Meer dan vier jaar nadat de Europese Commissie een klacht heeft ontvangen waarin wordt gesteld dat Spanje de staatssteunregels schendt bij de behandeling van bepaalde voetbalclubs, heeft zij geen besluit genomen over de vraag of de klacht handhavingsmaatregelen van haar kant rechtvaardigt. Dit is het geval ondanks het feit dat de normale termijn voor een beslissing in dit soort zaken 12 maanden bedraagt; en ondanks het feit dat het voortdurende verzuim om een besluit te nemen kan leiden tot de bezorgdheid van het publiek dat het stilzitten van de Commissie een weerspiegeling is van de onwil om op te treden van de betrokken commissaris, van wie bekend is dat hij nauwe banden heeft met een van de Spaanse clubs in kwestie.

De Ombudsman heeft nu haar onderzoek [1] naar de klacht afgerond en een aantal bevindingen gedaan. Het gaat onder meer om:

• dat de Commissie niet tijdig heeft besloten of een inbreukprocedure tegen Spanje moet worden ingeleid; en
• dat de Commissie de verdenkingen dat de betrokken commissaris een belangenconflict heeft, niet heeft weggenomen en dat uit haar stilzitten blijkt dat die commissaris niet bereid is een inbreukprocedure in te leiden die negatieve gevolgen kan hebben voor een voetbalclub waarmee hij nauwe banden heeft.

De Ombudsman heeft de Europese Commissie een ontwerpaanbeveling [2] toegezonden met het verzoek om uiterlijk op 30 juni 2014 een besluit in deze zaak te nemen. Het onderzoek van de Ombudsman houdt niet in dat zij zich uitspreekt over de gegrondheid van de bewering betreffende staatssteun aan bepaalde Spaanse voetbalclubs.

Achtergrond

In november 2009 ontving de Commissie een klacht van een man die de belangen behartigt van particulieren die investeerders zijn in een aantal Europese voetbalclubs. Zijn klacht is dat bepaalde Spaanse voetbalclubs zeer aanzienlijk profiteren van bijzondere regelingen die vrijstellingen en andere voordelen verlenen op het gebied van vennootschapsbelasting, vermogenswinstbelasting en inkomstenbelasting. Deze voordelen, waarin de Spaanse wetgeving voorziet, zijn beperkt tot een klein aantal clubs en bedragen volgens klager enkele miljarden euro's. Zijn zaak is dat deze door de staat toegekende voordelen in strijd zijn met het EU-mededingingsrecht en staatssteun vormen. Als klager gelijk heeft, worden andere voetbalclubs in Spanje en zelfs in heel Europa negatief beïnvloed.

Concreet zegt klager dat de Spaanse clubs in kwestie hun door de staat gesubsidieerde middelen kunnen gebruiken om op oneerlijke wijze te concurreren bij het kopen van de beste spelers. Hij klaagde dat een van de Spaanse clubs in kwestie de hoofdster van een club, waarin zijn investeerders een belang hebben, had kunnen “verleiden” om naar die club over te stappen.

De klager voerde ook aan dat basketbalclubs die banden hadden met de Spaanse voetbalclubs in kwestie, ook dezelfde vorm van staatssteun ontvingen [3].

Naar aanleiding van zijn klacht verwachtte klager dat de Europese Commissie inbreukprocedures tegen Spanje zou inleiden. Hij verwachtte ook dat de Commissie hem binnen twaalf maanden na zijn klacht zou meedelen of zij al dan niet een inbreukprocedure zou inleiden.

Op 10 februari 2010, drie maanden [4] nadat zij de klacht had ontvangen, deelde de Commissie (DG Concurrentie) klager mee dat er voldoende redenen waren om zijn klacht te onderzoeken. Wat betreft de prioriteit die aan zijn klacht moet worden gegeven, heeft de Commissie verklaard dat zij eerst de nieuwe commissaris voor Mededinging wenst te raadplegen. In zijn antwoord merkte klager op dat de onlangs benoemde commissaris voor mededinging een Spanjaard was met zeer publieke en sterke banden met een van de Spaanse clubs in kwestie; en hij hoopte dat dit geen negatieve invloed zou hebben op zijn klacht.

Op 15 februari 2010 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten schriftelijk verzocht de feiten uiteen te zetten en opmerkingen te maken. Spanje heeft de Commissie medio april 2010 geantwoord en op 15 april 2010 heeft de Commissie klager voor zijn opmerkingen op dat antwoord geantwoord. Op die datum deelde de Commissie klager ook mee dat zijn zaak prioritair werd behandeld.

Op 3 mei 2010 en opnieuw op 8 juli 2010 heeft klager zijn opmerkingen en aanvullende informatie aan de Commissie verstrekt. Op 28 september 2010 heeft de Commissie Spanje verzocht acht specifieke vragen te beantwoorden.

Daarop volgde een aantal contacten met de Commissie door klager, waarin hij opnieuw de kwestie van een mogelijk of vermeend belangenconflict van de commissaris voor mededinging aan de orde stelde. Op 24 januari 2011 heeft de Commissie klager een kopie van het antwoord van Spanje op de acht door haar gestelde vragen toegezonden en op 14 maart 2011 heeft hij zijn opmerkingen bij de Commissie ingediend.

Op 19 december 2011, 25 maanden nadat hij voor het eerst een klacht had ingediend, en omdat hij niets meer van de Commissie had gehoord, diende klager een klacht in bij de Europese Ombudsman tegen de Commissie.

Onderzoek van de Ombudsman

De centrale kwestie die in de klacht bij de Ombudsman aan de orde werd gesteld, was het verzuim van de Commissie om tijdig een besluit te nemen over het al dan niet inleiden van een inbreukprocedure tegen Spanje.[5] Volgens haar eigen gedragscode had de Commissie binnen twaalf maanden moeten beslissen of zij gevolg zou geven aan de klacht.

Klager was ook bedroefd over het feit dat de Commissie naar zijn mening geen gegronde redenen had opgegeven voor haar verzuim om te beslissen of zij al dan niet gevolg zou geven aan zijn klacht. Hij is van mening dat de Commissie zich aan haar verantwoordelijkheden onttrekt en dat men zich in de gegeven omstandigheden moet afvragen of de onwil van de Commissie om op te treden wordt beïnvloed door een belangenconflict van de Spaanse commissaris voor Mededinging.

Zoals gebruikelijk heeft de Ombudsman in de loop van het onderzoek zowel met de Commissie als met klager overlegd. Klager kon opmerkingen maken over de door de Commissie naar voren gebrachte feiten en standpunten.

Standpunt van de Commissie

De toelichting van de Commissie bij haar standpunt omvatte de volgende kernpunten:

• dat zij zich meer heeft beziggehouden met de vraag hoe de staatssteunregels van toepassing moeten zijn op het profvoetbal en dat zij het noodzakelijk achtte richtsnoeren op dit gebied te ontwikkelen [6];
• dat de termijn van twaalf maanden waarbinnen zij moet beslissen of een inbreukprocedure gerechtvaardigd is, indicatief en niet juridisch bindend is en kan worden ingetrokken indien specifieke omstandigheden dat rechtvaardigen; en
• dat de Competition Commissioner geen juridische, financiële, organisatorische of andere banden heeft met een van de Spaanse voetbalclubs in kwestie; Hoewel hij al sinds zijn jeugd een voetballiefhebber is en een aanhanger van een van de clubs in kwestie, heeft dit geen invloed op zijn beslissingen als commissaris voor concurrentie.

Standpunt van de klager

Klager heeft zeer uitgebreide en gedetailleerde opmerkingen ingediend, waaronder zijn antwoorden op het standpunt van de Commissie. Zijn opmerkingen bevatten de volgende kernpunten:

• dat de Commissie reeds heeft aanvaard dat professionele sportclubs economische activiteiten uitoefenen en dat de staatssteunregels derhalve op hen van toepassing zijn; bovendien biedt de jurisprudentie van de Europese rechtbanken richtsnoeren op dit gebied;
• dat de Commissie zich reeds bereid heeft getoond de staatssteunregels toe te passen in het geval van Europese voetbalclubs [7];
• dat zijn klacht over de Spaanse clubs "een zeer duidelijke en relatief standaardzaak"is en niet een zaak waarvan de omstandigheden van dien aard zijn dat extra tijd en de ontwikkeling van aanvullende richtsnoeren nodig zijn;
• dat Spanje heeft erkend belastingvoordelen toe te kennen aan bepaalde Spaanse voetbalclubs;
• dat de gevolgen van de onrechtmatige staatssteun oneerlijk zijn voor andere Europese clubs en tot een aanzienlijke verstoring van de professionele voetbalmarkt leiden [8];
• dat het nalaten van de Commissie om in deze zaak op te treden de reputatie van de EU in de mondiale context schaadt en haar hand verzwakt door elders te klagen over concurrentieverstorende praktijken.

Klager voerde ook aan dat het bijzonder onaanvaardbaar is dat de Commissie "opschort" elke actie, onder het voorwendsel van de ontwikkeling van richtsnoeren, waar de realiteit is dat, in dit geval, "er sprake is van een multi-miljard bepaling van staatssteun via het afzien van belastingen door een lidstaat die momenteel om steun vraagt in de honderden miljarden van de rest van de leden van de eurozone".

Klager heeft een aantal gedetailleerde opmerkingen gemaakt over de mogelijkheid van een vermeende belangenverstrengeling door de commissaris voor Mededinging. Klager was, in het licht van de informatie in het publieke domein over de banden van de commissaris met een van de Spaanse clubs in kwestie, van mening dat de commissaris veel meer had moeten doen om eventuele vermoedens weg te nemen. Klager voerde aan dat het onverstandig en ongepast was dat de commissaris zo publiekelijk met die specifieke club verbonden bleef in een periode waarin hij nog steeds een besluit moest nemen dat de club zou kunnen beïnvloeden [9].

Klager wees er ook op dat er een afzonderlijke reden is voor een waargenomen belangenconflict. Dit vloeit voort uit het feit dat de commissaris een minister in de Spaanse regering was die verantwoordelijk was voor de wetgeving op grond waarvan de betrokken Spaanse clubs hebben geprofiteerd. Elke door de commissaris ingeleide inbreukprocedure zou in werkelijkheid een weerspiegeling zijn van het standpunt dat de Spaanse wetgeving in strijd is met het EU-recht.

Vriendelijke oplossing

Over het geheel genomen was de Ombudsman niet overtuigd door de argumenten van de Commissie en probeerde hij op 30 mei 2013 de zaken op te lossen door de Commissie een minnelijke schikking voor te stellen. In dat stadium had de Commissie de zaak al 42 maanden onderzocht. Het voorstel hield in dat de Commissie ermee instemde een besluit te nemen over het al dan niet nemen van inbreukprocedures; maar als het nog geen beslissing kon nemen, zou het goed uitleggen waarom dit het geval was. Bij dit alles zou de Commissie er in het bijzonder rekening mee houden dat de indruk van een belangenconflict moet worden vermeden.

Op 26 september 2013, vier maanden later, "verwelkomde"de Commissie het voorstel van de Ombudsman en (was) verheugd het te aanvaarden". Uit het algemene antwoord bleek echter dat de Commissie zich er niet toe had verbonden om in de nabije toekomst een besluit te nemen. De Commissie zei dat zij beperkte ervaring op dit gebied had en dat zij praktijkvoorbeelden op het gebied van staatssteun en professionele sport moest ontwikkelen.

Vervolgens vestigde klager de aandacht op een antwoord van de commissaris van 9 oktober 2013 op een schriftelijke vraag van een lid van het Europees Parlement. De vraag had betrekking op de kwestie van mogelijke staatssteun voor sommige Spaanse voetbalclubs. In zijn antwoord verwees de commissaris naar het onderzoek van de Commissie op dit gebied en merkte hij op dat hij "niet in staat was aan te geven wanneer dit onderzoek zal worden afgesloten".

In deze omstandigheden is de Ombudsman nu van mening dat de Commissie weliswaar had gezegd dat zij de vriendelijke oplossing aanvaardde, maar dat zij er in werkelijkheid niet naar handelt. Nog eens zeven maanden zijn verstreken sinds de vriendschappelijke oplossing werd voorgesteld en er is geen manier om te weten wanneer en of de Commissie over deze zaak zal beslissen. De Commissie heeft evenmin overtuigend gemotiveerd waarom nog geen besluit is genomen.

Conclusies van de Ombudsman

Het is een feit, meer dan vier jaar na ontvangst van de klacht, dat de Commissie nog niet heeft besloten of zij al dan niet een inbreukprocedure tegen Spanje zal inleiden. De Ombudsman is van oordeel dat de Commissie haar verzuim om hierover een besluit te nemen niet heeft gerechtvaardigd. Voorts is de Ombudsman van oordeel dat deze tekortkomingen van de Commissie kunnen leiden tot het vermoeden dat de sterke banden van de commissaris met een van de Spaanse clubs in kwestie een rol hebben gespeeld bij het uitblijven van een besluit ter zake. Elk van deze punten komt neer op wanbeheer.

De Ombudsman is er niet van overtuigd dat er sprake was van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigden dat de Commissie zich niet binnen twaalf maanden over deze zaak uitsprak. De Commissie wees op de noodzaak om richtsnoeren op te stellen voor de beoordeling van staatssteun in het geval van professionele sportclubs; en de noodzaak om relevante informatie van de lidstaten te verzamelen. Zij voerde ook aan dat zij weinig ervaring had met staatssteun in het kader van de beroepssport. De Ombudsman is van mening dat geen van deze overwegingen van dien aard is dat het gerechtvaardigd zou zijn de termijn van twaalf maanden buiten beschouwing te laten [10].

De kwestie van de bekende banden van de Competition Commissioner met een van de Spaanse clubs in kwestie is problematisch. Het zou onredelijk zijn om van de commissaris te verwachten dat hij de loyaliteit die veel sportfans voelen ten opzichte van hun favoriete team opzij zet. Het zou echter redelijk zijn om van de commissaris te verwachten dat hij een zekere beoordelingsbevoegdheid uitoefent met betrekking tot de mate waarin hij verbonden is met zijn favoriete club in een periode waarin bekend is dat hij een beslissing moet nemen die de belangen van die club zal schaden. Percepties zijn belangrijk en de indruk dat een besluit is beïnvloed door een persoonlijke loyaliteit van de commissaris is iets dat de commissaris en de Commissie moeten proberen weg te nemen. Het voortdurende verzuim om te beslissen over wat in dit geval moet worden gedaan - meer dan vier jaar na de ontvangst van de klacht - kan deze perceptie alleen maar versterken. De Ombudsman is van oordeel dat de Commissie zich onvoldoende bewust is van deze kwestie. In plaats van de verdenkingen met betrekking tot een belangenconflict en ongepaste invloeden op het besluitvormingsproces weg te nemen, hebben de tekortkomingen van de Commissie deze verdenkingen juist versterkt.

Aanbeveling van de Ombudsman

Op basis van deze conclusies heeft de Ombudsman de Commissie nu een aanbeveling [11] gedaan om een besluit te nemen over het al dan niet inleiden van een inbreukprocedure en om dit besluit zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval uiterlijk op 30 juni 2014, te nemen.

17 december 2013

[1] Het onderzoek van de Ombudsman begon tijdens de ambtstermijn van de vorige Europese Ombudsman, P. Nikiforos Diamandouros.

[2] Een aanbeveling van de Ombudsman moet eerst in ontwerpvorm worden toegezonden aan de betrokken EU-instelling, die vervolgens drie maanden de tijd krijgt om te reageren.

[3] Hij stelde ook enkele antitrustkwesties aan de orde die uiteindelijk tot zijn tevredenheid door de Commissie werden beantwoord.

[4] Klager was ontevreden over deze vertraging, aangezien de Commissie volgens haar eigen praktijkcode binnen twee maanden na ontvangst van de klacht contact had moeten opnemen met de lidstaat.

[5] Er zijn nog andere procedurele kwesties aan de orde gesteld die in het besluit van de Ombudsman worden behandeld.

[6] De Commissie verwees naar een resolutie van het Europees Parlement van 2 februari 2012, waarin de Commissie wordt verzocht richtsnoeren vast te stellen voor de toepassing van het EU-recht op sport. Zoals klager echter opmerkte, werd deze resolutie meer dan twee jaar nadat hij zijn klacht had ingediend, aangenomen en kon zij geen invloed hebben gehad op het feit dat de Commissie geen besluit over zijn klacht had genomen.

[7] Klager verwijst naar het feit dat de Commissie reeds in 2004 en opnieuw in 2012 een van de Spaanse clubs in kwestie op grond van de staatssteunregels heeft onderzocht en bij beide gelegenheden tot de conclusie is gekomen dat er geen sprake was van een inbreuk op de regels. Hij merkte op dat de Commissie in staat lijkt om snel besluiten te nemen die gunstig zijn voor deze club, maar dat zij in casu niet tot een besluit kan komen.

[8] Klager verwees bij wijze van voorbeeld naar een zaak waarin een van de Spaanse clubs in kwestie zijn opleidingsterrein voor meer dan 400 miljoen EUR aan de stad kon terugverkopen. Dit voorbeeld werd aangehaald in het verslag van de Raad van Europa uit 2012 "Goed bestuur en ethiek in de sport".

[9] Klager verwees bijvoorbeeld naar een Spaans krantenartikel van 18 maart 2012, waarin de zeer nauwe banden van de commissaris met zijn favoriete club werden geïllustreerd.

[10] Het feit dat de Commissie reeds inbreukprocedures heeft ingeleid tegen andere voetbalclubs, ook in Spanje, ondermijnt de argumenten van de Commissie.

[11] Zie eindnoot II hierboven.