Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

Achtergrond van de klacht

1. De klager is een ngo zonder winstoogmerk die tot taak heeft "jongeren mondiger te maken". De klacht werd bij de Ombudsman ingediend door de voorzitter van de raad van bestuur van klager.

2. Op 29 september 2009 heeft zij een aanvraag voor een EU-subsidie ingediend in het kader van de oproep tot het indienen van voorstellen EACEA/12/09, programma "Jeugd in actie", actie 4.4 - Projecten ter bevordering van creativiteit en innovatie in de jeugdsector [2]. Het project kreeg de titel "E-VOLUTION-Globalising E-Youth Work". De aanvraag bevatte verscheidene min of meer gedetailleerde beschrijvingen van de projectactiviteiten [3]. Ze werden vermeld als: i) virtuele activiteiten met behulp van webtools; ii) seminars; iii) opleidingen; iv) het creëren en produceren van innovatieve audiovisuele en multimedia-instrumenten; v) bewustmakingscampagnes; vi) netwerkactiviteiten; vii) uitwisseling van beste praktijken; viii) het opbouwen van organisatorische en beheerssamenhang; en ix) bevordering van door jongeren aangestuurde innovaties [4]. De klager moest een taskforce van jonge Europeanen aanwerven, begeleid door deskundigen, die zou brainstormen en de "Planet Dashboard web-space" zou creëren, met een online toekomstprojectiespel [5].  In totaal werden 15 uit te voeren activiteiten gedetailleerd beschreven, met inbegrip van aanwerving; onderzoek; brainstormen; opleiding; online bouw van het E-Volution platform; bijeenkomen in het kader van een Wereldjongerencongres om opleidingen en promoties te organiseren en feedback te ontvangen over het tot dusver verrichte werk; technische uitvoering; en de lancering van de website [6].  In een tabel op bladzijde 22 van de aanvraag werd gespecificeerd dat het totale aantal deelnemers 1 676 zou bedragen.

3. Op 10 december 2009 heeft klager (als coördinator van een consortium van verschillende organisaties) een subsidieovereenkomst (de "overeenkomst") gesloten met het Uitvoerend Agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur (het "Agentschap")^[7]. Artikel I.1 van de bijzondere voorwaarden van de overeenkomst bepaalde onder meer dat de uit te voeren actie het opschrift "E-VOLUTION-Globalising E-Youth Work" (de "actie") droeg en dat de klager en zijn partners zich ertoe verbonden alles in het werk te stellen om de in bijlage I beschreven actie uit te voeren.

4. In bijlage I werd gespecificeerd dat de subsidie gericht was op "de uitvoering van de activiteiten zoals deze zijn beschreven in het aanvraagformulier dat door de klager werd ingediend". Voorts werd bepaald dat elke wijziging van de activiteiten uitdrukkelijk door het Agentschap moest worden goedgekeurd. Overeenkomstig de artikelen I.2.2 en I.6 van de bijzondere voorwaarden van de overeenkomst moesten de actie en de periode voor de subsidiabiliteit van de kosten op 1 maart 2010 beginnen en op 31 augustus 2011 aflopen, en moesten het definitieve technische uitvoeringsverslag en het financiële memorandum (hierna gezamenlijk het "eindverslag" genoemd) uiterlijk op 31 oktober 2011 worden ingediend.

5. Overeenkomstig artikel I.9 van de bijzondere voorwaarden van de overeenkomst was de subsidie onderworpen aan de voorwaarden van de overeenkomst en aan de toepasselijke communautaire voorschriften. Op grond van dezelfde bepaling konden de besluiten van het Agentschap betreffende de toepassing van de overeenkomst door klager voor het toenmalige Gerecht van eerste aanleg worden aangevochten.

6. Wat de financiële bijdrage van het Agentschap betreft, was in artikel I.4.3 van de overeenkomst bepaald dat het Agentschap maximaal 92 428,82 EUR moest bijdragen. Van dat bedrag moest 80 % als voorfinanciering worden betaald binnen 45 dagen na de dag waarop de laatste partij de overeenkomst had ondertekend [8]. Artikel I.5.4 van de bijzondere voorwaarden van de overeenkomst en artikel II.15.4 van de algemene voorwaarden van de overeenkomst hadden betrekking op de betaling van het saldo [9]. Overeenkomstig artikel I.5.4 van de bijzondere voorwaarden moest het verzoek om betaling van het saldo vergezeld gaan van het eindverslag. Het Agentschap had vervolgens 90 dagen de tijd om het eindverslag goed te keuren of af te wijzen en het saldo te betalen, of om aanvullende bewijsstukken of informatie op te vragen volgens de procedure van artikel II.15.4. Artikel II.15.4 van de algemene voorwaarden bepaalde onder meer dat klager binnen de in artikel I.6 van de algemene voorwaarden vermelde termijn (dat wil zeggen oorspronkelijk 31 oktober 2011) een verzoek tot betaling van het saldo diende in te dienen, samen met een eindverslag over de uitvoering van de actie, een definitieve financiële staat en verschillende andere documenten. Het Agentschap beschikte vervolgens over de in artikel I.5 van de bijzondere voorwaarden genoemde termijn (d.w.z. 90 dagen): (i) het eindverslag goed te keuren, (ii) de klager te verzoeken om bewijsstukken of aanvullende informatie die nodig is om de verslagen goed te keuren, of (iii) het (de) verslag(en) te verwerpen en te verzoeken om de indiening van (een) nieuw(e) verslag(en). Bij gebreke van een schriftelijk antwoord van het Agentschap binnen de termijn voor onderzoek … worden de verslagen geacht te zijn goedgekeurd. De erkenning "houdt echter niet in dat de regelmatigheid ervan of de echtheid, volledigheid en juistheid van de verklaringen en informatie die zij bevatten, worden erkend".

7. Op 13 december 2010 heeft klager het Agentschap verzocht toestemming te verlenen voor de vervanging van een projectpartner. Op 18 januari 2011 is een overeenkomstige wijziging van de overeenkomst ondertekend. Vervolgens heeft klager op 28 juni 2011 bij het Agentschap een verzoek ingediend om de looptijd van de actie en de subsidiabiliteitsperiode in het kader van de overeenkomst met drie maanden te verlengen. Dit verzoek werd goedgekeurd op 10 augustus 2011, toen de partijen een tweede wijziging van de overeenkomst ondertekenden. De looptijd werd dus verlengd tot 30 november 2011 en het eindverslag van klager werd verwacht op 31 januari 2012.

8. Uiterlijk op 22 februari 2012 heeft klager zijn eindverslag bij het Agentschap ingediend [10]. In het eindverslag werd het project als volgt samengevat: "Het doel van dit project is jonge Europeanen die normaal gesproken niet geïnteresseerd zijn in mondiale kwesties zoals duurzaamheid, wakker te schudden voor de wereldwijde uitdagingen van de toekomst die hen in hun leven te wachten staan door middel van een leuk computerspelletje. Een secundair doel is om theorie te koppelen aan jeugd voor duurzaamheid en menselijk overleven. Een Task Force ontwikkelde de eerste ideeën die werden gepresenteerd aan een wereldwijd jeugdpubliek op het Wereldjongerencongres in Istanbul - die het afwezen als saai en niet leuk... Tijdens een partnersbijeenkomst in Nederland werd een nieuwe aanpak uitgestippeld voor een Facebook-game, Sustainaville - heel anders dan het oorspronkelijke concept, maar met dezelfde doelstellingen: het vergroten van het bewustzijn over mondiale kwesties en het koppelen van ideeën aan actie door middel van een 're-design'-functie met behulp van Google-aarde ...". Verder werd uitgelegd dat: "De oorspronkelijke Task Force veranderde de Planet Dashboard aanpak [... Het management van klager maakte bezwaar - en vocht voor het oorspronkelijke concept - maar door de jeugd geleid betekent wat het zegt, en de jeugd... was stevig... Dus - het spel dat u zult zien op www.sustainavillethegame.com is heel anders dan het oorspronkelijke concept... De reden hiervoor is: empowerment van jongeren...". Het rapport vermeldde verder dat het enige product van het project het spel op de bovengenoemde webpagina en een Facebook-wervingspagina was. Bovendien, in antwoord op de vraag: "Welke praktische en logistieke verbeteringen zou u aanbrengen als u de ervaring zou herhalen?", luidde het als volgt: "Een ambtenaar van DG EACEA vergeleek een projectvoorstel voor Jeugd in actie met de plannen van een architect voor uw huis en zei: "Je zou niet erg blij zijn als de architect je plannen in de loop van het gebouw zou veranderen...". De [president van de klager] was NIET erg blij met de jeugdveranderingen in zijn briljante concept en, als hij dit project opnieuw zou doen, zou hij de rol van de 'Architect Dictator' willen spelen - eisen dat elke betrokken jeugd zijn orders precies uitvoert volgens het oorspronkelijke Planet Dashboard-voorstel. Maar dat druist in tegen elk beginsel van jongerenparticipatie, empowerment van jongeren en niet-formeel leren dat het programma Jeugd in actie van DG EACEA bestaat ter bevordering van...".

9. Op 30 mei 2012 heeft het Agentschap klager een brief gestuurd over de definitieve financiële situatie. Zij verklaarde dat het eindverslag niet kon worden goedgekeurd omdat het niet langer overeenstemde met het ingediende project. Daarbij heeft het Agentschap verzocht om volledige terugbetaling van de voorfinanciering (73 943,06 EUR). Zij verwees naar artikel 1 van de subsidieovereenkomst (doel van de subsidie) en naar bijlage 1 (beschrijving van de actie). Klager werd ervan in kennis gesteld dat hij binnen 30 dagen na de datum van de brief om heroverweging kon verzoeken.

10. Op 8 juni 2012 heeft de voorzitter van de klager contact opgenomen met de Europese Commissie (DG EACEA) en verzocht om een verlenging van de termijn met 15 dagen en om te worden geïnformeerd over de redenen waarom het verslag niet bevredigend was bevonden. Hij legt uit dat hij zonder die informatie niet kan beoordelen welke aanvullende informatie moet worden verstrekt.

11. Op 11 juni 2012 heeft het Agentschap klager meegedeeld dat een beroep bij wijze van uitzondering tot en met 13 juli 2012 zou worden aanvaard. In haar brief verklaarde zij voorts dat de vordering tot volledige terugbetaling was gebaseerd op de niet-naleving van de overeenkomst. Het eindverslag van het project kwam niet meer overeen met het ingediende project.

12. Op 13 juli 2012 heeft klager een beroepschrift ingediend bij het Agentschap. Klager gaf toe dat er een zeker verschil was tussen het oorspronkelijke project en het resultaat. Desalniettemin was het in wezen van mening dat dit natuurlijk was, gezien de missie in kwestie, die in wezen "de empowerment van jongeren" was. Men kan niet verlangen dat jongeren volledig deelnemen aan de besluitvorming en tegelijkertijd verwachten dat het eindresultaat perfect overeenkomt met het oorspronkelijke project. Bovendien was de EU op de hoogte van de koerswijziging in het project, uit e-mails van klager, en had zij daartegen geen bezwaar gemaakt. Tot slot benadrukte klager dat enkele van zijn beste projecten met financiële steun van de EU waren opgezet. Een volledig herstel zou vrijwel zeker de sluiting van klager impliceren, wat geen door de EU gewenst resultaat zou kunnen zijn. Daarom hoopte het dat er een oplossing voor dit probleem kon worden gevonden.

13. Op 7 november 2012 heeft het Agentschap klager een brief gestuurd over de definitieve financiële situatie na beroep en zijn invorderingsopdracht bevestigd.

Ten eerste voerde zij aan dat de inhoud, de doelstellingen en het uitgevoerde werkprogramma aanzienlijk verschilden van het oorspronkelijke project, zoals gepresenteerd in de aanvraag van klager. In feite verbond de klager zich er in wezen toe om "the Planet Dashboard web-space" te creëren met de deelname van jonge Europeanen, begeleid door deskundigen, leraren en jeugdwerkers. In plaats daarvan creëerde klager een Facebook-wervingspagina en een spel genaamd 'Sustainaville', dat hij zelf in het eindverslag als zeer verschillend van het oorspronkelijke concept beschreef. Het doel ervan werd door de klager beschreven als jonge Europeanen die normaal gesproken niet geïnteresseerd zijn in mondiale kwesties zoals duurzaamheid, wakker maken voor de toekomstige uitdagingen die hen in hun leven te wachten staan door middel van een leuk computerspel. Ten tijde van de indiening van de aanvragen werden deze onderzocht op basis van de door de Europese Commissie vastgestelde doelstellingen en prioriteiten. Duurzaamheid was echter noch een doelstelling, noch een prioriteit voor de oproep. Later werden de aanvragen door onafhankelijke deskundigen onderzocht op basis van de kwaliteit van de inhoud van de activiteiten. In de loop van het project konden geen wijzigingen in het project worden aangebracht zonder het Agentschap daarvan in kennis te stellen. Onder verwijzing naar artikel I.1.2 ^[11] en I.3.1 a)^[12] van de overeenkomst was het Agentschap van mening dat het feit dat het betrokken programma de volledige en actieve deelname van jongeren aan de besluitvorming bevorderde, niet betekende dat een goedgekeurd project volledig kon worden gewijzigd, zodat het qua werkplan, impact en eindproducten niet langer overeenkwam met wat aanvankelijk was beoordeeld en contractueel was overeengekomen.

Ten tweede waren deze fundamentele wijzigingen niet het voorwerp van een wijzigingsverzoek. Op grond van artikel II.13 ^[13] van de overeenkomst moest echter tijdig vóór de inwerkingtreding van de overeenkomst om een wezenlijke wijziging worden verzocht. Bovendien deelde klager het Agentschap op 12 mei 2011 mee dat er niets aan het project zou worden veranderd.

Ten derde was het totale aantal effectieve deelnemers aan de projecten acht keer lager dan het aantal dat oorspronkelijk in de aanvraag was voorzien.

Ten vierde werd het prototype van het spel aan het einde van de subsidiabiliteitsperiode niet bereikt en functioneerde de door klager genoemde website niet. Het gerealiseerde product was niet controleerbaar. Het enige "tastbare" element dat beschikbaar was, was een video van een paar seconden op YouTube, zonder vermelding van het programma Jeugd in actie. Daarom werd de publiciteitsclausule niet nageleefd.

Ten vijfde was het de bedoeling van klager, zoals duidelijk vermeld in het eindverslag, om de resultaten van het project te presenteren in het kader van een ander project dat door het programma Jeugd in actie werd gefinancierd. Dit had een groot potentieel om een situatie van verwarring en misverstanden te creëren, zowel op operationeel niveau als op begrotingsniveau (dubbele financiering).

14. Op 20 november 2012 werd een debetnota uitgegeven waarin werd bepaald dat het uitstaande bedrag uiterlijk op 4 januari 2013 moest worden betaald. De debetnota bevatte de volgende motivering: "Actie niet uitgevoerd. Het gerealiseerde project komt niet meer overeen met de geselecteerde aanvraag." Op 3 januari 2013 zond klager zijn klacht naar de Ombudsman (die hij op 14 januari 2013 ontving). Op 4 januari 2013 heeft klager het door hem gevorderde bedrag aan het Agentschap terugbetaald.

Onderwerp van het onderzoek

15. In zijn oorspronkelijke klacht bij de Europese Ombudsman beweerde klager dat het Agentschap niet handelde in overeenstemming met de beginselen van behoorlijk bestuur. Ter ondersteuning van de bewering voerde zij een aantal argumenten aan om aan te tonen dat het Agentschap i) onrechtmatig en oneerlijk heeft gehandeld door het eindverslag van klager te verwerpen en over te gaan tot terugvordering, en ii) zijn procedurele rechten niet heeft geëerbiedigd. De klager voerde aan dat het Agentschap een niet-concurrerende discussie met het Agentschap moest aangaan om overeenstemming te bereiken over een passende financiële regeling, waaronder i) verlaging van het terug te vorderen bedrag en ii) vaststelling van een betalingsregeling om de financiële druk op de klager te verlichten.

16. In zijn opmerkingen over het standpunt van het Agentschap legde klager uit dat, aangezien hij het Agentschap inmiddels het gevorderde bedrag had terugbetaald, zijn bovenstaande vordering moest worden gewijzigd, in die zin dat het Agentschap i) een financieel voordeel moest bieden door de intrekking van het volledige terugbetalingsbevel of de vervanging ervan door een gedeeltelijke terugbetalingsbevel, en ii) een reputatievoordeel door een of andere vorm van erkenning door het Agentschap dat de klager verantwoordelijk en te goeder trouw heeft gehandeld, en dat het terugvorderingsbevel geen aanklacht vormt tegen het werk van de klager als geheel voor Youth in Action.

17. Aangezien deze wijziging tamelijk formeel is en de inhoud van het advies van het Bureau voldoende is om de gewijzigde vordering te behandelen, besluit de Ombudsman deze nieuwe vordering in zijn onderzoek op te nemen en er rekening mee te houden voor de toepassing van dit voorstel voor een vriendelijke oplossing, zonder dat het nodig is het Bureau uit te nodigen een aanvullend advies in te dienen.

18. In zijn opmerkingen over het standpunt van het Agentschap heeft klager ook een aantal opmerkingen ingediend die, omdat ze nogal systemisch van aard zijn, beter kunnen worden behandeld in het kader van een onderzoek op eigen initiatief dan in het kader van het onderhavige onderzoek. De Ombudsman zal derhalve overwegen een onderzoek op eigen initiatief in te stellen naar de volgende door klager aan de orde gestelde kwesties: (i) invoering van tussentijdse verslaglegging in subsidieovereenkomsten die vergelijkbaar zijn met die welke in het onderhavige geval wordt gebruikt, en (ii) herziening van de richtsnoeren van het Agentschap voor begunstigden van subsidies, teneinde het financiële risico voor hen te verminderen.

Het onderzoek

19. Op 14 januari 2013 ontving de Ombudsman de klacht van klager. Klager heeft op 4 februari en 1 maart 2013 bewijsmateriaal ingediend.

20. Op 1 maart 2013 opende de Ombudsman een onderzoek en verzocht hij het Agentschap een advies uit te brengen over de bewering en de claim.

21. Op 30 april 2013 heeft de Ombudsman het advies van het Bureau ontvangen.

22. Op 6 mei 2013 heeft de Ombudsman het advies van het Bureau aan klager toegezonden.

23. Op 28 juni 2013 ontving de Ombudsman de opmerkingen van klager over het advies van het Agentschap. Op 1 juli 2013 ontving de Ombudsman aanvullende opmerkingen, ondertekend door de voormalige voorzitter van de klager.

Analyse en voorlopige conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

24. Dit voorstel voor een vriendschappelijke oplossing heeft uitsluitend betrekking op de relevante argumenten met betrekking tot de vermeende oneerlijke en onrechtmatige afwijzing van het eindverslag van de klager en de daaropvolgende terugvordering. De resterende kwesties zullen in een later stadium worden geanalyseerd in het licht van het resultaat van dit voorstel voor een vriendschappelijke oplossing.

A. Bewering dat het Agentschap de beginselen van behoorlijk bestuur niet in acht heeft genomen omdat de terugvordering oneerlijk en onrechtmatig was

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

25. In zijn klacht voerde de klager onder meer aan dat de brief van het Agentschap van 30 mei 2012, waarin het Agentschap het eindverslag verwierp en terugvordering van de voorfinanciering vorderde, vier maanden nadat de klager het eindverslag had ingediend, was verzonden. Dit was in strijd met artikel I.5.4 van de overeenkomst, dat voorziet in een termijn van 90 dagen.

26. In zijn advies over de klacht weigerde het Agentschap zijn verzoek tot terugvordering te heroverwegen. Wat de toepasselijke termijnen betreft, legde zij uit dat het eindverslag pas op 20 februari 2012, dat wil zeggen 20 dagen na de verlengde termijn, door klager was toegezonden en op 22 februari 2012 door het Agentschap was ontvangen. Hierdoor kon de evaluatie van het verslag niet in de oorspronkelijke planning worden opgenomen. Bovendien betekende het feit dat het verslag niet overeenstemde met een van de verwachte resultaten dat een diepgaande inhoudelijke en financiële evaluatie ad hoc moest worden uitgevoerd. Daarom is de vooraankondigingsbrief verzonden op 30 mei 2012, dat wil zeggen drie maanden en zes kalenderdagen na ontvangst van het eindverslag. In zijn advies erkende het Agentschap die zes dagen vertraging en bood het zijn excuses aan voor het ongemak.

27. In zijn opmerkingen over het advies van het Agentschap toonde klager zich onder meer ingenomen met de erkenning van het Agentschap dat de vooraankondigingsbrief buiten de desbetreffende contractuele periode was verzonden. Hij waardeerde de verontschuldigingen van het Agentschap, maar weigerde deze als voldoende te aanvaarden. Volgens klager was het verstrijken van de termijn van 90 dagen niet triviaal of louter een detail van de formele procedure. Op grond van de overeenkomst had het Agentschap immers al 90 dagen de tijd om na te denken. Klager wees erop dat vrij onderhandelde arm'length-contracten de klant gewoonlijk geen 90 dagen de tijd gaven om een factuur te aanvaarden of te weigeren. Het Agentschap moet, nadat het zijn bevoegdheid om op eigen voorwaarden contracten aan te gaan heeft bevestigd, worden verplicht zijn verplichtingen na te komen en na 90 dagen stilzwijgen volledig te betalen. Aangezien het bevel tot terugvordering het bestaan van klager zelf bedreigde, verklaarde klager dat hij geen andere keuze had dan aan te dringen op een duidelijke schending van de overeenkomst door het Agentschap.

De voorlopige beoordeling van de Ombudsman die tot het voorstel voor een minnelijke schikking heeft geleid

28. Om te beginnen merkt de Ombudsman op dat het Agentschap heeft erkend dat het het eindverslag van klager en het daarin beschreven uitgevoerde project te laat heeft afgewezen. Partijen zijn het echter niet eens over de rechtsgevolgen van de laattijdige afwijzing door het Bureau. De Ombudsman is van mening dat deze kwestie, die betrekking heeft op de geldigheid van de terugvordering, moet worden onderzocht alvorens de overige argumenten te onderzoeken die de partijen in hun opmerkingen naar voren hebben gebracht.

29. Uit de door de partijen ingediende stukken blijkt dat het Agentschap zich ertoe heeft verbonden aan klager een maximale bijdrage van 92 428,82 EUR te betalen [14]. Van dat bedrag werd 80 % als voorfinanciering aan klager betaald. Het saldo moest door het Agentschap worden betaald naar aanleiding van het verzoek van klager, vergezeld van het eindverslag [15]. Overeenkomstig artikel I.5.4 van de bijzondere voorwaarden van de overeenkomst beschikte het Agentschap vanaf de dag van indiening van het eindverslag door de klager over een termijn van 90 dagen om het verslag goed te keuren of af te wijzen en het saldo te betalen of om aanvullende bewijsstukken of informatie te verzoeken. Artikel II.15.4 van de algemene voorwaarden bepaalt onder meer: "Indien het Agentschap binnen de termijn voor controle […, d.w.z. de hierboven genoemde 90 dagen] schriftelijk antwoordt, worden de verslagen geacht te zijn goedgekeurd."

30. Uit de opmerkingen van de partijen blijkt niet volledig op welke datum de klager het verzoek om betaling van het saldo en het eindverslag heeft ingediend. Gesteld al dat de datum van indiening de laatste van de twee bovengenoemde was, namelijk 22 februari 2012, heeft het Agentschap in zijn advies echter erkend dat het de termijn van 90 dagen met zes dagen had overschreden [16].

31. De Ombudsman is ingenomen met de excuses van het Bureau voor deze vertraging. Niettemin deelt hij het standpunt van klager dat deze vertraging in de gegeven contractuele context niet "triviaal" was [17]. Krachtens bovengenoemd artikel II.15.4 werd het eindverslag op 23 mei 2012 geacht te zijn goedgekeurd. Bijgevolg kon het Agentschap het enkele dagen later niet meer afwijzen en moest het handelen alsof het het eindverslag uitdrukkelijk had goedgekeurd. Naar het inzicht van de Ombudsman van de bepalingen van artikel II.15.4 van de overeenkomst betekent de impliciete goedkeuring van het eindverslag dat het door klager uitgevoerde project, zoals beschreven in het eindverslag, daardoor ook door het Agentschap werd goedgekeurd.

32. In dit verband merkt de Ombudsman op dat het Agentschap in de procedure voor de Ombudsman niet heeft betoogd dat zijn impliciete goedkeuring van het eindverslag geen betrekking had op de beschrijving van het uitgevoerde project in dat verslag, of dat de bepaling in artikel II.15.4, waarin is bepaald dat goedkeuring "geen erkenning inhoudt van de regelmatigheid ervan of van de authenticiteit, volledigheid en juistheid van de verklaringen en informatie die zij bevatten" het Agentschap zou toestaan zijn impliciete goedkeuring van het uitgevoerde project, zoals beschreven in het eindverslag, ongedaan te maken op grond van het feit dat het niet overeenstemde met het oorspronkelijk ingediende project.

33. De Ombudsman merkt voorts op dat de gebruikte subsidieovereenkomst de exacte betekenis van de "goedkeuring" van het eindverslag en de reikwijdte ervan onvoldoende duidelijk maakte. Het gebrek aan duidelijkheid is tot op zekere hoogte te wijten aan het feit dat artikel II.15.4 de bovenstaande bepaling bevat, waarvan de formulering niet voldoende duidelijk is. In dit licht is de Ombudsman van mening dat, aangezien het Agentschap de overeenkomst heeft opgesteld, die een standaardmodel is, en de voorwaarden van de overeenkomst niet vrij door klager konden worden onderhandeld, de voorwaarden ervan, die onduidelijk zijn, in het voordeel van klager moeten worden uitgelegd (het beginsel van contra proferentem). Aangezien deze bepaling een beperking van de werkingssfeer vormt en dus naar haar aard een uitzondering vormt, moet zij bovendien als zodanig, dat wil zeggen restrictief, worden uitgelegd.

34. In het licht van de bovenstaande beginselen is de Ombudsman van mening dat de bovenstaande bepaling - die twee kwesties lijkt aan te pakken, namelijk i) de regelmatigheid van het eindverslag en ii) de authenticiteit, volledigheid en juistheid van de daarin opgenomen verklaringen en informatie - in haar geheel moet worden geïnterpreteerd in het licht van het tweede deel ervan, dat in wezen betrekking heeft op de kwestie van onvolledige, onjuiste, onjuiste of onjuiste verklaringen in het eindverslag. Wat het begrip regelmatigheid betreft, kan het niet ruim worden uitgelegd om het Agentschap te machtigen de termijn van 90 dagen niet in acht te nemen en zijn goedkeuring - impliciet en expliciet - van het eindverslag te allen tijde en volgens zijn wil ongedaan te maken. De goedkeuring als zodanig zou dus haar nuttig effect verliezen en slechts illusoir worden, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het gewettigd vertrouwen van de begunstigde van de subsidie. Zoals klager terecht opmerkt, heeft de termijn van 90 dagen voor een besluit tot goedkeuring of afwijzing tot doel de contractanten van het Agentschap rechtszekerheid te bieden en de administratie te doen handelen.

35. Bovendien houdt de Ombudsman rekening met de resterende bepalingen van de overeenkomst, die onder meer bepalen dat het Agentschap 90 dagen de tijd heeft om het eindverslag goed te keuren of te verwerpen en het saldo te betalen. Er kan niet worden gesteld dat de termijn van 90 dagen onvoldoende zou zijn voor het Agentschap om een eindverslag af te wijzen, met name wanneer het van mening is dat het moet worden afgewezen op een grond als die in de onderhavige zaak.

36. Bijgevolg is de Ombudsman van mening dat het Agentschap op 30 mei 2012 niet langer het recht had om het verslag en het uitgevoerde project zoals daarin beschreven te verwerpen en om terugbetaling van de voorfinanciering op deze enkele grond te vorderen. Bovendien is de Ombudsman van mening dat het Agentschap op grond van artikel I.5.4 van de overeenkomst verplicht was het saldo aan klager te betalen [18].

37. De Ombudsman is derhalve van mening dat de terugvordering van het op bovengenoemde grond gevorderde bedrag ab initio in strijd was met de overeenkomst en derhalve onrechtmatig was. De verklaring van het Agentschap, dat wil zeggen de vermeende te late indiening van het eindverslag door klager, is niet relevant, aangezien zij het Agentschap niet ontslaat van de verplichting om de overeenkomst en met name de termijn van 90 dagen na te leven. Het Agentschap had op de vermeende vertraging van de klager kunnen reageren door andere mogelijkheden waarin de overeenkomst voorziet, zoals opschorting van de betalingstermijn, beëindiging van de overeenkomst of een financiële sanctie, in overweging te nemen. Op grond van de overeenkomst was zij echter niet gemachtigd om bovengenoemde termijn niet in acht te nemen. Wat betreft de bewering van het Agentschap dat de vermeende te late indiening van het eindverslag door klager, in combinatie met de vermeende tekortkomingen in dat verslag, zijn interne behandeling heeft bemoeilijkt, is de Ombudsman van mening dat deze omstandigheden niet relevant zijn. De beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat het Agentschap zich houdt aan de overeenkomst, die het zelf heeft opgesteld, en zijn interne procedures zodanig organiseert dat het zijn verbintenissen kan nakomen. Dit geldt des te meer indien het Agentschap het project zoals beschreven in het eindverslag ontoereikend achtte. Voor een dergelijke beoordeling lijken zelfs 90 dagen niet nodig.

38. In het licht van de bovenstaande voorlopige bevindingen zou de Ombudsman het op prijs stellen indien het Agentschap kon aanvaarden dat het niet gerechtigd was het eindverslag te verwerpen en derhalve de invorderingsopdracht kon annuleren en het teruggevorderde bedrag aan klager kon terugbetalen, evenals vertragingsrente. Bovendien zou het Agentschap onderhandelingen met de klager kunnen aangaan om de waarde van de niet-uitgevoerde activiteiten vast te stellen, teneinde de eventuele waarde van het aan de klager te betalen saldo te bepalen.

39. Om al deze redenen doet de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman een overeenkomstig voorstel voor een minnelijke schikking.

B. Het voorstel voor een minnelijke schikking

Het Agentschap kon aanvaarden dat het niet gerechtigd was het eindverslag te verwerpen en kon daarom zijn invorderingsopdracht nietig verklaren en het teruggevorderde bedrag terugbetalen, evenals vertragingsrente.

Bovendien zou het Agentschap onderhandelingen met de klager kunnen aangaan om de waarde van de niet-uitgevoerde activiteiten vast te stellen, teneinde de eventuele waarde van het aan de klager te betalen saldo te bepalen.

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 11 september 2013