Kontekst skargi

1. Skarżący jest dyrektorem generalnym spółki holdingowej z siedzibą w Gwadelupie.

Wniosek o finansowanie skierowany do Europejskiego Banku Inwestycyjnego

2. W dniu 11 maja 2015 r. skarżący złożył w imieniu spółki holdingowej wniosek do Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) o finansowanie projektów [1] w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)[2].

3. W dniu 21 grudnia 2016 r. EBI odrzucił wniosek o finansowanie. EBI uznał, że spółka holdingowa nie posiadała wystarczająco solidnego biznesplanu ani wystarczających funduszy własnych lub umów handlowych, aby podtrzymać planowaną działalność. EBI wyjaśnił również, że nie udziela dotacji, ale finansuje projekty, udzielając pożyczek, które muszą zostać zwrócone.

Skargi do mechanizmu rozpatrywania skarg Europejskiego Banku Inwestycyjnego

4. Skarżący złożył dwie skargi do mechanizmu rozpatrywania skarg EBI.

5. W swojej pierwszej skardze skarżąca podniosła zasadniczo, że EBI nie odpowiedział na jej e-maile i rozmowy telefoniczne po zmianie pracownika odpowiedzialnego za rozpatrzenie jej wniosku.

6. Po zaangażowaniu EBI-CM EBI odpowiedział skarżącej, informując ją o swojej decyzji o odrzuceniu wniosku o finansowanie.

7. Skarżący złożył drugą skargę w dniu 30 stycznia 2017 r., kwestionując decyzję EBI. Stwierdziła ona, że EBI podjął decyzję bez zbadania istotnego dokumentu finansowego zawierającego szczegółowe informacje na temat działalności i dochodów przedsiębiorstwa. Skarżąca omyłkowo pominęła ten dokument we wniosku, ale przesłała go do EBI-CM w kontekście swojej skargi.

8. Skarżący zakwestionował również podane przez EBI powody odrzucenia wniosku o finansowanie. Stwierdziła zasadniczo, że ze względu na szczególną sytuację i brak funduszy private equity we francuskich departamentach zamorskich EBI powinien być elastyczny w stosowaniu wymogów dotyczących współfinansowania w ramach EFIS.

9. EBI-CM nie mógł rozpatrzyć drugiej skargi skarżącego. Komisja wyjaśniła, że nie jest uprawniona do badania merytorycznej treści decyzji podjętych przez EBI w sprawie udziału w działaniach z zakresu finansowania [3].

10. Niezadowolony z tej odpowiedzi skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

11. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie a) sposobu, w jaki EBI rozpatrzył wniosek skarżącego o finansowanie i czy przedstawił racjonalne wyjaśnienie odrzucenia tego wniosku, oraz b) sposobu, w jaki EBI-CM rozpatrzył jej skargę na decyzję EBI.

12. W ramach dochodzenia Rzecznik zwróciła się do EBI o udzielenie odpowiedzi skarżącej i ustosunkowanie się do jej argumentów kwestionujących decyzję o odrzuceniu wniosku o finansowanie. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do EBI-CM o wyjaśnienie, w jaki sposób zapewnia on, aby w przypadku gdy skarga nie wchodzi w zakres jego kompetencji, kwestie merytoryczne poruszone w tej skardze były zgłaszane właściwemu departamentowi EBI i przez niego rozpatrywane.

13. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź, którą EBI przesłał skarżącemu w dniu 13 lipca 2018 r., a także uwagi skarżącego dotyczące odpowiedzi EBI. Rzecznik otrzymał również odpowiedź EBI na wniosek Rzecznika o wyjaśnienia.

W jaki sposób EBI rozpatrzył wniosek skarżącego o finansowanie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

14. Skarżąca zauważyła, że od czerwca 2016 r. EBI nie odpowiadał na jej e-maile i rozmowy telefoniczne oraz nie podjął w odpowiednim czasie decyzji w sprawie jej wniosku o finansowanie. Jej zdaniem EBI niesłusznie odrzucił wniosek o finansowanie. Powinna była zwrócić się do niej o dostarczenie jej dodatkowych informacji finansowych, które były niezbędne do właściwego rozpatrzenia jej wniosku.

15. W odpowiedzi udzielonej skarżącej EBI stwierdził, że przeanalizował dodatkowe informacje zawarte w jej piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r.

16. EBI wyjaśnił ponadto, że odrzucił wniosek o finansowanie, ponieważ firma doradcza skarżącego nie miała wystarczających wyników operacyjnych i nie posiadała wystarczających dowodów zdolności kredytowej ani historii rentowności.

17. EBI może wspierać jedynie projekty, które są zgodne z jego celami kredytowymi i które są racjonalne pod względem ekonomicznym, finansowym, technicznym i środowiskowym. Aby skorzystać z finansowania z EFIS, wszystkie wnioski dotyczące projektów muszą najpierw zostać przedłożone w ramach standardowej procedury wstępnej audytu EBI, która weryfikuje ich kwalifikowalność. W przypadku kwalifikowalności niezależny komitet inwestycyjny decyduje, czy projekt powinien otrzymać wsparcie. Projekty finansowane w ramach EFSI muszą być na tyle dojrzałe, aby mogły uzyskać finansowanie bankowe, tj. pożyczkodawcy muszą być gotowi je sfinansować. Nie miało to miejsca w przypadku projektu zaproponowanego przez skarżącego. Przedsiębiorstwo nie posiadało wystarczającej historii finansowej ani udokumentowanego doświadczenia w realizacji projektów o budżecie podobnym do budżetu przedstawionego we wniosku.  

18. Ponadto EBI stwierdził, że pożyczki udzielane w ramach EFIS zazwyczaj pokrywają nie więcej niż 50 % całkowitych kosztów projektu. We wniosku skarżącego zwrócono się jednak do EBI o finansowanie projektu, którego koszt szacuje się na około 1 mld EUR, w wysokości 680 mln EUR. Samo przedsiębiorstwo nie przewidziało żadnych inwestycji bezpośrednich.

19. EBI utrzymał zatem w mocy swoją decyzję z dnia 21 grudnia 2016 r.

20. W swoich uwagach do odpowiedzi EBI skarżąca stwierdziła, że EBI nadal ignoruje szczególną sytuację na Gwadelupie i we francuskich departamentach zamorskich. Zakwestionowała argumenty EBI dotyczące braku solidnej historii finansowej, poziomu współfinansowania i proponowanych warunków pożyczki. Twierdziła, że ze względu na fakt, iż EBI odmawiał jej korespondencji, nie mogła przedstawić dowodów, które przekonałyby ją do uchylenia decyzji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Argumenty skarżącego dotyczą dwóch aspektów: aspekt proceduralny, a mianowicie brak odpowiedzi EBI na jej e-maile i rozmowy telefoniczne oraz czas potrzebny EBI na podjęcie decyzji w sprawie jej wniosku; oraz aspekt merytoryczny, a mianowicie decyzja o odrzuceniu wniosku o finansowanie.

22. W odniesieniu do nieudzielenia przez EBI odpowiedzi skarżącemu Rzecznik zauważa, że skarżący poruszył tę kwestię w swojej pierwszej skardze do EBI-CM. Po zaangażowaniu EBI-CM EBI odpowiedział skarżącej, informując ją o swojej decyzji o odrzuceniu jej wniosku o finansowanie. W ten sposób EBI rozstrzygnął tę kwestię.

23. Jeżeli chodzi o czas potrzebny EBI na podjęcie decyzji, Rzecznik zauważa, że EBI był zobowiązany do oceny wniosku skarżącego o finansowanie w rozsądnym terminie [4]. To, co stanowi „rozsądny termin”, zależy od okoliczności, na przykład kontekstu sprawy i jej złożoności.

24. W tym przypadku podjęcie decyzji w sprawie wniosku skarżącego o finansowanie zajęło EBI 19 miesięcy. Uznała, że to za długo. Podczas rozpatrywania jej wniosku EBI wyjaśnił skarżącej, że potrzebuje więcej czasu. Wynikało to z tak zwanej „złożoności” projektu, która obejmowała kilka mniejszych projektów o różnych profilach, które musiały zostać ocenione przez różne zespoły w EBI. Skarżący nie zakwestionował wówczas tego wyjaśnienia. Informacje zawarte w skardze skierowanej do Rzecznika sugerują ponadto, że skarżący pozostawał w regularnym kontakcie z EBI i przesyłał mu obszerną korespondencję.

25. Rzecznik uważa, że wyjaśnienia udzielone przez EBI w tej konkretnej sprawie są uzasadnione. Biorąc pod uwagę, że skarżąca nie zakwestionowała twierdzenia EBI, zgodnie z którym potrzebował on więcej czasu, i że w odniesieniu do swojej sprawy w znacznym stopniu odpowiadała temu twierdzeniu, nie doszło do niewłaściwego administrowania w tym aspekcie.

26.  Jeżeli chodzi o istotę decyzji EBI o odrzuceniu wniosku skarżącego o finansowanie, rolą Rzecznika Praw Obywatelskich jest sprawdzenie, czy EBI przedstawił spójne i racjonalne wyjaśnienie swojej decyzji.

27. W decyzji z dnia 21 grudnia 2016 r. EBI przedstawił jasne i racjonalne, aczkolwiek zwięzłe wyjaśnienie, dlaczego odrzucił wniosek o finansowanie. Decyzja została podjęta po tym, jak EBI zwrócił się do skarżącego o dostarczenie dokumentów wykazujących, że spółka holdingowa rzeczywiście była w stanie zrealizować projekt i ostatecznie spłacić pożyczkę.

28. We wniosku o finansowanie skarżąca pominęła dokument, który następnie uznała za niezbędny. EBI ponownie rozpatrzył jednak wniosek skarżącego w oparciu o całą dokumentację, w tym przedmiotowy dokument, i podtrzymał swoją pierwotną decyzję. W ten sposób EBI przedstawił skarżącemu bardziej szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie swojej decyzji.

29. EBI wyjaśnił, że finansowane przez niego projekty muszą być racjonalne pod względem ekonomicznym, finansowym, technicznym i środowiskowym. Chociaż charakter projektu i specyfika regionu, w którym projekt jest realizowany, prawdopodobnie zostaną wzięte pod uwagę, rentowność projektu jest decydującym czynnikiem przy podejmowaniu przez EBI decyzji o przyznaniu lub nieprzyznaniu wsparcia finansowego projektom w ramach EFIS [5].

30. Wyjaśnienia przedstawione przez EBI pozwalają Rzecznikowi Praw Obywatelskich stwierdzić, że nie doszło do niewłaściwego administrowania w tym aspekcie sprawy.

W jaki sposób EBI-CM rozpatrzył skargę skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

31. Skarżąca twierdziła, że EBI-CM niesłusznie odrzucił jej drugą skargę jako niezwiązaną z jego kompetencjami i że w ten sposób EBI-CM nie zbadał jej argumentów i zaproponowanego przez nią rozwiązania w odniesieniu do finansowania projektu [6].

32. W swojej odpowiedzi skierowanej do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich EBI wyraził pogląd, że decyzje o uczestnictwie w działaniach z zakresu finansowania nie mogą same w sobie stanowić niewłaściwego administrowania i w związku z tym nie wchodzą w zakres kompetencji EBI-CM [7]. Skargi dotyczące procedury oceny działań z zakresu finansowania wchodzą natomiast w zakres kompetencji EBI-CM.

33. EBI wyjaśnił również, że jeżeli skarga nie wchodzi w zakres kompetencji EBI-CM, EBI-CM informuje odpowiednie służby EBI o istotnych kwestiach poruszonych w skardze, zgodnie z Europejskim kodeksem dobrego postępowania administracyjnego (EBC). Następnie EBI analizuje zastrzeżenia poruszone w skardze. Procedura ta została zastosowana w tym przypadku, a EBI dokonał przeglądu swojej decyzji.

34. Z dochodzenia Rzecznika wynika jednak, że EBI nie poinformował skarżącego o wyniku tego przeglądu. Następnie EBI wystosował pismo do skarżącego w dniu 13 lipca 2018 r.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

35. EBI-CM słusznie stwierdził, że kwestie merytoryczne podniesione przez skarżącą w odniesieniu do decyzji EBI o niefinansowaniu jej projektu wykraczały poza zakres jej działalności. Do właściwych departamentów EBI należało dokonanie przeglądu ich decyzji w świetle zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego. W związku z tym w niniejszej sprawie decyzja EBI-CM o nierozpatrywaniu sprawy co do istoty nie stanowiła niewłaściwego administrowania.

36. Ponieważ jednak skarżący przedstawił merytoryczne argumenty dotyczące decyzji EBI, EBI-CM był zobowiązany (i) do przekazania skargi właściwemu departamentowi EBI, aby mógł on odnieść się do zastrzeżeń skarżącego, oraz (ii) do poinformowania skarżącego, że to uczynił [8].

37. EBI-CM przekazał skargę odpowiedniemu departamentowi EBI. W tym czasie EBI nie poinformował jednak skarżącego o wyniku przeglądu. Uczyniła to dopiero w trakcie dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich. EIBCM nie poinformował również skarżącej, że przekazał jej skargę w ramach EBI [9]. Jest to godne ubolewania przeoczenie, które, co zrozumiałe, doprowadziło skarżącą do przekonania, że EBI nie zbadał ponownie jej argumentów i wniosku, w tym dodatkowych informacji, które przedłożyła. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi zatem poniżej sugestię dotyczącą poprawy.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami:

EBI rozstrzygnął kwestię nieudzielenia odpowiedzi skarżącemu. W pozostałych przypadkach nie doszło do niewłaściwego administrowania.

Skarżący i EBI zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycja poprawy

Ilekroć mechanizm rozpatrywania skarg EBI przekazuje skargę, która nie wchodzi w zakres jego kompetencji, do odpowiedniego departamentu lub departamentów EBI, powinien poinformować o tym skarżącego. Właściwy dział EBI powinien następnie udzielić skarżącemu odpowiedzi w rozsądnym terminie.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 14 grudnia 2018 r.

^[1] Celem projektu było promowanie rozwoju gospodarki cyfrowej we francuskich departamentach zamorskich, w szczególności na Gwadelupie. 

^[2] Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych, który jest wdrażany przez EBI, wspiera inwestycje w kluczowych obszarach, takich jak infrastruktura, edukacja, badania naukowe i innowacje, a także finansowanie ryzyka dla małych przedsiębiorstw. Jego celem jest przezwyciężenie niedoskonałości rynku poprzez wyeliminowanie luk rynkowych i uruchomienie inwestycji prywatnych.

^[3] Mechanizm korekty EBI odniósł się do art. 4 ust. 1 zasad mechanizmu korekty EBI obowiązujących w tym czasie. Artykuł ten stanowił, że: „Mechanizm rozpatrywania skarg EBI ma zastosowanie do wszystkich skarg dotyczących domniemanego niewłaściwego administrowania wniesionych przeciwko grupie EBI. Decyzje dotyczące mandatu inwestycyjnego EBI, jego wytycznych dotyczących polityki kredytowej lub udziału EBI w działaniach z zakresu finansowania nie wchodzą w zakres niniejszego mechanizmu. [...]” (podkreślenie dodane)

[4] Art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

^[5] Ekonomiczna i techniczna wykonalność projektu należy do kryteriów kwalifikowalności określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego i Europejskiego Portalu Projektów Inwestycyjnych oraz zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013 – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych, Dz.U. L 169 z 1.7.2015, s. 1.

[6] Zob. argumenty skarżącego w pkt 7 i 8 niniejszej decyzji.

^[7] Zgodnie z art. 4 ust. 1 zasad mechanizmu rozpatrywania skarg obowiązujących w tamtym czasie (zob. przypis 3 powyżej).

^[8] Artykuł 15 ECGAB („Obowiązek przeniesienia do właściwej służby instytucji”) stanowi, że: „1. Jeżeli pismo lub skarga do instytucji są kierowane lub przekazywane do dyrekcji generalnej, dyrekcji lub działu, które nie mają kompetencji do ich rozpatrzenia, ich służby zapewniają niezwłoczne przekazanie akt właściwym służbom instytucji. 2. Służby, które pierwotnie otrzymały pismo lub skargę, informują autora o tym przeniesieniu oraz podają nazwisko i numer telefonu urzędnika, któremu przekazano akta”. Ponadto art. 9 ust. 2 kodeksu dobrego postępowania administracyjnego pracowników Europejskiego Banku Inwestycyjnego w kontaktach ze społeczeństwem stanowi, że: „Jeżeli dochodzenie nie wchodzi w zakres ich odpowiedzialności, pracownicy kierują opinię publiczną do właściwego departamentu banku.”

[9] EBI-CM poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 10 ust. 2 obowiązującego wówczas „Mechanizmu rozpatrywania skarg – zasady, zakres uprawnień i regulamin wewnętrzny” odpowiedź zostanie jej przesłana do dnia 10 kwietnia 2017 r. Skarżącemu trudno byłoby jednak zrozumieć, na podstawie odniesienia do art. 10 ust. 2 (który dotyczy terminów rozpatrywania skarg), że EBI-CM przekazał jej skargę. Aby to zrozumieć, skarżący musiałby odczytać ten przepis w związku z innymi przepisami z „Mechanizmu rozpatrywania skarg – zasady, zakres uprawnień i regulamin wewnętrzny”, takimi jak art. 7 ust. 1 lub art. 7 ust. 6.