Achtergrond van de klacht

1. Deze klacht heeft betrekking op de procedures en praktijken die door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) worden toegepast met betrekking tot het potentiële belangenconflict dat ontstaat wanneer een vertrekkend personeelslid naar een biotechnologiebedrijf verhuist. De situatie die aanleiding geeft tot dit soort belangenconflicten wordt vaak "draaideur"[1] genoemd.

2. Klager, een Duitse non-profitorganisatie, klaagde over het feit dat de EFSA de overstap van de wetenschappelijke coördinator en het hoofd van de afdeling genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) van de EFSA (hierna het “voormalige personeelslid” genoemd) naar een biotechnologiebedrijf heeft afgehandeld om de functie van hoofd van de afdeling Biotech Regulatory Affairs op zich te nemen. Klager uitte met name zijn bezorgdheid over het feit dat het voormalige personeelslid in mei 2008, dat wil zeggen minder dan twee maanden na haar vertrek, in haar nieuwe functie is getreden en dat de EFSA geen "afkoelingsperiode" of voorwaarden voor de verhuizing heeft opgelegd, waartoe zij krachtens het Statuut bevoegd was [2].

3. Klager ondernam de volgende stappen voordat hij zich tot de Europese Ombudsman wendde. In de eerste plaats heeft zij EFSA bij brief van 8 november 2009 om informatie over de betrokken verhuizing verzocht. Ten tweede heeft zij op 10 november 2009 een persbericht uitgebracht waarin zij EFSA bekritiseerde wegens een gebrek aan transparantie met betrekking tot deze kwestie. Ten derde heeft zij op 24 november 2009 verzocht om toegang tot alle documenten betreffende het besluit van EFSA om het voormalige personeelslid toe te staan naar haar nieuwe functie te verhuizen.

4. Op 9 december 2009 heeft EFSA contact opgenomen met haar voormalige personeelslid en haar in kennis gesteld van de specifieke vragen van klager. De EFSA benadrukte dat ambtenaren die voornemens zijn binnen twee jaar na beëindiging van de dienst een beroep uit te oefenen, hun instelling daarvan in kennis moeten stellen. Bovendien verklaarde het dat "[v]oor HR-record, op het moment van uw vertrek, u geen specifieke tewerkstelling had aangegeven. Zou je zo vriendelijk zijn om ons op de hoogte te houden van dit aspect, zodat we alle vereiste informatie hebben?"

5. In haar antwoord van 11 december 2009 heeft het voormalige personeelslid verklaard dat haar overeenkomst met EFSA op 31 maart 2008 was geëindigd en dat zij vervolgens pas op 15 mei 2008, toen zij haar nieuwe functie aannam, in actieve dienst was geweest. Bij e-mail van 19 mei 2008 heeft het voormalige personeelslid haar "voormalige EFSA-collega's en de leden van het GGO-panel" op de hoogte gebracht van haar nieuwe baan. Het voormalige personeelslid verklaarde vervolgens: "Sinds die tijd heb ik de EFSA meermaals ontmoet als vertegenwoordiger van [het biotechnologiebedrijf] in de delegatie van EuropaBio [een vereniging van biotechnologiebedrijven] en heb ik deelgenomen aan de tripartiete bijeenkomst met de EFSA en de Europese Commissie op 5 maart 2009.".

6. Bij e-mail van 21 december 2009 bedankte EFSA haar voormalige personeelslid voor de verstrekte verduidelijking en herinnerde zij haar aan haar verplichtingen na beëindiging van de dienst uit hoofde van artikel 16 van het Statuut.

7. Op 11 januari 2010 heeft de EFSA geantwoord op de verzoeken van klager van 8 en 24 november 2009. In haar brief onderstreepte de EFSA eerst haar verplichtingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens en de toegang tot documenten. In de tweede plaats bevestigde zij dat haar voormalige personeelslid van 1 april 2003 tot en met 31 maart 2008 hoofd van de GGO-eenheid was en gaf zij een korte beschrijving van haar taken. De EFSA benadrukte vervolgens haar strikte beleid inzake belangenverklaringen, dat van toepassing is op al haar personeelsleden. Zij heeft bevestigd dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen de verhuizing. Ten derde heeft de EFSA de gevraagde documenten bijgevoegd, waaronder de bovengenoemde e-mailcorrespondentie tussen het voormalige personeelslid en de EFSA.

8. Op 14 januari 2010 bracht klager een persbericht uit waarin hij het standpunt van EFSA ter zake bekritiseerde. In het persbericht werd verwezen naar de e-mail van het voormalige personeelslid aan de EFSA van 19 mei 2008, waarin zij verklaarde dat zij "... zal behoren tot degenen die vragen stellen over de voortgang van specifieke dossiers." Volgens het persbericht van klager " was zij in haar vorige functie bij de EFSA verantwoordelijk voor precies deze groep deskundigen die dergelijke aanvragen behandelt".

9. Op 24 maart 2010 diende klager de onderhavige klacht in bij de Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

10. De Ombudsman opende een onderzoek naar de volgende beweringen en beweringen:

Beschuldiging:

De EFSA heeft de kwestie van een mogelijk belangenconflict bij de verhuizing van haar voormalige personeelslid naar een biotechnologiebedrijf niet adequaat aangepakt.

De Ombudsman heeft de EFSA in kennis gesteld van het argument van klager ter ondersteuning van zijn bewering dat de EFSA overeenkomstig artikel 16 van het Statuut de verhuizing had moeten verbieden of daaraan voorwaarden had moeten opleggen.

Vorderingen:

(1) De EFSA moet erkennen dat zij niet heeft gehandeld om een mogelijk belangenconflict in dit geval te voorkomen.

(2) De EFSA moet zich ertoe verbinden in de toekomst een proactievere en kritischere aanpak te hanteren met betrekking tot haar procedures voor vertrekkend personeel.

11. De Ombudsman merkte ook op dat de redenen op grond waarvan EFSA besloot dat het door haar voormalige personeelslid verrichte werk geen verband hield met haar EFSA-werk, niet duidelijk waren uit de beschikbare informatie, met name dat het niet duidelijk was of EFSA op de hoogte was van de taken die het voormalige personeelslid in haar nieuwe baan zou gaan uitvoeren. De Ombudsman heeft de EFSA daarom verzocht om in haar advies een volledige verduidelijking op te nemen van de redenen waarop zij haar besluit om geen bezwaar te maken heeft gebaseerd. Voorts verzocht de Ombudsman om een lijst van alle correspondentie en interne nota’s/briefings die relevant zijn voor deze zaak, alsook om nadere gegevens over de vergaderingen die het voormalige personeelslid in de twee jaar na haar vertrek met EFSA had gehad.

12. De Ombudsman wees de EFSA erop dat zijn onderzoek alleen betrekking had op de beweringen en claims van klager tegen de EFSA. Klager had verzocht zijn klacht openbaar te behandelen. Hoewel de Ombudsman bevoegd is om een klacht op eigen initiatief vertrouwelijk te verklaren, heeft hij, ter bescherming van de belangen van een derde [3], in het onderhavige geval besloten deze bevoegdheid niet uit te oefenen omdat het in het algemeen belang is dat de klacht op transparante wijze wordt behandeld. Klager had hoe dan ook al bekendheid gegeven aan de klacht. In dit verband deelde de Ombudsman de EFSA mee dat hij geen bezwaar zou hebben indien de EFSA het passend achtte haar voormalige personeelslid in kennis te stellen van de klacht en van haar advies daarover.

Het onderzoek

13. Op 25 mei 2010 heeft de Ombudsman de EFSA om advies gevraagd over de beweringen en beweringen van klager. Op 23 juli 2010 heeft de EFSA haar advies toegezonden, dat voor opmerkingen aan klager is toegezonden. Op 20 augustus 2010 heeft klager zijn opmerkingen ingediend.

14. Op 4 oktober 2010 besloot de Ombudsman nader onderzoek te verrichten en verzocht hij de EFSA de informatie in haar oorspronkelijke advies nader toe te lichten. Op 30 november 2010 zond de EFSA haar antwoord op het verdere onderzoek van de Ombudsman. Op 20 december 2010 heeft de EFSA aanvullende informatie verstrekt ter aanvulling van haar antwoord op het verdere onderzoek van de Ombudsman. Dat aanvullende antwoord werd ook doorgestuurd naar klager voor opmerkingen. Op 24 februari 2011 heeft klager zijn opmerkingen ingediend.

15. Op 7 december 2011 heeft de Ombudsman ontwerpaanbevelingen tot de EFSA gericht. Op 13 december 2011 zond de EFSA een eerste antwoord op de ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman en op 22 maart 2012 zond zij haar omstandig advies daarover. De EFSA heeft verzocht de bijlagen III en IV bij haar uitvoerig gemotiveerde mening niet aan de klager bekend te maken om redenen van gegevensbescherming. Op 11 april 2012 heeft de Ombudsman deze documenten aan de EFSA teruggezonden op grond van het feit dat haar verzoek niet in overeenstemming was met artikel 4, lid 4, van de uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman [4]. De Ombudsman heeft het uitvoerig gemotiveerde advies van de EFSA en de overige bijlagen aan klager toegezonden en hem verzocht eventuele opmerkingen uiterlijk op 31 mei 2012 in te dienen. Op 18 april 2012 heeft klager zijn opmerkingen over het uitvoerig gemotiveerde advies van de EFSA ingediend [5]. Op 24 mei 2012 heeft de EFSA de Ombudsman meegedeeld dat zij van de in de bijlagen III en IV genoemde personen toestemming had gekregen voor de openbaarmaking van hun inhoud en dat deze bijlagen, die zij opnieuw aan de Ombudsman had gezonden, derhalve aan klager konden worden meegedeeld. De Ombudsman heeft deze documenten doorgestuurd naar klager en hem verzocht uiterlijk op 30 juni 2012 opmerkingen in te dienen. Klager heeft geen aanvullende opmerkingen ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Bewering dat de EFSA de kwestie van een mogelijk belangenconflict bij de verhuizing van haar voormalige personeelslid naar een biotechnologiebedrijf en daarmee verband houdende claims niet adequaat heeft aangepakt

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

16. Tot staving van zijn bewering voerde klager aan dat de EFSA overeenkomstig artikel 16 van het Statuut de verhuizing had moeten verbieden of daaraan voorwaarden had moeten opleggen.

17. In haar antwoord aan klager van 11 januari 2010 verklaarde de EFSA dat zij geen bezwaar had gemaakt tegen de verhuizing. De EFSA lijkt haar conclusie te hebben gebaseerd op de overweging dat haar voormalige personeelslid binnen de EFSA geen relevante beslissingsbevoegdheid had, aangezien haar eenheid alleen secretariële ondersteuning bood aan het ggo-panel van de EFSA.

18. Zoals hierboven opgemerkt, heeft de Ombudsman in zijn brief tot opening van een onderzoek naar de onderhavige klacht de EFSA verzocht om in haar advies een volledige verduidelijking op te nemen van de redenen waarop zij haar besluit om geen bezwaar te maken heeft gebaseerd. Voorts verzocht de Ombudsman om een lijst van alle correspondentie en interne nota’s/briefings die relevant zijn voor deze zaak, alsook om nadere gegevens over de vergaderingen die het voormalige personeelslid in de twee jaar na haar vertrek met EFSA had gehad.

19. In haar advies heeft de EFSA een feitelijk overzicht gegeven van de verhuizing van het voormalige personeelslid naar een biotechnologiebedrijf. De EFSA wees er met name op dat zij, toen haar contract in maart 2008 afliep, hoofd was van de GGO-eenheid die secretariaatsondersteuning verleende aan het GGO-panel. De GGO-eenheid bestaat uit personeelsleden van de EFSA die een permanent secretariaat verzorgen voor de onafhankelijke wetenschappelijke deskundigen die door de raad van bestuur van de EFSA tot lid van het GGO-panel zijn benoemd.

20. De EFSA benadrukte dat bij wet [6] alleen de leden van het ggo-panel bevoegd zijn om de wetenschappelijke adviezen van de EFSA goed te keuren over de aanvragen die worden ingediend in het kader van de vergunningsprocedures uit hoofde van de verordening inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders [7] of de richtlijn inzake doelbewuste introductie [8]. Voorts merkte de EFSA op dat haar personeelsleden geen lid kunnen zijn van de wetenschappelijke panels van de EFSA en verstrekte zij informatie over de procedure die is gevolgd bij de selectie van de leden van haar wetenschappelijke panels [9].

21. De EFSA legde uit dat de meerderheid van haar personeelsleden op basis van vijfjarige contracten als tijdelijk functionaris of arbeidscontractant in dienst is, met de mogelijkheid van verlenging. Artikel 16 van het Statuut verplicht voormalige personeelsleden de EFSA in kennis te stellen van hun voornemen om gedurende een periode van twee jaar na het verlaten van de EFSA een beroepsactiviteit uit te oefenen, zodat het tot aanstelling bevoegde gezag kan nagaan of dit tot een belangenconflict kan leiden.

22. In casu heeft EFSA verklaard dat haar voormalige personeelslid in mei 2008 haar nieuwe functie is begonnen en dat zij EFSA daarvan op 19 mei 2008 in kennis heeft gesteld. Overeenkomstig artikel 16 van het Statuut beoordeelde de EFSA de verstrekte informatie en was zij van mening dat haar vorige taak erin bestond het secretariaat ter ondersteuning van de onafhankelijke wetenschappelijke deskundigen van de EFSA te beheren. In feite was zij geen besluitvormer met betrekking tot het wetenschappelijk advies van EFSA, want dat is de exclusieve rol van de leden van het GGO-panel. Evenmin heeft zij beslissingen genomen over een vergunning of goedkeuring, aangezien dit volgens de wet de rol is van de risicomanagers en niet die van de EFSA. Daarom heeft de EFSA geen bezwaar gemaakt.

23. In november 2009 heeft EFSA de arbeidsstatus van haar voormalige personeelslid opnieuw gecontroleerd en haar herinnerd aan haar verplichtingen met betrekking tot vertrouwelijkheid. Bovendien merkte EFSA op dat haar personeelsleden verplicht zijn zich te onthouden van ongeoorloofde openbaarmaking van informatie die zij in het kader van hun functie hebben ontvangen, tenzij de informatie reeds openbaar is gemaakt of toegankelijk is voor het publiek, terwijl zij na beëindiging van de dienst geen toegang meer hebben tot bevoorrechte informatie. De EFSA benadrukte dat zij op geen enkel moment kennis had gekregen van enig bewijs dat erop wees dat haar voormalige personeelslid haar verantwoordelijkheden zoals hierboven uiteengezet had geschonden. Zij voegde daaraan toe dat indien dergelijke inbreuken zouden plaatsvinden, passende maatregelen zouden worden genomen.

24. Wat de door de Ombudsman gevraagde informatie betreft, heeft de EFSA haar briefwisseling met klager doorgestuurd. De EFSA heeft ook de data verstrekt van de vergaderingen tussen haarzelf en haar voormalige personeelslid in haar nieuwe hoedanigheid, waaronder i) twee vergaderingen tussen het directoraat-generaal Gezondheid en consumenten van de Europese Commissie, de EFSA en EuropaBio op 5 maart 2009 en 3 maart 2010, ii) een ggo-workshop van de EFSA met belanghebbenden, en iii) twee technische vergaderingen van de EFSA met belanghebbenden en aanvragers op 5 maart 2009 en 29 april 2009.

25. In zijn opmerkingen was klager het niet eens met de verklaring van EFSA dat zijn voormalige personeelslid "geen directe beslissingen nam over ggo-marktaanvragen." Klager voerde aan dat zij als "een vooraanstaand personeelslid zeker veel manieren zou hebben gehad om het werk van het ggo-panel te beïnvloeden (besluiten voorbereiden, richtsnoeren opstellen, vergaderingen houden met belanghebbenden). Aangezien er geen afkoelingsperiode was nadat zij ontslag had genomen, waren haar specifieke contacten en kennis buitengewoon relevant voor haar nieuwe baan. Het is onaanvaardbaar dat de EFSA de rol van [haar voormalige personeelslid] bagatelliseert om simpelweg te ontsnappen aan kritiek op hun managementbeslissingen.

26. Bovendien voerde klager aan dat uit de verklaring van EFSA bleek dat haar voormalige personeelslid EFSA pas op 19 mei 2008 in kennis had gesteld van haar nieuwe functie, dat wil zeggen nadat zij reeds bij haar nieuwe werkgever in dienst was getreden. Dit betekende dat ze haar nieuwe baan was begonnen zonder de goedkeuring van EFSA te hebben verkregen. Pas in november 2009, na de publieke communicatie van klager, reageerde EFSA en nam zij contact op met haar voormalige personeelslid om haar aan haar verplichtingen te herinneren. De klager voerde aan dat het gedrag van de EFSA, zowel wat de wettelijke vereisten als wat het tijdschema betreft, ongepast en ontoereikend was. Klager voerde vervolgens aan dat het antwoord van de EFSA bevestigde dat zij de kwestie van een mogelijk belangenconflict niet adequaat had aangepakt.

27. Wat de bij het advies gevoegde lijst van vergaderingen van de EFSA betreft, uitte klager zijn bezorgdheid over de rol van het voormalige personeelslid in de vergaderingen tussen de EFSA en biotechnologiebedrijven. Zij was van mening dat het voormalige personeelslid kon worden geacht tijdens die bijeenkomsten als lobbyist te hebben gehandeld.

28. In zijn verdere onderzoeken heeft de Ombudsman de EFSA verzocht alle beschikbare informatie te verstrekken die de beoordeling door de EFSA van het vermeende potentiële belangenconflict documenteert, bijvoorbeeld e-mailuitwisselingen, aantekeningen bij het dossier of een besluit van de bevoegde dienst binnen de EFSA.

29. Bovendien heeft de Ombudsman de EFSA verzocht aanvullende documenten en/of informatie te verstrekken om hem in staat te stellen een beter inzicht te krijgen in de taken van het voormalige personeelslid bij de EFSA. De Ombudsman vroeg met name om: (1) de vacature betreffende de functie van hoofd van de GGO-eenheid; 2) de sollicitatie van het gewezen personeelslid, met inbegrip van eventuele bijlagen; 3) al haar beoordelingsrapporten; en 4) alle interne regels en/of richtsnoeren die relevant zijn voor de kwestie, en meer in het bijzonder a) alle aan het personeel meegedeelde informatie/richtsnoeren met betrekking tot belangenconflicten, en b) alle regels over de wijze waarop EFSA zelf omgaat met belangenconflicten, zoals de regels over wie deze beoordeelt en hoe, en of er sprake is van een belangenconflict met betrekking tot de activiteiten van een voormalig personeelslid na de beëindiging van zijn of haar dienst bij EFSA.

30. In dezelfde brief erkende de Ombudsman de informatie die EFSA hem had verstrekt met betrekking tot de bijeenkomsten die het voormalige personeelslid in de twee jaar na haar vertrek met EFSA had gehad. Volledigheidshalve verzocht de Ombudsman ook om nadere gegevens over alle interne vergaderingen en vergaderingen met externe belanghebbenden (met inbegrip van eventuele beschikbare notulen) waaraan het voormalige personeelslid tijdens de laatste twaalf maanden van haar dienstverband bij de EFSA heeft deelgenomen.

31. In haar antwoord op het verdere onderzoek van de Ombudsman bevestigde de EFSA dat de eerder verstrekte informatie over de verhuizing van haar voormalige personeelslid volledig was. Overeenkomstig de bepalingen van artikel 16 van het Statuut heeft de EFSA " niet uitdrukkelijk kennis gegeven van haar toestemming voor de nieuwe functie ".

32. Vervolgens herhaalde EFSA dat haar voormalige personeelslid optrad als hoofd van de GGO-eenheid, dat de GGO-eenheid bestaat uit personeelsleden van EFSA en dat zij een permanent secretariaat en administratieve ondersteuning biedt aan het GGO-panel. GGO-aanvragen worden op hun beurt alleen goedgekeurd door de leden van het GGO-panel, terwijl de personeelsleden van de EFSA geen deel kunnen uitmaken van de wetenschappelijke panels of het wetenschappelijk comité van de EFSA. Bijgevolg heeft haar voormalige personeelslid geen besluiten genomen met betrekking tot de wetenschappelijke output van de EFSA, aangezien dit de exclusieve rol van de leden van het ggo-panel is. Evenmin heeft zij besluiten genomen over een vergunning of goedkeuring, aangezien de rol van de risicomanagers wordt overgenomen door de Commissie en de EU-lidstaten, en niet door de EFSA.

33. Wat punt 4 van punt 29 hierboven betreft, heeft EFSA verschillende documenten overgelegd. De meest relevante documenten voor dit onderzoek zijn: i) de gedragscode van de EFSA inzake belangenverklaringen, die van kracht was tussen maart 2004 en september 2007 en is vervangen door document ii); ii) het beleid van de EFSA inzake belangenverklaringen (overeenkomstig het besluit van de raad van bestuur van de EFSA van 5 oktober 2007); iii) de leidraad inzake belangenverklaringen (van toepassing vanaf 8 september 2007); iv) de procedure voor het identificeren en behandelen van potentiële belangenconflicten (van toepassing vanaf 8 september 2007); en v) het besluit van de EFSA betreffende nevenactiviteiten en -opdrachten (van toepassing vanaf 28 april 2004).

34. Ten slotte heeft de EFSA een verslag verstrekt van de vergaderingen waaraan haar voormalige personeelslid tijdens het laatste jaar van haar dienstverband bij de EFSA heeft deelgenomen.

35. In zijn opmerkingen over het antwoord van de EFSA benadrukte klager dat de overstap van het voormalige personeelslid van de EFSA naar een biotechnologiebedrijf zonder afkoelingsperiode niet aanvaardbaar was vanuit het oogpunt van het algemeen belang en in strijd was met het Statuut. Overeenkomstig artikel 16 van het Statuut moeten belangenconflicten zowel tijdens als na beëindiging van de dienst worden vermeden.

36. Volgens klager lijdt het geen twijfel dat het werk dat het voormalige personeelslid in haar nieuwe functie heeft verricht, verband houdt met het werk dat zij tijdens haar werk bij EFSA heeft verricht en in strijd is met de legitieme belangen van de instelling. De EFSA heeft echter geen enkel initiatief genomen om te voorkomen dat [haar] zou overstappen naar een baan als lobbyist voor [een biotechnologiebedrijf], dat een van de grootste producenten van genetisch gemanipuleerde planten is. Het lijdt geen twijfel dat het management van de EFSA niet heeft voldaan aan haar zorgvuldigheidseisen en haar specifieke verplichtingen uit hoofde van het personeelsstatuut van de EU."

37. Klager verlegde vervolgens de focus van zijn opmerkingen naar zijn onderzoeken naar de voorzitter van het GGO-panel en zijn activiteiten bij het International Life Sciences Institute (ILSI). Het voerde aan dat er een verband was tussen het hoofd van de GGO-eenheid en de voorzitter van het GGO-panel in een periode waarin "veel belangrijke beslissingen werden genomen door de EFSA." Het vroeg de Ombudsman om die relatie verder te onderzoeken en, meer in het bijzonder, het potentiële belangenconflict met betrekking tot de voorzitter van het GGO-panel.

Beoordeling van de Ombudsman die tot ontwerpaanbevelingen heeft geleid

38. De Ombudsman verduidelijkte de reikwijdte van zijn analyse in de onderhavige klacht en legde uit welke kwesties hij zou aanpakken en welke niet. In dit verband heeft hij twee inleidende opmerkingen gemaakt. Ten eerste heeft de Ombudsman overeenkomstig het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU") tot taak klachten te onderzoeken over gevallen van wanbeheer bij het optreden van de instellingen van de Unie. De Ombudsman was zich ervan bewust dat het onderhavige onderzoek weliswaar betrekking heeft op een aantijging tegen EFSA, maar dat het gedrag van EFSA onlosmakelijk verbonden was met de feitelijke omstandigheden rond het vertrek van een personeelslid. Zoals vermeld in punt 12 hierboven, deelde de Ombudsman de EFSA mee dat hij geen bezwaar zou hebben indien zij het passend achtte haar voormalige personeelslid in kennis te stellen van de klacht en van haar advies daarover. Tegelijkertijd benadrukte de Ombudsman echter dat het onderwerp van zijn onderzoek niet de juistheid van de handelingen van het voormalige personeelslid van de EFSA is, maar de beschuldiging en beweringen tegen de EFSA.

39. Wat de tweede inleidende opmerking betreft, merkte de Ombudsman op dat klager in zijn opmerkingen voor het eerst in dit onderzoek een grief naar voren bracht met betrekking tot de rol van de voorzitter van het ggo-panel. De vermelding van de voorzitter van het GGO-panel werd geacht twee doelen te dienen. Om enerzijds het argument van EFSA te weerleggen dat haar voormalige personeelslid geen directe beslissingen heeft genomen, voerde klager aan dat zij in staat was om de genomen beslissingen te beïnvloeden via haar contact met de voorzitter van het ggo-panel. Aan de andere kant verzocht klager de Ombudsman echter ook de relatie tussen de voorzitter van het GGO-panel en zijn activiteiten bij de ILSI te onderzoeken en een mogelijk belangenconflict als gevolg van deze relatie te onderzoeken.

40. De Ombudsman benadrukte dat dit onderzoek was geopend om te onderzoeken of de EFSA het potentiële belangenconflict dat voortvloeide uit de verhuizing van haar personeelslid naar een biotechnologiebedrijf, dat door klager in zijn oorspronkelijke klacht aan de orde was gesteld, naar behoren had aangepakt. De Ombudsman beschikte over voldoende informatie om bovengenoemde kwestie te kunnen beoordelen. Hij achtte het dan ook niet opportuun om de verdere kwestie, die klager in zijn opmerkingen aan de orde heeft gesteld, in het onderhavige onderzoek op te nemen, aangezien dit zijn beslissing in deze zaak onvermijdelijk zou vertragen. Klager bleef echter vrij om een nieuwe klacht over deze verdere kwestie in te dienen, nadat hij de EFSA in dit verband op passende wijze had benaderd [10].

41. Wat de analyse betreft, was de Ombudsman van mening dat de bewering twee aspecten omvat, namelijk een procedureel en een materieel aspect. Het procedurele aspect van de bewering is gericht op de vraag of EFSA de toepasselijke procedures heeft gevolgd met betrekking tot haar voormalige personeelslid. Het inhoudelijke aspect van de bewering betreft de inhoudelijke evaluatie die EFSA heeft uitgevoerd.

42. Het Statuut bevat regels en beginselen die de EFSA moet toepassen bij de uitoefening van haar procedurele en materiële verantwoordelijkheden. Deze regels en beginselen beogen de belangen van de Europese Unie te beschermen door de loyaliteit, onafhankelijkheid en integriteit van haar personeel te waarborgen. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon moeten de specifieke bepalingen worden bezien vanuit de invalshoek van artikel 298 VWEU, dat bepaalt dat "[d]e instellingen, organen en instanties van de Unie [...] bij de uitvoering van hun taken de steun [hebben] van een open, efficiënt en onafhankelijk Europees bestuur".

43. In dit verband achtte de Ombudsman het nuttig om met name de volgende bepalingen van het Statuut in herinnering te brengen:

"Artikel 11 bis

1. De ambtenaar mag zich in de uitoefening van zijn functie, behoudens het hierna bepaalde, niet bezighouden met aangelegenheden waarin hij direct of indirect enig persoonlijk belang heeft dat zijn onafhankelijkheid, en met name zijn familiale en financiële belangen, in het gedrang kan brengen.

2. De ambtenaar aan wie het in de uitoefening van zijn functie is opgedragen een bovenbedoelde aangelegenheid te behandelen, stelt het tot aanstelling bevoegde gezag daarvan onverwijld in kennis. Het tot aanstelling bevoegde gezag neemt alle passende maatregelen en kan de ambtenaar met name ontheffen van zijn verantwoordelijkheid ter zake.

3. De ambtenaar mag in ondernemingen die onder het gezag staan van de instelling waartoe hij behoort of waarmee hij betrekkingen onderhoudt, direct noch indirect belangen aanhouden of verwerven van zodanige aard of omvang dat daardoor zijn onafhankelijkheid bij de uitoefening van zijn functie in het gedrang zou kunnen komen.

Artikel 12

De ambtenaar onthoudt zich van iedere handeling of gedraging die zijn positie zou kunnen aantasten.

...

Artikel 16

Na beëindiging van de dienst blijft de ambtenaar verplicht zich met betrekking tot de aanvaarding van bepaalde aanstellingen of voordelen integer en discreet op te stellen.

Ambtenaren die binnen twee jaar na beëindiging van de dienst een al dan niet bezoldigde beroepsactiviteit wensen uit te oefenen, stellen hun instelling daarvan in kennis. Indien deze activiteit verband houdt met de werkzaamheden die de ambtenaar tijdens de laatste drie dienstjaren heeft verricht en tot een conflict met de legitieme belangen van de instelling zou kunnen leiden, kan het tot aanstelling bevoegde gezag hem, gelet op het belang van de dienst, verbieden de activiteit uit te oefenen of zijn goedkeuring verlenen onder de voorwaarden die het passend acht. De instelling stelt, na raadpleging van het Gemengd Comité, binnen 30 werkdagen na de kennisgeving ervan in kennis van haar besluit. Indien een dergelijke kennisgeving aan het einde van die periode niet is gedaan, wordt dit beschouwd als een impliciete aanvaarding."

44. Bovendien luidde artikel 18 van het besluit van de EFSA betreffende nevenactiviteiten en -opdrachten [11], dat ten tijde van de feiten van kracht was en bedoeld was "om belangenconflicten te voorkomen, zonder onredelijke beperkingen op te leggen aan nevenactiviteiten van ambtenaren", als volgt:

"1. De ambtenaar die de dienst van de Commissie verlaat [12], ondertekent een verklaring op een door het tot aanstelling bevoegde gezag verstrekt formulier waaruit blijkt dat hij op de hoogte is van zijn voortdurende verplichtingen jegens de Commissie, met name uit hoofde van de artikelen 16, 17 ter en 19 van het Statuut.

2. Gedurende een periode van twee jaar na het verlaten van de Commissie stelt een gewezen ambtenaar die een aanstelling of een nevenactiviteit wenst aan te vatten, het tot aanstelling bevoegde gezag daarvan in kennis. De gewezen ambtenaar verstrekt met name:

- een beschrijving van zijn werkzaamheden gedurende de laatste drie jaar van zijn actieve dienst bij de Commissie;

- een beschrijving van de activiteit die hij wenst op te nemen, met inbegrip van informatie over de functie die hij zal bekleden en de verwachte duur van de activiteit;

de naam, het adres en het telefoonnummer van de potentiële werkgever;

- het werkterrein van de werkgever;

- de eventuele verbanden met zijn vroegere functies bij de Commissie.

Daartoe vult de gewezen ambtenaar het door het tot aanstelling bevoegde gezag verstrekte aanvraagformulier in en dient hij dit in bij de Commissie.

3. De toestemming die krachtens lid 2 van dit artikel op dit aanvraagformulier wordt verleend, is beperkt tot arbeid in loondienst bij de genoemde werkgever en eenieder met wie de werkgever de onderneming waarbij de ambtenaar in dienst is, fuseert of overdraagt [...]"

45. De hierboven aangehaalde bepalingen zijn grotendeels overgenomen en verder uitgewerkt in het recentere besluit van de EFSA tot uitvoering van artikel 16, artikel 17, lid 2, en artikel 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie [13], dat in de loop van zijn onderzoek aan de Ombudsman is verstrekt.

46. Het is duidelijk dat het gecombineerde rechtskader dat door de hierboven geschetste regels is vastgesteld, de volgende procedurele verplichtingen oplegt aan ambtenaren en, bij uitbreiding, aan tijdelijke functionarissen en arbeidscontractanten [14]. Een personeelslid moet, ten eerste, zijn instelling in kennis stellen van zijn voornemen om elders een al dan niet bezoldigde beroepsactiviteit uit te oefenen en voldoende informatie verstrekken, zoals beschreven in artikel 18, lid 2, van bovengenoemd besluit van de EFSA betreffende nevenactiviteiten en -opdrachten (of, volgens de huidige regels, artikel 3, lid 3, van het besluit van de EFSA tot uitvoering van de artikelen 16, 17, lid 2, en 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie [15]), en, ten tweede, de instelling om toestemming verzoeken indien hij voornemens is een activiteit uit te oefenen die verband houdt met de werkzaamheden die hij de afgelopen drie jaar heeft verricht en die tot een belangenconflict kan leiden.

47. De overeenkomstige procedurele verplichtingen van EFSA zijn: ten eerste, het verkrijgen van voldoende informatie van een vertrekkend personeelslid over zijn beoogde beroepsactiviteit, al dan niet tegen beloning; ten tweede, de verkregen informatie te beoordelen om te bepalen of de nieuwe beroepsactiviteit van het personeelslid kan leiden tot een conflict met de legitieme belangen van de EFSA; en ten derde, indien dit het geval is, hem of haar te verbieden de nieuwe activiteit uit te oefenen of de goedkeuring ervan te verlenen onder de voorwaarden die hij of zij in de gegeven omstandigheden passend acht.

48. Uit de bewoordingen van de regeling ("ambtenaar die voornemens is ","hem verbieden ","een opdracht aan te nemen") blijkt duidelijk dat de relevante informatie tijdig aan de betrokken instelling moet worden verstrekt voordat de vertrekkende ambtenaar met zijn nieuwe opdracht begint. Aangezien de relevante regels tot doel hebben een mogelijk belangenconflict te voorkomen, moet de beslissing over de vraag of er sprake kan zijn van een belangenconflict in elk geval worden genomen voordat de nieuwe baan wordt aanvaard. Het is duidelijk dat een instelling alle nodige maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat al haar personeelsleden de bovengenoemde regels naleven. Wanneer een personeelslid een nieuwe functie opneemt zonder voorafgaande kennisgeving, moet de betrokken instelling, zodra zij de situatie ontdekt, passende follow-upmaatregelen nemen.

49. In het onderhavige geval is de overeenkomst van de gewezen functionaris op 31 maart 2008 geëindigd. Op 15 mei 2008 is zij in dienst getreden bij een biotechnologiebedrijf. Op 19 mei 2008 heeft zij EFSA in kennis gesteld van haar nieuwe baan. Op 8 en 24 november 2009 heeft klager hierover contact opgenomen met de EFSA. Op 9 december 2009 heeft EFSA contact opgenomen met haar voormalige personeelslid om informatie te vragen en haar te herinneren aan haar verplichtingen uit hoofde van artikel 16 van het Statuut. Op 11 december 2009 heeft het voormalige personeelslid geantwoord en verduidelijkingen verstrekt. Uiteindelijk heeft de EFSA besloten geen bezwaar te maken tegen de nieuwe aanstelling van haar voormalige personeelslid.

Het procedurele aspect

50. De naleving door de EFSA van haar procedurele verplichtingen werd onderzocht in het licht van haar acties op de verschillende hierboven genoemde chronologische wegwijzers. De eerste wegwijzer was die van 31 maart 2008, toen het contract van de voormalige functionaris afliep. Deze datum was van cruciaal belang omdat het het eerste moment was waarop een personeelslid, zonder zijn instelling daarvan in kennis te stellen, rechtmatig onderhandelingen met een potentiële toekomstige werkgever kon aanknopen over een baan die aanleiding zou kunnen geven tot een belangenconflict.

51. Dit betekende dat de EFSA verplicht was erop toe te zien dat haar vertrekkende personeelslid op dat moment de krachtens artikel 16 van het Statuut op haar rustende verplichtingen nakwam. Om dit doel te bereiken volgens de toepasselijke procedureregels die op dat moment van toepassing waren, moeten de vertrekkende personeelsleden een verklaring ondertekenen waarin zij hun voortdurende verplichtingen jegens de EFSA erkennen, met inbegrip van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 16 van het Statuut. Op basis van de door de EFSA verstrekte toelichtingen kon niet worden vastgesteld of het voormalige personeelslid van de EFSA een dergelijke verklaring heeft ondertekend.

52. Bij wijze van nadere algemene toelichting op het bovenstaande en zonder naar het specifieke geval in kwestie te verwijzen, achtte de Ombudsman het nuttig om duidelijk te maken dat artikel 16, tweede alinea, van het Statuut [16] volgens hem ook van toepassing kan zijn in gevallen waarin een EU-ambtenaar onderhandelt over een aanbod voor een toekomstige baan of dit aanbod aanvaardt terwijl hij nog voor een EU-instelling werkt. Hoe dan ook was de Ombudsman van mening dat onderhandelingen door een personeelslid in dienst over een toekomstige baan die zou kunnen neerkomen op "draaideurconstructies" zelf een belangenconflict zouden vormen dat onder het Statuut zou vallen, met name de in punt 43 hierboven aangehaalde artikelen 11 bis en 12.

53. In het kader van een regelgevend agentschap en om zich van haar verplichtingen te kwijten, wil de EFSA ervoor zorgen dat zij op de hoogte wordt gebracht wanneer haar personeelsleden in dienst zijn en onderhandelen over een arbeidsaanbod van een potentiële werkgever. EFSA zou ook willen weten wanneer een personeelslid een dergelijk aanbod heeft aanvaard vóór het einde van zijn/haar contract met EFSA.

54. De huidige procedureregels, namelijk het besluit van de EFSA tot uitvoering van artikel 16, artikel 17, lid 2, en artikel 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie, hebben niet specifiek betrekking op deze kwestie, behalve om in artikel 1 van dat besluit het toepassingsgebied van het besluit zodanig te definiëren dat het "alle personeelsleden en voormalige leden" omvat.

55. Daarom was het noodzakelijk om, opnieuw in het algemeen en zonder naar het specifieke geval in kwestie te verwijzen, de EFSA te wijzen op de richting van aanscherping en verbetering van haar regels om ervoor te zorgen dat zij beter in staat zal zijn om een mogelijk belangenconflict van het type "draaideur" aan te pakken in zaken betreffende de onderhandeling over of aanvaarding van aanbiedingen door personeelsleden die werkzaam zijn bij de EFSA. In dit verband wees de Ombudsman erop dat de EFSA personeelsleden die in dienst zijn, moet verplichten de onderhandelingen over arbeidsaanbiedingen of de aanvaarding van arbeidsaanbiedingen die een belangenconflict kunnen vormen, tijdig openbaar te maken. Hij verklaarde dat dit beleidsinitiatief in overeenstemming zou zijn met de post-overheidswerkgelegenheid van de OESO: Goede praktijken ter voorkoming van belangenconflicten [17]. Daartoe deed de Ombudsman een ontwerpaanbeveling dat "de EFSA haar regels en procedures met betrekking tot onderhandelingen moet versterken door personeelsleden te bedienen met betrekking tot toekomstige banen van het type "draaideuren". In dit verband moet de EFSA duidelijk maken dat dergelijke onderhandelingen zelf een belangenconflict kunnen vormen. Hieruit volgt dat de EFSA personeelsleden die in dienst zijn, moet verplichten deze tijdig openbaar te maken, in overeenstemming met het beleid van de EFSA inzake belangenverklaringen.

56. De tweede wegwijzer was die van 19 mei 2008, toen het voormalige personeelslid haar "voormalige EFSA-collega's en de leden van het ggo-panel ", zoals zij het later uitdrukte, op de hoogte bracht van haar nieuwe baan. In haar advies voerde EFSA aan dat haar voormalige personeelslid haar aldus had geïnformeerd over haar dienstverband. Artikel 18 van het besluit van de EFSA betreffende nevenactiviteiten en -opdrachten, dat op het relevante tijdstip van kracht was, bepaalde dat een dergelijke kennisgeving betrekking moest hebben op bepaalde gegevens en door middel van een specifiek aanvraagformulier moest worden verstrekt. Het lijkt erop dat de e-mail van het voormalige personeelslid van 19 mei 2008 aan geen van deze voorwaarden voldeed. Hoe dan ook verplichtte de procedurele verplichtingen van EFSA haar in dat stadium om de door haar verkregen informatie te beoordelen, om alle verdere informatie te vragen die zij nodig zou kunnen hebben en om te beoordelen of de tewerkstelling van haar voormalige personeelslid elders aanleiding gaf tot een belangenconflict. Hoewel de gegevens in het dossier erop wezen dat de e-mail van het voormalige personeelslid van 19 mei 2008 nooit de afdeling Personeelszaken van de EFSA heeft bereikt, heeft de EFSA in haar advies verklaard dat er een beoordeling was uitgevoerd en dat de conclusie was dat er geen reden was om bezwaar te maken tegen de verhuizing van het vertrekkende personeelslid. Er werd echter geen bewijs van die beoordeling aan de Ombudsman overgelegd, hoewel de EFSA specifiek was gevraagd om alle beschikbare informatie te verstrekken die de beoordeling door de EFSA van het vermeende potentiële belangenconflict documenteerde, bijvoorbeeld e-mailuitwisselingen, aantekeningen bij het dossier of een besluit van de bevoegde dienst binnen de EFSA. Indien een dergelijke beoordeling in dat stadium had plaatsgevonden, zou het hoe dan ook moeilijk te begrijpen zijn geweest waarom EFSA het nodig achtte om haar voormalige personeelslid op 9 december 2009 over deze kwestie te benaderen.

57. De derde wegwijzer is die van 8 november 2009, toen klager hierover contact opnam met de EFSA. Uiterlijk op dit moment had EFSA haar in punt 56 hierboven beschreven procedurele verplichtingen moeten nakomen. EFSA heeft echter pas op 9 december 2009, dus een maand later, contact opgenomen met haar voormalige personeelslid om haar te herinneren aan haar statutaire verplichtingen. Bovendien heeft EFSA haar voormalige personeelslid destijds niet om informatie over haar beroepsactiviteit gevraagd, die zij mogelijk nodig had gehad om te beslissen hoe zij in deze zaak verder moest gaan. Evenmin heeft zij om informatie gevraagd aan de hand waarvan zij had kunnen vaststellen of haar voormalige personeelslid vóór het einde van de overeenkomst bij EFSA reeds contact had gehad met de nieuwe werkgever over mogelijke (toekomstige) arbeidsmogelijkheden.

58. In haar advies en in haar verdere opmerkingen in het kader van het onderhavige onderzoek heeft EFSA aangevoerd dat zij de informatie die zij over de verhuizing van haar voormalige personeelslid had ontvangen, had beoordeeld en tot de conclusie was gekomen dat er geen sprake was van een belangenconflict.

59. Er is echter geen verslag van de beoordeling van de EFSA die tot de bovenstaande conclusie heeft geleid, aan de Ombudsman voorgelegd, hoewel de Ombudsman, zoals hierboven reeds vermeld, specifiek om dergelijke bewijsstukken heeft gevraagd. De Ombudsman vond dit verrassend. Ondanks het feit dat, zoals de EFSA heeft opgemerkt, artikel 16 van het Statuut bepaalt dat het verzuim van een instelling om een negatief besluit tot een voormalig personeelslid te richten binnen 30 dagen nadat deze de instelling daarvan in kennis heeft gesteld, wordt beschouwd als een impliciete aanvaarding, was het de vraag of dit in de onderzochte situatie het geval was. Artikel 16 van het Statuut bepaalt immers dat de betrokken instelling op de hoogte wordt gebracht van de intenties van een functionaris (of voormalig functionaris) voordat hij een nieuwe betrekking aanneemt, en bovengenoemde regel is duidelijk ook gericht op de bescherming van de belangen van de betrokkene in een dergelijke situatie. Dit was hier niet van toepassing, aangezien het voormalige personeelslid van EFSA het pas heeft geïnformeerd nadat zij al voor haar nieuwe werkgever was gaan werken.

60. Hoe dan ook benadrukte de Ombudsman dat het van het grootste belang is dat de analyse dat er geen sprake was van een belangenconflict wordt bijgehouden. De instellingen moeten immers worden geacht naar behoren te handelen en in staat te zijn hun besluiten ten aanzien van EU-burgers te verdedigen wanneer zij daarom worden gevraagd. Deze aanpak is van groot belang om het vertrouwen van het publiek in de activiteiten van de EU-instellingen te vergroten [18]. De noodzaak om een behoorlijk register bij te houden van een beoordeling van een aangelegenheid die een mogelijk belangenconflict met zich meebrengt, is met name van belang in het geval van een instelling of orgaan als de EFSA, waarvan het mandaat van bijzonder belang is voor EU-burgers in het algemeen. De Ombudsman verklaarde verder dat er in dit verband op moet worden gewezen dat de EFSA volgens haar website “niet [heeft] gewaarborgd dat het voedsel in Europa veilig is”[19]. De uitvoering van deze missie wordt niet alleen in gevaar gebracht in gevallen waarin feitelijke belangenconflicten worden getolereerd, maar ook wanneer de aanpak van de EFSA de indruk wekt dat zij een mogelijk belangenconflict niet naar behoren heeft beoordeeld.

61. EFSA had dus op zijn minst een interne nota moeten opstellen om vast te leggen dat zij de door klager aan de orde gestelde kwestie heeft beoordeeld en om de redenen uiteen te zetten op basis waarvan zij tot de conclusie is gekomen dat er geen sprake was van een belangenconflict.

Het inhoudelijke aspect

62. Wat het inhoudelijke aspect van de onderhavige zaak betreft, merkte de Ombudsman op dat EFSA in de loop van het onderhavige onderzoek steeds van mening was dat er geen sprake was van een belangenconflict, omdat de taken van haar voormalige personeelslid beperkt waren tot het verlenen van secretariële ondersteuning aan het GGO-panel en omdat zij geen inbreng had in de besluitvorming.

63. De Ombudsman achtte het mogelijk dat het standpunt van de EFSA dat er geen sprake was van een belangenconflict juist was. De beoordeling die in dergelijke gevallen moet worden uitgevoerd, moet echter grondig zijn. Volgens de Ombudsman heeft de EFSA een te enge benadering gevolgd door zich uitsluitend te richten op de vraag of haar voormalige personeelslid in staat was besluiten te nemen over bij de EFSA ingediende aanvragen of daaraan deel te nemen. De Ombudsman was van mening dat een grondige beoordeling vereist dat de taken van het voormalige personeelslid bij EFSA worden vergeleken met die in haar nieuwe functie. Bovendien herinnerde hij eraan dat de betrokkene vijf jaar lang hoofd van de GGO-eenheid van de EFSA was geweest en dat dus kon worden verwacht dat hij waardevol inzicht had gekregen in de werking van de EFSA in het algemeen en van haar panels in het bijzonder. De Ombudsman merkte ook op dat, volgens de e-mail van het voormalige personeelslid van 19 mei 2008, haar nieuwe baan nauwe contacten met de EFSA leek te impliceren. De EFSA had met deze omstandigheden duidelijk rekening moeten houden bij haar beslissing of er sprake was van een mogelijk belangenconflict.

64. De Ombudsman erkende dat, zoals de EFSA in haar advies opmerkte, haar personeelsleden verplicht zijn zich te onthouden van ongeoorloofde openbaarmaking van informatie die zij in het kader van hun functie hebben ontvangen, zelfs nadat zij de dienst van de EFSA hebben verlaten. Bovendien was de Ombudsman verheugd te horen dat de EFSA duidelijk heeft verklaard dat zij passende maatregelen zou nemen indien er aanwijzingen zouden zijn dat haar voormalige personeelslid deze verplichting niet is nagekomen. Hij voegde er echter aan toe dat het informeren van een instelling over een voorgenomen nieuwe baan alvorens een dergelijke baan aan te nemen, ook een plicht is van de leden van de administratie van de EU. Het feit dat deze verplichting in casu onvoldoende is nagekomen, had EFSA ertoe moeten aanzetten nog meer aandacht te besteden aan de kwestie van een mogelijk belangenconflict.

65. Tegelijkertijd moet de EFSA zich uiteraard bewust zijn van haar zorgplicht jegens haar personeelsleden en van de noodzaak ervoor te zorgen dat er geen schaduw wordt geworpen op de integriteit en discretie van een voormalig personeelslid. Hoewel de EFSA overeenkomstig artikel 16 van het Statuut het recht kan hebben om zich te onthouden van het richten van een besluit tot een voormalig personeelslid, aangezien het ontbreken van een besluit standaard zou worden beschouwd als een impliciete aanvaarding, zou de bovengenoemde taak van de EFSA het best gediend zijn met een passende registratie van de analyse op basis waarvan zij tot de conclusie is gekomen dat er in dit geval geen sprake is van een potentieel belangenconflict.

Conclusies van de Ombudsman

66. In het licht van de voorgaande overwegingen is de Ombudsman tot de conclusie gekomen dat EFSA de uit de toepasselijke regels voortvloeiende procedurele verplichtingen niet is nagekomen. Bovendien heeft EFSA het vermeende potentiële belangenconflict van haar voormalige personeelslid niet zo grondig beoordeeld als zij had kunnen en moeten doen. Dit vormde wanbeheer.

67. De Ombudsman merkte op dat, als algemene regel, wanneer er sprake is van wanbeheer, de betrokken instelling dit naar behoren moet erkennen en passende corrigerende maatregelen moet nemen [20]. In casu heeft EFSA noch erkend dat zij een fout heeft gemaakt, noch maatregelen voorgesteld die zij voornemens was te nemen om te voorkomen dat dergelijke tekortkomingen zich in de toekomst opnieuw zouden voordoen. De Ombudsman deed daarom een nieuwe ontwerpaanbeveling: "EFSA moet erkennen dat zij de relevante procedureregels niet in acht heeft genomen en een voldoende grondige beoordeling heeft uitgevoerd van het potentiële belangenconflict als gevolg van de verhuizing van een voormalig personeelslid naar een biotechnologiebedrijf".

68. Met betrekking tot de corrigerende maatregelen die moesten worden genomen, achtte de Ombudsman het passend de volgende richtsnoeren te verstrekken.

69. De Ombudsman was van mening dat, onverminderd zijn eerste ontwerpaanbeveling die in paragraaf 55 hierboven is weergegeven, de regels en procedures van de EFSA voldoende robuust zijn om een onderzoek naar een mogelijk belangenconflict in draaideurgevallen mogelijk te maken. In het besluit tot uitvoering van de artikelen 16, 17, lid 2, en 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie wordt nader ingegaan op de voorheen toepasselijke regels en wordt voorzien in a) een verklaring van het vertrekkende personeelslid waarin het zich ertoe verbindt artikel 16 van het Statuut na te leven, en b) een procedure op grond waarvan personeelsleden gedurende een periode van twee jaar na beëindiging van de dienst toestemming moeten vragen om nevenactiviteiten te verrichten, relevante informatie moeten verstrekken en opgave moeten doen van eventuele wijzigingen in de omstandigheden nadat toestemming is verleend [21].

70. De betrokken verklaring dient ervoor te zorgen dat de personeelsleden van EFSA bij hun vertrek op de hoogte zijn van hun verplichtingen. Tegelijkertijd stelt het desbetreffende vergunningsformulier de EFSA in staat voldoende informatie te verkrijgen, zoals hierboven uiteengezet, om haar in staat te stellen een volledige beoordeling uit te voeren van een mogelijk conflict met haar legitieme belangen.

71. Wat echter duidelijk moest worden verbeterd, was de wijze waarop de desbetreffende regels in de praktijk werden toegepast en de Ombudsman deed dienovereenkomstig een derde ontwerpaanbeveling. Rekening houdend met het feit dat de beoordeling van een mogelijk belangenconflict in de context van een soort "draaideurconflict" een complexe exercitie is die een zorgvuldig onderzoek van de taken van het personeelslid [22] en de beoogde activiteiten in de beoogde functie vereist, deed de Ombudsman een ontwerpaanbeveling dat "indien zich in de toekomst een soortgelijk geval voordoet, de EFSA: i) voldoende informatie te verkrijgen, waaronder ten minste een behoorlijk overzicht van de bij de EFSA uitgevoerde taken, een nauwkeurige beschrijving van de voorgestelde nieuwe werkgelegenheid en mogelijke verbanden tussen de nieuwe en de vorige werkgelegenheid; ii) een zo grondig mogelijke beoordeling uit te voeren; en iii) de resultaten van haar beoordeling naar behoren registreren".

72. Bij het volgen van bovengenoemde procedure benadrukte de Ombudsman dat de EFSA ernaar moet streven het hoogste niveau van toezicht te bereiken, dat in verhouding staat tot het belang van haar opdracht en de verwachtingen van de burgers.

73. Samengevat waren de ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman:

"1) De EFSA moet haar regels en procedures met betrekking tot onderhandelingen aanscherpen door personeelsleden te bedienen met betrekking tot toekomstige banen van het type "draaideur". In dit verband moet de EFSA duidelijk maken dat dergelijke onderhandelingen zelf een belangenconflict kunnen vormen. Hieruit volgt dat de EFSA personeelsleden die in dienst zijn, moet verplichten deze tijdig openbaar te maken, in overeenstemming met het beleid van de EFSA inzake belangenverklaringen.

2) De EFSA moet erkennen dat zij de relevante procedureregels niet heeft nageleefd en geen voldoende grondige beoordeling heeft uitgevoerd van het potentiële belangenconflict als gevolg van de verhuizing van een voormalig personeelslid naar een biotechnologiebedrijf.

3) Indien zich in de toekomst een soortgelijk geval voordoet, moet de EFSA: i) voldoende informatie te verkrijgen, waaronder ten minste een behoorlijk overzicht van de bij de EFSA uitgevoerde taken, een nauwkeurige beschrijving van de voorgestelde nieuwe werkgelegenheid en mogelijke verbanden tussen de nieuwe en de vorige werkgelegenheid; ii) een zo grondig mogelijke beoordeling uit te voeren; en iii) de resultaten van haar beoordeling naar behoren vast te leggen."

De argumenten die na zijn ontwerpaanbevelingen aan de Ombudsman zijn voorgelegd

74. De opmerkingen van de EFSA in haar eerste antwoord, haar uitvoerig gemotiveerde mening en de bijgevoegde bijlagen kunnen in twee hoofdcategorieën worden ingedeeld: a) de initiatieven van de EFSA die van invloed zijn op het kader waarbinnen zij zich bezighoudt met ethische en integriteitskwesties, met inbegrip van belangenconflicten, en b) de specifieke maatregelen die de EFSA heeft genomen met het oog op de uitvoering van de ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman binnen bovengenoemd algemeen kader.

75. Wat punt a) betreft, zijn de initiatieven van de EFSA: i) nieuwe regels inzake onafhankelijkheid; ii) investeringen in infrastructuur; iii) opleiding van het personeel; en iv) institutionele veranderingen. Wat punt i) betreft, heeft de EFSA op 21 december 2011 een nieuw beleid inzake onafhankelijkheid en wetenschappelijke besluitvormingsprocessen [23] vastgesteld en heeft de uitvoerend directeur op 21 februari 2012 het besluit tot uitvoering van het beleid van de EFSA inzake onafhankelijkheid en wetenschappelijke besluitvormingsprocessen met betrekking tot belangenverklaringen (hierna "het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid" genoemd)[24] vastgesteld. Hieraan moet worden toegevoegd dat de EFSA in december 2010 een praktische gids voor de ethiek en het gedrag van het personeel heeft vastgesteld. Wat punt ii) betreft, investeerde de EFSA 1,7 miljoen EUR in een elektronisch instrument voor belangenverklaringen en wees zij drie personeelsleden toe aan de screening van belangenverklaringen. Wat punt iii) betreft, biedt de EFSA personeelsleden verplichte opleidingen over ethiek en integriteit aan, rekening houdend met het feit dat het personeel en de deskundigen van de EFSA een wetenschappelijke achtergrond hebben en gedurende een beperkte periode in het kader van de EU-instellingen werken. Wat punt iv) betreft, heeft de EFSA een adviseur voor personeelsleden en deskundigen op het gebied van ethiek, gedrag en integriteit benoemd.

76. Voortbordurend op punt b) heeft de EFSA de volgende informatie verstrekt. Wat de eerste ontwerpaanbeveling betreft, heeft EFSA om te beginnen opgemerkt dat de eerste ontwerpaanbeveling, aangezien zij geen verband hield met het specifieke geval in kwestie, moest worden afgewezen. Ondanks dit procedurele argument schetste de EFSA de stappen die zij heeft ondernomen om de inhoud van de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman aan te pakken. In dit verband benadrukte de EFSA het bovengenoemde "nieuwe, alomvattende en verfijnde" beleid inzake onafhankelijkheid en wetenschappelijke besluitvormingsprocessen en het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid. De EFSA voerde aan dat zij, op basis van de in het verleden opgedane ervaring en na een openbare raadpleging en een raadplegingsworkshop van belanghebbenden over onafhankelijkheid, haar regels en procedures inzake belangenconflicten aanzienlijk heeft aangescherpt, ook met betrekking tot onderhandelingen tussen haar personeel en potentiële werkgevers. In dit verband moeten personeelsleden melding maken van onderhandelingen met potentiële werkgevers die een gevestigd belang hebben bij de EFSA of bij haar activiteiten. Het is de bedoeling dat de EFSA deze onderhandelingen als een potentieel belangenconflict kan beschouwen. Er is een procedure vastgesteld om te bepalen of er sprake is van een belangenconflict en, in een dergelijk geval, welke maatregelen moeten worden genomen (bijvoorbeeld het overplaatsen van een personeelslid naar een andere eenheid of het nemen van passende maatregelen om het belangenconflict te voorkomen of te verhelpen)[25].

77. Wat de tweede ontwerpaanbeveling van de Ombudsman betreft, bleef de EFSA bij haar standpunt dat zij wel degelijk een beoordeling had uitgevoerd van het bestaan van een mogelijk belangenconflict met betrekking tot haar voormalige betrokken personeelslid en concludeerde zij dat er geen sprake was van een belangenconflict. De EFSA heeft echter verklaard dat zij de screening van de informatie die zij van haar voormalige personeelslid had verkregen, helaas niet op traceerbare wijze heeft verwerkt. De EFSA legde uit dat dit toezicht ook te wijten was aan het feit dat zij niet bekend was met deze kwesties, aangezien haar voormalige personeelslid als eerste overstapte naar een bedrijf dat actief is in een sector die relevant is voor de EFSA. Voorts erkende de EFSA dat het systeem dat in 2011 is ingevoerd met het oog op de uitvoering van artikel 16 van het Statuut robuuster is dan het systeem dat in 2008 en 2009 van kracht was, en schetste zij de onderscheidende kenmerken ervan. Het nieuwe systeem voorziet met name i) in maatregelen op basis van een grondige beoordeling van het potentiële belangenconflict, ii) in de verplichting voor personeelsleden om alle relevante onderhandelingen met een potentiële werkgever onverwijld te melden, en iii) in een traceerbaar proces en forum waar moeilijke gevallen grondig worden besproken en beoordeeld. De EFSA erkende ook dat zij de beoordeling van het potentiële belangenconflict als gevolg van de verhuizing van haar voormalige personeelslid naar een biotechnologiebedrijf niet heeft geregistreerd op de manier waarop dit vandaag zou gebeuren, en verzekerde de Ombudsman dat zij alle maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat een dergelijk toezicht in de toekomst niet zal worden herhaald.

78. Met betrekking tot de derde ontwerpaanbeveling van de Ombudsman voerde de EFSA aan dat zij reeds de nodige procedures en controles had ingevoerd om ervoor te zorgen dat zij soortgelijke zaken behandelt op de door de Ombudsman aanbevolen wijze. In feite werd EFSA in 2011 geconfronteerd met een zaak die vergelijkbaar was met de zaak in kwestie, en heeft zij dat dossier behandeld overeenkomstig de derde ontwerpaanbeveling van de Ombudsman. Zoals gedocumenteerd in de bijlagen III en IV bij zijn uitvoerig gemotiveerde mening, heeft zijn eenheid Juridische en regelgevingsaangelegenheden in dat geval een gedetailleerde beoordeling uitgevoerd en deze aan het Gemengd Comité toegezonden. De uitvoerend directeur nam vervolgens een weloverwogen besluit in verhouding tot de taken, anciënniteit en functie van die persoon, waarbij hij bepaalde beperkingen oplegde aan de toekomstige activiteiten van het personeelslid in de particuliere sector. De maatregelen waren gericht op i) het verbieden van de betrokkene om contact op te nemen met zijn voormalige collega's en deskundigen van de EFSA met het oog op toegang tot niet-openbare documenten en informatie gedurende het hele jaar na zijn beëindiging van de dienst, en ii) het verplichten van de betrokkene om belangenconflicten te vermijden die zich zouden kunnen voordoen als hij zich tot de wetenschappelijke deskundigen van de EFSA zou wenden. De EFSA voerde aan dat dit betekent dat, zoals de Ombudsman in de derde ontwerpaanbeveling heeft gevraagd, het screeningproces met betrekking tot personeel dat de EFSA verlaat, naar behoren en op traceerbare wijze wordt geregistreerd. Bovendien zorgt het ingevoerde proces ervoor dat de EFSA in toekomstige gevallen de toepasselijke bepalingen zal uitvoeren op de door de Ombudsman aangegeven wijze.

79. In zijn opmerkingen wees klager erop dat de EFSA had toegegeven dat zij niet de nodige maatregelen had genomen om de draaideuren te stoppen. Zij voerde echter aan dat de EFSA het probleem veel eerder had moeten toegeven, omdat dit langdurige proces de geloofwaardigheid van de EFSA verder schaadt. Klager stelde dat het niet duidelijk is of "... EFSA zal een dergelijke stap naar de industrie in de toekomst stoppen". Klager verwees naar twee andere zaken die volgens hem aantonen dat er veel krachtiger moet worden opgetreden om de onafhankelijkheid van de EFSA te beschermen en voegde eraan toe dat het Europees Parlement, na de goedkeuring van de begroting van de EFSA te hebben uitgesteld, zich ook zorgen maakte over de onafhankelijkheid van de EFSA.

Beoordeling door de Ombudsman na zijn ontwerpaanbevelingen

80. Om te beginnen merkt de Ombudsman op dat klager in zijn opmerkingen over het uitvoerig gemotiveerde advies van de EFSA naar twee andere zaken heeft verwezen ter ondersteuning van zijn argument dat er krachtiger moet worden opgetreden om de onafhankelijkheid van de EFSA te beschermen. De Ombudsman acht het om de volgende redenen niet nodig deze gevallen te onderzoeken met het oog op de beoordeling van het antwoord van de EFSA op zijn ontwerpaanbevelingen. Wat de eerste zaak betreft, heeft klager bij de Europese Ombudsman een klacht ingediend over de behandeling door de EFSA van een vermeend belangenconflict met betrekking tot de voorzitter van een van haar wetenschappelijke panels (klacht 622/2012/ANA), waarover het onderzoek van de Ombudsman loopt [26]. Wat het tweede geval betreft, is de Ombudsman van mening dat het niet in het belang van de efficiëntie zou zijn de reikwijdte van dit onderzoek uit te breiden om deze verdere kwestie te onderzoeken. Mocht de klager echter van mening zijn dat deze verdere kwestie dit verdient, dan zou hij kunnen overwegen een nieuwe klacht in te dienen bij de Ombudsman.

81. Wat de inhoudelijke beoordeling betreft, is de Ombudsman ingenomen met het feit dat de EFSA in haar opmerkingen het belang van ethisch gedrag en integriteit voor haar personeel en deskundigen benadrukt. Het is bijzonder bemoedigend dat deze verklaringen worden aangevuld met concrete maatregelen, zoals de aanstelling van een ethisch adviseur en de invoering van een verplichte opleiding voor alle personeelsleden [27]. Zij vormen een welkom positief antwoord op de algemene aansporing van de Ombudsman, in punt 72 hierboven, dat de EFSA ernaar moet streven het hoogste niveau van controle te bereiken, in verhouding tot het belang van haar opdracht en de verwachtingen van de burgers.

De eerste ontwerpaanbeveling

82. Wat betreft het onderzoek van de reacties van de EFSA op zijn specifieke ontwerpaanbevelingen en de maatregelen die zijn genomen om deze uit te voeren, betreurt de Ombudsman de voorlopige opmerking van de EFSA dat zijn eerste ontwerpaanbeveling buiten de reikwijdte van zijn onderzoek valt en derhalve moet worden verworpen. In casu is de vertrekkende functionaris anderhalve maand na afloop van haar overeenkomst met EFSA in haar nieuwe functie getreden. Noch de Ombudsman, noch, helaas, EFSA beschikt over voldoende informatie om te bepalen op welk tijdstip het vertrekkende personeelslid heeft onderhandeld over het aanbod van een nieuwe functie en het heeft aanvaard Zoals uiteengezet in de punten 51 tot en met 55 hierboven, was de Ombudsman van mening dat, om EFSA te helpen om draaideurgevallen in de toekomst beter aan te pakken in omstandigheden van een vrijwel naadloze overgang van de publieke naar de particuliere sector, het noodzakelijk was haar te verzoeken haar kader voor de behandeling van belangenconflicten in het geval van bedienende personeelsleden te verbeteren. Zelfs indien de EFSA twijfels had over de vraag of de eerste ontwerpaanbeveling formeel onder het onderhavige onderzoek viel, had zij kunnen erkennen dat de ontwerpaanbeveling in wezen gerechtvaardigd en nuttig was voor de EFSA.

83. Deze aanpak zou des te logischer zijn geweest in het licht van de maatregelen die de EFSA heeft genomen om haar regels en procedures met betrekking tot onderhandelingen te versterken door personeelsleden te bedienen met betrekking tot toekomstige banen van het type "draaideuren", en dus om de eerste ontwerpaanbeveling van de Ombudsman uit te voeren. Het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid, dat is vastgesteld naar aanleiding van de eerste ontwerpaanbeveling van de Ombudsman, bepaalt met name dat “[i]n aanvulling op de in artikel 1 van dit besluit omschreven belangen, [...] het personeel van de EFSA ook melding [maakt] van onderhandelingen met toekomstige werkgever(s) die een gevestigd belang hebben bij de EFSA of bij haar activiteiten”(artikel 23, lid 3). De Ombudsman merkt op dat in artikel 1 van bovengenoemd besluit een ruime definitie van "belang"[28] wordt gegeven. In beginsel, en met uitzondering van een kwestie die in punt 84 hieronder zal worden behandeld, geeft het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid voldoende uitvoering aan de eerste ontwerpaanbeveling van de Ombudsman: "De EFSA moet van dienstdoende personeelsleden verlangen dat zij [onderhandelingen door dienstdoende personeelsleden over toekomstige banen] tijdig bekendmaken, in overeenstemming met het beleid van de EFSA inzake belangenverklaringen."

84. Voorts moet worden opgemerkt dat, in reactie op de ontwerpaanbeveling waarin wordt gesteld dat "de EFSA duidelijk moet maken dat dergelijke onderhandelingen zelf een belangenconflict kunnen vormen", artikel 23, lid 6, van het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid nu bepaalt dat "[n]egotiaties met een toekomstige werkgever door het tot aanstelling bevoegde gezag als een CoI kunnen worden beschouwd wanneer het personeelslid een aanbod heeft ontvangen en de aan het personeelslid toegewezen taken van invloed zijn op het besluitvormingsproces van de EFSA". De Ombudsman juicht deze verwijzing toe. Hij is echter van mening dat de formulering van de bepaling ("onderhandelingen kunnen worden overwogen", "wanneer het personeelslid een aanbod heeft ontvangen" en met name "de aan het personeelslid toegewezen taken van invloed zijn op het besluitvormingsproces van de EFSA") de reikwijdte ervan beperkt en bijgevolg de toekomstige beoordeling door de EFSA van een mogelijk belangenconflict onnodig beperkt. Bovendien lijken deze beperkingen moeilijk te verzoenen met zowel artikel 16, lid 2, van het Statuut als de eigen definitie van de EFSA van een belangenconflict in artikel 1, lid 3, onder c), van haar herziene uitvoeringsbesluit inzake onafhankelijkheid [29].

85. De Ombudsman is daarom van mening dat de uitvoering door de EFSA van zijn eerste ontwerpaanbeveling niet volledig bevredigend is. Gezien het toekomstgerichte karakter van die aanbeveling vult de Ombudsman deze aan met de volgende aanvullende opmerkingen.

a) Wat de openbaarmaking van onderhandelingen met potentiële werkgevers betreft, vereist artikel 23, lid 9, van het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid [30] dat de jaarlijkse belangenverklaring van een personeelslid in dienst in onderhandelingen met een potentiële werkgever wordt bijgewerkt om rekening te houden met die verandering in de belangen van dat personeelslid. Het desbetreffende formulier in bijlage I voorziet echter niet in de mogelijkheid van een toekomstig dienstverband, maar alleen in "verleden" en "huidig". De EFSA zou kunnen overwegen dit probleem aan te pakken door het desbetreffende formulier te wijzigen.

b) Wat betreft de beoordeling door de EFSA van de onderhandelingen met een toekomstige werkgever die door een personeelslid in dienst zijn bekendgemaakt, zou de EFSA kunnen overwegen het deel van de zin in artikel 23, lid 6, van het herziene uitvoeringsbesluit inzake onafhankelijkheid van de EFSA te schrappen, dat luidt "wanneer het personeelslid een aanbod heeft ontvangen en de aan het personeelslid toegewezen taken van invloed zijn op het besluitvormingsproces van de EFSA", in overeenstemming met de analyse van de Ombudsman in punt 84 van dit besluit. Dit zou de EFSA in staat stellen om, zonder door de bewoordingen van de bestaande bepaling te worden beperkt, te beoordelen of onderhandelingen tussen een personeelslid in dienst en een toekomstige werkgever in een bepaald geval een belangenconflict vormen, op een wijze die in overeenstemming is met de toepasselijke regels en de beginselen van behoorlijk bestuur.

c) Onderhandelingen met een toekomstige werkgever houden voor een personeelslid in dienst twee verplichtingen in: i) de verplichting om de EFSA in kennis te stellen teneinde de onafhankelijkheid van de EFSA te beschermen, en ii) onder de voorwaarden van artikel 16, lid 2, van het Statuut [31], de verplichting om, wanneer een kandidaat-werkgever een ambtenaar in actieve dienst aanbiedt voordat hij deze kan aanvaarden, toestemming te vragen om een dergelijke activiteit uit te oefenen. Ter wille van de duidelijkheid zou de EFSA kunnen overwegen het verband te verduidelijken tussen artikel 23 van haar herziene uitvoeringsbesluit inzake onafhankelijkheid en haar besluit tot uitvoering van de artikelen 16, 17, lid 2, en 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie [32].

d) Hoewel artikel 1 van het besluit van de EFSA tot uitvoering van de artikelen 16, 17, lid 2, en 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie in beginsel ook ambtenaren in actieve dienst omvat ("alle personeelsleden en voormalige leden"), zijn de modaliteiten voor de toepassing van die procedure uitsluitend gericht op "voormalige personeelsleden" (artikelen 3, 5 en 6 en bijlage 2 Verzoek om toestemming voor het uitoefenen van een beroep na het verlaten van de EFSA overeenkomstig artikel 16 van het Statuut). Aangezien dit tot verwarring zou kunnen leiden over de temporele reikwijdte van de verplichtingen van de personeelsleden, zou de EFSA kunnen overwegen het woord "voormalige" uit de bovenstaande bepalingen te schrappen of het woord "serveren /" toe te voegen.

De tweede ontwerpaanbeveling

86. De tweede ontwerpaanbeveling luidde, samengevat, dat de EFSA de tekortkomingen bij de behandeling van het specifieke geval moest erkennen. De Ombudsman betreurt het dat EFSA in plaats daarvan heeft volgehouden dat zij in de onderhavige zaak een beoordeling van het belangenconflict heeft uitgevoerd en tot de conclusie is gekomen dat er geen sprake was van een belangenconflict, hoewel die beoordeling niet was geregistreerd. Wat bijzonder teleurstellend is, is dat de EFSA in dit late stadium van het onderzoek van de Ombudsman een nieuwe feitelijke bewering heeft ingediend volgens welke haar voormalige personeelslid haar had meegedeeld dat zij "geen nieuwe baan had na het verlaten van de EFSA".

87. De Ombudsman merkt op dat de EFSA geen bewijsmateriaal heeft verstrekt om deze bewering te staven en ziet daarom geen reden om de bevinding in zijn ontwerpaanbeveling dat er niets is dat erop wijst dat de EFSA een dergelijke beoordeling heeft uitgevoerd voordat haar voormalige ambtenaar haar nieuwe baan aannam, te herzien of te kwalificeren.

88. Daarom concludeert de Ombudsman, in tegenstelling tot de verklaring van de EFSA dat zij van mening is dat de tweede ontwerpaanbeveling is aanvaard en uitgevoerd, dat het antwoord van de EFSA op de tweede ontwerpaanbeveling ontoereikend is. De Ombudsman heeft de mogelijkheid overwogen om hierover een speciaal verslag in te dienen bij het Europees Parlement [33]. Gezien het feit dat de EFSA haar procedurele kader voor de behandeling van belangenconflicten naar aanleiding van de andere ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman heeft versterkt, is de Ombudsman echter van mening dat het niet nuttig zou zijn om dit te doen. De Ombudsman herinnert er in dit verband ook aan dat er nog een onderzoek loopt naar soortgelijke kwesties met betrekking tot de EFSA.

De derde ontwerpaanbeveling

89. De derde ontwerpaanbeveling had drie aspecten, waarvan de eerste erin bestond ervoor te zorgen dat de EFSA, indien zich in de toekomst een soortgelijk geval voordoet, voldoende informatie zou verkrijgen om een zo grondig mogelijke beoordeling van een belangenconflict uit te voeren. Om vast te stellen of de EFSA dit aspect met succes heeft uitgevoerd, moet rekening worden gehouden met de punten a) en b) hieronder.

a) Personeelsleden, zowel gewezen als zittende, die een beroepsactiviteit willen uitoefenen, moeten voldoen aan artikel 3 van het besluit van de EFSA tot uitvoering van de artikelen 16, 17, lid 2, en 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie, waarin het volgende is bepaald:

"1. Overeenkomstig artikel 16 van het Statuut zijn voormalige werknemers die voornemens zijn een al dan niet bezoldigde beroepsactiviteit uit te oefenen, gedurende een periode van twee jaar na hun vertrek bij EFSA verplicht EFSA van hun voornemen in kennis te stellen.

2. Wanneer de voormalige personeelsleden op wie lid 1 van dit artikel van toepassing is, de EFSA overeenkomstig artikel 16 in kennis stellen, vullen zij een aanvraag in voor een vergunning voor de toekomstige beroepsactiviteit van de uitvoerend directeur van de EFSA, in zijn/haar hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag, ondertekenen zij deze en dienen zij deze in bij de afdeling Personeelszaken (HR) van de EFSA.

3. Het formulier (bijlage II) wordt door de eenheid Personeelszaken van de EFSA aan de betrokkene verstrekt en bevat onder meer de volgende informatie:

a. een beschrijving van zijn/haar activiteit tijdens zijn/haar laatste drie jaar van actieve dienst bij de EFSA. Deze informatie kan worden vervangen door zijn/haar functieomschrijving;

b. naam, adres en telefoonnummer van de toekomstige werkgever;

c. het werkterrein van de toekomstige werkgever;

d. een beschrijving van de werkzaamheden die het voormalige personeelslid waarschijnlijk bij de toekomstige werkgever zal verrichten, met inbegrip van informatie over de functie die hij geacht wordt te vervullen en de verwachte duur van die werkzaamheden; en

e. de eventuele verbanden tussen de toekomstige activiteit van het voormalige personeelslid en zijn/haar vroegere functie bij de EFSA."

In het formulier van bijlage II waarnaar in dit artikel wordt verwezen, wordt van de betrokkene verlangd dat hij informatie verstrekt over de bij de EFSA uitgevoerde activiteiten en" de nieuwe activiteit en de daarmee verband houdende taken " en wordt het personeelslid van de EFSA gevraagd of i) de toekomstige werkgever belang heeft bij het werkterrein van de EFSA, "directe of indirecte commerciële, financiële of contractuele banden (met inbegrip van subsidies) met een communautaire instelling of een communautair orgaan", ii) het personeelslid tijdens zijn/haar werkzaamheden bij de EFSA " directe of indirecte betrekkingen heeft gehad met het orgaan/de entiteit waarvoor [hij/zij] voornemens is te werken", en iii) zijn/haar nieuwe activiteit "directe of indirecte banden heeft met andere afdelingen van de EFSA".

b) Bovendien moeten personeelsleden in actieve dienst ook de procedure in acht nemen die is vastgelegd in het nieuwe kader inzake onafhankelijkheid van de EFSA. Die procedure legt de nadruk op het waarborgen dat de belangenverklaringen naar behoren worden geregistreerd [34] en dat, wanneer een wijziging met betrekking tot de opgegeven belangen plaatsvindt, de belangenverklaring snel wordt bijgewerkt [35].

90. Op basis van het bovenstaande lijken de bestaande procedure en de beschikbare formulieren de EFSA in staat te stellen voldoende informatie te verkrijgen over de bij de EFSA uitgevoerde taken, een nauwkeurige beschrijving van de voorgestelde nieuwe werkgelegenheid en eventuele verbanden tussen de nieuwe en de vorige werkgelegenheid.

91. Wat de twee andere aspecten van de derde ontwerpaanbeveling betreft, heeft de EFSA bij haar uitvoerig gemotiveerde mening in de bijlagen III en IV informatie gevoegd over de wijze waarop zij haar beoordeling heeft uitgevoerd in het geval van een personeelslid dat in 2011 is vertrokken om in een voor de EFSA relevante sector aan de slag te gaan, zodat zij de resultaten van haar beoordeling naar behoren heeft geregistreerd. Voorts heeft de EFSA in bijlage III een nota aan de directeur van het hoofd Juridische en Regelgevingsaangelegenheden bijgevoegd, waarin een gedetailleerd overzicht van de taken van dat personeelslid wordt gegeven en wordt vergeleken met de activiteiten van de toekomstige werkgever en de taken die het personeelslid van de EFSA in dat verband moet verrichten. Deze nota wordt door de uitvoerend directeur van de EFSA in aanmerking genomen in haar besluit (bijlage IV) over het verzoek van het personeelslid om toestemming voor het uitoefenen van een beroepsactiviteit, zoals blijkt uit de daaraan verbonden voorwaarden. Zonder dat de inhoudelijke evaluatie van de EFSA hoeft te worden onderzocht, is het duidelijk dat in dat geval een grondige beoordeling is uitgevoerd, in overeenstemming met de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman.

92. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de EFSA de derde ontwerpaanbeveling heeft aanvaard en op bevredigende wijze heeft uitgevoerd.

B. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusies:

De EFSA heeft maatregelen genomen om haar regels en procedures met betrekking tot onderhandelingen aan te scherpen door personeelsleden in dienst te nemen met betrekking tot toekomstige banen van het type "draaideur" en om personeelsleden in dienst te verplichten deze tijdig openbaar te maken, overeenkomstig het beleid van de EFSA inzake belangenverklaringen. De EFSA heeft echter de reikwijdte van wat in dergelijke omstandigheden zou kunnen neerkomen op een mogelijk belangenconflict, onnodig beperkt. Hieruit volgt dat de EFSA de eerste ontwerpaanbeveling van de Ombudsman slechts gedeeltelijk heeft aanvaard en uitgevoerd.

De EFSA heeft niet naar behoren erkend dat zij de relevante procedureregels niet in acht heeft genomen en geen voldoende grondige beoordeling heeft verricht van het potentiële belangenconflict als gevolg van de verhuizing van een voormalig personeelslid naar een biotechnologiebedrijf. Bijgevolg heeft de EFSA de tweede ontwerpaanbeveling van de Ombudsman niet uitgevoerd.

De EFSA heeft maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat zij, indien zich in de toekomst een soortgelijk geval voordoet, i) voldoende informatie verkrijgt, waaronder ten minste een behoorlijke weergave van de bij de EFSA uitgevoerde taken, een nauwkeurige beschrijving van het voorgestelde nieuwe dienstverband en informatie over mogelijke verbanden tussen het nieuwe en het vorige dienstverband, ii) een zo grondig mogelijke beoordeling uitvoert en iii) de resultaten van haar beoordeling naar behoren registreert. Daarom heeft de EFSA de derde ontwerpaanbeveling van de Ombudsman aanvaard en uitgevoerd.

De klager en de EFSA zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Aangezien de Rekenkamer in haar "Speciaal verslag nr. 15/2012, Beheer van belangenconflicten bij geselecteerde EU-agentschappen" verwees naar de ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman in deze zaak, moet zij ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Verdere opmerkingen

Om de uitvoering van de eerste ontwerpaanbeveling van de Ombudsman te verbeteren, zou de EFSA de volgende maatregelen kunnen overwegen.

a) Wat de openbaarmaking van onderhandelingen met potentiële werkgevers betreft, vereist artikel 23, lid 9, van het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid dat de jaarlijkse belangenverklaring van een personeelslid in dienst in onderhandelingen met een potentiële werkgever wordt bijgewerkt om rekening te houden met die verandering in de belangen van dat personeelslid. Het desbetreffende formulier in bijlage I voorziet echter niet in de mogelijkheid van een toekomstig dienstverband, maar alleen in "verleden" en "huidig". De EFSA zou kunnen overwegen dit probleem aan te pakken door het desbetreffende formulier te wijzigen.

b) Wat betreft de beoordeling door de EFSA van de onderhandelingen met een toekomstige werkgever die door een personeelslid in dienst zijn bekendgemaakt, zou de EFSA kunnen overwegen het deel van de zin in artikel 23, lid 6, van het herziene uitvoeringsbesluit inzake onafhankelijkheid van de EFSA te schrappen, dat luidt "wanneer het personeelslid een aanbod heeft ontvangen en de aan het personeelslid toegewezen taken van invloed zijn op het besluitvormingsproces van de EFSA", in overeenstemming met de analyse van de Ombudsman in punt 84 van dit besluit. Dit zou de EFSA in staat stellen om, zonder door de bewoordingen van de bestaande bepaling te worden beperkt, te beoordelen of onderhandelingen tussen een personeelslid in dienst en een toekomstige werkgever in een bepaald geval een belangenconflict vormen, op een wijze die in overeenstemming is met de toepasselijke regels en de beginselen van behoorlijk bestuur.

c) Onderhandelingen met een toekomstige werkgever houden voor een personeelslid in dienst twee verplichtingen in: i) de verplichting om de EFSA in kennis te stellen teneinde de onafhankelijkheid van de EFSA te beschermen, en ii) onder de voorwaarden van artikel 16, lid 2, van het Statuut, de verplichting om, wanneer een kandidaat-werkgever een ambtenaar in actieve dienst aanbiedt voordat hij deze kan aanvaarden, toestemming te vragen om een dergelijke activiteit uit te oefenen. Ter wille van de duidelijkheid zou de EFSA kunnen overwegen het verband te verduidelijken tussen artikel 23 van haar herziene uitvoeringsbesluit inzake onafhankelijkheid en haar besluit tot uitvoering van artikel 16, artikel 17, lid 2, en artikel 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie.

d) Hoewel artikel 1 van het besluit van de EFSA tot uitvoering van de artikelen 16, 17, lid 2, en 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie in beginsel ook ambtenaren in actieve dienst omvat ("alle personeelsleden en voormalige leden"), zijn de modaliteiten voor de toepassing van die procedure uitsluitend gericht op "voormalige personeelsleden" (artikelen 3, 5 en 6 en bijlage 2 Verzoek om toestemming voor het uitoefenen van een beroep na het verlaten van de EFSA overeenkomstig artikel 16 van het Statuut). Aangezien dit tot verwarring zou kunnen leiden over de temporele reikwijdte van de verplichtingen van de personeelsleden, zou de EFSA kunnen overwegen het woord "voormalige" uit de bovenstaande bepalingen te schrappen of het woord "serveren /" toe te voegen.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 23 mei 2013

---

[1] Deze beschrijving is gebruikelijk en is ook gebruikt door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Zie Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OESO, 2010.

[2] Meer bepaald bepaalt artikel 16 van het Statuut:

"De ambtenaar blijft na beëindiging van de dienst gehouden zich bij de aanvaarding van bepaalde aanstellingen of voordelen integer en discreet op te stellen.

Ambtenaren die binnen twee jaar na beëindiging van de dienst een al dan niet bezoldigde beroepsactiviteit wensen uit te oefenen, stellen hun instelling daarvan in kennis. Indien deze activiteit verband houdt met de werkzaamheden die de ambtenaar tijdens de laatste drie dienstjaren heeft verricht en tot een conflict met de legitieme belangen van de instelling zou kunnen leiden, kan het tot aanstelling bevoegde gezag hem, gelet op het belang van de dienst, verbieden de activiteit uit te oefenen of zijn goedkeuring verlenen onder de voorwaarden die het passend acht. De instelling stelt, na raadpleging van het Gemengd Comité, binnen 30 werkdagen na de kennisgeving ervan in kennis van haar besluit. Indien een dergelijke kennisgeving aan het einde van die periode niet is gedaan, wordt dit beschouwd als een impliciete aanvaarding."

Het Statuut is beschikbaar op: http://ec.europa.eu/civil_service/docs/toc100_en.pdf

[3] Artikel 10, lid 1, van de uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/provisions.faces

[4] De uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/provisions.faces#hl3, bepalen dat "[d]e adviezen [...] geen informatie of documenten [bevatten] die de betrokken instelling als vertrouwelijk beschouwt". De Ombudsman heeft ook de documenten die bij zijn antwoord op zijn verdere onderzoeken waren gevoegd, aan de EFSA teruggezonden en haar meegedeeld dat zij geen deel uitmaakten van het klachtendossier.

[5] De opmerkingen van klager bestonden uit een persbericht dat op 18 april 2012 door klager en Corporate Europe Observatory werd gepubliceerd en diezelfde dag naar de Ombudsman werd doorgestuurd.

[6] Artikel 28, lid 1, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB 2002, L 31, blz. 1), zoals laatstelijk gewijzigd.

[7] Verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (PB L 268, blz. 1).

[8] Richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van richtlijn 90/220/EEG van de Raad (PB 2001, L 106, blz. 1).

[9] Besluit van de uitvoerend directeur betreffende de selectie van leden van het wetenschappelijk comité, wetenschappelijke panels en externe deskundigen om de EFSA bij te staan bij haar wetenschappelijke werkzaamheden, ondertekend op 19 juni 2009 en beschikbaar op: http://www.efsa.europa.eu/en/keydocs/docs/expertselection.pdf

[10] In dit verband diende klager op 21 maart 2012 een klacht in bij de Europese Ombudsman over de behandeling door de EFSA van een vermeend belangenconflict met betrekking tot de voorzitter van een van haar wetenschappelijke panels (klacht 622/2012/ANA). Het onderzoek naar de klacht loopt nog. Zie voor meer informatie: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/caseopened.faces/en/11475/html.bookmark

[11] Besluit van de EFSA betreffende nevenactiviteiten en -opdrachten, C(2004)1597 85-2004, Brussel, 28.4.2004.

[12] Deze regels zijn afkomstig van de Europese Commissie. Voor alle doeleinden moet "Commissie" worden gelezen als "EFSA".

[13] Besluit van de EFSA tot uitvoering van artikel 16, artikel 17, lid 2, en artikel 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie, Parma, 7 december 2010.

[14] Artikel 21 van het besluit van de EFSA betreffende nevenactiviteiten en -opdrachten, C(2004)1597 85-2004, Brussel, 28.4.2004.

[15] Artikel 3, lid 3, van het besluit van de EFSA tot uitvoering van de artikelen 16, 17, lid 2, en 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie, Parma, 7 december 2010.

[16] Aangehaald in punt 43 hierboven.

[17] Post-openbare dienstverbanden: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OESO 2010, blz. 38-39.

In dit verband herinnerde de Ombudsman eraan dat hij al heeft verklaard dat "[d]e integriteit, transparantie en verantwoordingsplicht van overheidsdiensten voorwaarden zijn voor en ten grondslag liggen aan het vertrouwen van het publiek, als een hoeksteen van goed bestuur ... Vertrouwen hangt af van een geloof in de integriteit van ambtenaren, van wie wordt verwacht dat zij zich gedragen op een manier die de grootste publieke controle zal hebben. Zie P.N. Diamandouros, Promoting ethical behaviour by EU officials: the role of the European Ombudsman, Jean Monnet Lecture, Universiteit van Bristol, 5 mei 2011.

[19] http://www.efsa.europa.eu/

[20] Zie in dit verband de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman in zijn onderzoek naar klacht 882/2009/VL tegen de Europese Commissie. Zie ook het besluit van de Europese Ombudsman tot afsluiting van zijn onderzoek naar klacht 3800/2006/JF tegen de Europese Commissie, punt 74.

[21] Artikel 5 van het besluit tot uitvoering van de artikelen 16, 17, lid 2, en 19 van het Statuut en de artikelen 11 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie bepaalt:

"1. Een voormalig personeelslid stelt de EFSA onverwijld in kennis wanneer een andere wijziging in een of meer van de omstandigheden in verband met zijn/haar nieuwe of toekomstige functie die reeds aan de EFSA is meegedeeld, zich voordoet nadat toestemming is verleend.

2. De EFSA onderzoekt of zij de voorwaarden voor een dergelijke wijziging moet wijzigen of, in uitzonderlijke omstandigheden, haar toestemming in het licht van een dergelijke wijziging moet intrekken. Het besluit wordt genomen door de uitvoerend directeur van de EFSA.

3. Ongeacht het te nemen besluit wordt het voormalige personeelslid in het in lid 1 van dit artikel beschreven geval door de eenheid Personeelszaken herinnerd aan zijn verplichtingen jegens de EFSA en aan het feit dat de EFSA zich het recht voorbehoudt alle nodige maatregelen te nemen om de uitvoering van bovengenoemde verplichtingen te waarborgen."

[22] Volgens het Statuut is het doel te bepalen of een nieuwe beroepsactiviteit "verband houdt met de door de ambtenaar verrichte werkzaamheden".

[23] http://www.efsa.europa.eu/en/keydocs/docs/onafhankelijkheidsbeleid.pdf

[24] http://www.efsa.europa.eu/en/keydocs/docs/independencerules.pdf

[25] Artikel 23 van het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid.

[26] Zie voetnoot 10.

[27] Dit is ook in overeenstemming met de aanbevelingen van de Rekenkamer in haar Speciaal verslag nr. 15/2012, Beheer van belangenconflicten bij geselecteerde EU-agentschappen, beschikbaar op: http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/17190743.PDF

Belang betekent de relatie van het objectief betrokken zijn in iets, bijvoorbeeld door het hebben van een recht of titel daarop, een vordering daarop, of een aandeel daarin. Voor de toepassing van dit besluit zijn aan te geven belangen alle belangen die onder de bevoegdheid van de Autoriteit vallen."

[29] "Belangenconflict (CoI)": een situatie waarin een persoon in staat is om zijn of haar eigen professionele of officiële hoedanigheid op een of andere manier uit te buiten voor persoonlijk of zakelijk voordeel met betrekking tot de functie van die persoon in het kader van zijn of haar samenwerking met de EFSA".

[30] "Elke wijziging met betrekking tot reeds gedeclareerde belangen zal resulteren in een snelle actualisering van de ADoI..."

[31] Zoals in punt 52 hierboven is uiteengezet, geldt de verplichting om een vergunning voor het uitoefenen van een beroepsactiviteit aan te vragen ook voor bedienden.

[32] Zij zou dit bijvoorbeeld kunnen doen door artikel 23, lid 10, van het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid te wijzigen.

[33] Overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het statuut van de Europese Ombudsman en artikel 8.4 van de uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman.

[34] artikel 6, lid 4, van het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid, wat de jaarlijkse belangenverklaringen betreft; artikel 7, lid 2, wat betreft de specifieke belangenverklaringen; en artikel 8, lid 2, wat de mondelinge belangenverklaringen betreft.

[35] Artikel 23, lid 9, van het herziene uitvoeringsbesluit van de EFSA inzake onafhankelijkheid, wat de jaarlijkse belangenverklaringen betreft.