Kontekst skargi

1. Skarżący, szwedzkie przedsiębiorstwo, był koordynatorem projektu w ramach programu Marco Polo ^[1]. Wraz z dwoma innymi przedsiębiorstwami skarżący zrealizował projekt mający na celu promowanie przejścia z transportu drogowego na inne, bardziej zrównoważone środki transportu.

2. Projekt trwał od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 31 maja 2010 r., z odrębnymi okresami sprawozdawczymi ^[2]. W grudniu 2010 r. Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacji (EACI) zatwierdziła płatność końcową na rzecz projektu, która następnie zakończyła się w 2011 r. Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci (INEA) przejęła kontrolę nad programem Marco Polo w styczniu 2014 r., po likwidacji EACI.

3. W 2013 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wszczął dochodzenie w sprawie zarzutów dotyczących oszustw związanych z projektem i stwierdził nieprawidłowości dotyczące (i) kosztów zadeklarowanych dla maszynistów ^[3] oraz (ii) niektórych innych kosztów ^[4]. OLAF zalecił zatem INEA odzyskanie od skarżącego ponad 87 000 EUR.

4. W kwietniu 2015 r. INEA poinformowała skarżącego o wnioskach OLAF-u i o swojej decyzji o odzyskaniu środków. Stwierdziła, że stawki zadeklarowane przez skarżącego w odniesieniu do maszynistów opierały się na „szacunkach, a nie na faktycznie poniesionych kosztach” oraz że cztery noty uznaniowe nie zostały odjęte od łącznych zadeklarowanych kosztów. INEA przekazała również streszczenie sprawozdania OLAF-u skarżącemu w celu uzyskania jego uwag.

5. W maju 2016 r. skarżący zakwestionował decyzję INEA o odzyskaniu pomocy. Jeżeli chodzi o koszty maszynistów, stwierdził on, że opłaty przewoźnika kolejowego zależą od liczby przejechanych pociągów oraz że operatorzy co tydzień przedstawiali fakturę zbiorczą, która zawierała liczbę maszynistów wymaganą do wykonania usługi. Przedstawiła również INEA przegląd sposobu obliczania kosztów ponoszonych przez maszynistów, miesięczne zestawienia kosztów w odniesieniu do obliczonych kwot oraz zestawienie przewoźnika kolejowego potwierdzające naliczone kwoty. Skarżący przyznał również, że zawyżył koszty ponoszone przez maszynistów w pierwszym okresie sprawozdawczym projektu i w związku z tym podjął działania naprawcze przy dokonywaniu ostatecznych obliczeń za drugi okres.

6. Jeżeli chodzi o cztery kwestionowane noty kredytowe, skarżący zaakceptował wnioski INEA w odniesieniu do dwóch z nich, ale argumentował, że pozostałe dwie nie dotyczyły umowy o udzielenie dotacji.

7. W lipcu 2016 r. INEA potwierdziła swoją decyzję o odzyskaniu środków. Stwierdził on, że skarżący nie przedstawił mu żadnej dokumentacji uzasadniającej koszty poniesione w pierwszym okresie realizacji projektu, co było istotne dla obliczenia i weryfikacji całkowitego kosztu projektu. Dodał, że skarżący nie przedstawił żadnych wyjaśnień ani dowodów potwierdzających, w jaki sposób i dlaczego obniżył koszty ponoszone przez maszynistów w drugim okresie realizacji projektu. W odniesieniu do dwóch not kredytowych zakwestionowanych przez skarżącego INEA stwierdziła, że nie ma wyraźnych dowodów wskazujących, że nie dotyczą one umowy o udzielenie dotacji.

8. W lutym 2017 r., po zwrocie środków, skarżący zwrócił się do INEA o dokonanie przeglądu decyzji o odzyskaniu. W kwietniu 2017 r. INEA poinformowała skarżącego, że nie ma powodów do zmiany decyzji.

9. Niezadowolony z odpowiedzi INEA skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w kwietniu 2018 r.

W przedmiocie dochodzenia

10. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie decyzji INEA o odzyskaniu środków związanych z (i) kosztami ponoszonymi przez maszynistów oraz (ii) dwiema spornymi notami kredytowymi.

11. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał akta sprawy INEA. Otrzymała również dodatkowe wyjaśnienia od INEA oraz dodatkowe dokumenty i uwagi od skarżącego.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

12. INEA stwierdziła, że swoją decyzję o odzyskaniu środków oparła na sprawozdaniu OLAF-u. Zanim jednak skarżący nalegał na zwrot środków, umożliwił mu przedstawienie wszelkich dokumentów potwierdzających, które mogłyby wykazać, że sporne koszty były uzasadnione.

(i) Koszty ponoszone przez maszynistów

13. Skarżący uznał, że INEA nie przedstawiła wystarczających powodów odmowy przyjęcia kosztów ponoszonych przez maszynistów i nie oceniła prawidłowo istotnych faktów. Twierdziła ona, że ustalenia OLAF-u dotyczyły wyłącznie kosztów w drugim okresie, a nie całego czasu trwania projektu. Skarżący twierdził ponadto, że przedstawił „specyfikacje kosztów maszynisty dla całego okresu realizacji projektu”, a także „deklarację podwykonawcy ”, która stanowi wystarczające wyjaśnienie i dowód. Mogła przedstawić podobne dowody potwierdzające „w odniesieniu do okresu, w którym OLAF nie prowadził dochodzenia”, ale nie została o to poproszona. Skarżący twierdził, że fakt, iż przewoźnik kolejowy nie wystawił oddzielnych faktur za koszty maszynistów, nie oznacza, że koszty te „nie zostały poniesione”. Uzgodniła jednak, że byłoby lepiej, gdyby przewoźnicy kolejowi wystawiali oddzielne faktury.

14. INEA stwierdziła, że nieprawidłowości stwierdzone przez OLAF nie dotyczyły jednego okresu realizacji, lecz całego projektu. Wynikało to z faktu, że okresy sprawozdawcze były ze sobą powiązane. INEA starała się zweryfikować ustalenia OLAF-u i zwróciła się do skarżącego o dalsze wyjaśnienia przed potwierdzeniem swojej decyzji o odzyskaniu pomocy. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych informacji, które mogłyby podważyć ustalenia OLAF-u. Wręcz przeciwnie, dokumenty dostarczone przez skarżącego potwierdzały ustalenia OLAF-u ^[5].

15. INEA zauważyła również, że skarżący zadeklarował obniżone koszty maszynisty za drugi okres, odejmując niektóre „zawyżone” koszty, które zgłoszono jako „nadwyżkę” w pierwszym okresie sprawozdawczym. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych wiarygodnych dokumentów potwierdzających ani wyjaśnień dotyczących tych „zawyżonych” kosztów i wynikającej z nich obniżki.

16. INEA wskazała również, że w końcowym sprawozdaniu technicznym skarżącego wskazano, że dwaj przewoźnicy kolejowi byli podwykonawcami przez cały czas trwania projektu. Stwierdziła, że skarżący wyjaśnił metodykę stosowaną do obliczania kosztów maszynistów i przedstawił zestawienia kosztów za drugi okres sprawozdawczy, ale nie uczynił tego w odniesieniu do kosztów poniesionych w pierwszym okresie sprawozdawczym.

17. INEA stwierdziła ponadto, że zestawienia poniesionych wydatków przedstawione za drugi okres sprawozdawczy nie dostarczyły wystarczających dowodów poniesionych kosztów, ponieważ opierały się na szacunkach. Skarżący nie przedstawił żadnych wyjaśnień ani dokumentów potwierdzających w odniesieniu do pierwszego okresu sprawozdawczego.

(ii) Zakwestionowane noty kredytowe

18. Skarżący twierdził, że kwestionowane noty kredytowe dotyczyły innego projektu i innej trasy kolejowej. Dodał, że powszechną praktyką jest, że dostawca i sprzedawca mają wiele rozliczeń i stosunków handlowych i rozliczają je w jednej transakcji.

19. INEA argumentowała, że skarżący nie przedstawił przekonujących dowodów ani jasnego wyjaśnienia, aby wykazać, że usługi związane ze spornymi notami kredytowymi nie były związane z przedmiotowym projektem ^[6].

20. Ponieważ INEA nie mogła przeprowadzić audytu zewnętrznego, biorąc pod uwagę, że od wypłaty salda ^{upłynęło już pięć lat [7],} INEA potwierdziła zalecenie OLAF-u i starała się odzyskać proponowaną kwotę.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Wydaje się, że koszty ponoszone przez maszynistów zostały początkowo błędnie zaklasyfikowane jako koszty personelu, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły one integralną część kosztów podwykonawstwa ponoszonych przez przewoźnika kolejowego. Utrudniło to, a nawet uniemożliwiło, dostarczenie przez skarżącego dokumentów potwierdzających te koszty, w szczególności w przypadku braku odrębnych faktur. W rezultacie zarówno OLAF, jak i INEA uznały zestawienia poniesionych wydatków przedłożone przez skarżącego w odniesieniu do tych kosztów za niewystarczające.

22. Wydaje się również, że ewentualne niejasności co do zakresu nieprawidłowości stwierdzonych przez OLAF przyczyniły się do sporu między skarżącym a INEA. Skarżący uznał, że ustalenia OLAF-u dotyczyły jedynie drugiego okresu sprawozdawczego, jednak w wyniku kontroli Rzecznika nie stwierdzono żadnych oczywistych elementów na poparcie tego poglądu.

23. Przed podjęciem decyzji o podjęciu działań następczych w związku z zaleceniem OLAF-u i odzyskaniu proponowanej kwoty INEA umożliwiła skarżącemu przedstawienie dowodów w celu przeciwdziałania ustaleniom OLAF-u. W żadnym wypadku nie ograniczało się to do jednego okresu sprawozdawczego. W swoich rozmowach ze skarżącym INEA wyraźnie odniosła się również do braku dowodów dotyczących pierwszego okresu sprawozdawczego ^[8].

24. Rzecznik zauważa, że zgodnie z obowiązującymi przepisami koszty kwalifikowalne „muszą być możliwe do zidentyfikowania i zweryfikowania” ^[9].

25. INEA przyjęła wyjaśnienia dotyczące metodyki i zestawień poniesionych wydatków przedstawione przez skarżącego w odniesieniu do kosztów ponoszonych przez maszynistów w drugim okresie sprawozdawczym. W odniesieniu do pierwszego okresu sprawozdawczego skarżący przedstawił prostą tabelę zawierającą informacje na temat liczby pociągów i godzin przepracowanych przez maszynistów. Nie przedstawiła ona jednak żadnych innych dokumentów potwierdzających za ten okres. Skarżący nie przedstawił również dokumentów potwierdzających, z których wynikałoby, dlaczego koszty maszynistów za pierwszy okres sprawozdawczy należy uznać za zawyżone. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że INEA słusznie uznała, iż wobec braku dokumentów potwierdzających dotyczących pierwszego okresu sprawozdawczego nie mogła zweryfikować kosztów ponoszonych przez maszynistów w odniesieniu do całego projektu.

26. Biorąc pod uwagę zwięzły charakter kwestionowanych not kredytowych oraz brak dodatkowych dowodów przedstawionych przez skarżącego, Rzecznik nie znajduje przekonujących powodów, aby podważyć wniosek INEA dotyczący ich związku z przedmiotowym projektem.

27. Rzecznik zgadza się również z INEA, że ze względu na upływ czasu nie mogła przeprowadzić niezależnej kontroli tego projektu. W każdym razie nie jest jasne, czy taki audyt miałby jakikolwiek pozytywny istotny wynik dla skarżącego.

28. Ponadto skarżący zakwestionował użycie przez INEA terminologii, zgodnie z którą „koszty nie zostały poniesione”. Wynika to jednak z przepisów mających zastosowanie do umowy o udzielenie dotacji. Niezależnie od sformułowania użytego przez INEA nie zmienia to faktu, że koszty te zostały uznane za niekwalifikowalne.

29. W świetle powyższych ustaleń i rozważań Rzecznik uznaje decyzję INEA za uzasadnioną.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

W niniejszej sprawie nie doszło do niewłaściwego administrowania przez INEA.

Skarżący i INEA zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich,

Strasburg, 9/10/2019

[1] Więcej informacji na temat programu można znaleźć na stronie: https://ec.europa.eu/inea/en/marco-polo.

[2] Artykuł I.5 umowy o udzielenie dotacji stanowi:

„(...) Sprawozdania merytoryczne, sprawozdania finansowe i inne dokumenty, o których mowa w art. I.4, należy przedłożyć w 4 egzemplarzach w języku angielskim w następujących terminach:

okresowe sprawozdanie merytoryczne z realizacji: przed dniem 1 marca 2007 r., obejmujące okres od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 31 stycznia 2007 r.;

sprawozdanie z przeglądu śródokresowego: przed dniem 1 marca 2008 r., obejmujące okres od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 31 stycznia 2008 r.; i sprawozdanie finansowe;

końcowe sprawozdanie merytoryczne i sprawozdanie finansowe: w terminie 2 miesięcy od daty zakończenia działania określonej w art. I.2.2. (...)”.

[3] OLAF stwierdził, że nie ma wystarczających dowodów na poparcie wnioskowanych kosztów dla maszynistów oraz że zadeklarowane stawki dla maszynistów opierały się na szacunkach, a nie na faktycznie poniesionych kosztach.

[4] OLAF ustalił, że cztery faktury dotyczące kosztów podwykonawstwa i wyposażenia zostały ujęte w notach kredytowych, ale zostały później zadeklarowane we wniosku o płatność końcową.

[5] INEA odniosła się do przykładów faktur przedstawionych przez skarżącego, które zawierały odręczne uwagi i adnotacje, a także odliczenia, które nie miały wystarczających dowodów potwierdzających.

[6] INEA stwierdziła, że usługi objęte notami kredytowymi były świadczone przez przedsiębiorstwa, które również otrzymały środki w ramach programu Marco Polo, i dotyczyły usług kolejowych, które nie istniały przed przedmiotowym projektem. Zauważyła, że tak zwane fakturowanie krzyżowe nie jest dozwolone w ramach programu Marco Polo. Ponadto w sprawozdaniu OLAF stwierdzono, że noty kredytowe „zostały przypisane do projektu w systemie rachunkowości i wypłacone” oraz „zostały przedstawione w ostatecznym wniosku o współfinansowanie ze środków UE”.

[7] Art. II.19.3 warunków ogólnych umowy o udzielenie dotacji stanowi, że niezależny audyt może zostać przeprowadzony do pięciu lat po wypłacie salda.

[8] Na przykład w pismach z dnia 20 lipca 2016 r. i 10 kwietnia 2017 r.

[9] Art. II.14.1 warunków ogólnych umowy o udzielenie dotacji.