Achtergrond van de klacht

1. Klager werkte vroeger bij de delegatie van de Europese Unie in Mauritanië (de "delegatie") en was ook lid van het personeelscomité.

2. Op 21 december 2010 heeft het hoofd van de delegatie eenheid K4 van het (toenmalige) directoraat-generaal Externe Betrekkingen ("DG RELEX") schriftelijk verzocht om vergoeding van de jaarlijkse reiskosten van het personeel van de delegatie. Hij legt uit dat DG RELEX zijn forfaitaire berekeningen voor dergelijke vergoedingen heeft gebaseerd op gegevens die beschikbaar zijn gesteld door de International Air Transport Association (IATA). Hij wees er echter op dat de IATA-tarieven en de methoden voor de berekening ervan niet zijn gepubliceerd en dat, met uitzondering van ambtenaren die werkzaam zijn in eenheid K4, geen enkele andere ambtenaar toegang had tot die gegevens. Volgens het hoofd van de delegatie maakte het door DG RELEX toegepaste systeem discriminatie tussen ambtenaren mogelijk. Onder het personeel van de delegatie waren er ambtenaren die verschillende forfaitaire betalingen ontvingen voor dezelfde route (Nouakchott - Brussel), en anderen die dubbele of zelfs drievoudige forfaitaire betalingen ontvingen voor dezelfde afstand tussen Mauritanië en Europa. Het hoofd van de delegatie heeft een tabel bijgevoegd met een aantal illustratieve voorbeelden. Hij vestigt de aandacht op een situatie waarin een ambtenaar die naar Spanje reist een toelage ontvangt die gelijk is aan het dubbele van die van een collega die naar het eiland Réunion reist, en op een verdrievoudiging van de toelagen van collega's die naar Italië of Duitsland reizen. Het hoofd van de delegatie was van mening dat dergelijke forfaitaire betalingen (in het oorspronkelijke Frans) niet in overeenstemming waren met de "nota nr. 500966 du 7 mars 2008 " die, samen met de nota's (in het oorspronkelijke Frans) "nr. 509288 du 20 juin 2008 en ... nr. 505070 du 2 avril 2007", het mogelijk maakte correcties aan te brengen in de discrepanties die het gevolg waren van een strikte toepassing van de IATA-tarieven. Gezien het bovenstaande heeft het hoofd van de delegatie DG RELEX verzocht transparante berekeningsmethoden toe te passen die verenigbaar zijn met de beginselen in bovengenoemde nota's [1].

3. Aangezien het hoofd van de delegatie geen antwoord heeft ontvangen, heeft de afdeling "Buiten de EU" van het personeelscomité van de Europese Commissie (het "personeelscomité") op 14 februari 2011 ook een soortgelijke brief gestuurd naar de Europese Dienst voor extern optreden (de "EDEO"). Het personeelscomité drong er bij de EDEO op aan de vergoedingen voor de jaarlijkse reiskosten van het personeel te verduidelijken.

4. Op 24 februari 2011 heeft de EDEO het personeelscomité geantwoord. In de eerste plaats heeft zij beklemtoond dat DG RELEX in 2010 een aantal anomalieën met betrekking tot de jaarlijkse reiskostenvergoedingen heeft kunnen corrigeren door " het berekeningssysteem te verfijnen, maar de aanpak te bevestigen. " In de tweede plaats heeft zij verwezen naar artikel 8, lid 4, van bijlage VI bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (hierna: "Statuut") en verklaard dat, volgens

"afdeling 3, artikel 7 van de algemene uitvoeringsbepalingen ter uitvoering van artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut:

De kosten van vliegreizen in de klasse onmiddellijk boven de klasse "toeristen" of "economie", overeenkomstig artikel 8, lid 4, van bijlage VII bij het Statuut, worden vergoed in de vorm van een forfaitair bedrag op basis van de IATA-tarieven bij overlegging van de instapkaarten waaruit blijkt dat de reis tussen de standplaats en de plaats van herkomst of een andere reis in de zin van artikel 8, lid 4, van bijlage VII heeft plaatsgevonden. Voor andere vervoermiddelen verstrekt de ambtenaar een gelijkwaardig bewijs dat de reis heeft plaatsgevonden"(onderstreping toegevoegd door de EDEO).

5. De EDEO verklaarde vervolgens dat het door eenheid K4 ingevoerde systeem volledig in overeenstemming was met de beginselen voor forfaitaire betalingen op basis van IATA-tarieven. Het bij de wijzigingen van het Statuut in artikel 8, lid 4, van bijlage VII ingevoerde systeem "komt overeen met een forfaitair bedrag en niet met een vergoeding van werkelijk gemaakte kosten, noch met een reële prijs die door een handelsonderneming in rekening wordt gebracht, noch met een vergoeding op basis van kilometers. In 2009 heeft [DG RELEX] een directe toegang tot de IATA-tarieven georganiseerd en een systeem ontwikkeld voor de berekening van het vaste tarief door de verschillende secties op relevante routes toe te voegen." IATA heeft haar tarieven voor de verschillende geografische zones in de wereld vastgesteld en aangepast en de EDEO wist "uit ervaring" dat deze tarieven zeer vergelijkbaar waren met de tarieven die door commerciële ondernemingen in rekening werden gebracht. Het bestaan van een IATA-tarief voor een route betekende niet noodzakelijkerwijs dat er een commerciële vlucht bestond en dat deze op een bepaald moment beschikbaar was voor een bepaalde route. De IATA-tarieven voor reizen van de plaats van detachering naar een bestemming in Europa waren over het algemeen lager dan de tarieven die van toepassing waren op dezelfde route vanuit Europa, zoals het geval was bij commerciële tarieven. De EDEO voegde daaraan toe dat hij desalniettemin de zaak van de delegatie zal onderzoeken en zal nagaan of de door hem genoemde discrepanties het gevolg zijn van anomalieën die moeten worden gecorrigeerd. Het systeem voor 2011 zou echter niet worden gewijzigd,"zelfs als [het, dat wil zeggen, de EDEO] indien nodig open zou moeten blijven staan voor wijziging van de uitvoeringsvoorschriften."

6. Op 19 mei 2011 heeft het hoofd van de delegatie geantwoord dat EDEO de ongelijkheden die hij in zijn correspondentie over de forfaitaire vergoeding van de jaarlijkse reiskosten voor 2010 had opgemerkt, niet heeft toegelicht. Hij verduidelijkt in zijn brief dat de delegatie geen kwesties aan de orde stelt met betrekking tot de berekeningsmethode of de toepasselijke regels. Zij wenste veeleer te weten wat de resultaten waren van het heronderzoek van de berekeningen met betrekking tot de jaarlijkse reiskosten voor 2010. Het hoofd van de delegatie was van oordeel dat de voor 2010 toegepaste berekeningen hebben geleid tot een discriminerende behandeling van de verschillende ambtenaren die bij de delegatie werkzaam zijn. Hij verzocht om een oplossing [2]. Het personeelscomité van de delegatie en klager waren op de hoogte van de bovengenoemde communicatie van het hoofd van de delegatie met de EDEO.

7. Bij gebreke van een antwoord op bovengenoemde brief wendde klager zich op 30 september 2011 tot de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

8. Klager beweerde dat de EDEO niet had geantwoord op de brief van het hoofd van de delegatie van 19 mei 2011.

9. Klager verzocht de EDEO te antwoorden op bovengenoemde brief en te verduidelijken of er nog onopgeloste kwesties waren met betrekking tot de jaarlijkse reiskosten van het personeel van de delegatie die de EDEO bereid was op te lossen en, zo niet, waarom.

Het onderzoek

10. Op 30 november 2011 heeft de Ombudsman de klacht voor advies doorgestuurd naar de EDEO.

11. Op 13 april 2012 ontving de Ombudsman het advies van de EDEO, dat hij aan klager doorstuurde met een uitnodiging om opmerkingen te maken. Hij ontving de opmerkingen van klager op 31 mei 2012.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Bewering dat niet is geantwoord en daarmee verband houdende vordering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

12. In zijn advies verwees de EDEO opnieuw naar artikel 8, lid 4, van bijlage VII bij het Statuut en de door de Europese Commissie vastgestelde uitvoeringsbepalingen. Zij legde uit dat zij jaarlijks de bedragen evalueert die voortvloeien uit de automatische berekeningen op basis van rechtstreeks door de IATA verstrekte gegevens, om ervoor te zorgen dat de resultaten geschikt zijn voor elke delegatie.

13. De EDEO benadrukte dat dit systeem uitsluitend gebaseerd is op het Statuut en de uitvoeringsbepalingen die voorzien in een forfaitaire vergoeding op basis van IATA-tarieven. Bijgevolg baseert de EDEO zijn vergoedingen niet op werkelijke kosten, commerciële tarieven, kilometers of prijzen voor specifieke routes die door luchtvaartmaatschappijen worden geëxploiteerd. Zij past dezelfde methode en dezelfde criteria toe op alle personeelsleden in alle delegaties.

14. De EDEO heeft een kopie bijgevoegd van een nota van 16 juni 2011 aan "ambtenaren die buiten het grondgebied van de lidstaten tewerkgesteld zijn", met nadere informatie over IATA-tarieven en uitleg over de berekeningsmethode en de mogelijke verschillende resultaten binnen dezelfde delegatie.

15. De EDEO betreurde het dat hij het hoofd van de delegatie niet tijdig heeft geantwoord. Zij heeft niettemin bevestigd dat zij de berekeningen voor het jaar 2010 had gecontroleerd. Hij benadrukte ook dat hij deze situatie heeft verholpen door het hoofd van de delegatie in maart 2012 een antwoord te sturen (de "EDEO-brief van maart 2012"). Intussen heeft zij nog twee klachten ontvangen over de berekeningen voor het jaar 2011, die zij na verificaties heeft afgewezen.

16. In zijn opmerkingen verwees klager naar de brief van de EDEO van maart 2012. Hij merkte op dat de EDEO in die brief aanvoerde dat de IATA-tarieven niet gebaseerd zijn op afstanden, maar op andere criteria die bijvoorbeeld afhankelijk zijn van de marktkrachten [3]. De klager voerde aan dat de marktprijzen overeenkomen met reële en niet met virtuele prijzen. Het recht op een jaarlijkse reiskostenvergoeding moet dus rekening houden met reële prijzen en niet met virtuele prijzen. De reële marktprijzen zijn soms hoger en soms lager dan de IATA-tarieven. Dit brengt het personeel van de delegatie in een financieel voordeel of nadeel, naargelang het geval. Klager gaf opnieuw enkele voorbeelden van routes waarvoor de in de EDEO-brief van maart 2012 vastgestelde IATA-tarieven volgens hem niet overeenstemden met de reële marktprijzen.

17. Klager heeft tabellen bijgevoegd met de resultaten van een zoekopdracht op internet in een zoekmachine voor vluchten met de prijzen voor de retourvluchten Nouakchott - Saint Denis de la Réunion en Nouakchott - Bologna, die verschilden van de prijzen in de EDEO-brief van maart 2012 (de prijzen waren lager voor de route Nouakchott - Bologna en hoger voor de route Nouakchott - Saint Denis de la Réunion). Om het standpunt van de EDEO in zijn brief van maart 2012 te weerleggen, namelijk dat de tarieven voor vluchten vanuit Europa naar andere continenten aanzienlijk hoger waren dan die voor vluchten in de tegenovergestelde richting [4], verwees klager bovendien naar een tabel met de resultaten van een zoekopdracht op internet in een zoekmachine voor vluchten met de prijzen voor retourvluchten Bologna - Nouakchott en benadrukte hij dat deze aanzienlijk lager waren dan een van de IATA-tarieven die in de brief van de EDEO voor vluchten vanuit Europa naar Mauritanië in 2010 waren vermeld. Dit heeft volgens hem aangetoond dat het door de EDEO toegepaste systeem verdere discriminatie tussen personeelsleden mogelijk maakte, namelijk tussen "verliezers" (d.w.z. personeelsleden wier gezin bij hen woont) en "winnaars" (d.w.z. personeelsleden wier gezin in Europa woont).

Beoordeling door de Ombudsman

18. Bij brief van maart 2012 heeft de EDEO geantwoord op de bezwaren die het hoofd van de delegatie zowel in december 2010 als in mei 2011 had geuit. In die brief betreurde de EDEO dat hij geen eerder antwoord had gegeven, maar bevestigde hij dat hij de door het delegatiehoofd aan de orde gestelde kwesties [5] had onderzocht en dat hij ten aanzien van hen een duidelijk standpunt had ingenomen [6]. Daarom heeft de EDEO, nadat de Ombudsman zijn onderzoek had geopend, de brieven van het hoofd van de delegatie beantwoord en zijn standpunt verduidelijkt over de onopgeloste kwesties in verband met de jaarlijkse reiskostenvergoeding van het personeel van de delegatie.

19. In zijn opmerkingen was klager het niet eens met het standpunt van de EDEO. Hij herhaalde de bezorgdheid van het hoofd van de delegatie over het door de EDEO toegepaste systeem en herhaalde het standpunt dat een dergelijk systeem leidt tot een situatie waarin bepaalde personeelsleden van de delegatie bij de beoordeling van de daadwerkelijk in rekening gebrachte vliegtickets ten onrechte worden benadeeld, terwijl andere ten onrechte worden bevoordeeld.

20. Om te beginnen is de Ombudsman van mening dat uit het advies van de EDEO blijkt dat de EDEO, nadat de klacht was ingediend, zijn regels en praktijken grondig heeft herzien en daarbij zorgvuldig heeft gehandeld.

21. Bovendien zijn de toelichtingen die de EDEO ter ondersteuning van zijn standpunt heeft gegeven, redelijk. De EDEO heeft naar behoren verwezen naar de desbetreffende regels.  De Ombudsman benadrukt in dit verband dat de forfaitaire vergoeding van reiskosten aan buiten de EU gevestigde personeelsleden rechtstreeks voortvloeit uit het Statuut [7]. Bovendien heeft de Commissie in 2004 een besluit vastgesteld tot toepassing van bovengenoemd beginsel. Op grond van dat besluit is deze vergoeding afhankelijk van de door de IATA vastgestelde tarieven [8].

22. "Kosten van vliegreizen "werd door de Commissie gedefinieerd als overeenkomend met de door de IATA vastgestelde tarieven. De EDEO baseert zich dus op IATA-tarieven om de forfaitaire vergoeding van de jaarlijkse reiskosten van het personeel van de delegatie vast te stellen. Bij de toepassing van rechtstreeks uit het Statuut voortvloeiende regels lijkt de EDEO niet verder te gaan dan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid en lijkt hij evenmin maatregelen toe te passen die kennelijk ongeschikt zijn om ervoor te zorgen dat het doel van artikel 8 van bijlage VII, namelijk ambtenaren in staat te stellen persoonlijke banden te onderhouden met de plaats waar zij hun voornaamste belangen hebben, wordt bereikt [9].

23. Bijgevolg kan het argument van klager dat de vergoedingen van de EDEO in totaal gebaseerd moeten zijn op zijn werkelijke reiskosten, niet worden aanvaard.

24. In het licht van het bovenstaande is verder onderzoek naar de klacht niet gerechtvaardigd.

B. Conclusie

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Verder onderzoek naar de klacht is niet gerechtvaardigd.

Klager en de operationeel directeur van de EDEO zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 1 februari 2013

---

[1] De Ombudsman heeft geen kopie van deze nota's ontvangen.

[2] In het oorspronkelijke Frans: "[n] ous n'avons reçu ... aucune explication quant aux iniquités signalés par la délégation sur les paiements forfaitaires pour 2010 du voyage annuel.

[...]

[L] es collègues devraient avoir le droit d'être informés des résultats du réexamen du calcul des frais de voyage annuel de 2010. Par ailleurs, la Délégation n'a pas soulevé de questions concernant les modalités de calcul, ni les règles qui sont à la base du traitement. Nous avons simplement signalé que les modalités de calcul appliquées en 2010 ont amené à un traitement non équitable entre les agents expatriés en poste à la Délégation en Mauritanie et qu'une solution à cette question devait être trouvée."

[3] In het oorspronkelijke Frans: "les tarifs IATA ne sont pas fondés sur la distance en kilomètres mais répondent à d'autres critères que dépendent notamment des lois du marché."

[4] In het oorspronkelijke Frans: [l] es tarifs d'Europe vers d'autres continents soient plus, voir beaucoup plus importants que dans le sens inverse... Cela se vérifie aussi bien pour les tarifs réels pratiqués par les compagnies aériennes."

[5] In het oorspronkelijke Frans: "[j] e voudrais exprimer mes regrets que la réponse à vos notes [van 21 december 2010 en 19 mei 2011] n'ait jamais été finalisée et envoyée à la Délégation... Votre Note de Décembre 2010 soulevait un certain nombre de remarques et d'objections sur le calcul des tarifs IATA et les différences entre les fonctionnaires et agents de la Délégation pour les distances semblables. [J] e vous confirme qu'entretemps nous avions vérifié des données factuelles de chacun des dossiers cités..."

[6] In het oorspronkelijke Frans: "[-] certaines chiffres de votre tableau sont erronés: bij wijze van voorbeeld, il n'y a pas 3 tarifs différents pour le trajet Nouakchott - Bruxelles mais un seul: 1752,01, le tarif Nouakchott - Rome n'est pas exact (1397,50) Bekijk op kaart

- les tarifs IATA ne sont pas fondés sur la distance en kilomètres mais répondent à d'autres critères que dépendent notamment des lois du marché.

Il est ainsi courant:

- que les tarifs d'Europe vers d'autres continents soient plus, voir beaucoup plus importants que dans le sens inverse. D'où l'obligation d'actualiser la résidence des familles. Cela se vérifie aussi bien pour les tarifs réels pratiqués par les compagnies aériennes.

- que certaines bestemmingen proches à partir du lieu d'affectation aient de fortes différences. Voorbeeld, variatie de 1380,60 à 1516,66 pour des destinations en Italie. Le tableau en annexe indique de quelle manière les tarifs sont déterminées.

- ... [l] e forfait payé pour les enfants dépend de l'âge (10%, 70%), car les pratiques en matière de transport de passager sont telles. Les fiches de calcul en tiennent compte.

- Nous n'avons repéré aucune anomalie dans les routes calculées el les chiffres retenus selon les principes déterminés plus haut.

Je voudrais ajouter que dans le système antérieur, c'est-à-dire lorsque nous faisions appel à une agence de voyage pour tarifer les routes, les mêmes différences apparaissaient de même que des variations, parfois sensibles, d'une année sur l'autre.

Je conçois que le système mis en place sur la base de l'annexe VII artikel 8-4 peut paraître déroutant, mais le système est fondé sur des données qui sont soumises à des fluctuations sur lesquelles nous n'avons pas de maitrise.

Un système qui serait en fonction du kilométrage, comme intra-union, ne serait pas non plus totalement équitable, en tenant compte des lois du marché dans les transports aériens."

[7] In artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut is bepaald dat op het grondgebied van de lidstaten gevestigde personeelsleden recht hebben op een forfaitaire vergoeding voor hun jaarlijkse reiskosten van hun standplaats naar hun plaats van herkomst, die gebaseerd is op een in het Statuut vastgestelde kilometervergoeding. Voor ambtenaren van wie de standplaats zich buiten het grondgebied van de lidstaten bevindt, bepaalt bovengenoemd artikel dat zij "4. voor zichzelf en, indien zij recht hebben op de kostwinnerstoelage, voor hun echtgenoot en andere te hunnen laste komende personen [...], in elk kalenderjaar recht hebben op terugbetaling van reiskosten naar hun plaats van herkomst of op terugbetaling van reiskosten naar een andere plaats die de reiskosten naar de plaats van herkomst niet overschrijden. Indien de echtgeno(o)t(e) en [de ten laste komende kinderen] echter niet bij de ambtenaar in de standplaats wonen, hebben zij elk kalenderjaar recht op vergoeding van de reiskosten van de plaats van herkomst naar de standplaats of naar een andere plaats die de kosten van de eerstgenoemde reis niet overschrijdt.

Deze reiskosten worden vergoed in de vorm van een forfaitair bedrag op basis van de kosten van vliegreizen in de klasse die onmiddellijk hoger is dan economy class" (cursivering van mij).

[8] Artikel 7 van het besluit van de Commissie tot vaststelling van algemene bepalingen ter uitvoering van artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut, C (2004) 1588, bepaalt: "[t] de kosten van vliegreizen in de klasse onmiddellijk boven "toeristenklasse"of "economieklasse", overeenkomstig artikel 8, lid 4, van bijlage VII bij het Statuut, worden vergoed in de vorm van een forfaitair bedrag op basis van de IATA-tarieven op vertoon van de instapkaarten waaruit blijkt dat de reis tussen de standplaats en de plaats van herkomst of een andere reis in de zin van artikel 8, lid 4, van bijlage VII heeft plaatsgevonden./span> Voor andere vervoermiddelen verstrekt de ambtenaar gelijkwaardig bewijs dat de reis heeft plaatsgevonden" (cursivering van mij).

[9] Zie bijvoorbeeld het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken in zaak F-43/05, Olivier Chassagne/Commissie, JurAmbt. 2007, blz. I-A-1-27 en II-A-1-139, punten 52, 55-57, 61-62, 65-66 en 73:

"Het in artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut erkende recht van de ambtenaar op vergoeding van de jaarlijkse reiskosten voor hemzelf en de personen te zijnen laste tussen zijn standplaats en zijn plaats van herkomst is een uitdrukking van de uitoefening door de gemeenschapswetgever van zijn discretionaire bevoegdheid, aangezien hij op grond van geen enkele hogere regel van gemeenschapsrecht of internationaal recht verplicht was om ambtenaren en hun gezinsleden dat recht te verlenen. Aangezien de gemeenschapswetgever naar eigen goeddunken heeft beslist dat de reiskosten van de Europese ambtenaren tijdens hun jaarlijkse vakantie moeten worden vergoed, dient hij a fortiori over een ruime beoordelingsbevoegdheid te beschikken bij de vaststelling van de voorwaarden en regels voor deze vergoeding, die moet worden uitgeoefend met inachtneming van de hogere regels en beginselen van gemeenschapsrecht.

Het rechterlijk toezicht van de gemeenschapsrechter op dit gebied moet dus beperkt blijven tot de vraag of de betrokken handeling kennelijk onjuist dan wel misbruik van bevoegdheid was, dan wel of de betrokken instantie haar beoordelingsbevoegdheid, die overeenkomstig de hogere regels en beginselen van gemeenschapsrecht moet worden uitgeoefend, niet kennelijk heeft overschreden. Het toezicht van het Hof moet dus beperkt blijven tot de vaststelling, wat de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie betreft, dat de betrokken instelling geen willekeurig of kennelijk ongeschikt onderscheid heeft gemaakt en, wat het evenredigheidsbeginsel betreft, dat de vastgestelde maatregel niet kennelijk ongeschikt is voor het door de regeling nagestreefde doel.

Gelet op de aanzienlijke en voortdurende toename van het aantal ambtenaren kon de gemeenschapswetgever er dus om legitieme budgettaire, administratieve en personeelspolitieke redenen terecht voor kiezen om voortaan slechts een forfaitaire vergoeding toe te kennen in plaats van de daadwerkelijk gemaakte kosten te vergoeden, op voorwaarde dat alleen wordt voldaan aan het doel van artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut, dat erin bestaat elke ambtenaar in staat te stellen persoonlijke banden te onderhouden met de plaatsen waar hij zijn voornaamste belangen heeft, zoals in casu het geval lijkt te zijn geweest.