Kontekst skargi

1. Prokuratura Europejska (EPPO), ustanowiona rozporządzeniem w sprawie EPPO ^[1], jest odpowiedzialna za prowadzenie postępowań przygotowawczych, wnoszenie i popieranie oskarżeń oraz stawianie przed sądem przestępstw finansowych dotyczących budżetu Unii Europejskiej ^[2].

2. Kolegium Prokuratury Europejskiej ^[3] składa się z Europejskiego Prokuratora Generalnego i jednego prokuratora europejskiego z każdego uczestniczącego państwa członkowskiego ^[4]. Rozporządzenie w sprawie Prokuratury Europejskiej stanowi, że każde państwo członkowskie wyznacza trzech kandydatów na stanowisko prokuratora europejskiego. Kandydaci ci powinni być (i) aktywnymi członkami prokuratury lub sądownictwa, (ii) niekwestionowanymi niezależnymi oraz (iii) posiadać kwalifikacje wymagane do powołania na wysokie stanowiska prokuratorskie lub sądowe w swoich państwach członkowskich oraz posiadać odpowiednie doświadczenie praktyczne w zakresie krajowych systemów prawnych, dochodzeń finansowych i międzynarodowej współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych ^[5].

3. Rada UE wybiera i powołuje jednego z kandydatów na prokuratora europejskiego w danym państwie członkowskim po otrzymaniu uzasadnionej opinii „komisji selekcyjnej” ad hoc ^[6]. Komisja selekcyjna przeprowadza rozmowy z wyznaczonymi kandydatami i ocenia ich na podstawie wymogów rozporządzenia w sprawie Prokuratury Europejskiej. Sporządza ona opinię na temat kwalifikacji kandydatów do wykonywania obowiązków prokuratorów europejskich i klasyfikuje ich według kolejności preferencji, która nie jest wiążąca dla Rady. Jeżeli komisja selekcyjna stwierdzi, że kandydat nie spełnia warunków wymaganych do wykonywania obowiązków prokuratora europejskiego, jej opinia jest wiążąca dla Rady.

4. Skarżący był jednym z kandydatów nominowanych przez organ krajowy na stanowisko prokuratora europejskiego. W grudniu 2019 r. został przesłuchany przez komisję selekcyjną, która następnie wyraziła negatywną opinię na temat jego kandydatury, uznając, że nie jest ona zgodna z pewnymi obowiązkowymi wymogami dotyczącymi tego stanowiska.

5. Skarżący skontaktował się z komisją selekcyjną, kwestionując jej opinię i wyrażając obawy co do uczciwości przesłuchania. W dniu 24 lutego 2020 r. złożył również skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie.

6. W dniu 27 lutego 2020 r. skarżący otrzymał odpowiedź od przewodniczącego komisji selekcyjnej, w której poinformował go, że komisja ta uznała, iż skarżący nie ma odpowiedniego praktycznego doświadczenia w prowadzeniu postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw finansowych ani w zakresie wewnętrznej współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, które są obowiązkowymi wymogami na mocy rozporządzenia w sprawie EPPO. W odpowiedzi odniesiono się do decyzji wykonawczej Rady w sprawie zasad działania komisji selekcyjnej ^[7] i stwierdzono, że nie ma podstaw, aby komisja selekcyjna ponownie rozważyła swoją opinię w sprawie mianowania prokuratorów europejskich. Dodał, że skarżący otrzyma „uzasadnioną opinię” komisji selekcyjnej dotyczącą jego wniosku po zakończeniu procedury.

7. W korespondencji z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący zauważył, że nie otrzymał uzasadnionej opinii od zespołu orzekającego, co uniemożliwiło mu zakwestionowanie opinii zespołu orzekającego. Skarżący wskazał również, że w odpowiedzi nie odniesiono się do żadnej z podniesionych przez niego kwestii dotyczących sposobu przeprowadzenia przesłuchania.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie skargi i zwrócił się do Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej o udzielenie odpowiedzi na następujące aspekty skargi:

1) Brak procedury wnioskowania o ponowne rozpatrzenie negatywnej opinii komisji selekcyjnej dotyczącej kwalifikowalności kandydatów na stanowiska prokuratorów europejskich.

2) Powody, dla których „uzasadniona opinia” komisji selekcyjnej nie mogła zostać przekazana skarżącemu przed zakończeniem procedury wyboru.

3) Nieudzielenie odpowiedzi na zarzuty skarżącego dotyczące rzekomych nieprawidłowości, które miały wpływ na jego przesłuchanie.

9. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedzi Komisji i Rady na skargę, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na te odpowiedzi.

10. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawił również Radzie propozycję rozwiązania i propozycje ulepszeń w celu rozwiązania niektórych kwestii poruszonych w skardze. Rada odrzuciła te wnioski. Następnie skarżący przedstawił swoje uwagi.

W przedmiocie braku procedury odwoławczej

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

11. Komisja stwierdziła, że komisja selekcyjna jest całkowicie niezależna i bezstronna w wykonywaniu swoich funkcji. Jedyną rolą Komisji w tej procedurze jest udostępnienie personelu jako sekretariatu panelu w celu zapewnienia wsparcia administracyjnego.

12. Zauważyła, że w rozporządzeniu w sprawie EPPO ustanowiono procedurę wyboru, w ramach której zarówno państwa członkowskie, jak i Rada mają obowiązki. Dobór na stanowiska prokuratora europejskiego należy do kompetencji Rady. Dodał, że procedury naboru prokuratorów europejskich nie opierają się na otwartym zaproszeniu do zgłaszania kandydatur, lecz na nominacjach rządów krajowych. W konsekwencji wykluczenie kandydata z postępowania w sprawie naboru nie ma wpływu na jego prawa podmiotowe, ponieważ nie przysługują mu prawa podmiotowe jako kandydatowi w ramach postępowania w sprawie naboru.

13. Komisja dodała, że chociaż decyzja wykonawcza Rady w sprawie zasad działania komisji selekcyjnej przewiduje możliwość złożenia do Rady skargi administracyjnej ^[8] w ramach procedury naboru na stanowisko Europejskiego Prokuratora Generalnego, nie przewiduje ona podobnej możliwości w odniesieniu do procedur naboru na stanowiska prokuratorów europejskich. Komisja stwierdziła, że co do zasady w prawie krajowym powinny istnieć środki odwoławcze umożliwiające dochodzenie roszczeń przeciwko wyznaczającemu państwu członkowskiemu oraz zapewnienie ochrony sądowej skarżącemu.

14. Rada ze swojej strony odniosła się również do faktu, że decyzja wykonawcza Rady w sprawie zasad działania komisji selekcyjnej przewiduje możliwość wniesienia skargi administracyjnej do Rady wyłącznie w kontekście procedury wyboru na stanowisko Europejskiego Prokuratora Generalnego. Dodał, że nie uniemożliwia to kandydatom na stanowiska prokuratorów europejskich ubiegania się o środki odwoławcze na podstawie prawa krajowego lub prawa Unii w celu złożenia wniosku o kontrolę sądową.

15. Rada stwierdziła, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Prokuratury Europejskiej posiada ona uprawnienia decyzyjne dopiero na ostatnim etapie procedury wyboru. Uznał on, że dochodzenie Rzecznika dotyczyło prac komisji selekcyjnej, która jest etapem postępowania, w którym Rada nie jest uprawniona do działania. W związku z tym dochodzenie nie dotyczyło aktu Rady.

16. Rada stwierdziła ponadto, że zarówno ona, jak i komisja selekcyjna są odrębnymi autonomicznymi podmiotami prawnymi ^[9]. Komisja selekcyjna jest niezależna od Rady w wykonywaniu swoich funkcji, a w szczególności w sporządzaniu uzasadnionej opinii na temat kwalifikowalności i osiągnięć kandydatów i przekazywaniu jej Radzie. Rada nie ma uprawnień do dokonywania przeglądu lub oceny kwalifikowalności lub osiągnięć kandydatów nominowanych przez państwa członkowskie ani do ingerowania w jakikolwiek inny sposób w prace komisji selekcyjnej.

17. Rada odnotowała, że negatywne opinie zespołu dotyczące kwalifikowalności kandydatów są dla niego wiążące oraz że ani rozporządzenie w sprawie Prokuratury Europejskiej, ani przepisy wykonawcze do niego nie przewidują żadnej możliwości dokonania przez Radę przeglądu tych opinii.

18. Skarżący twierdził, że odpowiedzi instytucji pozostawiają go w prawnej próżni. Nie jest to zgodne z zasadami pewności prawa i „uzasadnionych oczekiwań”. Skarżący zgodził się z Komisją, że za procedury naboru na stanowiska prokuratorów europejskich odpowiada Rada. Stwierdził, że Rada, koncentrując się na różnicach między wyborem Europejskiego Prokuratora Generalnego a wyborem prokuratorów europejskich, podważyła cel kolegium prokuratorów i ducha rozporządzenia w sprawie Prokuratury Europejskiej.

19. Uznał on, że Rada jest ostatecznie odpowiedzialna za ogólny wybór prokuratorów europejskich, a jedynie jej decyzja jest ostateczna. Skarżący twierdził, że gdyby komisja selekcyjna była niezależnym podmiotem, Rzecznik byłby w stanie kontrolować jej obrady i decyzje. W przeciwnym razie instytucje UE mogłyby uniknąć kontroli ze strony Rzecznika po prostu poprzez utworzenie nowych odrębnych podmiotów.

Propozycja rozwiązania i sugestia poprawy

20. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich uznał, że chociaż komisja selekcyjna jest niezależna od Rady, nie jest to wystarczające, aby uznać ją za odrębny organ UE, który mógłby być przedmiotem dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich. Z tego powodu należało zwrócić się do Rady, która jest „organem powołującym” w procedurze naboru na stanowiska prokuratorów europejskich.

21. Zespół dochodzeniowy Rzecznika zaproponował, jako rozwiązanie, aby Rada podjęła działania w celu zapewnienia odpowiedniego uwzględnienia argumentów podniesionych przez skarżącego.

22. Rada odrzuciła propozycję rozwiązania, powtarzając swoje stanowisko, że komisja selekcyjna jest podmiotem odrębnym od Rady oraz że Rada nie ponosi odpowiedzialności za swoje prace i działania. Podkreślił, że negatywne opinie panelu dotyczące kwalifikowalności kandydatów są wiążące dla Rady i że w związku z tym nie może on dokonywać ich przeglądu. Jej pracownicy nie mają dostępu do obrad ani innych dokumentów komisji selekcyjnej ^[10]. Rada stwierdziła, że w związku z tym nie może odnieść się do argumentów podniesionych przez skarżącego, ponieważ nie wie o powodach jego odrzucenia ani o żadnej korespondencji między skarżącym a zespołem orzekającym.

23. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zaproponował również poprawę w odniesieniu do braku jasnego mechanizmu przeglądu umożliwiającego zwrócenie się o przegląd opinii komisji selekcyjnej w ramach procedury naboru prokuratorów europejskich. Podniosła ona, że wprowadzenie takiego mechanizmu byłoby dobrą administracją i że w przypadku gdy komisja selekcyjna wyda negatywną opinię, powinna należycie poinformować kandydatów o ich prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie tej decyzji, a ostatecznie do wniesienia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich lub do wniesienia skargi do Trybunału.

24. Rada również odrzuciła tę propozycję. Zauważyła, że przepisy dotyczące środków odwoławczych od działań i zaniechań komisji selekcyjnej są zawarte w rozporządzeniu w sprawie EPPO, które jest aktem ustawodawczym o zasięgu ogólnym. Zmiana tych przepisów leżałaby w gestii prawodawcy UE, a zatem nie wchodziłaby w zakres uprawnień Rzecznika Praw Obywatelskich. Rada dodała, że zarówno rozporządzenie w sprawie Prokuratury Europejskiej, jak i decyzja wykonawcza Rady w sprawie zasad działania komisji selekcyjnej zostały przyjęte na podstawie wniosków Komisji i że Rada nie może jednostronnie wprowadzać do nich zmian.

25. Skarżący powtórzył, że nie miał możliwości zakwestionowania decyzji o wykluczeniu jego kandydatury jako niekwalifikującej się. Dodał, że „wynikło z tego ćwiczenie, które budzi niepokój i niepokój obywateli europejskich, w ramach którego instytucje UE wydają pieniądze bez poszanowania podstawowych europejskich wartości i zasad, które powinny chronić”. 

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

26. W procedurze naboru na stanowiska prokuratorów europejskich brakuje mechanizmu umożliwiającego przegląd działań lub zaniechań komisji selekcyjnej.

27. Komisja selekcyjna poinformowała skarżącego, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ponownego rozważenia jego opinii w sprawie mianowania prokuratorów europejskich. W kontekście tego dochodzenia Komisja stwierdziła, że za procedurę wyboru odpowiada Rada. Rada uznała, że nie może ponosić odpowiedzialności za działania komisji selekcyjnej, ponieważ jest ona odrębnym i niezależnym podmiotem prawnym. Wyraźnie istnieje próżnia odpowiedzialności.

28. W tym kontekście Rzecznik wyraża ubolewanie, że Rada odrzuciła propozycję jej zespołu dochodzeniowo-śledczego dotyczącą rozwiązania i sugestię poprawy. Składająca petycję uważa, że Rada nie wykorzystała szansy na zwiększenie zaufania publicznego do procedury naboru na stanowiska prokuratorów europejskich i jej legitymacji.

29.  Chociaż komisja selekcyjna jest niezależna od Rady, nie jest to wystarczające, aby zakwalifikować ją jako odrębny organ na mocy prawa UE. Działania lub zaniechania samej komisji selekcyjnej nie mogą być bezpośrednio przedmiotem kontroli sądowej ani dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że nawet jeśli komisja selekcyjna jest funkcjonalnie niezależna, Rada, jako organ powołujący, pozostaje główną instytucją Unii ostatecznie odpowiedzialną za tę komisję. W związku z tym uważa ona, że Rada mogła podjąć działania w celu zapewnienia, aby roszczenia skarżącego zostały uwzględnione. Na przykład Rada mogła, nie kwestionując niezależności panelu, zwrócić się do niego o ustosunkowanie się do obaw skarżącego i dokonanie przeglądu jego opinii na temat kwalifikowalności jego kandydatury.

30. Jeżeli chodzi o sugestię poprawy, Rzecznik uważa, że jej wdrożenie nie wymagałoby żadnych zmian w aktach ustawodawczych. W związku z tym Rada mogła podjąć działania następcze w związku z tą sugestią.

31. Rozporządzenie w sprawie Prokuratury Europejskiej nie wyklucza możliwości ustanowienia mechanizmu przeglądu procedury naboru na stanowiska prokuratorów europejskich. Decyzja wykonawcza Rady w sprawie zasad działania komisji selekcyjnej, która jest aktem prawnym, ale nie aktem ustawodawczym w rozumieniu prawa Unii ^[11], również nie wyklucza tej możliwości. W związku z tym Rada mogła wprowadzić mechanizm przeglądu bez zmiany któregokolwiek z obowiązujących przepisów; na przykład poprzez zwrócenie się do komisji selekcyjnej o rozpatrzenie wniosków o ponowne rozpatrzenie otrzymanych od kandydatów i poinformowanie ich o tej możliwości. Gdyby Rada podtrzymała pogląd, że dany akt prawny wymagałby zmiany, mogłaby poinformować o tym Komisję, która mogłaby rozważyć potrzebę przedstawienia wniosku.

32. Biorąc jednak pod uwagę wyraźne odrzucenie przez Radę propozycji i propozycji rozwiązania, Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w tej sprawie nie są uzasadnione.

Uzasadniona opinia zespołu orzekającego i brak odpowiedzi na zarzuty skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

33. Komisja zauważyła, że komisja selekcyjna jest całkowicie niezależna i bezstronna przy sporządzaniu „uzasadnionej opinii” na temat kwalifikowalności i osiągnięć kandydatów nominowanych przez państwa członkowskie. Komisja argumentowała, że decyzja komisji o przesłaniu kandydatom uzasadnionej opinii po zakończeniu procedury naboru jest autonomiczną decyzją, za którą Komisja nie ponosi odpowiedzialności.

34. Komisja stwierdziła, że procedura naboru na stanowiska prokuratorów europejskich leży w gestii Rady i w związku z tym nie mogła ustosunkować się do twierdzeń skarżącego.

35. Rada poinformowała, że jest informowana o liście i tożsamości kandydatów dopiero wtedy, gdy zostanie powiadomiona o uzasadnionych opiniach komisji selekcyjnej. Komisja nie wiedziała, że jeden z kandydatów zakwestionował postępowanie komisji, dopóki Rzecznik nie skontaktował się z nią. Nie zna powodów odmowy poinformowania skarżącego o powodach, dla których zespół orzekający uznał go za niekwalifikującego się. Twierdzi, że Rzecznik Praw Obywatelskich powinien zwrócić się bezpośrednio do zespołu orzekającego w tej sprawie.

36. Rada dodała, że decyzja wykonawcza Rady w sprawie zasad działania komisji selekcyjnej stanowi, że komisja selekcyjna powinna proaktywnie informować kandydatów na stanowisko Europejskiego Prokuratora Generalnego, że jej zdaniem nie spełniają oni wymogów kwalifikowalności, o powodach swojego stanowiska. Nie ma jednak podobnego obowiązku w kontekście procedury naboru na stanowiska prokuratorów europejskich.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

37. W następstwie decyzji Rady w sprawie powołania 22 prokuratorów europejskich ^[12] skarżący poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że nie otrzymał jeszcze uzasadnionej opinii komisji selekcyjnej.

38. Rzecznik zauważa, że informacje otrzymane przez skarżącego od przewodniczącego komisji selekcyjnej zawierały wyjaśnienie powodów, dla których nie uznano go za kwalifikującego się do objęcia tego stanowiska. Pismo to można zatem uznać za uzasadnioną opinię. Ponieważ jednak przewodniczący poinformował skarżącego w tym piśmie, że otrzyma uzasadnioną opinię panelu po zakończeniu postępowania, godne ubolewania jest, że skarżący tego nie otrzymał.

39. Jak już wcześniej wskazano, Rzecznik uważa, że komisja selekcyjna nie jest organem UE, który może być przedmiotem dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich. W związku z tym, ponieważ Rada odmówiła wzięcia odpowiedzialności za działania zespołu, Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w tych kwestiach nie są uzasadnione.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Dalsze dochodzenie w sprawie tej skargi nie jest uzasadnione.

Skarżący, Rada i Komisja zostaną poinformowane o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 28 kwietnia 2021 r.

[1] Rozporządzenie Rady (UE) 2017/1939 wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej („EPPO”), EUR-Lex - 32017R1939 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[2] Dodatkowe informacje na temat Prokuratury Europejskiej można znaleźć na stronie internetowej Prokuratury Europejskiej, Home |, Prokuratura Europejska (europa.eu).

[3] Więcej informacji na temat kolegium Prokuratury Europejskiej: https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/college-of-the-european-public-prosecutor-s-office-eppo/.

[4] Obecnie w Prokuraturze Europejskiej uczestniczą 22 państwa członkowskie, posłowie | Prokuratura Europejska (europa.eu).

[5] Art. 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie EPPO.

[6] Art. 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie EPPO stanowi: „W skład komisji selekcyjnej wchodzi dwanaście osób wybranych spośród byłych członków Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Obrachunkowego, byłych przedstawicieli krajowych Eurojustu, członków krajowych sądów najwyższych, prokuratorów wysokiego szczebla i prawników o uznanych kompetencjach. Jedna z wybranych osób jest proponowana przez Parlament Europejski.” 

[7] Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2018/1696 w sprawie zasad działania komisji selekcyjnej przewidzianej w art. 14 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2017/1939 wdrażającego wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej („EPPO”), EUR-Lex - 32018D1696 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[8] Regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, art. 90 ust. 2, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[9] Rada odniosła się do motywu 4 rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2018/1696, który stanowi, że „Zasady działania komisji selekcyjnej powinny zapewniać komisji selekcyjnej niezależność i bezstronność niezbędną do wykonywania jej prac”.

[10] Komisja odpowiada za sekretariat panelu.

[11] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/nonlegislative_acts.html.

[12] Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2020/1117 w sprawie mianowania prokuratorów europejskich Prokuratury Europejskiej, EUR-Lex - 32020D1117 - EN - EUR-Lex (europa.eu).