Kontekst skargi

1. Skarżący, francuski przedstawiciel handlowy, zwrócił się do sądów francuskich po rozwiązaniu dwóch umów agencyjnych w celu uzyskania odszkodowania za szkodę rzekomo poniesioną na podstawie dyrektywy 86/653/EWG [1].

2. Ponieważ przegrał sprawę, w kwietniu 2017 r. złożył do Komisji Europejskiej skargę przeciwko Francji [2]. Zarzut ten dotyczył braku naprawienia poniesionej szkody, ponieważ dwa najwyższe sądy francuskie, a mianowicie Cour de Cassation i Conseil d’État, błędnie zastosowały prawo Unii. Skarżył się również, że Conseil d’État (rada stanu) nie skierowała do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej „traktatem”). O ile prawdą jest, że Conseil d’État (rada stanu) uznała jej odwołanie za niedopuszczalne, ponieważ nie była reprezentowana przez adwokata, o tyle była to opcja, a nie obowiązek prawny. W ten sposób Conseil d’État naruszyła zasadę skutecznej ochrony sądowej.

3. W dniu 5 września 2017 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nie zamierza podejmować działań w związku z jego skargą. Poinformowała ona skarżącego, że jego skarga nie dotyczyła naruszenia dyrektywy 86/653/EWG, lecz naruszenia zasad postępowania sądowego przez krajowy sąd najwyższy, w tym wykonywania przez niego uprawnień dyskrecjonalnych (dopuszczalność odwołań).

4. Po otrzymaniu uwag skarżącego dotyczących wyżej wymienionego pisma Komisja poinformowała go w dniu 27 września 2017 r. o swojej decyzji o ostatecznym zamknięciu skargi ze względu na brak jakichkolwiek nowych elementów, które mogłyby uzasadniać ponowne badanie.

5. Skarżący, niezadowolony z wyżej wymienionej decyzji, zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w listopadzie 2017 r. w celu wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Francji.

Ankieta

6. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie rozpatrywania przez Komisję skargi skarżącego.

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał kopię obszernej korespondencji między skarżącym a Komisją. Zespół dochodzeniowy należycie uwzględnił również wszystkie istotne informacje przekazane w kontekście skargi, w tym uwagi i korespondencję, które skarżący wymienił z Komisją po złożeniu skargi.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

8. Skarżący twierdzi, że Komisja powinna była wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (art. 258 Traktatu) przeciwko Francji, ponieważ wbrew odpowiedniemu orzecznictwu [3] nie była w stanie uzyskać od władz francuskich odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku sprzecznych z prawem UE decyzji wydanych przez francuskie sądy ostatniej instancji. Ponadto Conseil d’État, korzystając ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych [4] w celu stwierdzenia niedopuszczalności odwołania ze względu na „brak działania w charakterze adwokata”, naruszyła (i) zasadę skutecznej ochrony sądowej oraz (ii) obowiązek zwrócenia się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni prawa Unii [5]. W pismach skierowanych do Rzecznika po złożeniu skargi skarżący odniósł się również do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 4 października 2018 r. [6], w którym Trybunał stwierdził, że Francja uchybiła ciążącemu na Conseil d’État obowiązkowi zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni prawa Unii.

9. Stanowisko Komisji wynikające z całej korespondencji ze skarżącym można podsumować w następujący sposób. W pierwszej kolejności Komisja podnosi, że skarżący nigdy nie wyjaśnił, które przepisy dyrektywy 86/653/EWG zostały rzekomo naruszone w wyrokach Cour de cassation. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tej dyrektywy. Jedyne zarzucane naruszenia dotyczą przepisów proceduralnych, a zatem nie mogą stanowić naruszenia prawa Unii, a zatem prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej danego państwa członkowskiego. Po drugie, okoliczność, że sąd francuski nie zastosował prawidłowo przepisów transponujących dyrektywę 86/653/EWG w sporze z udziałem skarżącego, nie stanowi dowodu na systematyczną praktykę niewłaściwego stosowania dyrektywy przez sąd krajowy.

10. Co się tyczy w trzeciej kolejności zarzucanego Conseil d’État naruszenia polegającego na zwróceniu się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ oddalił on odwołanie skarżącego ze względu na to, że nie był on reprezentowany przez adwokata, w niniejszej sprawie nie doszło do sporu co do istoty sprawy, który mógłby następnie uzasadnić ewentualne skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału. Ponadto obowiązek bycia reprezentowanym przez adwokata przed sądami wyższej instancji jest uzasadniony, konieczny i proporcjonalny do roli powierzonej tym sądom w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Tak więc okoliczność, że Conseil d’État uznała odwołanie skarżącego za niedopuszczalne, wynika z jego osobistego wyboru, aby nie być reprezentowanym przez adwokata, a nie z naruszenia prawa Unii przez ten sąd.

11. Z tych względów wszystkie odniesienia skarżącego do różnych wyroków Trybunału Sprawiedliwości dotyczących odpowiedzialności pozaumownej państwa członkowskiego za naruszenia prawa Unii przez sądy orzekające w ostatniej instancji oraz ich obowiązek zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są pozbawione znaczenia. Cour de cassation (sąd kasacyjny) nie stwierdził naruszenia dyrektywy 86/653/EWG, podczas gdy Conseil d’État (rada stanu) nie wszczęła żadnego sporu co do istoty.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

12. Zgodnie z Traktatem monitorowanie stosowania prawa Unii przez państwa członkowskie należy do Komisji [7]. Oznacza to zapewnienie, aby państwa członkowskie prawidłowo transponowały i stosowały prawo UE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu lub niewszczynaniu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.[8] Rzecznik Praw Obywatelskich nie może ingerować w wykonywanie przez Komisję jej uprawnień dyskrecjonalnych, dopóki Komisja działa w granicach swoich uprawnień. W kontekście przestrzegania zasady dobrej administracji Rzecznik Praw Obywatelskich może jednak sprawdzić, czy Komisja właściwie wyjaśniła, w jaki sposób i dlaczego skorzystała ze swobody uznania w tej sprawie.

13. Jeśli chodzi o zarzuty skarżącego dotyczące odpowiedzialności pozaumownej Francji, prawdą jest, że – jak wskazał skarżący w swojej skardze i w rozmowach z Komisją – państwo członkowskie jest zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom w wyniku naruszeń prawa Unii, które można mu przypisać, niezależnie od organu tego państwa, w tym od orzeczeń sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji [9]. W decyzji z dnia 27 września 2017 r. Komisja jasno wyjaśniła skarżącemu, że fakt, iż taki sąd nie zastosowałby prawidłowo prawa Unii, w braku dowodów na systematyczną praktykę niewłaściwego stosowania dyrektywy 86/653/EWG przez francuskie sądy najwyższe, nie może uzasadniać wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Francji. Ponieważ skarżący nie wykazał istnienia takiej praktyki, decyzja Komisji w tej kwestii nie jest obarczona oczywistym błędem w ocenie. Ponadto, jak podniosła Komisja, skarżący nie wykazał również w swojej skardze do Komisji ani w późniejszej korespondencji, które przepisy dyrektywy 86/653/EWG zostałyby w rzeczywistości naruszone przez odnośne wyroki sądów francuskich.

14. Skarżący twierdził również, że Komisja powinna była wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Francji z dodatkowego powodu, a mianowicie że Conseil d’État nie skierowała do Trybunału Sprawiedliwości pytania prejudycjalnego, naruszając art. 267 Traktatu i jego podstawowe prawo do skutecznej ochrony sądowej.

15. Zgodnie z orzecznictwem, o ile do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad postępowania w sprawach mających na celu ochronę praw, które obywatele wywodzą z prawa Unii, o tyle prawo Unii wymaga jednak, aby przepisy krajowe nie naruszały skutecznej ochrony sądowej. W tym względzie zasady proceduralne dotyczące działań mających na celu ochronę praw przyznanych obywatelom przez Unię nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych działań krajowych (zasada równoważności) i nie mogą czynić wykonywania ich praw praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności)[10].

16. W niniejszej sprawie, jak wskazała Komisja w decyzji z dnia 27 września 2017 r., Conseil d’État oddaliła odwołanie skarżącego ze względów proceduralnych, a mianowicie ze względu na to, że nie był on reprezentowany przez adwokata. W konsekwencji, jeżeli Conseil d’État nie zwróciła się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w sporze między skarżącym a administracją francuską, to właśnie dlatego, że jej odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne i nie zbadano żadnego sporu co do istoty. Skarżący nie wyjaśnił również, w jaki sposób ten przepis proceduralny prawa francuskiego, dotyczący przesłanek dopuszczalności odwołań, który jest ponadto niedyskryminacyjny, pozbawił go skutecznej ochrony sądowej.

17. Prawdą jest, że w niedawnym wyroku C-416/17 Trybunał orzekł, że Francja uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy prawa Unii, ponieważ Conseil d’État nie zwróciła się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni niektórych przepisów prawa Unii. Jednakże w tamtej sprawie przed Conseil d’État (radą stanu) toczył się spór co do istoty i postanowiła ona dokonać własnej wykładni prawa Unii. W konsekwencji niniejsza sprawa wyraźnie różni się od tego wyroku.

18. Z tych powodów decyzja Komisji o niewszczynaniu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Francji nie stanowi niewłaściwego administrowania.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka niniejszą sprawę następującym wnioskiem:

Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Lambros Papadias

Kierownik Działu 3 - Dochodzenia

Sporządzono w Strasburgu dnia 28 stycznia 2019 r.

[1] Dyrektywa Rady w sprawie koordynacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do przedstawicieli handlowych działających na własny rachunek, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:31986L0653&from=EN.

[2] CHAP (2017) 01225.

[3] Skarżący oparł się przede wszystkim na wyrokach Trybunału Sprawiedliwości w sprawach Köbler, C‑224/01, Zb.Orz. I-10239 oraz Traghetti, C-173/03, http://curia.europa.eu/juris/document/document _print.jsf?docid=55182&text=&dir=&doclang=FR&part=1&occ=first&mode=lst&pageIndex=0&cid=8568644, a także na wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Schipani, http://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-156258.

[4] Artykuł R 822-5 kodeksu wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych

[5] Artykuł 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[6] C-416/17, Komisja przeciwko Francji, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206426&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8568960

[7] Art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[8] Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 lutego 1989 r., Star Fruit przeciwko Komisji, 247/87, pkt 11, http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=95620&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8569165.

[9] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Köbler i Traghetti.

[10] Zob. wyrok Trybunału z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62136&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8571069.