DE TERUGGROND NAAR HET KLACHT

1. Richtlijn 99/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen ("de stortrichtlijn") is op 16 juli 1999 in werking getreden [1]. De uiterste datum voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen door de lidstaten was 16 juli 2001. De richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen heeft tot doel negatieve milieueffecten van stortplaatsen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Deze omvatten met name negatieve effecten op het oppervlaktewater, het grondwater, de bodem, de lucht en de menselijke gezondheid. De richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen beoogt dit doel te bereiken door strenge technische en financiële voorschriften voor stortplaatsen in te voeren.

2. Een van de grootste stortplaatsen in Italië bevindt zich in Malagrotta, ten noordwesten van Rome.

3. In oktober 2000 diende klager een klacht in bij de Europese Commissie waarin hij beweerde dat Italië de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen niet naleefde. De Commissie heeft haar onderzoek naar deze klacht in april 2002 afgesloten. In haar brief ter afsluiting van het onderzoek stelde de Commissie zich op het standpunt, dat Italië het gemeenschapsrecht niet had geschonden.

4. Klager stuurde na de afsluiting van zijn oorspronkelijke klacht verdere correspondentie naar de Commissie. De Commissie heeft zijn brief van 20 oktober 2002 als nieuwe klacht geregistreerd (klacht 2002/5192).

5. Op 19 december 2002 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten een aanmaningsbrief gestuurd. Vervolgens is op 11 juli 2003 een met redenen omkleed advies aan de Italiaanse autoriteiten gezonden wegens niet-nakoming door Italië van de krachtens artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen op hem rustende verplichtingen.

6. Op 7 juli 2004 heeft de Commissie op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag [2] bij het Hof van Justitie van de Europese Unie een verzoek tegen Italië ingediend. Later bleek echter dat de Italiaanse autoriteiten bij brief van 30 juni 2004 uiteindelijk een kopie van het conditioneringsplan [3] aan de Commissie hadden toegezonden (deze brief was nog niet door de Commissie ontvangen toen zij op 7 juli 2004 een verzoek bij het Hof van Justitie indiende). Bijgevolg heeft de Commissie het door haar bij het Hof ingediende verzoek opgeschort totdat haar diensten het conditioneringsplan volledig konden onderzoeken.

7. Op 8 oktober 2004 deelde klager de Commissie mee dat het door de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie voorgelegde conditioneringsplan nog steeds "voorlopig"was. Volgens klager zou het pas op 16 juli 2005 worden goedgekeurd. Klager betwistte derhalve het besluit van de Commissie om de procedure voor het Hof van Justitie op te schorten, aangezien dit besluit volgens hem was gebaseerd op een document dat nog niet door de Italiaanse autoriteiten was goedgekeurd.

8. Op 11 december 2004 zond klager een nieuwe brief aan de Commissie, waarin hij verklaarde dat de indiening van een nog niet goedgekeurd conditioneringsplan geen rechtvaardiging vormde voor de opschorting van het verzoek van de Commissie aan het Hof van Justitie of, bij uitbreiding, voor de beëindiging van de inbreukprocedure. Volgens klager was het conditioneringsplan opgesteld met een vertragend doel, namelijk voorkomen dat de procedure van artikel 226 EG voor het Hof van Justitie zou worden ingeleid. Hij was van mening dat het conditioneringsplan voor de stortplaats in Malagrotta gewoon een poging was tot "raamverband". Klager verklaarde ook dat de bevoegde Italiaanse autoriteiten de Commissie in hun brief van 11 december 2004 verwarrende informatie hadden verstrekt over de datum voor de "goedkeuring" van het aanpassingsplan. De autoriteiten verklaarden dat, hoewel 16 juli 2005 de uiterste datum voor goedkeuring was, het volgens hen nog steeds mogelijk zou zijn om het aanpassingsplan uiterlijk op 16 juli 2009 goed te keuren [4]. Volgens klager vormde de door de bevoegde Italiaanse autoriteiten gegeven interpretatie een restrictieve interpretatie van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen en moet deze derhalve voor het Hof van Justitie worden aangevochten. Hij merkte op dat in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen vaak wordt verwezen naar het belang van dringende maatregelen van de lidstaten om de wetgeving uit te voeren en hun bestaande infrastructuur aan de nieuwe vereisten aan te passen. Hij merkte op dat in artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen het volgende is bepaald: "[M]ember Staten nemen maatregelen opdat stortplaatsen [...] niet in bedrijf blijven, tenzij de hieronder beschreven stappen zo spoedig mogelijk worden uitgevoerd [...]".

9. Op 9 februari 2005 heeft de Commissie klager in kennis gesteld van haar voorstel om het onderzoek naar klacht 2002/5192 te beëindigen. De Commissie verklaarde dat zij het haar door de Italiaanse autoriteiten meegedeelde conditioneringsplan thans in overeenstemming achtte met de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Aan de aanvankelijke schending van artikel 14, sub a, van de richtlijn, te weten de verplichting om een conditioneringsplan in te dienen, is volgens haar voldaan. Met betrekking tot artikel 14, onder b), van de richtlijn (de verplichting om een besluit te nemen over het conditioneringsplan) heeft de Commissie aangegeven dat, aangezien de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen niet voorziet in een andere verplichte termijn voor de goedkeuring van het conditioneringsplan door de bevoegde autoriteiten dan de uiterste termijn van 16 juli 2009 voor de voltooiing van de conditioneringswerkzaamheden, zij heeft voorgesteld de desbetreffende procedure af te sluiten met het oog op een mogelijke herbeoordeling van de situatie na 16 juli 2009. Klager werd vervolgens verzocht zijn opmerkingen in te dienen over het voorlopige besluit van de Commissie om haar onderzoeken naar aanleiding van klacht 2002/5192 af te sluiten.

10. Bij brief van 17 maart 2005 aan klager bevestigde de Commissie het besluit om klacht 2002/5192 af te sluiten. Aangezien een tijdige tenuitvoerlegging van artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen van belang was, wilde de instelling de Italiaanse autoriteiten verzoeken haar mee te delen op welke datum zij voornemens waren een besluit te nemen over het door de exploitant van de stortplaats van Malagrotta ingediende conditioneringsplan. De Commissie benadrukte voorts dat de klager op de hoogte zou worden gebracht van alle ontwikkelingen op dit gebied. Klager wendde zich vervolgens tot de Ombudsman.

Het onderwerp van het onderzoek

11. In zijn klacht bij de Ombudsman beweerde klager dat het besluit van de Commissie om de inbreukprocedure betreffende klacht 2002/5192 af te sluiten oneerlijk was, aangezien het gebaseerd was op de aanvaarding door de instelling van een "voorlopig" conditioneringsplan betreffende het storten van Malagrotta, dat nog niet door de Italiaanse autoriteiten was goedgekeurd.

12. Klager verzocht de Commissie de op 7 juli 2004 tegen Italië ingeleide inbreukprocedure te handhaven.

Het onderzoek

13. De Ombudsman opende zijn onderzoek op 14 juni 2005. Op 8 november 2005 heeft de Commissie de Italiaanse vertaling van haar advies over de klacht toegezonden. Op 15 november 2005 werd het advies van de Commissie aan klager toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die hij op 27 december 2005 toezond. Van januari 2006 tot november 2006 heeft klager de Ombudsman verschillende documenten toegezonden met betrekking tot de milieusituatie in het gebied rond de stortplaats van Malagrotta. Op 26 september 2008 heeft de Ombudsman de Commissie verzocht zijn diensten inzage te verlenen in het dossier van de Commissie. De Ombudsman heeft de Commissie ook verzocht een nader advies uit te brengen met betrekking tot specifieke vragen die hij stelde. De inspectie vond plaats op 4 november 2008. Een kopie van het inspectieverslag werd zowel aan de klager als aan de Commissie toegezonden. Op 26 januari 2009 zond de Commissie haar verdere advies in het Engels en op 9 februari 2009 een kopie in het Italiaans. De antwoorden van de Commissie in het Engels en het Italiaans werden aan klager toegezonden. Op 29 januari 2009 zond klager opmerkingen in het Engels. Hij behoudt zich de mogelijkheid voor om verdere opmerkingen in te dienen zodra hij de Italiaanse versie van het advies van de Commissie heeft ontvangen. Klager werd ervan in kennis gesteld dat hij zijn opmerkingen hierover uiterlijk op 31 maart 2009 kon indienen. Klager maakte geen aanvullende opmerkingen over het standpunt van de Commissie.

De analyse en conclusies van de OMBUDSMAN

A. Oneerlijkheid van het besluit van de Commissie om de niet-nakomingsprocedure betreffende klacht 2002/5192 te beëindigen

Opmerkingen vooraf

14. Om misverstanden te voorkomen, is het belangrijk eraan te herinneren dat het EG-Verdrag de Europese Ombudsman de bevoegdheid verleent om alleen bij het optreden van de communautaire instellingen en organen onderzoek te doen naar mogelijke gevallen van wanbeheer. Het Statuut van de Europese Ombudsman bepaalt uitdrukkelijk dat tegen geen enkel optreden van een andere autoriteit of persoon, zoals in casu de Italiaanse nationale autoriteiten, een klacht bij de Ombudsman kan worden ingediend.

15. Het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht was derhalve gericht op het onderzoeken of er sprake was van wanbeheer bij de activiteiten van de Europese Commissie.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Advies van de Commissie

16. In haar advies aan de Ombudsman stelde de Commissie dat artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, in combinatie met bijlage I bij de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, bepaalt dat voor stortplaatsen die op 16 juli 2001 reeds in gebruik waren, zoals het geval was voor de stortplaats van Malagrotta, uiterlijk op 16 juli 2002 een aanpassingsplan moest worden ingediend. Het conditioneringsplan moet vervolgens worden uitgevoerd, d.w.z. dat de in het plan voorziene werkzaamheden uiterlijk op 16 juli 2009 moeten zijn voltooid. Hoewel de termijnen voor de indiening van het aanpassingsplan bij de bevoegde autoriteiten en de voltooiing van de werkzaamheden nauwkeurig zijn vastgesteld in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, bevat de richtlijn geen precieze termijn voor de goedkeuring van het aanpassingsplan door de bevoegde autoriteiten. In artikel 14, eerste alinea, werd alleen bepaald dat de respectieve stappen "zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen acht jaar na de in artikel 18, lid 1, genoemde datum" moeten worden uitgevoerd. Voorts is in artikel 14, onder b), bepaald dat "zo spoedig mogelijk"maatregelen moeten worden genomen om locaties waarvoor geen vergunning voor voortzetting van de exploitatie is verleend, te sluiten.

17. Vervolgens heeft de Commissie erop gewezen dat zij op 9 augustus 2002, kort na het verstrijken van de termijn van 16 juli 2002 voor de indiening van het aanpassingsplan, en zelfs vóór de datum van klacht 2002/5192, die door klager op 20 oktober 2002 was ingediend, een brief aan de Italiaanse autoriteiten had gestuurd met het verzoek om informatie over dat plan. Overeenkomstig artikel 14 van de richtlijn had het aanpassingsplan uiterlijk op 16 juli 2002 aan de bevoegde autoriteiten moeten worden voorgelegd.

18. Bij gebrek aan een antwoord van de Italiaanse autoriteiten heeft de Commissie besloten een inbreukprocedure in te leiden. Op 19 december 2002 heeft zij de Italiaanse autoriteiten een aanmaningsbrief gestuurd. Vervolgens is op 11 juli 2003 een met redenen omkleed advies aan de Italiaanse autoriteiten gezonden wegens niet-nakoming door Italië van de krachtens artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen op hem rustende verplichtingen.

19. Op 9 oktober 2003 hebben de Italiaanse autoriteiten op het met redenen omkleed advies geantwoord dat de exploitant van de stortplaats in Malagrotta overeenkomstig artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen een conditioneringsplan aan de bevoegde autoriteiten had voorgelegd. Op 23 december 2003 heeft de Commissie Italië verzocht om binnen 15 dagen een kopie van het conditioneringsplan te verstrekken. Dit verzoek werd gevolgd door een herinnering van 26 maart 2004. Aangezien Italië niet heeft geantwoord, heeft de Commissie op 7 juli 2004 bij het Hof van Justitie een verzoek krachtens artikel 226 EG tegen Italië ingediend.

20. De Commissie merkte op dat de Italiaanse autoriteiten haar bij brief van 30 juni 2004 uiteindelijk een kopie van het conditioneringsplan hadden verstrekt. De Commissie had deze brief nog niet ontvangen toen zij op 7 juli 2004 een verzoek bij het Hof van Justitie indiende. Op basis van de brief van 30 juni 2004 met het aanpassingsplan heeft de Commissie het verzoek dat zij bij het Hof van Justitie had ingediend, opgeschort totdat haar diensten het aanpassingsplan volledig konden onderzoeken.

21. De diensten van de Commissie hebben vervolgens vastgesteld dat het conditioneringsplan in overeenstemming is met de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. De schending van artikel 14, onder a), van de richtlijn, d.w.z. de verplichting om een "conditioneringsplan" in te dienen, werd derhalve als opgelost beschouwd. Wat artikel 14, onder b), betreft, dat wil zeggen de verplichting om een besluit te nemen over het ingediende plan, houdt de Commissie er rekening mee dat er, afgezien van de uiterste termijn van 16 juli 2009 voor de voltooiing van de conditioneringswerkzaamheden, geen verplichte termijn was voor de bevoegde autoriteiten om het conditioneringsplan goed te keuren. De Commissie heeft derhalve voorgesteld klacht 2002/5192 af te sluiten. Het sloot een eventuele herbeoordeling van de situatie na 16 juli 2009 niet uit.

22. De Commissie benadrukte dat zij klager bij brief van 9 februari 2005 in kennis had gesteld van het voorstel van haar diensten om zijn zaak te sluiten en verzocht hem opmerkingen in te dienen. Volgens de Commissie bevatte de daaropvolgende briefwisseling met klager geen elementen die de instelling ertoe hadden kunnen brengen haar voorstel te heroverwegen.

23. Voorts heeft de Commissie erop gewezen dat de Italiaanse autoriteiten de instelling op 13 mei 2005 hebben meegedeeld dat het conditioneringsplan op 31 maart 2005 was goedgekeurd.

24. Aangezien volgens de Commissie geen schending van artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen kon worden vastgesteld, heeft de Commissie op 5 juli 2005 de procedure met betrekking tot klacht 2002/5192 afgesloten. Op 11 juli 2005 werd klager hiervan in kennis gesteld.

25. De Commissie deelde de Ombudsman mee dat zij van mening was dat zij haar taken uit hoofde van artikel 211 van het EG-Verdrag had vervuld door de inbreukprocedure tegen Italië onmiddellijk af te handelen wanneer een mogelijke inbreuk op het Gemeenschapsrecht werd vastgesteld. Het besluit om zaak 2002/5192 af te sluiten was gebaseerd op het feit dat in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, afgezien van de uiterste datum van 16 juli 2009 voor de uitvoering van het aanpassingsplan, geen verplichte datum voor de goedkeuring van het plan is vastgesteld.

26. Door de gegrondheid van haar beschikking in het kader van de niet-nakomingsprocedure 2002/5192 aan te vechten, heeft de klacht vraagtekens geplaatst bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid bij de beslissing over niet-nakomingsprocedures op grond van artikel 226 EG-Verdrag.

27. De Commissie was van mening dat zij handelde in overeenstemming met de relevante communautaire wetgeving en binnen haar discretionaire bevoegdheid, zoals benadrukt door het Hof van Justitie en opgemerkt door de Europese Ombudsman in eerdere zaken.

28. Voorts voerde de Commissie aan dat de bewering van klager was gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Hij benadrukte dat het besluit om zaak 2002/5192 af te sluiten geenszins was gebaseerd op de aanvaarding door de instelling van een "voorlopig" conditioneringsplan. Het besluit om de zaak te sluiten was gebaseerd op het feit dat in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen geen andere datum voor de goedkeuring van het conditioneringsplan is vastgesteld dan de uiterste uitvoeringsdatum van 16 juli 2009.

29. De Commissie verklaarde voorts dat klager uit procedureel oogpunt onverwijld en voortdurend op de hoogte was van eventuele besluiten die de Commissie in verband met zijn zaak had genomen. Bovendien had de Commissie altijd op zijn correspondentie geantwoord.

30. De Commissie verwees uiteindelijk naar een bericht dat klager in juli 2005 aan de Ombudsman had gestuurd [5], waarin klager van mening was dat de diensten van de Commissie te haastig met betrekking tot zijn zaak hadden gehandeld, in plaats van op basis van een kalme reflexie. In dit verband herhaalde de Commissie dat zij de betrokken zaak grondig had beoordeeld en geen inbreuk op artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen had vastgesteld. Bovendien verwees de Commissie naar het feit dat klager bij zijn bericht aan de Ombudsman een kopie had gevoegd van een brief die hij op 11 juli 2005 aan de Commissie had gestuurd. In deze brief stelde klager dat de Commissie de zaak opnieuw moest beoordelen in het licht van "recente ontwikkelingen" waarvan hij de diensten van de Commissie per e-mail van 19 juni 2005 in kennis had gesteld. De Commissie legde uit dat deze e-mail geen nieuwe elementen bevatte die een nieuwe beoordeling van het voorstel om de zaak af te sluiten hadden kunnen rechtvaardigen. De "nieuwe ontwikkelingen" waarnaar de klager verwees, hadden in feite betrekking op twee door de Italiaanse autoriteiten vastgestelde rechtshandelingen (die waren opgeschort en dus niet eens van kracht waren) met betrekking tot een project voor de bouw van een andere stortplaats naast de huidige locatie in Malagrotta en de bouw van een vergassingsinstallatie. Dergelijke elementen waren niet relevant in het kader van inbreukprocedure 2002/5192.

Opmerkingen van klager

31. Klager betwistte het argument van de Commissie in haar standpunt dat zijn brief aan de Commissie van 11 juli 2005 geen nieuwe elementen bevatte die een nieuwe beoordeling van het voorstel tot afsluiting van zijn klacht hadden kunnen rechtvaardigen.

32. Klager verklaarde dat, in tegenstelling tot de verklaring van de Commissie, de informatie in zijn brief van 11 juli 2005 uiterst belangrijke elementen bevatte die volgens hem een nieuwe beoordeling van de zaak door de diensten van de Commissie noodzakelijk hadden moeten maken. Klager verwees specifiek naar het feit dat het conditioneringsplan geen financiële verbintenis bevatte met betrekking tot de periode van dertig jaar na de aanvang van de verwijderingsactiviteiten bij de stortplaats van Malagrotta, d.w.z. vanaf eind 2006. Volgens klager was het ontbreken van een financiële onderneming in strijd met het Italiaanse wetsbesluit 36/03, waarbij de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen in Italië ten uitvoer werd gelegd.

Nadere inlichtingen

33. Op 26 september 2008 heeft de Ombudsman de Commissie verzocht zijn diensten inzage te verlenen in het dossier van klacht 2002/5192. De Ombudsman verzocht met name om inspectie van:

1. Het conditioneringsplan voor het storten van Malagrotta, dat op 30 juni 2004 door de Italiaanse autoriteiten bij de Commissie is ingediend.
2. Alle door de Commissie opgestelde nota's voor het dossier waarin het conditioneringsplan met betrekking tot het storten van Malagrotta is geëvalueerd.
3. Eventuele correspondentie tussen de Commissie en de Italiaanse autoriteiten over de inhoud van het conditioneringsplan.

34. De Ombudsman heeft de Commissie ook verzocht om in een verder advies de volgende vragen te beantwoorden.

1. Welke essentiële elementen moeten in een conditioneringsplan worden opgenomen om aan alle vereisten van artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen te voldoen?
2. Of de Commissie van mening was dat conditioneringsplannen, om te voldoen aan de vereisten van artikel 8, onder a), iv), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, een financieel plan moeten bevatten.
3. Welke vorm van financiële zekerheid (met inbegrip van nazorgvoorzieningen) acht de Commissie toereikend om te voldoen aan de vereisten van artikel 8, onder a), iv), en artikel 13 [6] van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen?
4. Of de Commissie specifiek heeft bevestigd dat het conditioneringsplan dat de Italiaanse autoriteiten op 30 juni 2004 met betrekking tot het storten van Malagrotta bij de Commissie hebben ingediend, voldoet aan alle vereisten van de artikelen 8 en 13 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. De Commissie werd ook verzocht een beschrijving te geven van de door haar diensten uitgevoerde evaluatie met betrekking tot het conditioneringsplan.
5. Of de Commissie met de Italiaanse autoriteiten heeft bevestigd dat alle toezeggingen in het conditioneringsplan daadwerkelijk zijn uitgevoerd.

35. De inspectie vond plaats op 4 november 2008. In het inspectieverslag merkte de Ombudsman op dat zijn diensten de volgende documenten onderzochten:

1. Een interne nota van DG ENV van 9 juli 2004 betreffende het conditioneringsplan. Na onderzoek van de nota deelden de diensten van de Ombudsman de Commissie mee dat het niet nodig was een kopie van het document te maken voor verdere analyse.
2. Een interne nota van DG ENV van 27 oktober 2004 met als titel "Inbreukprocedure 2002/5192 - Storting van Malagrotta - technische analyse (correspondentie tussen de technische eenheid en de eenheid Inbreuken van DG ENV)". Dit document bevat een analyse van het conditioneringsplan. Het stelt dat "een financiële zekerheid of gelijkwaardig moet worden gegeven om te waarborgen dat aan alle vereisten wordt voldaan". Het stelt ook dat de "aanpassing" (sic) van de financiële zekerheid is "gespecificeerd in het financiële plan". Na onderzoek van de nota deelden de diensten van de Ombudsman de Commissie mee dat zij een kopie van het document moesten maken voor verdere analyse.
3. Een nota van 26 september 2003 van de exploitant van de stortplaats in Malagrotta. In de brief wordt vermeld dat het (op dat moment) niet mogelijk was om de kosten in verband met de financiële garantie voor de postoperationele periode onmiddellijk te kwantificeren. De diensten van de Ombudsman deelden de Commissie mee dat zij een kopie van dit document moesten maken voor verdere analyse.
4. Het financiële plan voor het storten van Malagrotta van 19 september 2003 dat op 26 september 2003 bij de regio Lazio is ingediend en later door de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie is toegezonden. Het financieel plan bevat (blz. 12) een raming van de kosten in verband met de financiële garantie voor de periode na de operatie. Het bevat echter geen specifiek bewijs dat er op dat moment daadwerkelijk een financiële garantie (of gelijkwaardig) voor de postoperationele kosten was ingesteld. De diensten van de Ombudsman hebben de Commissie meegedeeld dat zij een kopie van het financiële plan moesten maken voor verdere analyse.

De kopieën van deze documenten waren voorzien van de vermelding "Vertrouwelijk"en op elke bladzijde ondertekend door zowel de diensten van de Ombudsman als de diensten van de Commissie. Een kopie van het inspectieverslag werd aan de klager en de Commissie toegezonden [7].

Aanvullend advies van de Commissie

36. De Commissie merkte op dat de eerste vraag van de Ombudsman als volgt luidde: "Welke essentiële elementen moeten in een aanpassingsplan worden opgenomen om ervoor te zorgen dat het aanpassingsplan voldoet aan alle eisen van artikel 8 van Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (de "stortrichtlijn")?"

37. De Commissie heeft erop gewezen dat exploitanten van stortplaatsen waaraan een vergunning was verleend of die operationeel waren op het tijdstip van omzetting van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen (hierna: "bestaande stortplaatsen") op grond van artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen uiterlijk op 16 juli 2002 een aanpassingsplan moesten indienen. Artikel 14, onder a), schrijft voor dat conditioneringsplannen de " in artikel 8 genoemde gegevens" en "alle corrigerende maatregelen moeten bevatten die de exploitant nodig acht om aan de eisen van deze richtlijn te voldoen, met uitzondering van de eisen in bijlage I, punt 1."

38. De richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen regelt dus niet de inhoud van de conditioneringsplannen in detail, maar stelt een kader voor de lidstaten vast door te verwijzen naar artikel 8, waarin de voorwaarden zijn vastgelegd voor het verlenen van vergunningen voor nieuwe stortplaatsen. Een conditioneringsplan is in de eerste plaats een technisch document dat de nodige maatregelen moet bevatten om ervoor te zorgen dat stortplaatsen die vóór de inwerkingtreding van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen waren toegestaan en/of in gebruik waren, voldoen aan de technische bepalingen van de richtlijn. De naleving van dergelijke eisen is een eerste voorwaarde voor het verlenen van een vergunning voor een stortplaats. Wat bestaande stortplaatsen betreft, moet de stortplaats, wanneer uit het aanpassingsplan blijkt dat niet aan een of meer van de in artikel 8, onder a), genoemde eisen kan worden voldaan, zo snel mogelijk, maar uiterlijk op 16 juli 2009 worden gesloten (artikel 14, onder b)).

39. De Commissie merkte op dat de tweede vraag van de Ombudsman als volgt luidde: "Is de Commissie van mening dat conditioneringsplannen, om te voldoen aan de vereisten van artikel 8, onder a), iv), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, een financieel plan moeten bevatten?"

40. In antwoord hierop heeft de Commissie verklaard dat artikel 8, onder a), iv), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen als volgt luidt:

"De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat: a) de bevoegde autoriteit geen stortvergunning afgeeft, tenzij zij zich ervan heeft vergewist dat: ... iv) "de aanvrager vóór het begin van de verwijderingsoperaties op basis van door de lidstaten vast te stellen modaliteiten passende voorzieningen heeft getroffen of zal treffen om ervoor te zorgen dat de verplichtingen (met inbegrip van nazorgvoorzieningen) die voortvloeien uit de uit hoofde van de bepalingen van deze richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen verleende vergunning, worden nagekomen en dat de in artikel 13 voorgeschreven sluitingsprocedures worden gevolgd."

41. Hieruit volgt dat, om aan de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen te voldoen, een aanpassingsplan voor een bestaande stortplaats informatie moet bevatten met betrekking tot artikel 8, onder a), iv), zodat de bevoegde autoriteiten zich ervan kunnen vergewissen dat te zijner tijd een toereikende financiële zekerheid of een gelijkwaardige zekerheid zal worden gesteld. In de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen wordt niet gespecificeerd in welke vorm de informatie moet worden verstrekt.

42. Wanneer de bevoegde autoriteiten naar aanleiding van de beoordeling van het conditioneringsplan besluiten dat de exploitatie van een bestaande stortplaats moet worden stopgezet (bijvoorbeeld wanneer conditionering technisch niet mogelijk of economisch niet haalbaar is), wordt geen verdere vergunning verleend. Bijgevolg hoeft niet te worden voldaan aan verdere voorwaarden voor voortzetting van de activiteiten, waaronder het stellen van een financiële garantie.

43. In het geval van nieuwe stortplaatsen kan de exploitatievergunning krachtens de bovenvermelde bepalingen van artikel 8 alleen worden verleend wanneer de bevoegde autoriteiten zich ervan kunnen vergewissen dat de aanvrager vóór het begin van de verwijderingswerkzaamheden adequate voorzieningen heeft getroffen of zal treffen in de vorm van een financiële zekerheid of een andere gelijkwaardige voorziening. In het geval van nieuwe stortplaatsen moet daarom uiterlijk vóór het begin van de verwijderingsactiviteiten een financiële garantie worden gesteld.

44. In het geval van bestaande stortplaatsen moet het conditioneringsplan (met inbegrip van de financiële elementen ervan) worden uitgevoerd om ervoor te zorgen dat uiterlijk op 16 juli 2009 aan alle bepalingen van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen wordt voldaan. Een dergelijke termijn geldt ook voor het stellen van de financiële garantie.

45. De Commissie merkte op dat de derde vraag van de Ombudsman als volgt luidde: "Welke vorm van financiële zekerheid (met inbegrip van nazorgvoorzieningen) acht de Commissie toereikend om te voldoen aan de vereisten van artikel 8, onder a), iv), en artikel 13 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen?"

46. In antwoord hierop heeft de Commissie verklaard dat de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen niet de precieze vorm van een financiële zekerheid (of gelijkwaardig) voorschrijft en uitdrukkelijk aangeeft dat de desbetreffende modaliteiten door de lidstaten moeten worden vastgesteld (artikel 8, onder a), iv)). De Commissie acht elke financiële zekerheid of gelijkwaardig, gebaseerd op een particuliere of openbare regeling, die de risico's van het beheer van de stortplaats doeltreffend kan dekken, toereikend. Dit geldt ook voor nazorg zolang dit technisch noodzakelijk is. De duur van deze periode kan alleen worden beoordeeld op basis van de gegrondheid van elke individuele zaak. Een financiële garantie staat in het algemeen in verhouding tot onder meer de capaciteit van de stortplaats.

47. De Commissie merkte op dat de vierde vraag van de Ombudsman als volgt luidde: "Heeft de Commissie specifiek bevestigd of het aanpassingsplan dat de Italiaanse autoriteiten op 30 juni 2004 met betrekking tot de stortplaats van Malagrotta bij de Commissie hebben ingediend, voldoet aan alle vereisten van de artikelen 8 en 13 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen? Beschrijf de evaluatie die de Commissie heeft uitgevoerd met betrekking tot het conditioneringsplan dat de Italiaanse autoriteiten op 30 juni 2004 bij de Commissie hebben ingediend."

48. In antwoord hierop heeft de Commissie verklaard dat zij de geschiktheid van het plan ten opzichte van de relevante vereisten van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen had beoordeeld. Zij verwees met name naar artikel 14, waarin is bepaald dat het conditioneringsplan alle in artikel 8 genoemde elementen moet bevatten, alsmede de nodige maatregelen om de stortplaats aan te passen aan de eisen van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. De resultaten van de technische beoordeling van het plan zijn samengevat in een nota van 27 oktober 2004, die tijdens de inspectie van 4 november 2008 ter beschikking van de Ombudsman is gesteld. De technische beoordeling heeft onder meer betrekking op: de stortplaatsklasse en het type afval dat daarin aanvaardbaar is; de bepalingen inzake de voorbehandeling van afvalstoffen; procedures voor de aanvaarding van afvalstoffen; de kosten van de stort-, controle- en monitoringprocedures; het plan voor sluiting en nazorg; technische voorschriften voor de stortplaats; bepalingen om ervoor te zorgen dat de stortplaats wordt beheerd door technisch bekwame werknemers; geplande maatregelen om ongevallen te voorkomen en de gevolgen ervan te beperken; financiële zekerheid of gelijkwaardig; en de relatie tussen het conditioneringsplan en het regionale afvalbeheerplan voor noodsituaties.

49. Wat met name de sluiting en de nazorg (gereglementeerd door artikel 13 van de richtlijn) betreft, heeft de Commissie aangegeven dat zij zich ervan had vergewist dat het conditioneringsplan een rehabilitatieplan bevatte. Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat het conditioneringsplan ook een financieel plan bevatte waarin de kosten voor zowel de postoperationele fase als de bijbehorende financiële zekerheid werden behandeld. Opgemerkt zij dat het financieel plan (Piano finanziario), dat tijdens de controle van 4 november 2008 ter beschikking van de Ombudsman is gesteld, twee specifieke afdelingen bevat, getiteld "adeguamento del periodo di gestione post-operativa" (aanpassing van de postoperationele periode) en "adeguamento garanzie finanziarie" (aanpassing van de financiële garanties). In beide gevallen verwijst de term "aanpassing" naar de stappen die de exploitant van de stortplaats heeft gepland om de stortplaats in overeenstemming te brengen met de bepalingen van D.Lgs. 36/2003, waarbij de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen in Italië is omgezet (zie in die zin blz. 1 en 7-12 van het financieel plan).

50. De methode die in het plan wordt gebruikt om de kosten van de periode na de exploitatie te ramen, alsmede de totale en jaarlijkse kosten in verband met de desbetreffende financiële garantie, is gebaseerd op methoden die op nationaal niveau zijn vastgesteld en houdt rekening met de capaciteit van de betrokken stortplaats. De Commissie was van mening dat deze aanpak in overeenstemming was met de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen (in dit verband moet ook worden verwezen naar de antwoorden op de vragen 2 en 3).

51. De Commissie merkte op dat de vijfde vraag van de Ombudsman als volgt luidde: "Heeft de Commissie met de Italiaanse autoriteiten bevestigd dat alle toezeggingen in het conditioneringsplan daadwerkelijk door de Italiaanse autoriteiten zijn uitgevoerd?"

52. In reactie hierop heeft de Commissie verklaard dat, zoals eerder aangegeven in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, de uitvoering van aanpassingsplannen voor bestaande stortplaatsen uiterlijk op 16 juli 2009 moet plaatsvinden. Aangezien deze termijn nog niet is verstreken, heeft de Commissie geen reden om zich te mengen in de maatregelen die momenteel door de lidstaten worden genomen om ervoor te zorgen dat de bepalingen van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen tegen die datum volledig worden nageleefd, tenzij er aanwijzingen zijn voor een inbreuk op andere bepalingen van het Gemeenschapsrecht.

53. Naast het beantwoorden van de vijf vragen van de Ombudsman, gaf de Commissie ook commentaar op de opmerkingen van klager. Zij heeft verklaard dat zij het standpunt van haar eerste mededeling handhaaft, namelijk dat de brief van klager van 11 juli 2005 geen herziening vereiste van haar besluit om klacht 2002/5192 af te sluiten. De Commissie heeft klager hiervan naar behoren in kennis gesteld bij brief van 18 juli 2005 (die de Commissie bij haar nader advies heeft gevoegd). In deze brief werd onder meer uiteengezet dat de brief van 11 juli geen nieuwe elementen bevatte, noch elementen die een aanvullende beoordeling vereisten, met betrekking tot de reeds beoordeelde elementen en ten aanzien waarvan de Commissie de klager reeds had geantwoord. In eerdere correspondentie was de klager er immers reeds van in kennis gesteld dat de uiterste datum voor het volledig in overeenstemming brengen van bestaande stortplaatsen met de bepalingen van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen 16 juli 2009 was. Bovendien was hem reeds meegedeeld dat de Commissie het door de Italiaanse autoriteiten ingediende conditioneringsplan had beoordeeld en had vastgesteld dat het in overeenstemming was met de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen (bijvoorbeeld in de brief van 19 mei 2005). Hoe dan ook benadrukte de Commissie dat de bewering van klager over het "gebrek aan financiële toezeggingen met betrekking tot de postoperationele fase"in het conditioneringsplan niet noopte tot heroverweging van de afsluiting van de zaak. In tegenstelling tot wat klager in zijn e-mail van 27 december 2005 heeft gemeld, geeft het Italiaanse decreet nr. 26 van 31 maart 2005 immers niet aan dat het conditioneringsplan voor de stortplaats van Malagrotta niet in overeenstemming is met D.Lgs. 36/03 met betrekking tot de postoperationele fase. Het besluit bepaalt dat de exploitant van de stortplaats onder meer de op grond van D.Lgs vereiste postoperationele en financiële plannen heeft verstrekt. 36/03.

Verdere opmerkingen van klager

54. Klager verklaarde dat hij zeer teleurgesteld was over het standpunt van de Commissie. Hij verklaarde dat het conditioneringsplan niet overeenkwam met de situatie ter plaatse. Er zij ook aan herinnerd dat klager de Ombudsman in de loop van het onderzoek talrijke voorbeelden heeft verstrekt van gevallen waarin de stortplaats van Malagrotta volgens hem niet voldeed aan het conditioneringsplan.

Beoordeling door de Ombudsman

55. Alvorens in te gaan op de analyse van het antwoord van de Commissie, acht de Ombudsman het belangrijk eraan te herinneren dat de onderhavige klacht betrekking heeft op de behandeling door de Commissie van een klacht die tegen een lidstaat is ingediend wegens vermeende schending van het Gemeenschapsrecht. In de uitoefening van haar rol als hoedster van het Verdrag is de Commissie verplicht erop toe te zien dat de nationale autoriteiten het Gemeenschapsrecht naleven. In dit verband heeft zij de mogelijkheid om op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag [8] inbreukprocedures tegen een lidstaat in te leiden en in te leiden.

56. De procedure van artikel 226 heeft tot doel de Commissie de middelen te verschaffen om ervoor te zorgen dat de lidstaten het Gemeenschapsrecht naleven in gevallen waarin zij van oordeel is dat er sprake is van een inbreuk op het Gemeenschapsrecht.

57. Zoals vermeld in zijn eerdere besluiten [9], acht de Ombudsman het belangrijk rekening te houden met de rechtspraak van het Hof van Justitie volgens welke de Commissie discretionaire bevoegdheid heeft op grond van artikel 226 EG [10]. Deze discretionaire bevoegdheid staat in de weg aan het recht van particulieren om van de instelling te verlangen dat zij een bepaald standpunt inneemt en om beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen haar weigering om beroep in te stellen.

58. De Ombudsman herinnert er echter aan dat een instelling bij het nemen van een discretionair besluit moet handelen binnen de grenzen van haar wettelijke bevoegdheid, aangezien discretionaire bevoegdheid niet hetzelfde is als willekeurige bevoegdheid. In de mededeling van de Commissie van 2002 aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman [11] ("de mededeling") wordt het procedurele kader uiteengezet dat de Commissie moet volgen. Dit vereist met name dat de Commissie de klager in kennis stelt van een voornemen om voor te stellen geen verdere maatregelen te nemen naar aanleiding van een klacht uit hoofde van artikel 226, met vermelding van de redenen waarom zij voornemens is de zaak te sluiten.

59. In het licht van het bovenstaande is het onderzoek van de Ombudsman in dit verband beperkt tot het onderzoeken of de Commissie bij de behandeling van de klacht uit hoofde van artikel 226 heeft gehandeld in overeenstemming met de voor haar bindende regels en beginselen, binnen de grenzen van haar wettelijke bevoegdheid, en of zij de klager een redelijk antwoord op zijn klacht en de motivering van haar besluit heeft verstrekt.

60. In het onderhavige geval baseerde klager zijn klacht bij de Commissie op de vermeende schending van het Gemeenschapsrecht door de Italiaanse autoriteiten en op het feit dat de Commissie haar besluit om zaak 2002/5192 af te sluiten naar zijn mening had gebaseerd op een "voorlopig" document dat door de Italiaanse autoriteiten was ingediend.

61. De Ombudsman acht het noodzakelijk eraan te herinneren dat, zoals reeds aangegeven in punt 14 hierboven, zijn onderzoek niet tot doel heeft het gedrag van de Italiaanse autoriteiten te evalueren. Het onderzoek heeft enkel tot doel het standpunt van de Commissie te beoordelen en na te gaan of de door haar aan klager en de Ombudsman verstrekte uitleg over haar standpunt redelijk was.

62. De Ombudsman herinnert eraan dat de reikwijdte van de klacht die tot de inleiding van dit onderzoek heeft geleid, de bewering is dat het besluit van de Commissie om de inbreukprocedure van artikel 226 betreffende klacht 2002/5192 af te sluiten oneerlijk was, aangezien het gebaseerd was op de aanvaarding door de instelling van een "voorlopig" conditioneringsplan. Het toepassingsgebied van de procedure van artikel 226 was de vermeende niet-naleving door Italië van artikel 14, leden 1 en 2, van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.

63. Artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen bepaalt:

"De lidstaten nemen maatregelen om:

a) de bevoegde autoriteit geen stortvergunning afgeeft, tenzij zij zich ervan heeft vergewist dat:

i) onverminderd artikel 3, leden 4 en 5, voldoet het stortplaatsproject aan alle relevante eisen van deze richtlijn, met inbegrip van de bijlagen;

ii) het beheer van de stortplaats is in handen van een natuurlijke persoon die technisch bekwaam is om de stortplaats te beheren; er wordt voorzien in de professionele en technische ontwikkeling en opleiding van exploitanten en personeel van stortplaatsen;

iii) de stortplaats wordt zodanig geëxploiteerd dat de nodige maatregelen worden genomen om ongevallen te voorkomen en de gevolgen ervan te beperken;

iv) de aanvrager vóór het begin van de verwijderingsactiviteiten passende voorzieningen heeft getroffen of zal treffen in de vorm van een financiële zekerheid of een gelijkwaardig instrument, op basis van door de lidstaten vast te stellen modaliteiten, om ervoor te zorgen dat de verplichtingen (met inbegrip van nazorgvoorzieningen) die voortvloeien uit de krachtens de bepalingen van deze richtlijn verleende vergunning, worden nagekomen en dat de in artikel 13 voorgeschreven sluitingsprocedures worden gevolgd. Deze zekerheid of een gelijkwaardige voorziening wordt bewaard zolang als nodig is voor het onderhoud en de nazorg van de locatie overeenkomstig artikel 13, onder d). De lidstaten kunnen naar eigen goeddunken verklaren dat dit punt niet van toepassing is op stortplaatsen voor inerte afvalstoffen;

b) het stortplaatsproject in overeenstemming is met het/de desbetreffende afvalbeheerplan(nen) als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 75/442/EEG;

c) voorafgaand aan het begin van de verwijderingsactiviteiten inspecteert de bevoegde autoriteit de locatie om zich ervan te vergewissen dat deze voldoet aan de desbetreffende voorwaarden van de vergunning. Dit zal op geen enkele manier de verantwoordelijkheid van de exploitant onder de voorwaarden van de vergunning verminderen."(nadruk toegevoegd door de Ombudsman)

Het is dus duidelijk dat alle nieuwe stortplaatsen (d.w.z. stortplaatsen die op 16 juli 2001 nog niet in bedrijf waren of niet over een exploitatievergunning beschikten) vóór de aanvang van de verwijderingsactiviteiten moeten voldoen aan de voorwaarden van artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.

64. Terwijl nieuwe stortplaatsen vóór het begin van de verwijderingsactiviteiten moeten voldoen aan de voorwaarden van artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, stelt artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen specifieke regels vast voor bestaande stortplaatsen. Artikel 14 luidt als volgt:

"De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat stortplaatsen waarvoor een vergunning is verleend of die ten tijde van de omzetting van deze richtlijn reeds in bedrijf zijn, slechts in bedrijf kunnen blijven indien de hieronder beschreven stappen zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen acht jaar na de in artikel 18, lid 1, vastgestelde datum worden uitgevoerd:

a) binnen één jaar na de in artikel 18, lid 1, vastgestelde datum [12] stelt de exploitant van een stortplaats een aanpassingsplan voor de stortplaats op en legt dit ter goedkeuring voor aan de bevoegde autoriteiten, met inbegrip van de in artikel 8 vermelde gegevens en alle corrigerende maatregelen die de exploitant nodig acht om te voldoen aan de eisen van deze richtlijn, met uitzondering van de eisen van bijlage I, punt 1;

b) na de indiening van het conditioneringsplan nemen de bevoegde autoriteiten een definitief besluit over de vraag of de activiteiten op basis van dat conditioneringsplan en deze richtlijn mogen worden voortgezet. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om overeenkomstig artikel 7, onder g), en artikel 13 zo spoedig mogelijk gebieden te sluiten waarvoor overeenkomstig artikel 8 geen vergunning voor voortzetting van de exploitatie is verleend;

c) op basis van het goedgekeurde inrichtingsplan verleent de bevoegde autoriteit toestemming voor de noodzakelijke werkzaamheden en stelt zij een overgangsperiode vast voor de voltooiing van het plan. Elke bestaande stortplaats moet binnen acht jaar na de in artikel 18, lid 1, vastgestelde datum voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, met uitzondering van de voorschriften van bijlage I, punt 1;

d) i) binnen één jaar na de in artikel 18, lid 1, vastgestelde datum zijn de artikelen 4, 5 en 11 en bijlage II van toepassing op stortplaatsen voor gevaarlijke afvalstoffen;

ii) binnen drie jaar na de in artikel 18, lid 1, genoemde datum is artikel 6 van toepassing op stortplaatsen voor gevaarlijke afvalstoffen."

(nadruk toegevoegd door de Ombudsman)

De Malagrotta-stortplaats is sinds 1985 in gebruik. Zij valt dus binnen de werkingssfeer van artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.

Artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen

65. Artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen bepaalt dat de exploitant van een stortplaats uiterlijk op 16 juli 2002 een aanpassingsplan voor de stortplaats opstelt en ter goedkeuring aan de bevoegde autoriteiten voorlegt. Het conditioneringsplan moet de in artikel 8 genoemde gegevens bevatten, alsmede alle corrigerende maatregelen die de exploitant nodig acht om te voldoen aan de eisen van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen (met uitzondering van de eisen in bijlage I, punt 1 [13]). Het feit dat exploitanten van bestaande stortplaatsen uiterlijk op 16 juli 2002 een aanpassingsplan bij de bevoegde nationale autoriteiten moesten indienen, betekent echter niet dat de in een aanpassingsplan [14] vastgestelde maatregelen uiterlijk op 16 juli 2002 moesten zijn uitgevoerd. In plaats daarvan hebben alle lidstaten overeenkomstig artikel 14, onder c), van de richtlijn tot 16 juli 2009 de tijd om de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat alle bestaande stortplaatsen op hun respectieve grondgebied voldoen aan de verplichtingen van artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Kortom, het doel van een aanpassingsplan voor bestaande stortplaatsen is niet om vast te stellen dat dergelijke stortplaatsen reeds voldoen aan artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, maar veeleer om vast te stellen hoe dergelijke stortplaatsen uiterlijk op 16 juli 2009 in overeenstemming zullen worden gebracht met artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.

66. De Ombudsman is van mening dat het niet nodig is dat een conditioneringsplan aantoont dat reeds een financiële garantie in overeenstemming met artikel 8 bis, punt iv), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen is ingevoerd. Het volstaat veeleer dat in een conditioneringsplan een financiële garantie wordt voorgesteld die uiterlijk op 16 juli 2009 moet zijn ingevoerd, en dat daarin de stappen worden uiteengezet om dat doel te bereiken. Samengevat is de Ombudsman het eens met het standpunt van de Commissie dat, om aan de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen te voldoen, een aanpassingsplan voor een bestaande stortplaats de bevoegde autoriteiten in staat moet stellen zich ervan te verzekeren dat te zijner tijd (en in ieder geval vóór 16 juli 2009) een toereikende financiële zekerheid of een gelijkwaardige voorziening zal worden geboden.

67. In het licht van het bovenstaande onderstreept de Ombudsman dat het feit dat een bestaande stortplaats nog niet voldoet aan een geldig conditioneringsplan, geen inbreuk op de regels van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen inhoudt, tenzij een dergelijke situatie na 16 juli 2009 blijft bestaan. Daarom kunnen de argumenten en het bewijsmateriaal van de klager met betrekking tot de vermeende aanhoudende niet-conformiteit van de stortplaats van Malagrotta met het conditioneringsplan van Malagrotta pas relevant zijn na 16 juli 2009, wanneer de termijn om de stortplaats in overeenstemming te brengen met de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen verstrijkt.

68. Hoewel het zeker zo is dat de doelstellingen van een geldig conditioneringsplan pas op 16 juli 2009 hoeven te worden verwezenlijkt, loopt dit beginselpunt niet vooruit op de vraag of het document dat de Italiaanse autoriteiten op 30 juni 2004 met betrekking tot de stortplaats van Malagrotta aan de Commissie hebben voorgelegd, alle noodzakelijke elementen bevatte om overeenkomstig artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen als een "conditioneringsplan"te worden aangemerkt. Een definitie van een "conditioneringsplan"kan worden afgeleid uit artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Het is een document dat i) de in artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen genoemde gegevens bevat, en ii) alle corrigerende maatregelen die de exploitant nodig acht om aan de eisen van deze richtlijn te voldoen, met uitzondering van de eisen in bijlage I, punt 1 [15]. Bijgevolg kan een geldig conditioneringsplan niet worden geacht te zijn ingediend overeenkomstig artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen indien het ingediende document niet ten minste verwijst naar de vereisten van artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen en uiterlijk op 16 juli 2009 voorstellen doet om de stortplaats in overeenstemming te brengen met elk van de vereisten van artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Elk document dat aan de bevoegde autoriteiten wordt voorgelegd en dat niet de bovengenoemde twee kenmerken heeft, kan niet worden beschouwd als een “conditioneringsplan” dat voldoet aan de vereisten van artikel 14, punt a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.

69. Indien een geldig conditioneringsplan wordt ingediend, moeten de bevoegde nationale autoriteiten dit beoordelen om een definitief besluit te nemen over de vraag of de stortplaatsactiviteiten mogen worden voortgezet op basis van het conditioneringsplan en de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen (zie de punten 75 tot en met 78 hieronder).

70. De Ombudsman heeft het conditioneringsplan voor het storten van Malagrotta, dat uiteindelijk op 30 juni 2004 bij de Commissie werd ingediend, zorgvuldig onderzocht. Hij heeft ook de technische beoordeling van het door de Commissie uitgevoerde conditioneringsplan onderzocht en samengevat in een nota van 27 oktober 2004. Het conditioneringsplan bevat alle technische waarborgen die zijn opgenomen in de bijlagen I, II en III bij de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen van Malagrotta [16] en legt uit hoe deze zullen worden nageleefd. De technische beoordeling van het conditioneringsplan door de Commissie had onder meer betrekking op: de stortplaatsklasse en het type afval dat daarin aanvaardbaar is; de bepalingen inzake de voorbehandeling van afvalstoffen; procedures voor de aanvaarding van afvalstoffen; de kosten van de stortplaats; controle- en monitoringprocedures; het plan voor sluiting en nazorg; technische voorschriften voor de stortplaats; bepalingen om ervoor te zorgen dat de stortplaats wordt beheerd door technisch bekwame werknemers; geplande maatregelen om ongevallen te voorkomen en de gevolgen ervan te beperken; financiële zekerheid of gelijkwaardig; en de relatie tussen het conditioneringsplan en het regionale afvalbeheerplan voor noodsituaties. Het conditioneringsplan bevat ook een financieel plan. In het financieel plan wordt een onderscheid gemaakt tussen materiaal dat van 1985 tot 2002 op de stortplaats is gestort en materiaal dat na 2002 is gestort [17]. In het document worden vervolgens de kosten gekwantificeerd die voortvloeien uit materiaal dat tot 2002 en na 2002 is gestort. Het beschrijft ook hoe de exploitant van plan is de middelen in te zamelen om dergelijke kosten te dekken.

71. In zijn klacht bij de Ombudsman heeft klager specifiek de kwestie van de instelling van een financiële garantie na afsluiting aan de orde gesteld. Wat betreft de vraag of een voorstel voor het stellen van een dergelijke garantie was opgenomen in het document dat op 30 juni 2004 aan de Commissie is verstrekt, is de Ombudsman het met de Commissie eens dat de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen niet de precieze vorm van een financiële zekerheid (of gelijkwaardig) voorschrijft. Daarin wordt uitdrukkelijk aangegeven dat de relevante modaliteiten door de lidstaten moeten worden vastgesteld (artikel 8, onder a), iv)). De Ombudsman is het er ook mee eens dat elke financiële zekerheid of gelijkwaardig instrument, gebaseerd op een particuliere of openbare regeling, toereikend zal zijn indien deze de risico's die voortvloeien uit het beheer van de stortplaats, met inbegrip van nazorg, doeltreffend kan dekken zolang dit technisch noodzakelijk is. De Ombudsman is het ook met de Commissie eens dat een financiële garantie onder meer in verhouding moet staan tot de capaciteit van de stortplaats.

72. Zoals hierboven vermeld, heeft de Ombudsman het conditioneringsplan voor het storten van Malagrotta, dat uiteindelijk op 30 juni 2004 bij de Commissie werd ingediend, zorgvuldig onderzocht. In het financiële plan, dat deel uitmaakt van het conditioneringsplan, worden uitdrukkelijk de geraamde kosten van een financiële garantie na afsluiting vermeld. Ook wordt uitdrukkelijk bepaald dat een financiële garantie betrekking moet hebben op materiaal dat tot 2002 is gedeponeerd en materiaal dat daarna is gedeponeerd. Het voorstel van de exploitant over de wijze waarop hij de middelen zal aantrekken om de kosten van de naleving van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen te dekken, omvatte ook de wijze waarop hij de kosten van de financiële garantie zal dekken. In het licht van het bovenstaande stelt de Ombudsman vast dat in het conditioneringsplan inderdaad wordt voorgesteld een financiële garantie op te stellen en zet hij de stappen uiteen om dat doel te bereiken.

73. Met betrekking tot het argument van klager dat het conditioneringsplan "voorlopig" was (aangezien het nog niet door de Italiaanse autoriteiten was goedgekeurd toen de Commissie in februari 2005 voorstelde de zaak te sluiten), merkt de Ombudsman op dat artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen zal worden nageleefd, mits de exploitant een geldig conditioneringsplan bij de bevoegde autoriteiten indient. Wat de naleving van artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen betreft, doet de vraag of het aanpassingsplan al dan niet door de bevoegde autoriteiten is goedgekeurd, niet ter zake.

74. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat in het conditioneringsplan wel wordt voorgesteld om het storten van Malagrotta in overeenstemming te brengen met de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, en zet hij de stappen uiteen om dat doel te bereiken. Als zodanig is de Ombudsman van oordeel dat het standpunt van de Commissie dat Italië uiteindelijk aan artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen heeft voldaan, redelijk is.

Artikel 14, onder b), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen

75. In artikel 14, onder b), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen is bepaald dat de bevoegde autoriteiten na de indiening van het conditioneringsplan een definitief besluit nemen over de vraag of de activiteiten op basis van dat conditioneringsplan en deze richtlijn mogen worden voortgezet. Anders dan artikel 14, onder a), bevat artikel 14, onder b), geen tijdschema voor de toetsing door de bevoegde autoriteit. In dit verband verklaarde de Commissie dat het besluit om zaak 2002/5192 af te sluiten was gebaseerd op het feit dat in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen geen andere verplichte datum voor de goedkeuring van het conditioneringsplan is vastgesteld dan de uiterste datum van 16 juli 2009 voor de uitvoering van het plan.

76. De Ombudsman merkt op dat artikel 14, onder b), geen uitdrukkelijk tijdschema bevat voor de herziening van een conditioneringsplan door een bevoegde autoriteit. De aard van een conditioneringsplan is echter dat wordt uiteengezet hoe een bestaande stortplaats uiterlijk op 16 juli 2009 in overeenstemming zal worden gebracht met de vereisten van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Dit, in samenhang met het vereiste van artikel 10 EG [18], impliceert dat de bevoegde autoriteiten verplicht zijn een aanpassingsplan binnen een redelijke termijn te evalueren en er een standpunt over in te nemen . Dit zou zeker niet het geval zijn indien de bevoegde autoriteit zich tot 16 juli 2009 zou onthouden van het innemen van een standpunt over een conditionering. De Ombudsman is van mening dat de bovenstaande interpretatie wordt versterkt door artikel 14 zelf, waarin is bepaald dat de lidstaten maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat stortplaatsen waarvoor een vergunning is verleend of die reeds in bedrijf zijn op het moment van omzetting van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, niet langer in bedrijf mogen blijven, tenzij de hieronder beschreven stappen zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen acht jaar na de in artikel 18, lid 1, vastgestelde datum worden uitgevoerd. De Ombudsman merkt echter op dat de Commissie, alvorens het definitieve besluit te nemen om haar onderzoek naar klacht 2002/5192 op 5 juli 2005 af te sluiten, klager op 17 maart 2005 een brief heeft gestuurd waarin zij hem meedeelde dat zij voornemens was de Italiaanse autoriteiten te verzoeken haar mee te delen op welke datum zij voornemens waren een besluit te nemen over het aanpassingsplan. De Commissie legde uit dat zij dit zou doen, aangezien zij van mening was dat een tijdige uitvoering van artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen van belang was. De Commissie verklaarde voorts dat de klager op de hoogte zou worden gebracht van alle ontwikkelingen op dit gebied. Op 13 mei 2005 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat het conditioneringsplan op 31 maart 2005 was goedgekeurd. In dit verband acht de Ombudsman het niet nodig verder in te gaan op het voorstel van de Commissie om in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen geen andere verplichte datum voor de goedkeuring van het conditioneringsplan vast te stellen dan de uiterste datum van 16 juli 2009 voor de uitvoering van het plan.

77. De Ombudsman benadrukt dat artikel 14, onder b), alleen betrekking heeft op de verplichting van de bevoegde autoriteiten om een definitief besluit te nemen over de vraag of de activiteiten mogen worden voortgezet op basis van het genoemde conditioneringsplan. Aangezien een dergelijk besluit inderdaad op 31 maart 2005 is genomen en klager van dit feit in kennis is gesteld, is de Ombudsman van mening dat de Commissie klager naar behoren in kennis heeft gesteld van de redenen waarom zij haar onderzoek naar klacht 2002/5192 heeft afgesloten. Als zodanig is de Ombudsman van oordeel dat het standpunt van de Commissie dat Italië aan artikel 14, onder b), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen heeft voldaan, redelijk is.

78. In het licht van de conclusies in de punten 74 en 77 hierboven is de Ombudsman van oordeel dat er geen sprake was van wanbeheer door de Commissie met betrekking tot de bewering van klager.

Nadere informatie die de klager tijdens het onderzoek heeft verstrekt

79. Tijdens dit onderzoek bracht klager tal van argumenten onder de aandacht van de Ombudsman om aan te tonen dat het storten van Malagrotta niet in overeenstemming is met het conditioneringsplan en de richtlijn. De Ombudsman benadrukt dat de procedure van artikel 226 van de Commissie beperkt was tot de vraag of i) een geldig conditioneringsplan was ingediend overeenkomstig artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen en ii) de bevoegde autoriteiten in Italië overeenkomstig artikel 14, onder b), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen een definitief besluit hebben genomen over de vraag of de activiteiten op basis van dat conditioneringsplan konden worden voortgezet. Noch het onderzoek van de Commissie, noch het onderzoek van de Ombudsman met betrekking tot de acties van de Commissie hebben betrekking op de inhoudelijke evaluatie van het conditioneringsplan door de nationale autoriteiten. Het onderzoek heeft evenmin betrekking op de vraag of de stortplaats van Malagrotta later al dan niet voldoet aan het goedgekeurde conditioneringsplan [19]. Niettemin is de Ombudsman van mening dat de argumenten met betrekking tot de vermeende aanhoudende niet-naleving van het conditioneringsplan door de stortplaats van Malagrotta van groot openbaar belang zijn en door de Commissie naar behoren moeten worden onderzocht. In haar advies aan de Ombudsman heeft de Commissie een eventuele herbeoordeling van de relevante situatie in Italië na 16 juli 2009, d.w.z. na de uiterste datum voor de naleving van het conditioneringsplan, niet uitgesloten. De Ombudsman is van mening dat, in het licht van de belangrijke informatie die klager onder zijn aandacht heeft gebracht met betrekking tot de vermeende niet-naleving van het aanpassingsplan door de stortplaats van Malagrotta, het passend zou zijn dat de Commissie na 16 juli 2009 controleert of de stortplaats van Malagrotta daadwerkelijk in overeenstemming is gebracht met artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. De Ombudsman zal in dit verband nog een opmerking maken.

B. Het verzoek aan de Commissie om de overeenkomstig haar beschikking van 7 juli 2004 tegen Italië ingeleide inbreukprocedure te handhaven.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Advies van de Commissie

80. De Ombudsman merkt op dat de Commissie naar haar mening geen specifieke opmerkingen heeft gemaakt over de bewering van klager, naast de opmerkingen over zijn bewering.

Opmerkingen van klager

81. In zijn opmerkingen heeft klager niet specifiek naar zijn bewering verwezen.

Beoordeling door de Ombudsman

82. De Ombudsman is van mening dat, in het licht van de conclusie in punt 78 hierboven, de vordering van klager niet kan worden aanvaard.

C. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Er is geen sprake van wanbeheer door de Commissie met betrekking tot de bewering van klager en het daarmee verband houdende argument.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

BIJZONDERE OPMERKING

De Ombudsman stelt voor dat de Commissie zo spoedig mogelijk na 16 juli 2009 zorgvuldig het nodige onderzoek verricht om na te gaan of de stortplaats van Malagrotta voldoet aan alle vereisten van het conditioneringsplan en aan de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Gedaan te Straatsburg op 1 juli 2009

---

[1] PB 1999, L 182, blz. 1-19.

[2] Artikel 226 EG luidt als volgt: "Indien de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een krachtens dit Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen, brengt zij hierover een met redenen omkleed advies uit, nadat zij de betrokken staat in de gelegenheid heeft gesteld zijn opmerkingen te maken. Indien de betrokken staat het advies niet binnen de door de Commissie gestelde termijn opvolgt, kan de Commissie zich tot het Hof van Justitie wenden."

[3] In een conditioneringsplan worden de stappen beschreven die nodig zijn om een stortplaats in overeenstemming te brengen met de toepasselijke technische en wettelijke voorschriften.

[4] Hij verklaarde dat 16 juli 2009 de in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen vastgestelde termijn is voor de voltooiing van de werkzaamheden waarin het conditioneringsplan voorziet (of, als alternatief, de sluiting van de stortplaats).

[5] De Ombudsman heeft dit bericht op 28 juli 2005 aan de Commissie toegezonden.

[6] Artikel 13 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen heeft betrekking op sluitings- en nazorgprocedures.

[7] Een inspectie door de Ombudsman leidt er niet toe dat het grote publiek of de klager toegang krijgt tot vertrouwelijke documenten. Daarom werden geen kopieën van de documenten aan de klager of een derde toegezonden. Hoewel kopieën van de documenten niet aan klager of een derde partij werden toegezonden, merkte de Ombudsman in zijn inspectieverslag op dat de beperkte verwijzingen naar deze documenten in het inspectieverslag geen van de vertrouwelijke informatie onthullen die in de documenten kan zijn opgenomen. In de onderhavige beschikking worden alleen de gegevens uit het inspectieverslag overgenomen.

[8] Artikel 226 EG bestaat uit een administratief gedeelte en (mogelijk) een gerechtelijk gedeelte. Wat het administratieve gedeelte betreft, is er een eerste informele fase, waarin de Commissie haar standpunt over de mogelijke schending kenbaar maakt aan de lidstaat, die ofwel kan voldoen aan wat de Commissie verlangt, ofwel de Commissie ervan kan overtuigen dat er geen sprake is van schending van het Gemeenschapsrecht. Indien de desbetreffende kwestie niet informeel wordt opgelost, kan de Commissie een volgende formele fase ingaan door de autoriteiten van de betrokken lidstaat in kennis te stellen van de vermeende inbreuk. Indien de zaak nog steeds niet is opgelost, kan de Commissie besluiten een met redenen omkleed advies uit te brengen en de lidstaat een termijn te geven om de schending op te heffen. Na het verstrijken van de termijn kan de Commissie de zaak aanhangig maken bij het Europees Hof van Justitie.

[9] Zie de besluiten van de Ombudsman in de zaken 480/2004/TN en 3255/2005/IP, beschikbaar op de website van de Ombudsman: http://www.ombudsman.europa.eu.

[10] Zie zaak C-200/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-4299, punt 9.

[11] Mededeling aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht, COM(2002) 141 def., PB 2002, C 244, blz. 5.

[12] Dat wil zeggen binnen een jaar na 16 juli 2001.

[13] Bijlage I, punt 1, betreft de locatie van een stortplaats.

[14] Dat wil zeggen de maatregelen die moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat een stortplaats voldoet aan artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.

[15] Zie voetnoot 12.

[16] De toepasselijke delen van bijlage I hebben betrekking op waterbeheersing en percolaatbeheer; bescherming van bodem en water; gasbeheersing, overlast en gevaren (emissies van geuren en stof, door de wind geblazen materialen, lawaai en verkeer, vogels, ongedierte en insecten, vorming en aërosolen, branden); stabiliteit en barrières. Bijlage II heeft betrekking op de criteria en procedures voor de aanvaarding van afvalstoffen. Bijlage III heeft betrekking op de controle- en monitoringprocedures in de exploitatie- en nazorgfasen.

[17] De Ombudsman merkt op dat artikel 14 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen uitdrukkelijk bepaalt dat de minimumvoorwaarden van een conditioneringsplan van toepassing zijn op een stortplaats. Er kan dus nooit worden gesteld dat een exploitant van een bestaande stortplaats zal voldoen aan zijn verplichting uit hoofde van artikel 14, onder a), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen om een conditioneringsplan in te dienen indien het conditioneringsplan alleen betrekking heeft op stortplaatsmateriaal dat na een bepaalde datum op de stortplaats is gestort. Als zodanig moet in een geldig conditioneringsplan worden voorgesteld en toegelicht hoe alle technische waarborgen van de bijlagen I, II en III bij de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen uiterlijk op 16 juli 2009 voor een volledige stortplaats zullen worden ingevoerd. De Ombudsman benadrukt dat de uiterste termijn van 16 juli 2009 juist tot doel had voldoende tijd te geven om bestaande stortplaatsen volledig in overeenstemming te brengen met de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.

[18] Artikel 10 EG luidt als volgt:

"De lidstaten nemen alle algemene of bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit het optreden van de instellingen van de Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van de taken van de Gemeenschap. Zij onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen."

[19] De Ombudsman merkt op dat zodra een conditioneringsplan met alle in artikel 8 van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen genoemde elementen aan een bevoegde instantie van een lidstaat is voorgelegd, die bevoegde instantie over een ruime beoordelingsmarge beschikt met betrekking tot de beoordeling van de toereikendheid en haalbaarheid van de daarin vervatte voorstellen om de stortplaats uiterlijk op 16 juli 2009 in overeenstemming te brengen met artikel 8 van de richtlijn.