DE TERUGGROND NAAR HET KLACHT

1. De klager is de Italiaanse milieuorganisatie Comitato Monte Oro. Op 3 oktober 2002 heeft zij overeenkomstig artikel 226 van het EG-Verdrag een klacht ingediend bij de Europese Commissie (klacht 2002/5191). De klacht betrof een wegverbindingsproject tussen de Italiaanse steden Rovereto en Riva del Garda.

2. In zijn klacht bij de Commissie voerde de klager aan dat de Italiaanse autoriteiten in de provincie Trento Richtlijn 85/337/EEG [1] ("de MEB-richtlijn") hadden geschonden. Volgens de klager hadden de genoemde autoriteiten bij besluit van 18 oktober 2000 de aanleg van een rondweg rond Riva del Garda goedgekeurd zonder de milieueffectbeoordeling (MEB) te hebben uitgevoerd zoals voorgeschreven in artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn [2].

3. De rondweg Riva del Garda maakte deel uit van de werkzaamheden ter verbetering van de algemene wegverbinding tussen Rovereto en Riva del Garda. Dit totale project bestond uit drie afzonderlijke delen. Het gedeelte tussen de steden Linfano en S. Giovanni was onderworpen aan een MEB, terwijl de twee andere gedeelten, waaronder het gedeelte met de rondweg Riva del Garda, niet onderworpen waren aan een MEB.

4. Op 28 januari 2004 heeft de Commissie klager in kennis gesteld van haar voornemen de zaak te sluiten en haar een maand de tijd gegeven om eventuele opmerkingen in te dienen. Gezien de omvangrijke informatie die klager vervolgens op 27 februari 2004 heeft verstrekt, heeft de Commissie klager meegedeeld dat zij haar besluit om de zaak te sluiten zou opschorten totdat zij al het nieuwe bewijsmateriaal had beoordeeld.

5. Op 7 oktober 2004 heeft de Commissie de zaak gesloten op grond dat Italië het Gemeenschapsrecht niet had geschonden.

6. Op 3 februari 2005 schreef klager een nieuwe brief aan de Commissie, waarin hij zijn bewering herhaalde dat de Italiaanse autoriteiten de MEB-richtlijn hadden geschonden met betrekking tot de aanleg van de rondweg Riva del Garda.

7. In haar antwoord van 22 maart 2005 verklaarde de Commissie dat klager geen nieuwe "elementen " had aangedragen die een heropening van de zaak rechtvaardigden.

8. Op 10 mei 2005 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderwerp van het onderzoek

9. De Ombudsman opende een onderzoek naar de aantijgingen dat.

i) De Commissie heeft zaak 2002/5191 ten onrechte afgesloten, aangezien zij haar beschikking betreffende de milieueffecten van het project alleen had gebaseerd op een beoordeling van de levensvatbaarheid ervan, die echter na de goedkeuring van het project is uitgevoerd, hetgeen in strijd is met artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn.

ii) De Commissie heeft de brief van klager van 3 februari 2005 aan de Commissie niet naar behoren behandeld.

10. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar het verzoek van de Commissie om haar besluit betreffende de klacht van klager te heroverwegen.

Het onderzoek

11. Na ontvangst van de klacht op 26 mei 2005 heeft de Ombudsman op 13 juli 2005 een onderzoek geopend. De Commissie zond op 25 november 2005 haar advies, dat de Ombudsman aan klager doorstuurde, met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen. Klager diende zijn eerste opmerkingen in bij de Ombudsman op 13 januari 2006 en verdere opmerkingen op 26 augustus 2006.

De analyse en conclusies van de OMBUDSMAN

A. Voorafgaande opmerkingen

12. De onderhavige grief betreft de behandeling door de Commissie van een klacht die bij haar is ingediend tegen een lidstaat wegens vermeende schending van het gemeenschapsrecht. De Commissie is bij de uitoefening van haar rol als hoedster van het Verdrag verplicht erop toe te zien dat de nationale autoriteiten het Gemeenschapsrecht naleven. In dit verband kan zij overeenkomstig artikel 226 van het EG-Verdrag inbreukprocedures tegen een lidstaat inleiden en inleiden.

13. De procedure van artikel 226 heeft tot doel de Commissie de middelen te verschaffen om ervoor te zorgen dat de lidstaten het Gemeenschapsrecht naleven wanneer de Commissie van mening is dat er sprake is van een inbreuk op het Gemeenschapsrecht.

14. Zoals de Commissie in haar advies en de Ombudsman in zijn eerdere besluiten [3] hebben opgemerkt, is in de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie vastgesteld dat de Commissie discretionaire bevoegdheden heeft op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag [4]. Deze discretionaire bevoegdheid staat in de weg aan het recht van particulieren om i) van de Commissie te verlangen dat zij een bepaald standpunt inneemt, en ii) een beroep in te stellen tegen de Commissie wegens weigering om in een bepaald geval op te treden.

15. Aangezien de discretionaire bevoegdheid echter niet hetzelfde is als de arbitraire bevoegdheid, moet de Commissie bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid handelen binnen de grenzen van haar wettelijke bevoegdheid.

16. In de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman van 2002 ("de mededeling")[5] wordt het procedurele kader uiteengezet dat de Commissie moet volgen met betrekking tot klachten over de wijze waarop zij artikel 226 toepast. De mededeling schrijft met name voor dat de Commissie de klager in kennis moet stellen van haar voornemen om voor te stellen geen verdere maatregelen te nemen naar aanleiding van een klacht op grond van artikel 226 en moet uiteenzetten op welke gronden zij voornemens is de zaak te sluiten.

17. De onderzoeken van de Ombudsman in dit verband zijn beperkt tot het onderzoeken of de Commissie bij de behandeling van een klacht uit hoofde van artikel 226 heeft gehandeld in overeenstemming met de voor haar bindende regels en beginselen, binnen de grenzen van haar wettelijke bevoegdheid, en of zij de klager een redelijk antwoord op zijn klacht heeft gegeven, met inbegrip van de motivering van haar besluit.

18. Aangezien de twee beschuldigingen nauw met elkaar verband houden, acht de Ombudsman het passend ze samen te behandelen.

A. De beweringen van klager dat de Commissie zaak 2002/5191 ten onrechte heeft afgesloten en de brief van klager van 3 februari 2005 niet naar behoren heeft behandeld

Argumenten van klager aan de Ombudsman

19. In de toepasselijke nationale wetgeving is bepaald dat alle provinciale en provinciale wegen aan een MEB moeten worden onderworpen wanneer de lengte van de weg de minimumdrempel van 3,5 km overschrijdt [6]. Bovendien moeten projecten voor plattelandswegen die niet aan een MEB zijn onderworpen, (ten minste) worden onderworpen aan een "screening" wanneer de lengte van de voorgestelde weg meer dan 1,5 km bedraagt [7].

20. Volgens de relevante provinciale wetgeving [8] had een MEB moeten worden uitgevoerd met betrekking tot de rondweg Riva del Garda omdat deze de drempel van 3,5 km overschreed. De klager voerde aan dat een door de onderneming SWS Engineering opgesteld document met de titel "Niet-technische samenvatting van de MEB met betrekking tot de sectie Linfano-S. Giovanni" dit standpunt bevestigde. In de samenvatting van dit document stond het volgende te lezen:

"[T]de onderzochte weg moet worden geëvalueerd, zelfs indien deze is onderverdeeld in gedeelten van minder dan 3,5 km, omdat artikel 2, lid 6, van de wet ook betrekking heeft op projecten die, hoewel zij in verschillende gedeelten zijn onderverdeeld, functioneren als en bedoeld zijn als een uniform wegensysteem (...)"[9].

21. Volgens de klager was de rondweg Riva del Garda ten onrechte "opgedeeld"in twee kleinere delen, zodat elk deel afzonderlijk onder de drempel van 3,5 km zou vallen. Het eerste deel was een nieuwe weg van 2,7 km. Het tweede deel, met een lengte van 1,9 km, was een bestaande weg die een aantal ingrijpende veranderingen zou ondergaan. De klager merkte op dat de lidstaten op basis van de jurisprudentie een ruime interpretatie moeten geven aan de begrippen "cumulatie met andere projecten", "wijzigingen en uitbreidingen" en "directe en indirecte effecten"[10]. Deze opmerkingen moeten ook gelden voor grote projecten die, hoewel afzonderlijk genomen onder de drempelwaarde liggen, een aanzienlijke impact hebben op het milieu, wanneer ze gezamenlijk worden genomen. In het licht hiervan concludeerde de klager dat een MEB noodzakelijk is, zelfs als de afzonderlijke fasen van een project onder de nationale drempels liggen of aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het effect op het milieu van het project in kwestie had alleen kunnen worden geëvalueerd door middel van een MEB of screening. De klager voerde aan dat zolang het volledige project, met al zijn wegen, geen MEB of screening onderging, niet kon worden uitgesloten dat het een aanzienlijke impact op het milieu zou hebben.

22. Wat de beoordeling van de rondweg Riva del Garda betreft, wees de klager erop dat deze beperkt was tot een korte paragraaf in de MEB voor de sectie Lifano-S. Giovanni van het project. De paragraaf luidt als volgt.

"(...) De gemeente Riva del Garda werd weliswaar niet doorkruist door een van de geanalyseerde projecten, maar was sterk betrokken bij de voorgestelde wegen (...) De zomer is een ander kritiek seizoen, met name tijdens de feestdagen, wanneer de bestaande wegen het vakantieverkeer moeten dragen dat in- en uitrijdt in de richting van Rovereto-Riva del Garda. Dit veroorzaakt enorme verkeersopstoppingen langs de weg SS 240 vanaf Nago en Torbole tot Mori (...)"[11].

23. De klager concludeerde derhalve dat de betrokken Italiaanse autoriteiten artikel 5, lid 1, [12], artikel 6 [13] en artikel 9 [14] van de MEB-richtlijn niet in acht hadden genomen.

Argumenten van de Commissie

24. In de MEB-richtlijn is bepaald dat projecten die onder de lijst van bijlage I vallen, overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van de MEB-richtlijn aan een milieubeoordeling moeten worden onderworpen. De lidstaten moeten echter per geval of op basis van drempelwaarden of criteria bepalen of een milieubeoordeling noodzakelijk is voor de in bijlage II vermelde soorten projecten.

25. Ter ondersteuning van het bovenstaande merkte de Commissie op dat artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn het volgende bepaalt:

"De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat, voordat een vergunning wordt verleend, voor projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, onder meer vanwege hun aard, omvang of ligging, een vergunning vereist is en dat de effecten ervan worden beoordeeld. Deze projecten worden omschreven in artikel 4."

Artikel 4, lid 1, bepaalt:

"Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, worden de in bijlage 1 genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10."

Artikel 4, lid 2, bepaalt:

"Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten: a) een onderzoek per geval, of b) door de lidstaat vastgestelde drempelwaarden of criteria of het project moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10. De lidstaten kunnen besluiten beide onder a) en b) bedoelde procedures toe te passen."

26. In het kader van de op 3 oktober 2002 ingediende klacht wegens niet-nakoming heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 12 februari 2003 om inlichtingen verzocht. De Commissie en de Italiaanse autoriteiten hebben de klacht ook besproken tijdens een bijeenkomst in Rome op 25 juni 2003. Bij die gelegenheid benadrukten de Italiaanse autoriteiten dat het project was opgenomen in categorie 10, onder e), van bijlage II [15] bij de MEB-richtlijn en dat het geen volledige MEB onderging omdat het onder de voor dat soort projecten vastgestelde drempel viel.

27. Aangezien het door de Italiaanse autoriteiten uitgevoerde onderzoek toereikend leek, heeft de Commissie klager op 28 januari 2004 in kennis gesteld van haar voornemen zaak 2002/5191 af te sluiten.

28. Aangezien klager op 27 februari 2004 omvangrijke aanvullende informatie heeft verstrekt, heeft de Commissie besloten haar voorstel om de zaak te sluiten op te schorten totdat zij het nieuwe bewijsmateriaal had beoordeeld. In de aanvullende opmerkingen werd opgemerkt dat i) de rondweg Riva del Garda in feite deel uitmaakte van een wijziging van de reeds bestaande wegverbinding tussen Rovereto en Riva del Garda, en ii) de wegverbinding Rovereto naar Riva del Garda als geheel onder categorie 13, eerste streepje, van bijlage II bij de MEB-richtlijn viel.

29. Op 6 juli 2004 hebben de Italiaanse autoriteiten bevestigd dat de rondweg Riva del Garda deel uitmaakte van werkzaamheden ter verbetering van de algemene wegverbinding tussen Rovereto en Riva del Garda. Dit totale project bestond uit drie afzonderlijke delen, die elk binnen het toepassingsgebied van de MEB-richtlijn vielen. Een deel tussen de steden Linfano en S. Giovanni werd onderworpen aan een volledige MEB, terwijl de twee andere delen, waaronder de rondweg Riva del Garda, overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn niet onderworpen waren aan een volledige MEB. De Italiaanse autoriteiten hebben echter bevestigd dat het algemene project tot wijziging van de wegverbinding tussen Rovereto en Riva del Garda geen aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu zou hebben. Uit de MEB voor de sectie Linfano-S. Giovanni bleek namelijk dat de gewijzigde verbinding Rovereto-Riva del Garda in zijn geheel geen significante nadelige gevolgen voor het milieu zou hebben. Integendeel, het zou leiden tot de decongestie van de bestaande wegen, wat zou leiden tot een algehele verbetering van het omliggende milieu.

30. De Commissie merkte op dat de rondweg Riva del Garda werd beschouwd als een geheel project dat onder categorie 10 van bijlage II bij de MEB-richtlijn valt. Ook al werd het niet beschouwd als een geheel project, maar als een wijziging van de wegverbinding tussen Rovereto en Riva del Garda die valt onder categorie 13, eerste streepje, van bijlage II bij de MEB-richtlijn, toch bleek dat de MEB-richtlijn door de Italiaanse autoriteiten correct was toegepast. In feite was het bestaan van aanzienlijke nadelige milieueffecten van het gehele project uitgesloten. In dit verband zijn de artikelen 5 tot en met 10 van de MEB-richtlijn alleen van toepassing op de in bijlage I omschreven projecten of op de in bijlage II omschreven projecten waarvoor uit de screeningresultaten blijkt dat een MEB moet worden uitgevoerd. Dit was in dit geval niet het geval. Een volledige MEB, die betrekking heeft op de in bovengenoemd artikel van de MEB-richtlijn genoemde aspecten, was derhalve niet vereist.

31. Op 6 augustus 2004 heeft de Commissie klager in kennis gesteld van haar voornemen zaak 2002/5191 te sluiten. De zaak werd op 7 oktober 2004 gesloten.

32. In haar brief van 22 maart 2005 heeft de Commissie in antwoord op de brief van klager van 3 februari 2005 verklaard dat de MEB die werd uitgevoerd op de sectie Lifano-S. Giovanni bevestigde dat het project in zijn geheel geen significante nadelige milieueffecten had. Hoewel de rondweg Riva del Garda formeel gezien inderdaad was goedgekeurd voordat werd bevestigd dat er geen sprake was van aanzienlijke nadelige milieueffecten, hadden de Italiaanse autoriteiten uiteindelijk de nodige maatregelen genomen om aan de MEB-richtlijn te voldoen. Elke actie van de Commissie met betrekking tot dit aspect van de zaak zou derhalve ongepast zijn geweest (het zou geen enkel nuttig doel hebben bereikt). In dit verband benadrukte de Commissie dat het doel van een inbreukprocedure niet is om de lidstaten te bestraffen telkens wanneer er sprake is van een inbreuk op het Gemeenschapsrecht, maar om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun gedrag aanpassen om in overeenstemming te zijn met het Gemeenschapsrecht.

33. Vervolgens heeft de Commissie opgemerkt dat klaagster, door in het kader van inbreukprocedure 2002/5191 de inhoud van haar beschikking aan te vechten, de discretionaire bevoegdheid van de instelling om al dan niet een inbreukprocedure op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag in te leiden, ter discussie heeft gesteld.

34. De Commissie benadrukte dat de klager onverwijld en regelmatig op de hoogte werd gebracht van alle besluiten in verband met zijn zaak. Ondanks de intensieve briefwisseling en de herhaalde schriftelijke toelichtingen van de diensten van de Commissie bleek klager de betekenis en de gevolgen van de MEB-richtlijn echter niet goed te begrijpen.

Beoordeling door de Ombudsman

35. Artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn bepaalt:

"De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat, voordat een vergunning wordt verleend, voor projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, onder meer vanwege hun aard, omvang of ligging, een vergunning vereist is en dat de effecten ervan worden beoordeeld. Deze projecten worden omschreven in artikel 4."

Artikel 4, lid 1, van de MEB-richtlijn bepaalt:

"Behoudens artikel 2, lid 3, worden projecten van de in bijlage I vermelde klassen onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 en 10."

Artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn bepaalt:

"Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten: a) een onderzoek per geval, of b) door de lidstaat vastgestelde drempelwaarden of criteria of het project moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10. De lidstaten kunnen besluiten beide onder a) en b) bedoelde procedures toe te passen."

36. Bijlage I bij de MEB-richtlijn identificeert dus de soorten projecten die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Dergelijke projecten moeten altijd worden onderworpen aan een MEB overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van de MEB-richtlijn.

37. De in bijlage II bij de MEB-richtlijn genoemde soorten projecten hebben echter niet altijd aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu en vereisen daarom niet altijd een MEB. De lidstaten moeten per geval of op basis van drempelwaarden of andere criteria bepalen of een onder bijlage II vallend project aan een MEB moet worden onderworpen.

38. In casu staat vast dat het project met de rondweg Riva del Garda geen in bijlage I bij de MEB-richtlijn genoemd project is waarvoor een MEB verplicht zou zijn geweest. Het gaat veeleer om een project dat onder bijlage II van de MEB-richtlijn valt.

39. Hoewel voor projecten die onder bijlage II vallen niet altijd een MEB vereist is, moeten de bevoegde autoriteiten, hetzij per geval, hetzij op basis van drempels of criteria, nagaan of er een risico bestaat dat zij aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Deze beoordeling wordt over het algemeen een 'screening' genoemd.

40. In casu staat vast dat de rondweg Riva del Garda vóór de goedkeuring ervan door de bevoegde autoriteiten niet aan specifieke tests was onderworpen. Het standpunt van de Italiaanse autoriteiten, dat door de Commissie is aanvaard, is veeleer dat de daaropvolgende MEB voor het project Lifano-S. Giovanni voldoende was om ook een "screening" te vormen voor de gehele verbinding tussen Rovereto en Riva del Garda, waaronder de rondweg Riva del Garda.

41. De Ombudsman is van mening dat het standpunt van de Commissie moet worden beoordeeld vanuit i) een procedureel oogpunt (of het tijdschema van de screening toereikend was) en ii) een inhoudelijk oogpunt (of de screening toereikend was).

Tijdstip van de screening

42. Wat het tijdstip van de screening betreft, merkt de Ombudsman op dat het Hof van Justitie in een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 6 van richtlijn 92/43 van de Raad [16] heeft geoordeeld dat:

"[H]et voorschrift voorziet aldus in een procedure die door middel van een eerste onderzoek moet waarborgen dat een plan of project dat niet rechtstreeks verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat aanzienlijke gevolgen voor dat gebied kan hebben, slechts wordt goedgekeurd voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast.

(...)

Met name in het licht van het voorzorgsbeginsel, dat een van de grondslagen is van het hoge beschermingsniveau dat het communautaire milieubeleid nastreeft (...), bestaat een dergelijk risico [dat een plan of project aanzienlijke gevolgen voor het betrokken gebied zal hebben] indien op basis van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project aanzienlijke gevolgen voor het betrokken gebied zal hebben. "[17]

43. Naar analogie moet hetzelfde beginsel gelden voor de screeningprocedure voor projecten die zijn opgenomen in bijlage II bij de MEB-richtlijn. De Italiaanse autoriteiten hebben duidelijk nagelaten dienovereenkomstig te handelen, aangezien zij niet ten minste een voorafgaande screening hebben uitgevoerd alvorens het gedeelte goed te keuren dat de rondweg Riva del Garda omvatte.

44. De Commissie geeft toe dat de screening had moeten zijn afgerond voordat het project werd goedgekeurd. De Commissie stelt zich op het standpunt dat, hoewel de Italiaanse autoriteiten een formele fout hebben gemaakt met betrekking tot het tijdstip waarop de "screening" heeft plaatsgevonden, elke actie van haar kant op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag in dat stadium ongeschikt zou zijn geweest, aangezien zij geen enkel praktisch doel zou hebben gediend.

45. De Ombudsman is het er echter mee eens dat het doel van een inbreukprocedure niet is om de lidstaten te bestraffen telkens wanneer er sprake is van een inbreuk op het Gemeenschapsrecht, maar om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun gedrag aanpassen om in overeenstemming te zijn met het Gemeenschapsrecht. De communautaire rechtbanken en de Ombudsman hebben erkend dat de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te beslissen of het bestaan van een specifiek geval van niet-naleving van het Gemeenschapsrecht de Commissie ertoe moet brengen verdere maatregelen te nemen overeenkomstig artikel 226 van het EG-Verdrag.

46. Zoals in punt 16 hierboven is opgemerkt, vereist de mededeling met name dat de Commissie uiteenzet op welke gronden zij voornemens is een klacht af te sluiten. In het onderhavige geval heeft de Commissie klager in feite in kennis gesteld van de redenen voor haar besluit om niet tegen Italië op te treden, ondanks het feit dat de Italiaanse autoriteiten geen screening hadden uitgevoerd voordat zij het desbetreffende deel van het project hadden goedgekeurd. In feite verklaarde de Commissie dat zij ondanks deze fout van Italië geen actie zou ondernemen met betrekking tot de zaak van klager, omdat een dergelijke actie geen praktisch doel meer zou dienen. De Ombudsman is van mening dat de aanpak van de Commissie met betrekking tot dit aspect van de zaak onder haar prerogatieven valt.

Toereikendheid van de screening

47. Wat het inhoudelijke aspect van de screening van de rondweg Riva del Garda betreft, merkt de Ombudsman op dat de communautaire rechtbanken precieze beginselen hebben vastgesteld met betrekking tot de aard van een dergelijke screeningprocedure.

48. Het Hof van Justitie oordeelde in de WWF-zaak dat:[18]

"Artikel 4, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn verleent de lidstaten een zekere beoordelingsmarge om bepaalde soorten projecten te specificeren die aan een beoordeling zullen worden onderworpen, of om de toepasselijke criteria of drempelwaarden vast te stellen. De grenzen van deze beoordelingsmarge zijn evenwel gelegen in de in artikel 2, lid 1, neergelegde verplichting om projecten die, onder meer wegens hun aard, omvang of ligging, aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, aan een effectbeoordeling te onderwerpen."

49. Dit betekent dat, indien een lidstaat:

"[e]stelt criteria of drempelwaarden vast op een zodanig niveau dat in de praktijk een hele categorie projecten vooraf zou worden vrijgesteld van het vereiste van een effectbeoordeling dat de grenzen van de beoordelingsmarge waarover zij krachtens artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 2, van de richtlijn beschikt, worden overschreden, tenzij alle uitgesloten projecten, in hun geheel beschouwd, kunnen worden geacht geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu te kunnen hebben."[19]

50. Bovendien moet, zoals het Hof van Justitie heeft geoordeeld, de screening alomvattend [20] en adequaat zijn:

"[een] besluit waarbij de nationale bevoegde instantie van oordeel is dat de kenmerken van een project niet vereisen dat het wordt onderworpen aan een milieueffectbeoordeling, moet alle informatie bevatten of vergezeld gaan van alle informatie aan de hand waarvan kan worden nagegaan of het project is gebaseerd op een adequate screening, uitgevoerd overeenkomstig de voorschriften van richtlijn 85/337"[21]

51. De Ombudsman kan niet uitsluiten dat een volledige MEB, uitgevoerd op een specifiek onderdeel van een project, in bepaalde omstandigheden kan volstaan om een ander onderdeel van dat project te "screenen". In het onderhavige geval kan de Ombudsman niet uitsluiten dat de volledige MEB die is uitgevoerd op het traject Linfano-S. Giovanni van de wegverbinding tussen Rovereto en Riva del Garda een adequate screening van de rondweg Riva del Garda vormt. De Ombudsman is echter van mening dat de Commissie de klager specifieke en expliciete informatie moet verstrekken waaruit blijkt dat dit in feite het geval is.

52. Bij de behandeling van een klacht betreffende een vermeende schending van het Gemeenschapsrecht door een Lid-Staat beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid om al dan niet een niet-nakomingsprocedure in te leiden of de zaak naar het Hof te verwijzen. De beginselen van behoorlijk bestuur in het algemeen, en de mededeling in het bijzonder met betrekking tot klachten op grond van artikel 226, vereisen echter dat een instelling haar besluiten motiveert. Deze redenen moeten voldoende en coherent zijn.

53. De Ombudsman merkt op dat de Commissie, om de afsluiting van zaak 2002/5191 te rechtvaardigen, slechts in het algemeen heeft verwezen naar het feit dat de Italiaanse autoriteiten uiteindelijk een MEB hadden uitgevoerd op het traject Linfano-S. Giovanni en dat uit die MEB bleek dat het project als geheel (met inbegrip van de rondweg Riva del Garda) geen significante nadelige milieueffecten had. Zoals in punt 22 hierboven in herinnering is gebracht, waren de indirecte verwijzingen naar Riva del Garda en de rondweg Riva del Garda in de MEB op het traject Linfano-S. Giovanni echter uiterst beperkt.

54. In het licht van het bovenstaande acht de Ombudsman de uitleg van de Commissie met betrekking tot de redenen waarom zij klacht 2002/5191 heeft afgesloten, niet toereikend en coherent. De Ombudsman merkt ook op dat de Commissie deze redenen niet heeft toegelicht toen zij de brief van klager van 3 februari 2005 beantwoordde. Dit was een geval van wanbeheer en de Ombudsman zal een kritische opmerking maken.

55. De Ombudsman erkent echter dat deze conclusie niet inhoudt dat de Commissie verplicht was een inbreukprocedure tegen Italië in te leiden, maar veeleer dat zij geen toereikende en coherente verklaring heeft gegeven met betrekking tot de redenen waarom zij heeft besloten geen inbreukprocedure tegen Italië in te leiden.

B. Het argument van klager dat de Commissie haar besluit om klacht 2002/5191 af te sluiten, moet heroverwegen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

56. De Ombudsman merkt op dat de Commissie naar haar mening geen specifieke opmerkingen over de bewering van klager heeft gemaakt, naast de opmerkingen over haar beweringen.

57. In zijn opmerkingen verwees de klager niet specifiek naar zijn argument.

Beoordeling door de Ombudsman

58. De Ombudsman is van mening dat, in het licht van de conclusies in punt 55 hierboven, het argument van klager niet kan worden aanvaard.

C. Conclusies

Na de aan mij verstrekte informatie grondig te hebben geanalyseerd en zorgvuldig te hebben geëvalueerd, heb ik besloten mijn onderzoek af te sluiten met een kritische opmerking:

Bij de behandeling van een klacht betreffende een vermeende schending van het gemeenschapsrecht door een lidstaat beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid om al dan niet een inbreukprocedure in te leiden. De beginselen van behoorlijk bestuur vereisen echter dat een instelling haar besluiten motiveert. Deze redenen moeten voldoende en coherent zijn. Bij gebrek aan nadere specifieke toelichtingen acht de Ombudsman de toelichting van de Commissie over de redenen waarom zij heeft besloten klacht 2002/5191 af te sluiten, niet toereikend en coherent.

Ik zal klager en de Europese Commissie van dit besluit in kennis stellen.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Gedaan te Straatsburg op 18 december 2008

---

[1] Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40). Deze richtlijn is vervolgens gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73, blz. 5).

[2] Het project is gewijzigd bij besluiten van 26 oktober 2001 en 3 september 2004.

[3] Besluiten van de Ombudsman in de zaken 480/2004/TN en 3255/2005/IP, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu

[4] Zie zaak C-200/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-4299, punt 9.

[5] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht (COM(2002) 141 def.); PB 2002, C 244, blz. 5.

[6] Italiaanse wet 28/88 en uitvoeringsverordening D.P.G.P. nr. 13-11/Leg/1989.

[7] D.P.G.P. nr. 13-11/Leg/1989.

[8] Provinciale wet nr. 28 van 29 augustus 1988, zoals gewijzigd bij de volgende decreten: 13-11/Leg van 22 november 1989, 7-21/Leg van 10 mei 1995 en 5-56/Leg van 13 maart 2001. Hierna: 'de provinciale wet'.

[9] Vertaling door de diensten van de Ombudsman.

[10] Klager verwees specifiek naar zaak C-392/96, Commissie/Ierland, Jurispr. 1999, blz. I-5901.

[11] Aangezien de opmerkingen van klager in het Italiaans waren gesteld, is de tekst door de diensten van de Ombudsman vertaald.

[12] "Voor projecten die overeenkomstig artikel 4 aan een milieueffectbeoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 moeten worden onderworpen, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de opdrachtgever de in bijlage III bedoelde informatie in passende vorm verstrekt, voor zover:

a) de lidstaten van mening zijn dat de informatie relevant is voor een bepaalde fase van de vergunningsprocedure en voor de specifieke kenmerken van een bepaald project of type project en van de milieukenmerken die erdoor kunnen worden beïnvloed;

b) de lidstaten van mening zijn dat van een opdrachtgever redelijkerwijs kan worden verlangd dat hij deze informatie samenstelt, onder meer rekening houdend met de huidige kennis en beoordelingsmethoden."

[13] "De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de instanties die op grond van hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied bij het project betrokken kunnen zijn, in de gelegenheid worden gesteld hun mening te geven over het verzoek om een vergunning. De lidstaten wijzen de autoriteiten aan die voor dit doel in algemene termen of telkens wanneer het verzoek om toestemming wordt ingediend, moeten worden geraadpleegd. De overeenkomstig artikel 5 verzamelde informatie wordt aan deze autoriteiten toegezonden. De nadere regels voor de raadpleging worden door de lidstaten vastgesteld (...)"

[14] "1. Wanneer een besluit tot verlening of weigering van een vergunning is genomen, stellen de bevoegde instantie(s) het publiek daarvan overeenkomstig de passende procedures in kennis en stellen zij het publiek de volgende informatie ter beschikking:

- de inhoud van het besluit en de daaraan verbonden voorwaarden,

de voornaamste redenen en overwegingen waarop het besluit is gebaseerd;

- indien nodig, een beschrijving van de belangrijkste maatregelen om de ernstige nadelige gevolgen te voorkomen, te beperken en, indien mogelijk, te compenseren.

2. De bevoegde autoriteit(en) stelt (stellen) elke lidstaat die overeenkomstig artikel 7 is geraadpleegd, in kennis van de toezending van de in lid 1 bedoelde informatie."

[15] Aanleg van wegen, havens en haveninstallaties, met inbegrip van vissershavens - projecten die niet onder bijlage I vallen.

[16] Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7).

[17] Zaak C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels tegen Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Jurispr. [2004] I-7405, punten 34 en 44.

[18] Zaak C-435/97, World Wildlife Fund (WWF) e.a./Autonome Provinz Bozen e.a., Jurispr. 1999, blz. I-5403, punt 36.

[19] Zaak C-435/97, punt 38; Zaak C-72/95, punt 53.

[20] Zaak C-87/02, Commissie tegen Italiaanse Republiek, Jurispr. [2004] I-05975, punt 44.

[21] Zaak C-87/02, punt 49.