Achtergrond van de klacht

1. De klacht betreft de “kennisgevingsprocedure” in het kader van de EU-transparantierichtlijn voor de eengemaakte markt.^[1] Het doel van de procedure is de Europese Commissie en de EU-lidstaten in staat te stellen nationale technische voorschriften te onderzoeken die andere lidstaten voornemens zijn in te voeren.

2. Zodra een lidstaat een ontwerp voor een nationaal technisch voorschrift aan de Commissie heeft meegedeeld, moet de Commissie de andere lidstaten onmiddellijk in kennis stellen van het ontwerp voor een verordening en van alle bijbehorende documenten die haar zijn toegezonden. Zij kan de ontwerp-verordening ook voorleggen aan een permanent comité, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie. Indien de ^Commissie of andere lidstaten van mening zijn dat de ontwerpverordening onverenigbaar is met het EU-recht, kunnen zij binnen die periode van drie maanden een omstandig advies of opmerkingen daarover indienen.^[3] De indiening van een omstandig advies van de Commissie of een lidstaat verlengt de opschortende termijn met nog eens vier maanden.

3. De Commissie beheert de databank van informatiesystemen voor technische voorschriften (TRIS). De databank biedt het publiek toegang tot informatie over de ontwerpmaatregelen, in alle EU-talen. De omvang van deze informatie hangt af van de vraag of de kennisgevende lidstaat heeft verzocht om vertrouwelijke behandeling van zijn ontwerpen.^[4] Indien om vertrouwelijkheid wordt verzocht, vermeldt de TRIS-databank het aangemelde ontwerp met een referentienummer. Hierin staat ook de datum waarop het aangemelde ontwerp is ontvangen. Het is echter mogelijk dat de ontwerpmaatregel zelf niet toegankelijk is.

4. Hoewel de richtlijn zelf derden niet uitdrukkelijk het recht geeft om opmerkingen in te dienen bij de Commissie ^[5], biedt de TRIS-databank belanghebbenden de mogelijkheid om opmerkingen in te dienen tijdens de opschortende periode.

5. Op 21 juni 2018 heeft de klager, de internationale technische vereniging voor de opwekking en opslag van elektriciteit en warmte, opmerkingen ingediend over vier Duitse ontwerpen van technische voorschriften voor de aansluiting en exploitatie van afnemersinstallaties op het hoogspanningsnet.

6. Op 19 juli 2018 heeft de Commissie de klager meegedeeld dat haar opmerkingen waren doorgestuurd naar de dienst van de Commissie “die met de zaak is belast voor een passende follow-up”. 

7. De Duitse autoriteiten hadden verzocht om vertrouwelijke behandeling van de betrokken kennisgeving. Op 17 augustus 2018 vroeg klager de Commissie waarom de aanmelding vertrouwelijk was. Zij heeft ook verzocht op de hoogte te worden gesteld van de datum waarop de opschortende termijn zou eindigen. Meer in het algemeen bekritiseerde de klager het gebrek aan transparantie van de TRIS-databank.

8. Op 7 september 2018 heeft de Commissie de klager geantwoord en uitgelegd dat Duitsland haar had meegedeeld dat de desbetreffende ontwerpmaatregelen vertrouwelijk waren. Bijgevolg waren deze ontwerpen niet zichtbaar in de databank. De Commissie stelde klager echter in kennis van de datum waarop de opschortende termijn voor de betrokken kennisgevingen was verstreken.

9. Ontevreden over het antwoord van de Commissie wendde klager zich op 17 december 2018 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

10. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de klacht. Het standpunt van klager is dat de Commissie:

1) de transparantie van de TRIS-databank niet waarborgt door de einddatum van de opschortende termijn of de titel van het ontwerp voor een technisch voorschrift niet te vermelden; en

2) Heeft geen inhoudelijk antwoord gegeven op haar opmerkingen over de Duitse ontwerpen van technische voorschriften.

11. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de Commissie op de klacht. De Ombudsman verzocht klager opmerkingen te maken over het antwoord van de Commissie. Klager heeft geen opmerkingen ingediend.

1. Gebrek aan transparantie van de TRIS-databank met betrekking tot vertrouwelijke kennisgevingen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

12. Klager voert aan dat er sprake is van een gebrek aan transparantie met betrekking tot de TRIS-databank, aangezien noch het einde van de opschortende periode, noch de titel van de Duitse ontwerpen van technische voorschriften in de databank is opgenomen.

13. De Commissie merkte in haar antwoord aan de Ombudsman op dat de nationale autoriteiten beslissen hoe een ontwerpmaatregel bij haar wordt aangemeld. Indien een lidstaat echter verzoekt om vertrouwelijke behandeling van een ontwerpmaatregel, moet hij zijn besluit motiveren.

14. De Commissie is van mening dat, wanneer om vertrouwelijkheid wordt verzocht en wanneer de inhoud van de ontwerpmaatregel geen absolute vertrouwelijkheid vereist (bijvoorbeeld als de maatregel verband houdt met de bestrijding van terrorisme), “bepaalde informatie openbaar moet worden gemaakt in TRIS”. Die informatie moet ten minste het volgende omvatten: “i) de titel en de samenvatting van de ontwerpmaatregel, ii) de reden waarom alleen een samenvatting beschikbaar wordt gesteld ... en informatie over waar het desbetreffende document in zijn geheel kan worden verkregen (indien van toepassing, tegen betaling); en iii) de datum waarop de opschortende termijn verstrijkt.”. De Commissie heeft dit standpunt herhaaldelijk naar voren gebracht, onder meer in het bevoegde permanente comité, het Comité voor technische voorschriften, waarin vertegenwoordigers van de lidstaten zitting hebben. Tijdens de vergadering van het comité van oktober 2018 heeft de Commissie de lidstaten eraan herinnerd dat:

"... het gebruik van vertrouwelijke kennisgevingen moet uitzonderlijk zijn en naar behoren worden gemotiveerd. Zelfs in het geval van vertrouwelijke kennisgevingen is het raadzaam dat de lidstaten een compromis vinden, bijvoorbeeld door in TRIS de titel en een samenvatting van het aangemelde ontwerp te verstrekken en te publiceren wanneer vertrouwelijke informatie wordt beschermd. Het misbruik van het gebruik van vertrouwelijke kennisgevingen zou kunnen worden voorgelegd aan het HvJ-EU, dat zou kunnen worden gedreven door het transparantiebeginsel dat ten grondslag ligt aan de kennisgevingen in het kader van de SMTD [richtlijn inzake transparantie op de interne markt]”.^[6]

15. De Commissie verduidelijkte dat Duitsland in het onderhavige geval de vier ontwerpen van technische voorschriften als vertrouwelijk had aangemeld en had besloten de titel ervan of het einde van de opschortende termijn niet in de TRIS-databank op te nemen.

Beoordeling door de Ombudsman

16. De bewering van klager met betrekking tot het gebrek aan transparantie van de TRIS-databank heeft alleen betrekking op het feit dat de databank niet het einde van de opschortende termijn of de titel van de aangemelde maatregel vermeldt. De specifieke bewering had geen betrekking op het feit dat de TRIS-databank geen kopie van de aangemelde maatregel bevatte. De Ombudsman begrijpt dat klager deze laatste kwestie niet in zijn klacht aan de orde heeft gesteld omdat klager reeds uit andere bronnen een kopie van de aangemelde maatregelen had verkregen (de klager kon de Commissie inderdaad gedetailleerde opmerkingen over de ontwerpmaatregel verstrekken).

17. Wat betreft het vermeende verzuim van de Commissie om klager in kennis te stellen van het einde van de opschortende termijn, merkt de Ombudsman op dat de Commissie in het onderhavige geval klager op verzoek in kennis heeft gesteld van de datum waarop de opschortende termijn eindigde (zie punt 7 hierboven). De Ombudsman merkt ook op dat de TRIS-databank altijd de datum vermeldt waarop een maatregel bij de Commissie wordt aangemeld. Aangezien de richtlijn voorziet in een wettelijke opschortende termijn van drie maanden, te rekenen vanaf het moment waarop de maatregel bij de Commissie wordt aangemeld, is het voor belanghebbenden altijd mogelijk om te bepalen wanneer de initiële opschortende termijn afloopt.

18. Wat betreft het feit dat de titel van de specifieke kennisgeving niet in de TRIS-databank was opgenomen, merkt de Ombudsman op dat dit punt geen praktische gevolgen had voor klager. De klager was zich er duidelijk van bewust dat de maatregel in kwestie bij de Commissie was aangemeld, aangezien hij tijdens de opschortende periode gedetailleerde opmerkingen bij de Commissie heeft ingediend.

19.  Hoewel artikel 5, lid 4, van de richtlijn transparantie op de eengemaakte markt de lidstaten de mogelijkheid biedt om te verzoeken om vertrouwelijkheid van ontwerpen van technische voorschriften, moet deze mogelijkheid restrictief worden uitgeoefend.

20. Ten eerste moeten dergelijke verzoeken, zoals vereist door artikel 5, lid 4, van de richtlijn transparantie op de eengemaakte markt zelf, met redenen worden omkleed. De Commissie moet deze redenen opnemen in de TRIS-databank. Bovendien moet bepaalde basisinformatie over de aangemelde maatregel altijd beschikbaar worden gesteld in de TRIS-databank, zoals de titel van de maatregel.  Indien een verzoek om toegang van het publiek wordt ingediend voor de documenten die door de nationale autoriteiten aan de Commissie worden verstrekt, moeten deze verzoeken worden behandeld in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten ^[7]. Verzoeken om toegang tot documenten mogen niet worden geweigerd, tenzij de weigering kan worden gerechtvaardigd op grond van een van de in die verordening vastgestelde uitzonderingen op de toegang van het publiek.

21. De Ombudsman wordt derhalve aangemoedigd door het feit dat de Commissie van mening is (zie de punten 13 en 14 hierboven) dat in gevallen waarin om vertrouwelijkheid wordt verzocht, bepaalde informatie openbaar moet worden gemaakt in TRIS, met inbegrip van de titel en de samenvatting van de ontwerpmaatregel, de reden waarom alleen een samenvatting beschikbaar is, waar het desbetreffende document kan worden verkregen, en de datum waarop de opschortende termijn afloopt.

22. De Ombudsman dringt er bij de Commissie op aan ervoor te zorgen dat dit gezonde, transparante en burgervriendelijke beleid consequent wordt toegepast. Dat was in dit geval niet het geval. Gezien de aard van de maatregelen in kwestie - zij hebben betrekking op wat een niet-controversiële kwestie lijkt te zijn, namelijk de aansluiting en exploitatie van installaties van afnemers op het hoogspanningsnet - begrijpt de Ombudsman niet hoe dergelijke maatregelen op geldige wijze als vertrouwelijk kunnen worden beschouwd.  Op zijn minst had de titel van de maatregelen ter beschikking moeten worden gesteld.

23. De Ombudsman verwacht derhalve van de Commissie dat zij zorgvuldig toezicht houdt op het gebruik door de lidstaten van vertrouwelijke kennisgevingen uit hoofde van artikel 5, lid 4, en dat zij de nodige maatregelen neemt in geval van vermoedelijk misbruik van deze bepaling. Ze zal hieronder een overeenkomstige suggestie voor verbetering doen.

2. Geen inhoudelijk antwoord geven op de opmerkingen van de klager

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

24. Klager is van mening dat de Commissie haar een inhoudelijk antwoord had moeten geven op haar opmerkingen over de Duitse ontwerpen van technische voorschriften.

25. De Commissie legde in haar antwoord aan de Ombudsman uit dat, zodra opmerkingen van belanghebbenden zijn ontvangen, deze in het Engels worden vertaald en worden doorgestuurd naar de verantwoordelijke dienst van de Commissie, die ze beoordeelt. De Commissie heeft verduidelijkt dat opmerkingen van belanghebbenden de Commissie niet kunnen binden, aangezien verschillende belanghebbenden opmerkingen met verschillende of zelfs tegenstrijdige standpunten kunnen indienen.

26. De Commissie is ook van mening dat zij niet in staat is om op elk argument inhoudelijk te antwoorden. Vanuit administratief oogpunt zijn de termijnen waarbinnen de Commissie en andere lidstaten moeten reageren op aangemelde ontwerpmaatregelen zeer kort. Inhoudelijk gezien kunnen de diensten van de Commissie op hun niveau geen standpunt innemen dat de argumenten in het formele antwoord van de Commissie op de aangemelde maatregel aanvult of verder ontwikkelt, of dat rechtvaardigt dat de Commissie als instelling ervoor kan kiezen om niet formeel te reageren.

Beoordeling door de Ombudsman

27. De richtlijn bepaalt dat het bevoegde Permanent Comité en de nationale autoriteiten deskundig advies kunnen inwinnen bij natuurlijke of rechtspersonen uit de particuliere sector. De richtlijn verplicht de Commissie niet om rekening te houden met adviezen die belanghebbenden met haar willen delen.

28. Desalniettemin is het een goede zaak dat de Commissie de ontvangst van dergelijke opmerkingen bevestigt, de opmerkingen doorgeeft aan de bevoegde diensten van de Commissie voor een passende follow-up en de belanghebbenden duidelijk meedeelt welke follow-up zij kunnen verwachten.

29. De Ombudsman acht de uitleg van de Commissie, waarom zij niet in staat is een inhoudelijk antwoord te geven op elke opmerking van belanghebbenden, redelijk. Dit is met name het geval, gezien het strikte tijdschema dat aan de Commissie is opgelegd en het feit dat zij honderden jaarlijkse kennisgevingen van nationale ontwerpen van technische voorschriften ontvangt.^[8] De Ombudsman concludeert derhalve dat het beleid van de Commissie om geen inhoudelijk antwoord te geven op elke afzonderlijke indiening geen wanbeheer vormt.

30. Dat gezegd hebbende, begrijpt de Ombudsman waarom sommige verklaringen van de Commissie klager ertoe kunnen hebben gebracht te geloven dat hij feedback zou ontvangen. In het bijzonder:

- de tekst van de ontvangstbevestiging deelde de klager mee dat zijn opmerkingen waren doorgestuurd naar de dienst van de Commissie "die met de zaak was belast voor een passende follow-up". De verwijzing naar een “passende follow-up” had door de klager verkeerd kunnen worden begrepen als een aanwijzing dat de Commissie contact met hem zou opnemen; en

- in de TRIS-databank staat dat “[h]et informatiesysteem voor technische voorschriften [...] u in staat stelt deel te nemen aan de procedure 2015/1535”. Er is geen verdere uitleg over de wijze waarop de Commissie opmerkingen van belanghebbenden verwerkt.

31.  De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie, met het oog op het beheer van de verwachtingen die belanghebbenden kunnen hebben bij het indienen van opmerkingen over ontwerpen van technische voorschriften, duidelijke uitleg moet geven over wat belanghebbenden wel en niet mogen verwachten. Deze toelichtingen moeten worden opgenomen op de TRIS-website en in elke ontvangstbevestiging.

Conclusies

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusies:

De Ombudsman heeft geen wanbeheer vastgesteld bij de behandeling door de Commissie van opmerkingen van klager in het kader van de kennisgevingsprocedure van de richtlijn transparantie op de eengemaakte markt met betrekking tot Duitse ontwerpen van technische voorschriften.

Wat betreft het vermeende verzuim om de klager de datum te verstrekken waarop de opschortende termijn eindigde, heeft de Commissie deze informatie op verzoek aan de klager verstrekt.

Wat betreft het vermeende verzuim om de klager de titel van de aangemelde maatregelen te verstrekken, zijn geen verdere onderzoeken gerechtvaardigd, aangezien de klager uit andere bronnen op de hoogte was van de titel.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggesties voor verbetering

De Commissie moet duidelijk uitleggen wat belanghebbenden kunnen verwachten van het antwoord van de Commissie nadat in het kader van de aanmeldingsprocedure opmerkingen zijn ingediend, zowel in de ontvangstbevestiging als op de TRIS-website.

De Commissie moet zorgvuldig toezicht houden op het gebruik door de lidstaten van vertrouwelijke kennisgevingen uit hoofde van artikel 5, lid 4, van de richtlijn transparantie op de eengemaakte markt, en de nodige maatregelen nemen in geval van vermoedelijk misbruik van die bepaling.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 19/09/2019

 

[1] Richtlijn (EU) 2015/1535 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (“richtlijn transparantie op de interne markt”): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32015L1535.

[2] Artikel 6 van de richtlijn transparantie op de eengemaakte markt.

[3] Artikel 6, lid 2, van de richtlijn transparantie op de eengemaakte markt.

[4] Artikel 5, lid 4, van de richtlijn transparantie op de eengemaakte markt.

[5] Het Permanent Comité en de nationale autoriteiten kunnen deskundig advies inwinnen bij natuurlijke of rechtspersonen uit de particuliere sector.

[6] Notulen van de 130e vergadering van de Commissie technische voorschriften, Brussel, 19 oktober 2018, blz. 5: https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupMeetingDoc&docid=33980

[7] Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[8] De Commissie heeft verklaard dat zij in 2018 713 kennisgevingen van nationale ontwerpen van technische voorschriften heeft ontvangen.