Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza sprawa dotyczy domniemanego zakazu dostępu do biblioteki Parlamentu Europejskiego (zwanego dalej "Parlamentem") i innych pomieszczeń, który ten ostatni nałożył na skarżącego.

2. Skarżący jest obywatelem Włoch, który określa siebie jako „niezależnego decydenta politycznego”[1]. Od wielu lat śledzi prace Parlamentu.

3. W dniu 25 stycznia 2008 r. Parlament postanowił zakazać skarżącemu dostępu do jego biblioteki „do odwołania”. Parlament oparł swoją decyzję na (i) rzekomym niewłaściwym zachowaniu skarżącego wobec personelu biblioteki oraz (ii) rzekomym nieprzestrzeganiu przez niego przepisów dotyczących biblioteki, zatwierdzonych przez Prezydium Parlamentu w dniu 3 maja 2004 r.[2] (zwanych dalej "przepisami dotyczącymi biblioteki z 2004 r."), w tym przepisów dotyczących praw autorskich.

4. W dniu 26 lutego 2008 r., podczas próby wejścia do biblioteki Parlamentu, skarżącemu, stałemu gościowi [3], odmówiono dostępu. Parlament powtórzył wyżej wymienione powody swojej decyzji o odmowie dostępu.

5. Dzień wcześniej, tj. w dniu 25 lutego 2008 r., skarżący złożył w Parlamencie wniosek o odnowienie corocznego zezwolenia dla odwiedzających. Parlament odrzucił jego wniosek w dniu 4 kwietnia 2008 r. ze względu na to, że skarżący wielokrotnie naruszał przepisy dotyczące biblioteki z 2004 r. Parlament poinformował go również, że jego służby bezpieczeństwa postanowiły całkowicie zakazać mu wstępu do budynków Parlamentu.

6. Skarżący zwrócił się do Parlamentu w dniu 3 marca 2008 r., a następnie w dniach 12 kwietnia i 15 maja 2008 r., twierdząc, że przepisy dotyczące biblioteki z 2004 r. są niejasne i dyskryminujące. Skarżył się również na zachowanie personelu biblioteki Parlamentu i wyraził krytykę wobec wyżej wymienionej decyzji Parlamentu z dnia 4 kwietnia 2008 r.

7. W następstwie rzekomego zaproszenia wystosowanego przez posłankę L, która w tym czasie była posłanką do Parlamentu Włoch, skarżący udał się do Brukseli i próbował wejść do budynków Parlamentu w dniu 28 maja 2008 r. Odmówiono mu jednak dostępu.

8. W dniu 12 września 2008 r. skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

9. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następujących zarzutów i roszczeń.

Zarzuty:

1. Parlament nie udzielił skarżącemu zadowalającej odpowiedzi na jego korespondencję z dnia 3 marca, 12 kwietnia i 15 maja 2008 r., w której (i) twierdził, że przepisy dotyczące biblioteki z 2004 r. są niejasne i dyskryminujące, oraz (ii) skarżył się na zachowanie personelu biblioteki.

2. Parlament niesłusznie rozszerzył zakaz wstępu skarżącego do biblioteki Parlamentu na wszystkie budynki Parlamentu.

3. Decyzja o odmowie skarżącemu wstępu do budynków Parlamentu nie była ograniczona w czasie.

4. Parlament nie wziął pod uwagę faktu, że poseł L. zaprosił skarżącego do budynków Parlamentu, gdy w dniu 28 maja 2008 r. odmówił mu wstępu do budynków Parlamentu.

Roszczenia:

1. Skarżący powinien otrzymać zwrot kosztów poniesionych w dniach 28-30 maja 2008 r., kiedy udał się do Brukseli na zaproszenie posła L.

2. Nazwisko skarżącego powinno zostać usunięte z „czarnej listy” osób, które nie mają dostępu do budynków Parlamentu, a skarżący powinien otrzymać odszkodowanie za umieszczenie na tej liście.

W przedmiocie dochodzenia

10. W dniu 24 listopada 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Parlamentu o wydanie opinii w sprawie skargi. Opinia Parlamentu została przekazana skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przekazał on w dniu 5 maja 2009 r. W dniu 6 lipca 2010 r. służby Rzecznika zwróciły się do skarżącego o dodatkowe informacje dotyczące jego skargi. W dniu 24 września 2010 r. skarżący poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że w międzyczasie przesłał Parlamentowi dodatkowe informacje dotyczące jego sytuacji zawodowej oraz powodów, dla których jest zainteresowany uzyskaniem długoterminowej przepustki dla odwiedzających. W dniu 22 listopada 2010 r. służby Rzecznika ponownie skontaktowały się ze skarżącym i zapytały go, czy otrzymał odpowiedź od Parlamentu. Skarżący odpowiedział, że nie skontaktował się jeszcze z Parlamentem, ale rozważy to w najbliższej przyszłości.

11. W dniu 16 lipca 2012 r. służby Rzecznika zbadały akta Parlamentu dotyczące sprawy skarżącego. Kopia sprawozdania z kontroli została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił swoje uwagi do sprawozdania w dniu 5 września 2012 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

12. Rzecznik zwraca uwagę, że zakres niniejszego dochodzenia określają zarzuty i twierdzenia przedstawione w piśmie do skarżącego z dnia 24 listopada 2008 r. i powtórzone w pkt 9 powyżej. W swoich uwagach dotyczących opinii Parlamentu skarżący poruszył pewne dalsze kwestie. Po pierwsze, wskazał, że należy znieść praktyki dyskryminacyjne między grupami użytkowników „A” i „B” biblioteki. Po drugie, jego zdaniem Parlament powinien przekazywać swoje decyzje zainteresowanym osobom w zrozumiałym dla nich języku. Po trzecie, książki znajdujące się w bibliotece Parlamentu powinny być udostępniane wszystkim obywatelom. Po czwarte, powinno istnieć prawo do bycia wysłuchanym i prawo do odwołania się od decyzji podjętych przez Parlament. Po piąte, zdaniem skarżącego Rzecznik Praw Obywatelskich powinien zadbać o to, by Parlament organizował regularne i niezależne sondaże na temat poziomu zadowolenia wszystkich osób korzystających ze służb Parlamentu. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że zgodnie z art. 2 ust. 4 jego statutu składanie do niego skarg musi być poprzedzone odpowiednimi działaniami administracyjnymi wobec danej instytucji. Skarżący musi zatem najpierw zwrócić się do Parlamentu, zanim Rzecznik Praw Obywatelskich będzie mógł zająć się tymi kwestiami. Wydaje się jednak, że skarżący tego nie uczynił.

13. W ramach drugiej uwagi wstępnej Rzecznik zauważa, że drugi i trzeci zarzut skarżącego są ze sobą ściśle powiązane. W związku z tym w poniższej analizie zostaną one rozpatrzone łącznie.

A. Zarzut, że Parlament nie udzielił skarżącemu zadowalającej odpowiedzi na jego korespondencję

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

14. Skarżący twierdził, że Parlament nie udzielił mu zadowalającej odpowiedzi na jego komunikaty z dnia 3 marca, 12 kwietnia i 15 maja 2008 r., w których (i) twierdził, że przepisy dotyczące biblioteki z 2004 r. są niejasne i dyskryminujące, oraz (ii) skarżył się na zachowanie personelu biblioteki.

15. W swojej opinii Parlament stwierdził, że zgodnie z jego przepisami wewnętrznymi kserokopiowane mogą być jedynie niewielkie fragmenty książek. Informacje te są przekazywane w bibliotece za pomocą ogłoszenia w języku angielskim i francuskim, umieszczonego w widocznym miejscu nad każdą kserokopiarką. W tym względzie Parlament odniósł się również do przepisów dotyczących biblioteki z 2004 r., z których wynika, że biblioteka ma przede wszystkim służyć posłom do PE, ich pracownikom, urzędnikom Parlamentu i innym osobom pracującym w Parlamencie, takim jak pracownicy grup politycznych. Odwiedzający i lobbyści nie mają prawa korzystać z biblioteki, a zasady te są wyświetlane przy wejściu do czytelni biblioteki.

16. Parlament odniósł się ponadto konkretnie do art. 3 przepisów dotyczących biblioteki z 2004 r., który przewiduje możliwość zwrócenia się do nieupoważnionych użytkowników o opuszczenie biblioteki. Artykuł 6 regulaminu bibliotecznego z 2004 r. przewiduje ponadto obowiązek przestrzegania przepisów dotyczących praw autorskich oraz instrukcji i wskazówek otrzymanych od pracowników biblioteki. Zgodnie z art. 7 każdej osobie, która narusza przepisy, można odmówić dostępu do biblioteki.

17. Jeśli chodzi o uwagi skarżącego dotyczące zachowania pracowników biblioteki, Parlament stwierdził, że to skarżący zachowywał się niewłaściwie w stosunku do pracowników biblioteki. W dniu 26 lutego 2008 r. skarżący sam przyznał, że był niegrzeczny wobec pracowników biblioteki i starał się uzasadnić swoje zachowanie, wyjaśniając, że był niegrzeczny wobec wszystkich.

18. W swoich uwagach skarżący podtrzymał swoją opinię, że przepisy biblioteczne z 2004 r. są niejasne i mają charakter ogólny. Skarżący odniósł się ponadto do rzekomo niewłaściwego zachowania p. B., p.o. dyrektora biblioteki, i stwierdził, że to nie on zachowywał się w sposób stanowiący nadużycie wobec pracowników biblioteki. Ponadto stwierdził, że co do zasady pracownicy Parlamentu powinni być bardziej uprzejmi w stosunku do odwiedzających jego budynki. Personel powinien być również odpowiednio poinformowany i przeszkolony, aby zapewnić jego maksymalną dostępność do dialogu z obywatelami. W odniesieniu do odniesienia Parlamentu do przepisów dotyczących praw autorskich skarżący uznał, że personel biblioteki nie powinien naruszać prywatności użytkowników poprzez monitorowanie, które książki przeglądają, drukują lub kopiują. W swoich uwagach dotyczących sprawozdania z kontroli skarżący stwierdził ponadto, że przepisy dotyczące praw autorskich nie zostały zdefiniowane i upublicznione w 2008 r., kiedy miały miejsce odnośne wydarzenia.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

19. W odniesieniu do kwestii rzekomo niejasnego charakteru przepisów dotyczących biblioteki z 2004 r. Rzecznik zauważa, że w odpowiedziach na jego e-maile z dnia 3 marca, 12 kwietnia i 15 maja 2008 r. Parlament nie odniósł się konkretnie do kwestii podniesionej przez skarżącego. W swojej opinii Parlament wyjaśnił jednak odpowiednie części przepisów dotyczących biblioteki z 2004 r., a w szczególności przepisy dotyczące odwiedzających oraz ich praw i obowiązków.

20. Rzecznik zauważa ponadto, że art. 6 regulaminu biblioteki z 2004 r. ma następujące brzmienie:

„Urządzenia do kopiowania, drukowania i transmisji są dostępne wyłącznie do rozsądnego wykorzystania do celów parlamentarnych i z zastrzeżeniem przestrzegania przepisów dotyczących praw autorskich.

Dostęp do tych obiektów zależy od uznania Biblioteki, a użytkownicy muszą stosować się do wszelkich instrukcji operacyjnych lub wskazówek pracowników Biblioteki.”

21. Artykuł 3 regulaminu bibliotecznego z 2004 r. wymienia osoby uprawnione do korzystania z biblioteki. Brzmi on następująco:

„Do usług Biblioteki na miejscu i online mają dostęp:

a) posłowie do Parlamentu Europejskiego oraz ich formalnie zarejestrowani asystenci i stażyści;

b) urzędnicy i pracownicy zatrudnieni na czas określony w Sekretariacie Generalnym Parlamentu Europejskiego;

c) pracownicy grup politycznych;

d) formalnie zarejestrowani stażyści, stypendyści i pracownicy pomocniczy w Parlamencie Europejskim;

e) członkowie i urzędnicy innych instytucji Unii Europejskiej;

f) Inne osoby, które mogą uzyskać uprzednią zgodę właściwego urzędnika.

Każda inna osoba może zostać poproszona o natychmiastowe opuszczenie pomieszczeń i przekazanie wszystkich kopii i odbitek wykonanych w Bibliotece. ...”

22. Co się tyczy obowiązków użytkowników biblioteki, odpowiednie części art. 7 regulaminu biblioteki z 2004 r. stanowią, co następuje:

„Użytkownicy proszeni są o:

poszanowanie wszelkich żądań pracowników Biblioteki; [oraz]

korzystanie z usług bibliotecznych wyłącznie w celu wykonywania pracy w Parlamencie; ...

Biblioteka zastrzega sobie prawo do ograniczenia lub zakazania dostępu każdej osobie, która narusza którykolwiek z niniejszych zasad.

23. Skarżący nie zakwestionował oświadczenia Parlamentu, że przepisy te są wyświetlane przy wejściu do czytelni biblioteki. W świetle wyjaśnień przedstawionych przez Parlament w jego opinii oraz brzmienia wyżej wymienionych przepisów Rzecznik stwierdza, że Parlament przedstawił wystarczająco jasny zarys obowiązujących przepisów, których treść wydaje się łatwo zrozumiała. W odniesieniu do opinii skarżącego, że zasady te są dyskryminujące, Rzecznik zauważa, że w swojej korespondencji skarżący po prostu twierdził, że nie miał możliwości obrony, ale nie uzasadnił, dlaczego uważa te zasady za dyskryminujące. W każdym razie wydaje się uzasadnione, aby Parlament uznał, że korzystanie z jego biblioteki powinno być co do zasady zastrzeżone dla kategorii osób wymienionych w art. 3 przepisów dotyczących biblioteki z 2004 r. W odniesieniu do opinii skarżącego, że przepisy dotyczące praw autorskich nie zostały zdefiniowane i podane do wiadomości publicznej w 2008 r., wgląd do akt sprawy wykazał, że skarżący był wielokrotnie informowany o tych przepisach w bibliotece, a także otrzymał ich kopię w swoim języku ojczystym. Rzecznik uważa zatem, że w trakcie dochodzenia Parlament w zadowalający sposób ustosunkował się do uwag skarżącego zawartych w jego pismach z dnia 3 marca, 12 kwietnia i 15 maja 2008 r., zgodnie z którymi przepisy dotyczące biblioteki z 2004 r. są niejasne i dyskryminujące.

24. Jeśli chodzi o uwagi skarżącego dotyczące zachowania personelu biblioteki, wydaje się, że w decyzji z dnia 25 stycznia 2008 r., na mocy której skarżącemu odmówiono dostępu do biblioteki do odwołania, Parlament oparł się na (i) własnym zachowaniu skarżącego oraz (ii) jego nieprzestrzeganiu przepisów dotyczących biblioteki z 2004 r., w tym przepisów dotyczących praw autorskich. Pan S, urzędnik Parlamentu, również odniósł się do tych powodów w wiadomości e-mail wysłanej do skarżącego w dniu 28 maja 2008 r. W swojej opinii Parlament powtórzył ten pogląd. W swoich uwagach skarżący uznał, że w rzeczywistości to pan B, pełniący obowiązki dyrektora, był niegrzeczny.

25. Rzecznik zauważa, że inspekcja akt wykazała, że zanim odmówiono mu dostępu do budynków Parlamentu, kilku pracowników biblioteki Parlamentu uznało zachowanie skarżącego za niewłaściwe, a nawet słownie agresywne. W każdym razie Rzecznik uważa, że zwrócenie się do osób nieupoważnionych o opuszczenie biblioteki nie stanowi zachowania nieprofesjonalnego, w szczególności jeżeli osoby takie znajdą się w sytuacji kopiowania całych książek. Chociaż nadal istnieje pewien spór między skarżącym a Parlamentem co do tego, czyje zachowanie było niewłaściwe, stanowisko Parlamentu wydaje się potwierdzać skontrolowane dokumenty. Skarżący natomiast nie uzasadnił swojego stanowiska. W tych okolicznościach Rzecznik stwierdza, że stanowisko Parlamentu jest przekonujące. W odniesieniu do opinii skarżącego, że personel biblioteki nie powinien naruszać prywatności użytkowników poprzez monitorowanie, które książki przeglądają, drukują lub kopiują, Rzecznik jest zdania, że Parlament należy uznać za uprawniony do przestrzegania przepisów dotyczących biblioteki z 2004 r., w tym ich art. 6 [4]. Przeciwne argumenty skarżącego nie są zatem przekonujące.

26. W świetle powyższego Rzecznik stwierdza, że nie ma podstaw do dalszych dochodzeń w sprawie pierwszego zarzutu.

B. Zarzuty, że Parlament niesłusznie (i) rozszerzył zakaz wstępu do swojej biblioteki na wszystkie swoje budynki oraz (ii) powstrzymał się od ograniczenia tego zakazu w czasie i drugi zarzut

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

27. Skarżący twierdził, że Parlament niesłusznie rozszerzył zakaz wstępu do biblioteki Parlamentu na wszystkie budynki Parlamentu. Jego zdaniem decyzja ta nie była uzasadniona, ponieważ nie spowodował on żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa. Zapytał również, w jaki sposób można nałożyć tak daleko idący zakaz na obywatela europejskiego, który chce śledzić publiczne sesje Parlamentu, i zastanawiał się, czy jego nazwisko zostało umieszczone na "czarnej liście". Skarżący uznał ponadto, że decyzja Parlamentu dotycząca umieszczenia go na takiej „czarnej liście” nie była ograniczona w czasie, tak jak powinna.

28. W swojej opinii Parlament stwierdził, odnosząc się do załącznika IX do Regulaminu Parlamentu, że skarżący został zawieszony jedynie jako stały odwiedzający jego budynki. Komisja odrzuciła opinię skarżącego, że ma on "czarną listę". Ponadto Parlament stwierdził, że skarżący może nadal mieć dostęp do swoich pomieszczeń jako gość dzienny lub tygodniowy, pod warunkiem że zostanie zaproszony przez osobę lub organ parlamentarny, który musi mu towarzyszyć „przez cały okres wizyty” w pomieszczeniach Parlamentu.

29. W swoich uwagach skarżący zasadniczo podtrzymał swoją skargę.

Dalszy rozwój sytuacji

30. W wiadomości e-mail z dnia 12 października 2009 r. skarżący poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że Parlament udzielił mu dostępu do swoich budynków. W świetle tych okoliczności uznał, że „czarna lista” Parlamentu musiała zostać „zaktualizowana”.

31. W tym samym e-mailu skarżący poinformował również Rzecznika Praw Obywatelskich, że zamierza złożyć wniosek o odnowienie corocznego zezwolenia na pobyt dla odwiedzających. W dniu 13 października 2009 r. skarżący złożył w Parlamencie wniosek o przedłużenie.

32. W dniu 2 marca 2010 r. skarżący złożył nową skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, zarejestrowaną pod numerem referencyjnym 538/2010/IP. W skardze tej zarzucił on Parlamentowi, że nie odpowiedział na jego wniosek o coroczne zezwolenie dla odwiedzających. Służby Rzecznika nawiązały następnie kontakt z Parlamentem i zostały poinformowane, że Parlament udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 19 marca 2010 r. W swojej odpowiedzi Parlament wyraził gotowość udzielenia skarżącemu nowego zezwolenia na pobyt na okres sześciu miesięcy, pod warunkiem że przedstawi on Parlamentowi niezbędne informacje. Na podstawie odpowiedzi Parlamentu Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zamknął dochodzenie w sprawie skargi 538/2010/IP w dniu 30 marca 2010 r.

33. W świetle powyższych okoliczności oraz biorąc pod uwagę, że Parlament był skłonny udzielić skarżącemu zezwolenia na pobyt na okres sześciu miesięcy, nie było jasne, czy skarżący chciał podtrzymać swoją obecną skargę. W związku z tym pismem z dnia 8 lipca 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do skarżącego z pytaniem, czy zamierza on kontynuować rozpatrywaną skargę.

34. W dniu 24 września 2010 r. skarżący poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że w międzyczasie przekazał Parlamentowi dodatkowe informacje dotyczące jego sytuacji zawodowej oraz powodów, dla których chciał uzyskać długoterminowe (roczne) zezwolenie na pobyt. W dniu 22 listopada 2010 r. służby Rzecznika skontaktowały się telefonicznie ze skarżącym i zapytały go, czy otrzymał odpowiedź Parlamentu na jego wniosek. Skarżący został również poproszony o wyjaśnienie swojego stanowiska w sprawie pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 8 lipca 2010 r.

35. Skarżący poinformował następnie służby Rzecznika Praw Obywatelskich, że nie otrzymał odpowiedzi od Parlamentu, ale nie skontaktował się jeszcze z instytucją. Stwierdził również, że rozważy to w kolejnych dniach, i wskazał, że to, co chciałby uzyskać, to rzeczywiście długoterminowe (roczne) zezwolenie dla odwiedzających.

36. Następnie służby Rzecznika kilkakrotnie kontaktowały się ze służbami Parlamentu w grudniu 2010 r. i styczniu 2011 r. Okazało się, że skarżący nie przekazał jeszcze służbom Parlamentu wszystkich wymaganych informacji i dokumentów. W związku z tym ten ostatni nie mógł rozpatrzyć jego wniosku. Parlament zwrócił jednak uwagę, że skarżący może w każdej chwili uzupełnić swój wniosek.

37. W dniu 18 kwietnia 2011 r. skarżący poinformował służby Rzecznika Praw Obywatelskich, że nie spieszy mu się z wyjazdem do Brukseli, ale uważa, że „może być przydatne zamknięcie spornej sprawy administracyjnej”.

Wyniki wglądu do akt Parlamentu

38. Skarżący nie przedłożył służbom Rzecznika kopii zaskarżonej decyzji z dnia 4 kwietnia 2008 r., na mocy której Parlament postanowił rozszerzyć zakaz wstępu do biblioteki na wszystkie pomieszczenia Parlamentu. Służby Rzecznika uzyskały jednak dostęp do tego dokumentu podczas kontroli akt w dniu 16 lipca 2012 r. Zaskarżona decyzja dotycząca skarżącego rozszerzyła zakaz wstępu na wszystkie budynki Parlamentu i została wydana „do odwołania”.

39. Podczas kontroli Parlament zwrócił uwagę, że nie jest technicznie możliwe skuteczne egzekwowanie zakazu dostępu wyłącznie do biblioteki, ponieważ upoważnieni odwiedzający mający dostęp do budynków Parlamentu mogą również mieć dostęp do biblioteki. W związku z tym Parlament nie miałby uprzedniej kontroli nad tym, kto może uzyskać dostęp do biblioteki.

40. Jeżeli chodzi o wniosek skarżącego o wydanie nowej karty akredytacyjnej, kontrola akt wykazała, że skarżący nie przedłożył jeszcze wszystkich niezbędnych dokumentów.

41. Podczas kontroli Parlament wyjaśnił również, że w czasie, gdy miały miejsce przedmiotowe kwestie, posiadał system komputerowy, który mógł wyświetlać komunikat o odmowie dostępu. Jednak w międzyczasie system został zmieniony i nie wyświetla już żadnych wiadomości o odmowie dostępu. Jeśli chodzi o opinię skarżącego, że Parlament prowadzi „czarną listę”, inspekcja potwierdziła oświadczenie Parlamentu, że nie ma takiej listy.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

42. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi najpierw pokrótce kolejność wydarzeń.

43. W dniu 4 kwietnia 2008 r. Parlament poinformował skarżącego o całkowitym zakazie wjazdu, który wydał przeciwko niemu. W dniu 28 maja 2008 r., gdy skarżący próbował uzyskać dostęp do budynków Parlamentu w Brukseli, odmówiono mu wstępu. W swojej opinii Parlament argumentował, że nie ma całkowitego zakazu, ponieważ skarżący nadal miałby możliwość wejścia do pomieszczeń, gdyby otrzymał zaproszenie od posła do PE. W toku dochodzenia Rzecznika Parlament nie zakwestionował faktu, że poseł do PE wystosował zaproszenie do skarżącego. Podczas kontroli Parlament argumentował, że częściowy zakaz wstępu nie jest możliwy, ponieważ nie można skutecznie egzekwować zakazu wstępu tylko do biblioteki. Parlament przyznał również, że w każdym razie skarżącemu można było odmówić wjazdu.

44. Zgodnie z art. 3 regulaminu biblioteki z 2004 r., cytowanym w pkt 21 powyżej, każda osoba nienależąca do kategorii a)–f) wymienionych w tym artykule może zostać poproszona o natychmiastowe opuszczenie biblioteki. Ponadto z art. 7 regulaminu bibliotecznego z 2004 r. (przytoczonego w pkt 22 powyżej) wynika, że użytkownicy biblioteki mają między innymi obowiązek uwzględnienia wszelkich wniosków pracowników biblioteki oraz obowiązek korzystania z usług bibliotecznych wyłącznie do celów swojej pracy w Parlamencie. Zgodnie z tym samym artykułem każdej osobie, która narusza te obowiązki, można odmówić dostępu do biblioteki. Rzecznik zauważa, że na podstawie tych przepisów i w świetle okoliczności sprawy decyzja Parlamentu o zakazie wstępu skarżącego do biblioteki wydaje się uzasadniona.

45. Jednocześnie Rzecznik zauważa, że zasada proporcjonalności, jako ogólna zasada prawa Unii, która znajduje również wyraz w art. 6 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego [5], wymaga, aby środki przyjmowane przez instytucje Unii nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. Oznacza to między innymi, że decyzje administracyjne mające negatywne konsekwencje dla jednostek nie powinny niepotrzebnie podważać innych praw, z których korzystają. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika również, że istota zasady proporcjonalności polega na tym, że sankcja nie może być nadmierna w stosunku do celu środka: konieczne jest ustalenie, czy środki zastosowane w ramach środka są właściwe i konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu [6]. W związku z tym decyzje o odmowie wstępu do budynków Parlamentu powinny być proporcjonalne, a w szczególności uwzględniać centralną rolę Parlamentu w demokratycznym procesie decyzyjnym.

46. W swojej opinii Parlament uznał, że wobec skarżącego nie wydano całkowitego zakazu wstępu, ponieważ gdyby skarżący otrzymał zaproszenie od posła do PE, jego wejście do budynków Parlamentu byłoby możliwe.

47. Rzecznik uważa jednak, że decyzja Parlamentu z dnia 4 kwietnia 2008 r. wyraźnie nałożyła na skarżącego ogólny zakaz wstępu do budynków Parlamentu do odwołania.

48. Podczas kontroli dokumentacji Parlamentu Parlament wyjaśnił, że nie można skutecznie egzekwować zakazu dostępu wyłącznie do biblioteki, ponieważ upoważnieni odwiedzający mający dostęp do budynków Parlamentu mają również dostęp do biblioteki. Parlament przyznał ponadto, że w każdym razie skarżącemu można było odmówić wjazdu.

49. Rzecznik uważa, że wyżej wymienione oświadczenia Parlamentu potwierdzają, że rzeczywiście wobec skarżącego wydano ogólny zakaz dostępu. Argumenty Parlamentu, że nie było takiego ogólnego zakazu, nie są zatem przekonujące. Taki ogólny zakaz dostępu nie byłby nieproporcjonalny, gdyby Parlament miał uzasadnione powody, aby rozszerzyć zakaz dostępu do biblioteki na wszystkie pomieszczenia Parlamentu. Jednak sam fakt, że Parlament argumentował w swojej opinii, iż nie ma całkowitego zakazu, ponieważ skarżący nadal miałby możliwość wejścia do swoich pomieszczeń, gdyby otrzymał zaproszenie od posła do PE, pokazuje, że Parlament nie widział potrzeby nakładania całkowitego zakazu wstępu do swoich pomieszczeń ze względu na zachowanie skarżącego. Rzecznik nie musi zatem dalej badać, czy zachowanie skarżącego mogło uzasadniać ogólny zakaz dostępu. Argument Parlamentu, że nie można było wyegzekwować częściowego zakazu dostępu, również nie jest przekonujący, biorąc pod uwagę, że sam Parlament początkowo argumentował, że nie ma ogólnego zakazu. Rzecznik stwierdza, że w każdym razie nałożenie zakazu wstępu do wszystkich budynków Parlamentu na czas nieokreślony w wyniku naruszenia przepisów dotyczących biblioteki z 2004 r. i rzekomo niewłaściwego zachowania wobec pracowników biblioteki było oczywiście nieproporcjonalne. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

50. Jeżeli Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzi, że doszło do niewłaściwego administrowania, kieruje do danej instytucji, w stosownych przypadkach, propozycję polubownego rozwiązania lub projekt zalecenia. W niniejszej sprawie należy jednak zauważyć, że w toku dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich Parlament przyjął konstruktywne podejście w odniesieniu do możliwości przyznania skarżącemu dostępu do jego budynków. Potwierdza to również (i) dalszy rozwój sprawy, o którym mowa w pkt 30–37 powyżej, oraz (ii) fakt, że – jak wskazano w pkt 41 powyżej – system komputerowy Parlamentu w każdym razie nie wyświetla już żadnych komunikatów o odmowie dostępu. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że przedstawienie propozycji polubownego rozwiązania lub projektu zalecenia w odniesieniu do decyzji Parlamentu z 2008 r. o odmowie skarżącemu dostępu do wszystkich jego pomieszczeń na czas nieokreślony nie służyłoby żadnemu użytecznemu celowi. Nie ma to wpływu na wniosek sformułowany powyżej, zgodnie z którym decyzja Parlamentu była nieproporcjonalna. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi poniżej uwagę krytyczną.

51. Jeżeli chodzi o drugi zarzut skarżącego, Parlament wyraźnie stwierdził w swojej opinii, że nie ma „czarnej listy”. Rzecznik nie ma powodu, by kwestionować prawdziwość oświadczenia Parlamentu potwierdzonego wynikami kontroli akt. Na tej podstawie Rzecznik stwierdza, że nie ma podstaw do dalszego badania tego aspektu skargi.

C. Zarzut, że Parlament nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący został zaproszony przez posła do PE, oraz pierwszy zarzut

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

52. W e-mailu z dnia 15 maja 2008 r. skierowanym do S., urzędnika Parlamentu, skarżący odniósł się do decyzji Parlamentu z dnia 4 kwietnia 2008 r. i stwierdził, że brak dostępu do budynków Parlamentu w dniu 28 maja 2008 r. spowoduje dla niego „poważne szkody gospodarcze i moralne”. Ponadto poprosił o odszkodowanie za szkody ekonomiczne i moralne, które poniósł. Pan S odpowiedział skarżącemu tego samego dnia, proponując, aby odwołał swoje plany wyjazdu do Brukseli w dniu 28 maja 2008 r., jeżeli chciałby uniknąć jakiegokolwiek ryzyka. W swojej skardze skarżący twierdził, że Parlament nie wziął pod uwagę faktu, iż odmawiając mu wstępu do jego budynku w dniu 28 maja 2008 r., został już zaproszony do Parlamentu przez posła L. Ponadto domagał się zwrotu kosztów poniesionych przez niego w związku z podróżą do Brukseli na próżno.

53. W swojej opinii Parlament zwrócił uwagę, że decyzja służb bezpieczeństwa o odmowie skarżącemu wstępu do budynków Parlamentu została mu przekazana w dniu 4 kwietnia 2008 r. Skarżący zakwestionował tę decyzję w piśmie do właściwego dyrektora generalnego z dnia 12 kwietnia 2008 r. W dniu 15 maja 2008 r., zgodnie z przepisami Parlamentu dotyczącymi bezpieczeństwa, skarżący został poinformowany, że nie będzie miał dostępu do budynków Parlamentu podczas swojego pobytu w Brukseli zaplanowanego na okres od 28 do 30 maja 2008 r.

54. Parlament stwierdził jednak również w swojej opinii, że zgodnie z Regulaminem skarżący może nadal mieć dostęp do budynków Parlamentu jako gość dzienny lub cotygodniowy, pod warunkiem że zostanie zaproszony przez osobę lub organ parlamentarny, który musi mu towarzyszyć „przez cały okres wizyty” w budynkach Parlamentu.

55. W swoich uwagach skarżący stwierdził, że pismo wysłane do niego przez służby bezpieczeństwa Parlamentu w dniu 4 kwietnia 2008 r. zostało napisane w języku, który był „niezbyt jasny”[7]. Potwierdził, że w piśmie tym poinformowano go o nieprzedłużeniu jego rocznej przepustki dla zwiedzających, ale z brzmienia tego pisma nie można wywnioskować wniosku, że odmówiono mu wstępu do budynków Parlamentu. Skarżący i M., asystentka parlamentarna posłanki do PE L, przez którą skarżący rzekomo został zaproszony do Parlamentu, musieli spędzić około półtorej godziny w kolejce dla zwiedzających, „oczekując na wnioskowaną przepustkę dla zwiedzających”.

Wyniki wglądu do akt Parlamentu

56. Podczas kontroli Rzecznika Parlament wyjaśnił, że skarżący mógł zasadniczo wejść do budynków Parlamentu, gdyby otrzymał zaproszenie od posła do PE. Jednak nawet gdyby skarżący otrzymał zaproszenie od posła do PE i próbował wejść do budynków Parlamentu w okresie, w którym nie miał dostępu, system komputerowy Parlamentu mógłby wyświetlać komunikat o odmowie dostępu („zakaz wstępu”). W związku z tym możliwe było, że na tej podstawie skarżącemu odmówiono by wstępu do budynków Parlamentu. Niemniej jednak w międzyczasie system został zmieniony i nie wyświetla już żadnych komunikatów odmawiających dostępu.

57. W skontrolowanych aktach nie było śladu zaproszenia od posła do PE.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

58. Biorąc pod uwagę wyżej wymienione wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którymi (i) rzeczywiście wydano wobec skarżącego ogólny zakaz dostępu oraz (ii) zakaz ten był nieproporcjonalny [8], wydaje się, że Parlament również nie uwzględnił zaproszenia, które poseł do PE wystosował do skarżącego, gdy próbował wejść do budynków Parlamentu w dniu 28 maja 2008 r. Kwestia ta zostanie poruszona w poniższej uwadze krytycznej.

59. W odniesieniu do zarzutu skarżącego Rzecznik uważa, że biorąc pod uwagę wniosek, iż Parlament najwyraźniej nie uwzględnił zaproszenia, nie można wykluczyć, że w odniesieniu do kosztów podróży skarżącego Parlament może ponosić pewną odpowiedzialność za nieudaną podróż do Brukseli w dniach 28–30 maja 2008 r. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych dowodów na poparcie takich kosztów.

60. W tych okolicznościach Rzecznik stwierdza, że nie ma podstaw do dalszych dochodzeń w sprawie czwartego zarzutu i pierwszego zarzutu. Skarżący może jednak ponownie zwrócić się do Parlamentu z konkretnymi dowodami potwierdzającymi koszty, które, jak twierdzi, poniósł. Umożliwiłoby to Parlamentowi rozpatrzenie wniosku skarżącego o zwrot tych kosztów podróży. W ramach takiego badania Parlament byłby również w stanie ocenić, czy decyzja skarżącego o udaniu się do Brukseli pomimo wyraźnego ostrzeżenia wydanego w dniu 15 maja 2008 r., że nie będzie miał dostępu, może stanowić współudział w zaniedbaniu.

D. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującą uwagą krytyczną:

Z podstawowego prawa do dobrej administracji, zapisanego w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, wynika, że instytucje Unii powinny zapewnić należyte poszanowanie zasady proporcjonalności. W przedmiotowej sprawie decyzja Parlamentu o odmowie skarżącemu dostępu do wszystkich pomieszczeń na czas nieokreślony w wyniku naruszenia przepisów dotyczących biblioteki i jego rzekomo niewłaściwego zachowania wobec pracowników biblioteki nie była proporcjonalna. Parlament nie wziął również pod uwagę zaproszenia, które, jak się wydaje, poseł do PE skierował do skarżącego. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

Co się tyczy pozostałej części zarzutu, nie ma podstaw do dalszych dochodzeń.

Skarżący i przewodniczący Parlamentu zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 13 grudnia 2012 r.

---

[1] W swojej opinii Parlament Europejski stwierdził, że skarżący został zarejestrowany jako lobbysta.

[2] Przepisy te zostały zastąpione nowymi po tym, jak miały miejsce odnośne wydarzenia. Wprowadzone zmiany nie mają jednak wpływu na niniejszą sprawę.

[3] Ta kategoria zwiedzających jest również określana jako "zwiedzający długoterminowi". Zgodnie ze stroną intranetową Parlamentu kategoria ta obejmuje wszystkie osoby, które ze względu na swoje obowiązki wymagają częstego lub długoterminowego dostępu do infrastruktury Parlamentu. Odpowiednia przepustka jest ważna nie dłużej niż jeden rok i umożliwia wstęp do budynków Parlamentu w godzinach pracy w dni, w których prowadzona jest działalność parlamentarna.

[4] Cytowane w pkt 20 powyżej.

[5] "1. Podejmując decyzje, urzędnik zapewnia, aby podjęte środki były proporcjonalne do zamierzonego celu. Urzędnik unika w szczególności ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich opłat, jeżeli te ograniczenia lub opłaty nie pozostają w rozsądnym związku z celem realizowanego działania.

2. Przy podejmowaniu decyzji urzędnik przestrzega właściwej równowagi między interesami osób prywatnych a ogólnym interesem publicznym.”;

[6] Zob. na przykład wyrok z 1985 r. w sprawie 181/84 Man (Sugar), Rec. s. 2889, pkt 20.

[7] Zgodnie ze słowami skarżącego „in un linguaggio poco chiaro”.

[8] Zobacz pkt 42–49 powyżej.