Achtergrond van de klacht

1. Op grond van de wet inzake digitale diensten [1] (DSA) moeten aanbieders van “zeer grote onlineplatforms” jaarlijks bepaalde risico’s van hun diensten beoordelen, bijvoorbeeld in verband met de verspreiding van illegale inhoud of met negatieve gevolgen voor de uitoefening van grondrechten of de bescherming van minderjarigen.[2] Daarnaast moet een onafhankelijke controle worden uitgevoerd op de naleving van de DSA door die platforms.[3] Wanneer risico’s worden vastgesteld, moet de aanbieder van het aangewezen platform in kwestie risicobeperkende maatregelen nemen om die risico’s aan te pakken.

2. De verslagen over deze risicobeoordelingen en audits moeten worden gedeeld met de Europese Commissie, die toeziet op en toeziet op de naleving door zeer grote onlineplatforms van hun verplichtingen uit hoofde van de digitaledienstenverordening. De verslagen moeten ook uiterlijk drie maanden na ontvangst van het auditverslag openbaar worden gemaakt.[4] Indien wordt vastgesteld dat een platform zijn verplichtingen uit hoofde van de digitaledienstenverordening niet nakomt, kan de Commissie geldboeten opleggen om naleving af te dwingen [5].

3. Op 14 september 2023 heeft de Commissie het verslag ontvangen over de eerste jaarlijkse risicobeoordeling van X na de inwerkingtreding van de digitaledienstenverordening en de aanwijzing van het platform als zeer groot onlineplatform.

4. Twee weken later verzocht klager, een journalist, de Commissie [6] om toegang van het publiek tot dit verslag.

5. In november 2023 weigerde de Commissie het publiek toegang te verlenen op grond van de noodzaak om de commerciële belangen van het betrokken platform te beschermen [7].

6. Klager heeft de Commissie vervolgens verzocht haar besluit om de toegang van het publiek te weigeren, te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen).

7. Op basis van haar beoordeling van het risicobeoordelingsverslag van het platform (en andere elementen) heeft de Commissie in december 2023 een formeel onderzoek [8] geopend naar de naleving door het platform van zijn verplichtingen uit hoofde van de digitaledienstenverordening. De Commissie was met name van mening dat het platform bepaalde systeemrisico’s in de EU die voortvloeien uit het ontwerp en de werking van zijn systemen en het gebruik van zijn diensten, niet zorgvuldig had beoordeeld.

8. In juni 2024 heeft de Commissie een confirmatief besluit over het verzoek om toegang van de klager vastgesteld, waarin zij stelde dat het risicobeoordelingsverslag niet openbaar kon worden gemaakt. Daarbij heeft de Commissie zich ook beroepen op de noodzaak om haar lopende onderzoek in het kader van de wet inzake digitale diensten te beschermen, met het argument dat een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van toepassing was en dat de twee uitzonderingen ter bescherming van commerciële belangen [9] en ter bescherming van het doel van onderzoeken [10] nauw met elkaar verbonden waren.

9. In juli 2024 heeft de Commissie in het kader van haar DSA-onderzoek voorlopige bevindingen van niet-naleving gedaan, waarbij zij drie grieven aan het licht bracht [11].

10. In september 2024, ontevreden over de niet-openbaarmaking van het risicobeoordelingsverslag, wendde de klager zich tot de Ombudsman.

11. De Ombudsman heeft in september 2024 een onderzoek geopend naar de weigering van de Commissie om het publiek toegang te verlenen.

12. Na de inspectie van het risicobeoordelingsverslag en het onderzoek van de aangevoerde argumenten, onder meer in het antwoord van de Commissie op de klacht, deelde de Ombudsman haar voorlopige standpunten [12] met de Commissie in november 2024.

Voorlopige standpunten van de Ombudsman

13. De Ombudsman nam het voorlopige standpunt in dat het onredelijk is dat de Commissie een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking toepast op een risicobeoordelingsverslag dat in het kader van de wet inzake digitale diensten is opgesteld.

14. De Ombudsman was met name van mening dat de regels die van toepassing zijn op risicobeoordelingsverslagen aanzienlijk afwijken van de omstandigheden waarin de rechterlijke instanties van de EU de mogelijkheid hebben vastgesteld om gebruik te maken van een algemeen vermoeden. Met name voorziet de wet inzake digitale diensten niet in regels inzake bevoorrechte toegang tot risicobeoordelingsverslagen, maar vereist zij dat platforms die verslagen publiceren, ongeacht of er een lopend onderzoek naar de wet inzake digitale diensten door de Commissie loopt.

15. Bovendien was de Ombudsman van mening dat, hoewel de digitaledienstenverordening toestaat [13] dat bepaalde informatie wordt achtergehouden wanneer een platform uiteindelijk zijn risicobeoordelingsverslag publiceert, het onredelijk is uit deze bepaling – en in het licht van de verplichting om het verslag te publiceren – af te leiden dat risicobeoordelingsverslagen gevoelige commerciële informatie bevatten.

16. De Commissie was het niet eens met het voorlopige standpunt van de Ombudsman [14].

Aanbeveling van de Ombudsman

17. De Ombudsman heeft derhalve haar onderzoek voortgezet. Na verdere beoordeling merkte zij op dat de digitaledienstenverordening het belang van transparantie en verantwoordingsplicht van onlinediensten benadrukt en dat zij erkent dat er behoefte is aan meer of meer transparantie en publieke controle met betrekking tot zeer grote onlineplatforms, vanwege hun bijzondere rol en bereik [15].

18. Daarnaast merkte de Ombudsman op dat, hoewel de wet inzake digitale diensten voorziet in een tijdschema voor de publicatie van risicobeoordelingsverslagen, de publicatie moet plaatsvinden ongeacht de stand van zaken met betrekking tot de beoordeling van de Commissie. Dit betekent dat het niet relevant is of de Commissie een onderzoek heeft geopend naar de naleving door het betrokken platform van zijn verplichtingen uit hoofde van de digitaledienstenverordening, of een dergelijk onderzoek aan de gang is of dat de Commissie nog geen besluit heeft genomen over de mogelijke opening van een onderzoek.

19. De Ombudsman achtte het ook waarschijnlijk dat de publicatie van het verslag (of een geredigeerde versie daarvan) normaal gesproken zou plaatsvinden voordat de Commissie haar onderzoek afsluit en dat de bescherming van haar handhavingsinspanningen dus geen afbreuk doet aan de transparantie en publieke controle van risicobeoordelingsverslagen.

20. De Ombudsman bleef daarom bij haar standpunt dat het onredelijk is om een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking toe te passen op risicobeoordelingsverslagen die in het kader van de digitaledienstenverordening zijn opgesteld. Zij is van mening dat, indien het betrokken platform het risicobeoordelingsverslag nog niet proactief heeft gepubliceerd wanneer een verzoek om toegang van het publiek wordt ingediend, de Commissie hiermee rekening moet houden bij haar beoordeling van het document in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Indien niet duidelijk is of toegang van het publiek kan worden verleend, moet de Commissie het betrokken platform raadplegen, zoals bepaald in Verordening (EG) nr. 1049/2001 [16].

21. De Ombudsman bevestigde aldus haar voorlopige standpunt dat het gebruik door de Commissie van een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking wanbeheer vormde.

22. De Ombudsman merkte op dat het betrokken platform inmiddels een onleesbare versie van het litigieuze risicobeoordelingsverslag had bekendgemaakt [17], in overeenstemming met zijn verplichtingen uit hoofde van de digitaledienstenverordening, en dat klager ontevreden was over de onleesbaarmakingen van het platform, en deed de volgende aanbeveling aan de Commissie: De Commissie moet een concrete en individuele beoordeling van het risicobeoordelingsverslag in kwestie uitvoeren met het oog op een zo ruim mogelijke toegang van het publiek, ook tot de delen van het verslag die onleesbaar zijn gemaakt in de versie die door het betrokken platform is gepubliceerd. Indien de Commissie concludeert dat geen toegang kan worden verleend tot bepaalde delen van het verslag, moet zij uitleggen waarom de openbaarmaking ervan specifiek en daadwerkelijk wordt verhinderd in het licht van de uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [18].

23. In antwoord [19] betoogde de Commissie dat zij gerechtvaardigd was een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van het verslag toe te passen.

24. De Commissie herhaalde met name dat risicobeoordelingsverslagen na ontvangst deel gaan uitmaken van haar dossier over de naleving van de digitaledienstenverordening door het respectieve platform. Deze verslagen worden dus niet alleen beschermd door het beroepsgeheim, maar vallen ook onder de specifieke toegangsregeling die van toepassing is op het administratieve dossier van de Commissie [20].

25. Daarnaast voerde de Commissie aan dat (gedeeltelijke) openbaarmaking van een risicobeoordelingsverslag, dat nog niet openbaar is gemaakt door het betrokken platform in het kader van de digitaledienstenverordening, het platform zijn recht zou ontnemen om vertrouwelijke informatie te redigeren. Bovendien zou de Commissie, zelfs indien zij het betrokken platform zou raadplegen, bij gebrek aan een antwoord verplicht zijn zeer gevoelige informatie te beoordelen om te beslissen of openbaarmaking “significante kwetsbaarheden” van beschermde belangen zou kunnen veroorzaken. Dit zou op zijn beurt het risico met zich meebrengen dat het betrokken platform juridische uitdagingen aangaat en zou het eigenlijke doel van de rapportage over de risicobeoordeling en de dialoog met het platform ondermijnen. De Commissie voerde ook aan dat openbaarmaking haar toezichthoudende en toezichthoudende rol en het recht van het platform om te worden gehoord zou ondermijnen.

26. Wat betreft een mogelijk hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, was de Commissie van mening dat een belang bij het controleren van de naleving door zeer grote onlineplatforms van hun verplichtingen uit hoofde van de digitaledienstenverordening en het begrijpen van de risico’s in verband met het gebruik van de diensten van een platform particuliere belangen vormen, vergelijkbaar met het belang van een persoon bij de uitoefening van zijn recht van verweer in gerechtelijke procedures tegen hen.

27. De Commissie verklaarde ook dat een recht op toegang niet kan worden afgeleid uit haar praktijk om informatie met betrekking tot haar bevindingen en de vooruitgang die is geboekt bij een onderzoek naar de digitaledienstenverordening openbaar te maken.

28. Ten slotte heeft de Commissie verklaard dat zij de vertrouwelijke informatie die door het platform was achtergehouden bij de publicatie van een geredigeerde versie van het litigieuze risicobeoordelingsverslag niet had betwist.

29. In zijn opmerkingen over het antwoord van de Commissie herhaalde klager dat hij de toepassing door de Commissie van een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van vrijwel alle documenten in verband met lopende DSA-onderzoeken buitensporig acht.

30. Klager voerde ook aan dat de Commissie elke mogelijkheid van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, afwijzend achtte.

31. Voorts was klager van mening dat, indien de Commissie in het algemeen de toegang van het publiek tot risicobeoordelingsverslagen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 zou weigeren, dit het publiek zou beletten om eventuele redactionele handelingen die de platforms zelf verrichten, te onderzoeken en aan te vechten.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbeveling

32. De Ombudsman is er nog steeds niet van overtuigd dat een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking kan worden toegepast op risicobeoordelingsverslagen die in het kader van de wet inzake digitale diensten zijn opgesteld.

33. Hoewel de digitaledienstenverordening beroepsgeheim vereist, kunnen aangewezen platforms er niet op vertrouwen dat alle informatie die zij verstrekken in een risicobeoordelingsverslag (dat openbaar moet worden gemaakt) vertrouwelijk blijft.

34. In plaats daarvan mag alleen informatie die redelijkerwijs als gevoelig kan worden beschouwd, rechtmatig worden achtergehouden. Evenmin lijkt het redelijk dat openbaarmaking op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 het betrokken platform het recht ontneemt om vertrouwelijke informatie onleesbaar te maken of om te worden gehoord. Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet in de mogelijkheid om een derde auteur te raadplegen wanneer niet duidelijk is of een document of bepaalde delen ervan al dan niet openbaar kunnen worden gemaakt.

35. Voorts is de Ombudsman bezorgd over de weigering van de Commissie om een individuele beoordeling van het risicobeoordelingsverslag uit te voeren op grond van het feit dat zij, indien de derde mogelijk geen antwoord zou geven, zelf zou moeten beslissen welke delen openbaar moeten worden gemaakt.

36. Indien deze redenering zou worden gevolgd, zou nooit een door een derde opgesteld document openbaar kunnen worden gemaakt wegens het mogelijke uitblijven van een antwoord op een raadpleging door een derde partij.

37. Bovendien kunnen de instellingen van de Unie zich nooit uitsluitend baseren op de beoordeling van een derde, zelfs niet wanneer zij op een raadpleging reageren. Zij moeten altijd hun eigen beoordeling uitvoeren, rekening houdend met de standpunten van de derde. Het standpunt van de Commissie lijkt in strijd te zijn met de verplichting uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 om een concrete en individuele beoordeling uit te voeren, ook wanneer om toegang wordt verzocht tot een document dat mogelijk commercieel gevoelige informatie bevat.

38. De Ombudsman is het ook niet eens met het standpunt van de Commissie dat het onderzoeken van de naleving door een zeer groot onlineplatform van zijn verplichtingen uit hoofde van de digitaledienstenverordening — om inzicht te krijgen in de mogelijke ernstige risico’s die het gebruik van zijn diensten met zich meebrengt en of en hoe dergelijke risico’s door het platform worden aangepakt — een particulier belang vormt. Zoals uit de eigen acties van de Commissie blijkt [21] kunnen de door zeer grote onlineplatforms aangeboden diensten ernstige schendingen van de grondrechten mogelijk maken, zoals identiteitsdiefstal, seksueel geweld en schendingen van de rechten van het kind. Dergelijke ernstige schendingen van de wet, die in sommige rechtsgebieden bovendien zeer moeilijk te vervolgen zijn en waartegen slachtoffers zich moeilijk kunnen verdedigen, kunnen moeilijk worden beschouwd als een binnenlandse of particuliere kwestie van individuele slachtoffers. Integendeel, zij kunnen zeer ernstige maatschappelijke problemen veroorzaken en bijgevolg een bedreiging vormen voor de democratie en de samenleving in het algemeen. Ook in het licht van het snelle tempo waarin nieuwe artificiële-intelligentie-instrumenten worden ontwikkeld en de nieuwe technische mogelijkheden die zij bieden, is er een groeiend en belangrijk algemeen belang om tijdig toegang te krijgen tot informatie over de risico’s die de door zeer grote onlineplatforms aangeboden diensten (kunnen) inhouden. Een dergelijke vorm van transparantie stelt gebruikers in staat weloverwogen beslissingen te nemen over de vraag of het gebruik van de diensten van een platform veilig is en vormt de basis voor het lopende publieke debat in veel EU-lidstaten over de vraag of en welke wijzigingen in de regelgeving nodig kunnen zijn om dergelijke risico’s aan te pakken.

39. Zoals de Commissie zelf heeft opgemerkt in haar antwoord op de aanbeveling van de Ombudsman, is een van de doelstellingen van de digitaledienstenverordening de doeltreffende bescherming van de grondrechten.[22] Tijdige informatie over de wijze waarop zeer grote onlineplatforms ernaar streven schendingen van de grondrechten op hun diensten te voorkomen, draagt bij tot deze doelstelling. Bovendien wordt transparantie nog belangrijker wanneer een platform niet voldoet aan zijn verplichting om onderzoekers toegang tot informatie te bieden, waardoor “het onderzoek naar verschillende systeemrisico’s in de Europese Unie op doeltreffende wijze wordt ondermijnd”[23].

40. Daarom is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie de argumenten van klager had moeten beoordelen om te bepalen of zij een hoger openbaar belang bij openbaarmaking aantonen.

41. Ten slotte acht de Ombudsman het onwaarschijnlijk dat (gedeeltelijke) openbaarmaking van risicobeoordelingsverslagen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 het wederzijdse vertrouwen waarop de dialoog tussen de Commissie en de aangewezen platforms is gebaseerd, zou ondermijnen. Zeer grote onlineplatforms zijn wettelijk verplicht om met de Commissie samen te werken en haar informatie te verstrekken die relevant is voor een beoordeling van hun naleving van de digitaledienstenverordening. De Commissie kan boetes opleggen als een aangewezen platform zijn verplichtingen niet nakomt. In elk geval had de Commissie, zoals hierboven vermeld, indien zij twijfels had over de openbaarmaking van bepaalde delen van het risicobeoordelingsverslag, het platform over het verzoek om toegang kunnen raadplegen.

42. Wat betreft de eerdere verwijzing van de Ombudsman naar informatie over het DSA-onderzoek van de Commissie met betrekking tot het betrokken platform die zij vóór de voltooiing van de desbetreffende controle had gepubliceerd, was dit alleen bedoeld om het standpunt van de Ombudsman te onderstrepen dat openbaarmaking de controle waarschijnlijk niet zou ondermijnen. Hoewel de Ombudsman opmerkt dat de Commissie niet langer verwijst naar de noodzaak om het doel van de onafhankelijke audit te beschermen, is zij van mening dat het feit dat bepaalde informatie reeds door de Commissie was bekendgemaakt ten tijde van het confirmatieve besluit, een element is waarmee rekening had moeten worden gehouden bij de beoordeling van het verzoek om toegang van het publiek van klager, zoals de Commissie zelf heeft opgemerkt in haar antwoord op de aanbeveling van de Ombudsman.

43. In het licht van het bovenstaande handhaaft de Ombudsman haar bevinding van wanbeheer.

Conclusies

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusies:

Het gebruik van een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking en dus de weigering om het litigieuze risicobeoordelingsverslag concreet en individueel te beoordelen, vormden wanbeheer door de Europese Commissie.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 07/05/2026

 

[1] Verordening (EU) 2022/2065 betreffende een eengemaakte markt voor digitale diensten (wet inzake digitale diensten): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[2] Artikel 34 van de wet inzake digitale diensten.

[3] Artikel 37 van de wet inzake digitale diensten.

[4] Artikel 42, lid 4, van de wet inzake digitale diensten.

[5] Artikel 73 septies van de wet inzake digitale diensten.

[6] Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Commissie en de Raad: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[7] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[8] Overeenkomstig artikel 66, lid 1, van de digitaledienstenverordening - dossiernummer van het onderzoek: DSA.100.100.

[9] Artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[10] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[11] Zie: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] De volledige tekst van de voorlopige standpunten van de Ombudsman is te vinden op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[13] Artikel 42, lid 5, van de digitaledienstenverordening.

[14] De volledige tekst van het antwoord van de Commissie op het voorlopige standpunt van de Ombudsman is beschikbaar op:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[15] Zie bijvoorbeeld de overwegingen 65 en 100 van de wet inzake digitale diensten.

[16] Overeenkomstig artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[17] De gepubliceerde versie van het verslag is beschikbaar op: https://digital-strategy.ec.europa.eu/nl/policies/dsa-brings-transparency#ecl-inpage-lsets8qr.

[18] De volledige tekst van de aanbeveling van de Ombudsman is beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/214486.

[19] De volledige tekst van het antwoord van de Commissie op de aanbeveling van de Ombudsman is beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/223606

[20] Overeenkomstig artikel 84 en artikel 79, lid 4, van de wet inzake digitale diensten.

[21] De Commissie heeft bijvoorbeeld een deskundigengroep voor een veiliger internet voor kinderen opgericht die beoordeelt hoe minderjarigen het best kunnen worden beschermd tegen schadelijke online-inhoud, met inbegrip van benaderingen zoals een minimumleeftijd voor sociale media (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/expert-group-safer-internet). Daarnaast heeft de Commissie onderzoeken geopend naar de naleving van de digitaledienstenverordening door verschillende zeer grote onlineplatforms, onder meer met betrekking tot kinderbescherming, verslavend ontwerp, illegale inhoud en verkiezingsrisico’s ( https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/list-designated-vlops-and-vloses).

[22] Zie bijvoorbeeld overweging 9 van de wet inzake digitale diensten.

[23] Zie: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_2934.