KLACHT: 1598/2020/MMO

Titel van de zaak: Hoe de Europese Commissie ervoor zorgt dat de Kroatische autoriteiten de grondrechten eerbiedigen in het kader van uit EU-middelen gefinancierde grensbeheeroperaties

Datum: Donderdag 23 september 2021

Regelingen voor inspectie op afstand: Webex online vergadering

Aanwezig

Vertegenwoordigers van de Commissie:

Vertegenwoordigers van de Ombudsman:

Doel van de vergadering

Het doel van de vergadering was om bepaalde vragen met betrekking tot zaak 1598/2020/MMO te verduidelijken. De vragen zijn vóór de vergadering, samen met het vergaderverzoek, op 12 juli 2021 aan de Commissie toegezonden.

Inleiding en procedurele informatie

De vergadering wordt om 10.00 uur geopend en om 11.15 uur gesloten.

Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft het voorwerp, het doel en de procedure van de vergadering uiteengezet in het kader van het onderzoek van de Ombudsman naar klacht 1598/2020/MMO. Zij deelde de vertegenwoordigers van de Commissie met name mee dat, indien zij de Ombudsman aanvullende documenten wilden verstrekken die zij als vertrouwelijk hadden aangemerkt, geen toegang zou worden verleend zonder voorafgaande toestemming van de Commissie, noch aan de klager, noch aan enige andere persoon buiten het kantoor van de Ombudsman. Dergelijke informatie en documenten worden kort na afloop van het onderzoek uit de dossiers van de Ombudsman verwijderd.

Het onderzoeksteam van de Ombudsman vroeg de vertegenwoordigers van de Commissie of zij inleidende opmerkingen hadden over het vergaderverzoek en de bijlage daarbij. De Commissievertegenwoordiger antwoordt dat de gestelde vragen nuttig zijn en een goede basis vormen om verder te gaan.

Uitgewisselde informatie

Alvorens de aan de Commissie gestelde vragen te beantwoorden, verzocht het onderzoeksteam van de Ombudsman de Commissie een samenvatting te geven van de meest recente ontwikkelingen in de zaak. Dat was met name het geval met een persbericht van klager en andere belanghebbenden over de instelling van een nieuw monitoringmechanisme in Kroatië.

De Commissie legde uit dat er verschillende mechanismen bestaan en bestaan, die niet door elkaar mogen worden gehaald. De Commissie heeft bevestigd dat zij verslag kan uitbrengen over nieuwe ontwikkelingen op dit gebied.

Ten eerste was er het tripartiete protocol, namelijk een mechanisme voor samenwerking tussen de UNHRC, het Kroatische rechtscentrum en het Kroatische ministerie van Binnenlandse Zaken, dat bedoeld was om dit laatste te ondersteunen bij zijn grensbewakingsactiviteiten. Dit protocol heeft geleid tot een aantal bezoeken en verslagen.

Ten tweede was de subsidieovereenkomst voor noodhulp (EMAS) bedoeld om de Kroatische autoriteiten technische ondersteuning te bieden, zodat zij zelf grenscontroles konden uitvoeren. De subsidie is gebruikt voor een aantal seminars, procedures, opleidingen, enz. De Commissie is van mening dat hierdoor enige vooruitgang is geboekt.

De vertegenwoordigers van de Commissie verduidelijkten dat de door de partijen bij het tripartiete protocol uitgevoerde grensbewakingsactiviteiten niet bedoeld waren als een vereiste voor de EMAS-subsidie. De twee mechanismen, namelijk het tripartiete protocol en de EMAS-subsidie, liepen parallel, maar waren op geen enkele wijze met elkaar verbonden; het protocol vormt een aanvulling op de activiteiten van de EMAS-subsidie.

Als gevolg van toenemende kritiek op de doeltreffendheid van het tripartiete protocol en meldingen van schendingen van de grondrechten is de Commissie vanaf 2020 begonnen haar contacten met de Kroatische autoriteiten te intensiveren. Dit was om hen aan te moedigen een onafhankelijk monitoringmechanisme op te zetten, met een specifieke structuur en de mogelijkheid om op eigen initiatief op te treden. De inwerkingtreding van een dergelijk mechanisme werd in juni 2021 aangekondigd. Er is geen bestaand model of benchmark voor een dergelijk mechanisme. Daarom kan het verder worden ontwikkeld en verbeterd.

Ten aanzien van de reden waarom er verwarring bestond over de toezichtmechanismen, zei de Commissie dat er mogelijk twee verschillende redenen waren: Ten eerste was de klacht uitsluitend gericht op de EMAS-subsidie. Er kan verwarring zijn ontstaan over het feit dat het toezicht door de partijen op het tripartiete protocol geen verband houdt met de EMAS-subsidie. In de tweede plaats had de Commissie er wellicht belang bij om een inbreukprocedure tegen Kroatië in te leiden.

De Commissie verklaarde dat zij, naast het onafhankelijke toezichtmechanisme, de Kroatische autoriteiten ervan had overtuigd een adviesorgaan op te richten dat aan dit mechanisme was gekoppeld. De betrokken partijen zijn onder meer de Commissie, het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA), de Kroatische nationale ombudsman en ombudsmannen voor kinderen en voor gelijkheid van Kroatië, de UNHCR, de IOM, de grondrechtenfunctionaris van Frontex en het EASO. Deze regeling stelt deze partijen in staat om het monitoringmechanisme te adviseren, terwijl ze onafhankelijk blijven en geen invloed hebben op hun eigen activiteiten.

Er hebben een aantal aangekondigde en onaangekondigde bezoeken ter plaatse plaatsgevonden, evenals een eerste vergadering van het adviesorgaan, waarin praktische kwesties werden besproken, zoals de wijze waarop bezoeken ter plaatse moeten worden uitgevoerd en hoe soepel met de nationale autoriteiten moet worden samengewerkt.

Wat de communicatie over de samenstelling en het mandaat van het onlangs ingestelde monitoringmechanisme betreft, zei de Commissie dat dit een zaak van de Kroatische autoriteiten was, maar dat zij de kwestie al bij hen had aangekaart en op hun antwoord wachtte.

*****

De Commissie verklaarde dat zij over de middelen beschikte om de Kroatische autoriteiten aan te moedigen het onafhankelijke toezichtmechanisme op te zetten, met name het onderzoek van de Europese Ombudsman en vragen van het Europees Parlement, ngo’s en lidstaten.

Wat noodfinanciering betreft, maakt de Commissie in beginsel zeer zelden gebruik van conditionaliteit om noodsituaties aan te pakken. Wat de EMAS-subsidie aan Kroatië betreft, werd de financieringssteun gerechtvaardigd door uitzonderlijke omstandigheden aan de buitengrenzen die een snelle versterking van het grensbeheer vereisten. Daarom bevatte de oorspronkelijke EMAS-subsidieovereenkomst geen conditionaliteit.

De Commissie heeft verklaard dat dit achteraf gezien niet optimaal was en daarom heeft de Commissie in de meest recente subsidieovereenkomst die in de zomer van 2021 met Kroatië is gesloten, wel conditionaliteit opgenomen. Meer bepaald werd financiering toegekend nadat een onafhankelijk monitoringmechanisme was ingesteld.

*****

De Commissie zei dat zij zich niet bewust was van beschuldigingen over gemelde schendingen van de grondrechten aan de Kroatische grens. Integendeel, de volledige eerbiediging van de grondrechten, met name bij het beheer van de buitengrenzen, is van essentieel belang voor de Commissie. De Commissie heeft echter noch de bevoegdheid noch het personeel om zelf onderzoeken in te stellen naar mensenrechtenschendingen in de lidstaten. Van de EU-instellingen heeft alleen Frontex dergelijke bevoegdheden waar het operaties uitvoert, maar momenteel heeft Frontex geen operaties in Kroatië. Bovendien heeft de UNHRC tot op heden ook geen onderzoek geopend.

Desalniettemin heeft de Commissie wel degelijk missies naar de Kroatische grens uitgevoerd. De COVID-19-pandemie heeft de Commissie belet vaker werkbezoeken af te leggen. De Commissie sprak de hoop uit dat de missies in de toekomst gemakkelijker zullen worden. Tegelijkertijd wil de Commissie het werk van andere organen, die toezichthoudende bevoegdheden hebben, niet dupliceren. Integendeel, het staat klaar om deze organen te ondersteunen. Zo heeft de Commissie de Kroatische ombudsman meermaals ontmoet om ervoor te zorgen dat zij haar bevoegdheden ten volle kan uitoefenen.

*****

De Commissie heeft verklaard dat zij niet over het nodige bewijsmateriaal beschikte om een inbreukprocedure tegen Kroatië in te leiden, noch om middelen te „bevriezen”. Aangezien de oorspronkelijke EMAS-subsidieovereenkomst in dit verband geen uitdrukkelijke voorwaarden bevatte, beschikte de Commissie niet over de wettelijke middelen om middelen op te schorten of terug te roepen, noch was het vereiste bewijsmateriaal beschikbaar. 

De meest recente EMAS-subsidieovereenkomst met Kroatië is afhankelijk van het opzetten van een onafhankelijk monitoringmechanisme. In die EMAS-subsidieovereenkomst is bepaald dat het nieuwe onafhankelijke monitoringmechanisme gedurende één jaar (tot mei 2022) via de EMAS-fondsen zal worden ondersteund.

*****

Het nieuw ingestelde mechanisme zal zich in de toekomst ontwikkelen en de Commissie is bereid steun te bieden voor mogelijke verbeteringen. Het Kroatische monitoringmechanisme mag niet worden beschouwd als het enige mogelijke model van een onafhankelijk monitoringmechanisme.

De Commissie verklaarde dat er onderweg meer algemene veranderingen zijn, die niet rechtstreeks verband houden met de onderhavige zaak, maar nog steeds tot een verbetering kunnen leiden. Deze ontwikkelingen omvatten bepalingen betreffende de bescherming van de grondrechten in het Schengenakkoord en in de EU-migratiewetgeving. Voorts zal de Commissie in het kader van het nieuwe meerjarig financieel kader beoordelen hoe financiering afhankelijk kan worden gesteld van de naleving van de grondrechten. Tot slot heeft de Commissie een modernisering van de Schengenevaluatie voorgesteld, die ook een evaluatie zal omvatten van het vermogen van de lidstaten om de bescherming van de grondrechten te waarborgen.

De Commissie heeft ermee ingestemd de volgende documenten ter beschikking van de Europese Ombudsman te stellen, die alle vertrouwelijk moeten worden behandeld:

• Flash-verslag – eerste vergadering van de adviesraad van 17/9/2021

• Verslag van het werkbezoek aan Kroatië 17-18/11/2020

• Toekenningsbesluit van de EMAS-subsidie HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

• Subsidieovereenkomst ref. HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

Afsluiting van de vergadering

Het onderzoeksteam van de Ombudsman bedankte de vertegenwoordigers van de Commissie voor de bijeenkomst.

Brussel, 30 september 2021