Achtergrond van de klacht

1. De klagers zijn twee producenten van een bestrijdingsmiddel met de werkzame stof mancozeb. Een werkzame stof is het bestanddeel in het bestrijdingsmiddel dat de plaag of plantenziekte daadwerkelijk doodt. De stof mancozeb wordt over het algemeen gebruikt tegen schimmelziekten in een breed scala aan veldgewassen, met name aardappelen.

2. In de EU moet elke werkzame stof in pesticiden volgens een strikte procedure worden goedgekeurd voordat deze wordt verkocht en gebruikt.^[1] De Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) en de nationale autoriteiten in de EU-landen zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het uitvoeren van een risicobeoordeling van elke werkzame stof. Alleen stoffen waarvoor objectief bewijs van veilig gebruik bestaat, worden goedgekeurd.

3. De periode gedurende welke werkzame stoffen goedgekeurd blijven, bedraagt in het algemeen tien jaar, waarna producenten van de stof verlenging kunnen aanvragen.^[2] De verlengingsprocedure omvat een gezamenlijke collegiale toetsing van de risico's van de stof door de EFSA in samenwerking met de lidstaten.

4. De klagers hebben in 2015 de verlengingsprocedure voor mancozeb aangevraagd. Tussen 2015 en 2019 heeft de EFSA samen met vertegenwoordigers van de lidstaten een collegiale toetsing van de risicobeoordelingen uitgevoerd. Op 12 juni 2019 heeft de EFSA haar conclusies over de collegiale toetsing aan de klagers toegezonden. In de conclusies werd een aantal kritieke punten van zorg voor mancozeb vastgesteld.

5. De EFSA staat producenten van werkzame stoffen toe vertrouwelijke informatie in haar conclusies vóór publicatie onleesbaar te maken om bepaalde commerciële belangen te beschermen. Dit proces wordt „zuivering” genoemd.^[3] In dit geval hebben de klagers de EFSA verzocht een ontsmette versie van haar conclusies over mancozeb te publiceren. De EFSA betwistte de door de klagers gevraagde redactionele maatregelen. De klagers gingen vervolgens naar de EU-rechtbanken om een voorlopig bevel te verkrijgen om te voorkomen dat de EFSA de volledige versie van haar conclusies zou publiceren.

6. Op 20 november 2019 heeft de EFSA de ontsmette conclusies over de collegiale toetsing gepubliceerd in het online wetenschappelijke tijdschrift van het agentschap – het “EFSA Journal”.^[4] De EFSA heeft aangegeven dat zij een herziene versie van die conclusies zou publiceren zodra de rechterlijke instanties van de EU het juridische geschil over vertrouwelijkheid tussen de EFSA en de klagers zouden beslechten.

7. Op 2 december 2019 publiceerde de Franse krant Le Monde een artikel getiteld “Scientific advice on a fungicide censored by its manufacturer”. Het artikel beweerde een ongecensureerde versie van de conclusies van de EFSA over mancozeb te hebben gezien en citeerde twee zinnen uit die versie. In het artikel stond ook dat een woordvoerder van de EFSA betreurde dat het agentschap de volledige versie van de conclusies niet kon publiceren en dat het hoopte dit snel te doen.

8. De klagers schreven de EFSA op 6 december 2019 en spraken hun verbazing uit over het in Le Monde gepubliceerde artikel. De klagers voerden aan dat de EFSA de ongecensureerde versie van haar conclusies aan Le Monde had gelekt en derhalve haar geheimhoudingsplicht had geschonden. De klagers zeiden ook dat de EFSA haar onpartijdigheidsplicht had geschonden door tegenover de krant te verklaren dat zij de door de klagers gevraagde redactionele maatregelen betreurde. De EFSA antwoordde de klagers dat zij het vermeende lek zou onderzoeken. Op 20 april 2020 heeft de EFSA geconcludeerd dat er geen bewijs was dat een van haar personeelsleden de niet-gesanitiseerde versie van de conclusies over mancozeb openbaar had gemaakt, aangezien het document was gedeeld met andere actoren (de Europese Commissie en de nationale bevoegde autoriteiten).

9. Op 10 april 2020 publiceerde een andere Franse krant, Le Parisien, een artikel getiteld “Tijdens de gezondheidscrisis schudden de makers van een controversieel bestrijdingsmiddel hun kaarten” over de goedkeuringsprocedure voor mancozeb. De journalist beweerde toegang te hebben gehad tot de inhoud van een vertrouwelijke brief die de klagers op 19 augustus 2019 aan de EFSA hadden gestuurd, en citeerde specifieke delen van die brief. In de brief werd met name gesteld dat de klagers het “zeer oneens” waren met de conclusies van de EFSA over mancozeb, die volgens hen waren gebaseerd op een “onvolledige reeks gegevens”. In dit artikel betreurde een woordvoerder van de EFSA, net als Le Monde, ook dat de EFSA alleen een geredigeerde versie van de conclusies kon publiceren.

10. Op 20 mei 2020 schreven de klagers de EFSA een brief waarin zij hun verbazing uitten over de publicatie van het artikel van Le Parisien en de EFSA verzochten de verklaringen in het artikel volledig in te trekken.

11. Na geen antwoord van de EFSA te hebben ontvangen, hebben de klagers zich op 29 juni 2020 tot de Ombudsman gewend.

Het onderzoek

12. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de volgende aspecten van de klacht:

1) hoe de EFSA omging met de bezorgdheid van de klagers over het lekken van een brief van de advocaat van klager aan de Franse krant Le Parisien;

2) of de EFSA beschikt over passende waarborgen tegen ongeoorloofde openbaarmaking van informatie door personeelsleden;

3) of de EFSA haar verplichting tot onpartijdigheid en objectiviteit heeft geschonden toen een woordvoerder van de EFSA de pers betreurde dat de EFSA alleen een geredigeerde versie van haar conclusies over mancozeb kon publiceren.

13. In de loop van het onderzoek heeft de Ombudsman de EFSA verzocht te antwoorden op de eerste twee aspecten van de klacht. De Ombudsman bood de klagers ook de mogelijkheid om opmerkingen in te dienen over het antwoord van EFSA, maar ontving geen opmerkingen.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

14. In hun klacht voerden de klagers aan dat de EFSA haar geheimhoudings- en geheimhoudingsplicht had geschonden door de vertrouwelijke brief aan Le Parisien te lekken. De brief was verzonden door de advocaat van klagers en bevatte derhalve vertrouwelijke en vertrouwelijke informatie. De klagers voerden ook aan dat het artikel in Le Parisien verschillende aanwijzingen bevatte dat personeelsleden van de EFSA inderdaad de bron van de aan de pers verstrekte informatie waren, met name omdat de journalist uitdrukkelijk verklaart dat hij de brief aan de deskundigen van het agentschap namens deze industriëlen kon raadplegen.

15. De klagers voerden verder aan dat de EFSA haar interne waarborgen tegen de ongeoorloofde openbaarmaking van informatie door haar personeelsleden niet had herzien, aangepast of anderszins verbeterd, ondanks de bezorgdheid die de klagers eerder hadden geuit met betrekking tot het eerste lek naar de krant Le Monde op 2 december 2019.

16. De klagers voerden ook aan dat de EFSA haar verplichtingen van onpartijdigheid en objectiviteit had geschonden, omdat een woordvoerder van de EFSA zowel tegenover Le Monde als tegenover Le Parisien had betreurd dat de EFSA slechts een geredigeerde versie van haar conclusies over de stof kon publiceren. Zij voerden aan dat het artikel in Le Parisien suggereerde dat hun verzoek om de conclusies onleesbaar te maken onredelijk was. Bovendien zeiden ze dat de journalist had vermeld dat hij alleen met de EFSA-woordvoerder in het artikel had gesproken, waaruit bleek dat het lek van de brief van EFSA was gekomen.

17. In haar antwoord deelde de EFSA de Ombudsman - en de klagers - mee dat zij een intern onderzoek had geopend naar de bezorgdheid van de klagers over het vermeende lekken van de brief om het verstrekte bewijsmateriaal te beoordelen. Drie maanden later, terwijl het onderzoek van de Ombudsman nog liep, sloot de EFSA het interne onderzoek af en stelde zij vast dat de verzamelde feiten niet wezen op een persoon die mogelijk betrokken was geweest bij de openbaarmaking van de betrokken brief. Daarom heeft de EFSA op basis van deze bevindingen besloten de zaak zonder verdere maatregelen af te sluiten. De EFSA herinnerde er ook aan dat zij een soortgelijk intern onderzoek had geopend in de zaak van het vermeende lek naar Le Monde in december 2019, waarin was geconcludeerd dat er onvoldoende bewijs was om een administratief onderzoek in te stellen.

18. EFSA heeft uitgelegd dat de formulering in het artikel in Le Parisien geenszins impliceert dat de deskundigen van EFSA de betrokken brief openbaar hebben gemaakt of dat de journalist van Le Parisien met hen heeft gesproken. Bovendien heeft de EFSA verklaard dat er geen bewezen verband bestaat tussen de verklaringen van de woordvoerder van de EFSA en het vermeende lekken van de brief.

19. De EFSA heeft ook de bestaande mechanismen beschreven om de vertrouwelijkheid van de door het agentschap behandelde documenten te waarborgen. Met name worden personeelsleden van de EFSA regelmatig opgeleid over de verplichting om zich, ook na beëindiging van de dienst, te onthouden van ongeoorloofde openbaarmaking van informatie die zij in het kader van hun taken hebben ontvangen, alsook over de beginselen van ethiek en integriteit. De EFSA beschikt ook over interne regels met betrekking tot het beleid inzake gegevensbeheer en informatiebeveiliging.

Beoordeling door de Ombudsman

i) Betreffende het vermeende lekken van een brief aan de Franse krant Le Parisien

20. Om te beginnen merkt de Ombudsman op dat het artikel in Le Parisien werd gepubliceerd enkele dagen voordat de EFSA concludeerde dat er geen informatie was gelekt voor het artikel in Le Monde. Voordat de EFSA in staat was haar eerste onderzoek naar een mogelijk lek af te ronden, deed zich dus een tweede lek voor, waardoor de klagers de indruk kregen dat de EFSA mogelijk twee keer opzettelijk informatie naar de pers heeft gelekt.

21. De Ombudsman heeft de brief van de advocaat van klagers aan de EFSA van 19 augustus 2019 onderzocht, waartoe de journalist van Le Parisien toegang had. Het lijkt erop dat de advocaat de brief niet alleen aan EFSA heeft gestuurd, maar ook aan andere actoren die betrokken zijn bij de verlengingsprocedure voor mancozeb, waaronder een nationaal onderzoeksinstituut, een nationale ambtenaar en een personeelslid van een andere instelling van de Unie. Dit betekent dat de EFSA niet de enige instantie was die in het bezit was van het document op het moment dat Le Parisien het artikel publiceerde. Volgens de EU-jurisprudentie kan, indien een document reeds vóór het lek aan een aantal andere actoren ter beschikking is gesteld, niet worden aangenomen dat de uitvaardigende autoriteit de bron van het lek is ^[5].

22. Nadat de klagers hun bezorgdheid hadden geuit over het lek, heeft de EFSA een intern onderzoek geopend om het verstrekte bewijsmateriaal te beoordelen. Het onderzoek concludeerde na drie maanden dat er geen bewijs was dat een medewerker van de EFSA de brief mogelijk aan de pers had bekendgemaakt. Hieruit blijkt dat de EFSA de zaak serieus heeft genomen en voldoende zorgvuldig gevolg heeft gegeven aan de bezwaren van klager. De Ombudsman van haar kant heeft geen aanwijzingen gevonden dat de EFSA zich schuldig heeft gemaakt aan wanbeheer bij de behandeling van de zaak.

ii) Betreffende de waarborgen tegen ongeoorloofde openbaarmaking van informatie

23. Uit deze vaststelling volgt dat er geen reden is om aan te nemen dat de maatregelen die bij de EFSA zijn genomen om ongeoorloofde openbaarmaking van informatie door personeelsleden te voorkomen, niet passend zijn. De EFSA heeft de uitgebreide bestaande waarborgen beschreven en de Ombudsman is van oordeel dat verder onderzoek in dit verband niet gerechtvaardigd is.

iii) Betreffende de door de EFSA aan de pers geuite spijt dat zij slechts een geredigeerde versie van haar conclusies over mancozeb kon publiceren

24. De klagers betogen dat de verklaringen van een woordvoerder van de EFSA aan de pers, waarin zij betreuren dat het agentschap slechts een geredigeerde versie van de conclusies over mancozeb kon publiceren, impliceren dat de EFSA niet onpartijdig en objectief was.

25. De Ombudsman merkt op dat de EFSA, overeenkomstig de toepasselijke regels ^[6], verantwoordelijk is voor de beoordeling van verzoeken om vertrouwelijke behandeling met betrekking tot aanvragen die zijn ingediend in het kader van de procedure voor de verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof. Dezelfde regels bepalen duidelijk dat verzoeken om vertrouwelijke behandeling van informatie op dit gebied een uitzondering vormen op het beginsel van proactieve openbaarmaking. Het is dan ook volkomen redelijk dat de EFSA streeft naar maximale transparantie bij de publicatie van de conclusies over werkzame stoffen. Het feit dat de EFSA via een woordvoerder het betreurde dat de conclusies in één geval niet volledig transparant waren, kan niet worden beschouwd als een schending van haar plichten van onpartijdigheid en objectiviteit. De klagers hebben de zaak later voor de EU-rechtbanken gebracht ^[7], wat betekent dat het meningsverschil tussen de EFSA en de klagers over de publicatie van de conclusies over mancozeb openbaar is.

26. De Ombudsman merkt op dat het document in kwestie dient als basis voor het proces met betrekking tot de verlenging van de goedkeuring van een pesticide met een grote potentiële impact op de volksgezondheid en het milieu. Het is van vitaal belang dat het publiek in een democratische samenleving het proces voor de goedkeuring van dergelijke stoffen volgt. Hoewel bedrijven het recht hebben om te verzoeken dat bepaalde informatie om commerciële redenen vertrouwelijk blijft, zou het schadelijk zijn voor de transparantie en de deelname van EU-burgers aan het democratische leven van de EU als bedrijven documenten zouden kunnen redigeren zonder een objectief gerechtvaardigde reden om dit te doen.

27. Uit een evaluatie van andere conclusies over pesticiden die beschikbaar zijn op de EFSA-website blijkt dat over het algemeen bijna geen informatie wordt bewerkt. In het geval van mancozeb hebben de klagers het inhoudelijke deel van de conclusies grotendeels onleesbaar gemaakt. Zoals de woordvoerder van de EFSA aan de pers heeft uitgelegd, “komt dit zelden voor”.

28. De Ombudsman concludeert dat er derhalve geen sprake was van wanbeheer door de EFSA toen zij aan de pers verklaarde dat zij het betreurde dat zij slechts een geredigeerde versie van de conclusies over mancozeb kon publiceren.

Conclusies

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusies:

In dit geval was er geen sprake van wanbeheer door de EFSA. Er is geen verder onderzoek gerechtvaardigd met betrekking tot het argument van de klagers over de toereikendheid van de bestaande waarborgen tegen ongeoorloofde openbaarmaking van vertrouwelijke informatie.

De klagers en de EFSA zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 12/02/2021

[1] Dit is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.

[2] Zoals vastgesteld in Uitvoeringsverordening (EU) nr. 844/2012 van de Commissie tot vaststelling van de bepalingen die nodig zijn voor de uitvoering van de verlengingsprocedure voor werkzame stoffen.

[3] Zie EFSA’s “Administrative guidance on submission of dossiers and assessment reports for the peer review of pesticide active substances”, aangenomen op 27 maart 2019, punt 2.5: “Voorafgaand aan de bekendmaking kan de aanvrager overeenkomstig artikel 63, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 een verzoek indienen om informatie die als vertrouwelijk wordt beschouwd, uit die documenten te verwijderen (“sanitisatie”)”.

[4] Zie “Peer review of the pesticide risk assessment of the active substance mancozeb”, beschikbaar op https://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/pub/5755.

[5] Zie arrest van het Gerecht van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Europese Commissie, zaak T-48/05, punten 202-206.

[6] Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.

[7] Tijdens het onderzoek van de Ombudsman heeft het Gerecht op 12 augustus 2020 het verzoek in kort geding van de klagers afgewezen op grond dat er geen fumus boni juris was (zie beschikking van de president van het Gerecht van 12 augustus 2020, Indofil Industries/EFSA, zaak T-162/20 R). Als gevolg daarvan heeft de EFSA de volledige, niet-geredigeerde versie van de conclusies over mancozeb op haar website gepubliceerd.