opgesteld overeenkomstig artikel 2, lid 10, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

Achtergrond van de klacht

1. De EU-financiering wordt over het algemeen beheerd door de Europese Commissie (“direct beheer”). Afhankelijk van de aard van de financiering kan het beheer ook gezamenlijk, samen met de nationale autoriteiten (“gedeeld beheer”), of indirect, door particuliere entiteiten worden uitgevoerd (“indirect beheer”).[2] Grote delen van de EU-begroting die aan humanitaire hulp en internationale ontwikkeling zijn toegewezen, worden uitgevoerd in indirect beheer.

2. Ongeacht de beheersvorm blijft de Commissie uiteindelijk verantwoordelijk voor de correcte uitvoering van de EU-begroting. Indien de Commissie voornemens is een beroep te doen op indirect beheer, moet zij nagaan of de betrokken entiteit over passende systemen, regels en procedures beschikt om ervoor te zorgen dat de financiële belangen van de EU op dezelfde wijze worden beschermd als wanneer de Commissie de begroting onder direct beheer uitvoert [3].

3. De relevante beoordeling („pijlerbeoordeling”) wordt regelmatig uitgevoerd door een externe accountant, op basis van een reeks door de Commissie vastgestelde „referentiecriteria”[4].

4. Als gevolg van de herziening van het Financieel Reglement [5] in 2013 en 2018 moest de Commissie “partnerorganisaties” die reeds waren beoordeeld, verzoeken om hernieuwde pijlerbeoordelingen te ondergaan op basis van de herziene regels.

5. Klager, een journalist, verzocht om toegang van het publiek [6] tot alle documenten en correspondentie in verband met de pijlerbeoordeling van een internationale organisatie die EU-middelen op het gebied van migratie onder indirect beheer uitvoert.

6. De Commissie heeft vastgesteld dat 16 documenten binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang van de klager vallen, waaronder twee pijlerbeoordelingsverslagen van 3 december 2014 en 5 oktober 2020 die door een externe auditor zijn opgesteld. De Commissie heeft volledige of brede gedeeltelijke toegang verleend tot veertien documenten die correspondentie met de betrokken internationale organisatie bevatten. Met betrekking tot de twee resterende documenten, dat wil zeggen de twee verslagen, weigerde de Commissie toegang te verlenen op grond van de noodzaak om persoonsgegevens [7] en commerciële belangen [8] te beschermen.

7. Klager is ontevreden over de weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot de twee beoordelingsverslagen, voor zover zij zich baseerde op de noodzaak om commerciële belangen te beschermen. Nadat klager een negatief antwoord op zijn confirmatief verzoek had ontvangen, wendde hij zich in september 2022 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

8. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de weigering van de Commissie om het publiek toegang te verlenen tot de twee pijlerbeoordelingsverslagen in kwestie, op basis van de noodzaak om commerciële belangen te beschermen.

9. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de twee verslagen en de uitwisselingen van de Commissie met de betrokken internationale organisatie, die zij over het verzoek om toegang van klager had geraadpleegd, geïnspecteerd.

Argumenten

10. De Commissie voerde aan dat openbaarmaking van de verslagen de intellectuele-eigendomsrechten van de betrokken externe accountant zou ondermijnen. De controleur heeft het ontwerp en de doeltreffendheid van de relevante systemen, controles, procedures en regels van de internationale organisatie beoordeeld en delen van de verslagen kunnen als voldoende creatief worden beschouwd om als oorspronkelijk werk te worden aangemerkt. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat de verslagen waren betaald en dat zij uitsluitend bestemd waren om door haarzelf en de betrokken internationale organisatie te worden gebruikt.

11. De Commissie voerde ook aan dat de verslagen commercieel gevoelige informatie over de betrokken internationale organisatie bevatten, zoals informatie over specifieke methodologie en knowhow, deskundigheid, opleiding en onderzoek en ontwikkeling, alsook de bevindingen en aanbevelingen van de auditor. De Commissie concludeerde dat openbaarmaking van deze informatie de commerciële belangen van beide betrokken entiteiten zou ondermijnen.

12. Ten slotte heeft de Commissie vastgesteld dat er geen hoger openbaar belang bij openbaarmaking bestond en dat de argumenten van klager in dit verband te algemeen van aard waren.

13. De klager voerde aan dat de structuur en de vorm van de pijlerbeoordelingsverslagen sterk gestandaardiseerd zijn, aangezien zij gebaseerd zijn op een door de Commissie verstrekt model.

14. Klager voerde ook aan dat het beoogde publiek van de documenten irrelevant was. Hij zei dat, aangezien de meeste documenten waarover de Commissie beschikt, voor intern of interinstitutioneel gebruik zijn opgesteld, het aanvaarden van dit argument zou betekenen dat de meeste documenten waarover de Commissie beschikt, niet openbaar kunnen worden gemaakt. 

15. Bovendien was de klager van mening dat het door de Commissie vastgestelde risico van openbaarmaking louter hypothetisch was, mede in het licht van de gevestigde positie van de internationale organisatie als partnerorganisatie van de Commissie.

16. De klager verklaarde ook dat transparantie vereist was vanwege de centrale rol van de internationale organisatie bij de uitvoering van het migratiebeleid van de EU en de aanzienlijke omvang van de financiering die zij elk jaar van de EU ontvangt.

Beoordeling door de Ombudsman

17. Commerciële informatie, met inbegrip van intellectuele eigendom, kan worden beschermd op grond van de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening (EG) nr. 1049/2001).[9] De EU-instellingen kunnen zich echter niet beroepen op de noodzaak om commerciële belangen te beschermen louter omdat informatie betrekking heeft op een onderneming of haar werk. De relevante uitzondering dient ter bescherming van commercieel gevoelige informatie, dat wil zeggen informatie die, indien openbaar gemaakt, de legitieme commerciële belangen van de betrokken entiteit zou ondermijnen. Dit kan het geval zijn wanneer informatie betrekking heeft op de bedrijfsstrategie of de deskundigheid van een onderneming (bijvoorbeeld een specifieke methodologie die uniek is voor een entiteit en niet bekend is bij concurrenten).

18. Bij de toepassing van deze uitzondering moeten de EU-instellingen dus uitleggen hoe openbaarmaking specifiek en daadwerkelijk de legitieme commerciële belangen in kwestie zou ondermijnen. Bovendien moet het risico dat de vermoedelijke schade zich voordoet redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn.[10]

19. Na de twee litigieuze verslagen en de 14 documenten waartoe de Commissie klager ruime gedeeltelijke toegang heeft verleend, te hebben onderzocht, is de Ombudsman er niet van overtuigd dat de argumenten van de Commissie de niet-openbaarmaking van de verslagen in hun geheel kunnen rechtvaardigen.

20. Specifiek met betrekking tot het commerciële belang van de externe accountant [...]. Het is daarom onwaarschijnlijk dat openbaarmaking van deze delen de intellectuele-eigendomsrechten van de accountant zou kunnen ondermijnen. Het feit dat de verslagen tot een specifiek publiek waren gericht en dat de accountant zijn dienst tegen betaling heeft verricht, is niet relevant voor de vraag of de verslagen op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 openbaar moeten worden gemaakt.

21. Met betrekking tot de commerciële belangen van de internationale organisatie [...]. Het is de Ombudsman dan ook niet duidelijk hoe openbaarmaking van deze delen van de verslagen negatieve gevolgen kan hebben voor de internationale organisatie in kwestie.

22. Wat betreft de delen van de verslagen die gedetailleerde opmerkingen, bevindingen en aanbevelingen bevatten, is het moeilijk in te zien hoe deze als zodanig als gevoelig kunnen worden beschouwd. [...] Het is derhalve onduidelijk hoe de openbaarmaking van deze informatie de commerciële belangen van de internationale organisatie zou kunnen ondermijnen. [...]

23. In het licht van dit alles is de Ombudsman van mening dat slechts beperkte delen van de verslagen redelijkerwijs kunnen worden geacht bedrijfsgeheimen te bevatten die bescherming verdienen op grond van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. [...]

24. De uitzondering voor de bescherming van commerciële belangen kan buiten beschouwing worden gelaten als er een openbaar belang bij openbaarmaking is dat belangrijker wordt geacht. Hoewel de argumenten van de klager het bestaan van een groot openbaar belang bij transparantie van de verslagen bevestigen, lijken zij niet van dien aard te zijn dat zij een hoger openbaar belang aantonen. Dit zou alleen het geval zijn als er iets was dat erop wijst dat de pijlerbeoordelingen op de een of andere manier gebrekkig waren.

25. Gezien het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie, voor zover zij haar besluit heeft gebaseerd op de uitzondering ter bescherming van commerciële belangen, niet kon weigeren het publiek toegang te verlenen tot de relevante delen van de verslagen in hun geheel.

26. Klager heeft de redactie van persoonsgegevens in de verslagen niet betwist.

Het voorstel voor een oplossing

Op basis van de bovenstaande bevindingen stelt de Ombudsman voor dat de Europese Commissie haar besluit om toegang te weigeren (voor zover het geen betrekking heeft op persoonsgegevens) heroverweegt en brede gedeeltelijke toegang tot de verslagen verleent, waarbij zij met betrekking tot alle delen die zij op grond van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 bescherming verdienen, in detail uitlegt hoe de openbaarmaking ervan de commerciële belangen van de betrokken internationale organisatie specifiek en daadwerkelijk zou ondermijnen.

De Commissie wordt verzocht de Ombudsman uiterlijk op 16 januari 2023 in kennis te stellen van alle maatregelen die zij met betrekking tot bovengenoemd voorstel voor een oplossing heeft genomen.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 4 november 2022

N.B. Sommige delen van het oplossingsvoorstel zijn vertrouwelijk en zijn verwijderd.

[1] Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Ga voor meer informatie over de verschillende soorten beheer naar: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode_en.

[3] Artikel 154 van Verordening (EU) 2018/1046 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (“Financieel Reglement”): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046.

[4] De huidige taakomschrijving is beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019D0606(01)&from=EN.

[5] Zie voetnoot 3.

[6] Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[8] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[9] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[10] Zie bijvoorbeeld arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 13 april 2005, VKI/Commissie, T-2/03, punt 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[11] Zie punt 16 hierboven.