Achtergrond van de klacht

1. Klager is een Duitse professor. In de loop van het onderzoek verduidelijkte hij dat hij handelde namens een bedrijf (het 'Bedrijf') dat eigendom is van de universiteit waarvoor hij werkt (de 'Universiteit') en van de stad waarin de universiteit is gevestigd. Het bedrijf verwerft en beheert subsidies voor de universiteit [1]. Op 19 oktober 2004 en naar aanleiding van de Tempus Tacis-oproep van 2003 hebben de universiteit en de Europese Commissie subsidieovereenkomst JEP-24020-2003 ondertekend met betrekking tot een project inzake de opleiding op afstand van opleiders in nieuwe curricula in Turkmenistan. Het Tempus-programma is gericht op de ontwikkeling van de stelsels voor hoger onderwijs in partnerlanden in de westelijke Balkan, Oost-Europa en Centraal-Azië, alsook in het Middellandse Zeegebied, door middel van samenwerking met onderwijsinstellingen uit de EU-lidstaten.

2. Het project liep van september 2004 tot augustus 2007. Volgens de desbetreffende overeenkomst (de "subsidieovereenkomst") zouden de totale kosten 499 670,00 EUR bedragen, met een maximale EU-bijdrage van 474 686,00 EUR (95 % van de totale kosten). Op 6 november 2007 heeft de universiteit haar eindrapport ingediend. Nadat het directoraat-generaal Onderwijs en cultuur (DG EAC) van de Commissie bepaalde kosten als niet-subsidiabel had afgewezen, heeft de universiteit op 17 december 2007 een gewijzigd verslag toegezonden, waarin in totaal 461 593,11 EUR aan uitgaven werd gedeclareerd.

3. Op 4 maart 2008 heeft DG EAC zijn analyse van het eindverslag toegezonden. Zij verklaarde dat kosten ten bedrage van 2 126,94 EUR niet subsidiabel waren. De reden hiervoor was dat: i) sommige bewijsstukken voor reis- en andere kosten ontbraken; en ii) sommige medegefinancierde kosten, dat wil zeggen door de universiteit gedragen kosten, als indirecte kosten waren gedeclareerd, waardoor de regels van de subsidieovereenkomst werden geschonden. De definitieve subsidie bedroeg dus 436 492,86 EUR, wat overeenkomt met 95 % van de totale subsidiabele kosten (459 466,17 EUR). Aangezien de universiteit voorschotten ("voorfinanciering") ten bedrage van 427 217,40 EUR had ontvangen, verklaarde DG EAC dat het haar het saldo van 9 275,46 EUR zou betalen. Overeenkomstig zijn normale praktijk deelde DG EAC de universiteit mee dat het een maand de tijd had om het besluit aan te vechten en ontbrekende documentatie of toelichtingen te verstrekken. Zij benadrukte ook dat kosten die niet door de passende bewijsstukken werden bewezen, niet-subsidiabel zouden worden verklaard.

4. Op 8 mei 2008 verstrekte de klager de ontbrekende documentatie ter staving van de reiskosten en enkele andere kosten. DG EAC aanvaardde deze documenten en deelde de onderneming op 23 juni 2008 mee dat het te betalen saldo was verhoogd tot 9 861,67 EUR. Dit saldo is in augustus 2008 betaald.

5. Op 7 oktober 2008 merkte de onderneming op dat zij een fout had gemaakt en dat 5 % van de totale kosten, die overeenkwamen met het percentage dat zij had medegefinancierd, niet was gedeclareerd. Daarom heeft zij DG EAC verzocht het eindverslag te corrigeren en heeft zij bij haar verzoek bewijsstukken gevoegd.

6. Op 30 oktober 2008 antwoordde DG EAC dat de door de onderneming verstrekte informatie niet duidelijk was. DG EAC legde vervolgens uit dat het niet begreep of de extra kosten als "personeelskosten" of als "reiskosten" moesten worden beschouwd. Zij heeft de onderneming derhalve verzocht de tabel van de "begrotingsstaat" en de tabellen van de "geïndividualiseerde staten" voor personeelskosten en reiskosten te herzien, dat wil zeggen het verslag over de standaardtabellen in de subsidieovereenkomst die tot dan toe werden gebruikt, te wijzigen. Zij heeft ook verklaard dat de onderneming de relevante bewijsstukken moest indienen en heeft verzocht het overeenkomstige referentienummer te vermelden, voortbouwend op de referentienummers die in het vorige eindverslag werden gebruikt.

7. Op 1 december 2008 diende klager een nieuwe kostendeclaratie in, met inbegrip van een aanvullend bedrag van 39 808,89 EUR om de 5% van de totale kosten weer te geven die in 2007 niet waren gedeclareerd. Deze aanvullende vordering omvatte personeelskosten in verband met de werkzaamheden van klager aan het project ten bedrage van 27 463,69 EUR, alsmede andere kosten voor apparatuur, drukwerk enzovoort, en indirecte kosten ten bedrage van ongeveer 12 000 EUR. Klager nam zijn salarisafrekeningen op als bewijsstukken voor zijn personeelskosten, evenals andere documenten met betrekking tot de andere gedeclareerde kosten.

8. Op 19 december 2008 heeft DG EAC klager in kennis gesteld van het besluit dat het op basis van de nieuwe documentatie had genomen. Zij aanvaardde de nieuw gedeclareerde kosten als subsidiabel, met drie uitzonderingen. Ten eerste verwierp zij de extra personeelskosten. De reden hiervoor was dat de personeelskosten moesten worden gestaafd door een speciaal document (een "verdrag") en dat een dergelijk verdrag niet was ingediend. Ten tweede werd de maandelijkse vergoeding voor een internetdomein voor het hosten van videoconferentiediensten, die toebehoorde aan de universiteit, niet aanvaard omdat deze geen subsidiabele uitgaven in het kader van de Tempus-subsidie vormde. Ten derde overschreed een aantal indirecte kosten het in de subsidieovereenkomst vastgestelde plafond van 7% en werden zij derhalve ook niet aanvaard. In totaal aanvaardde DG EAC kosten ten belope van 466 864,73 EUR, wat betekende dat de EU-bijdrage steeg tot 443 521,49 EUR. Het te betalen saldo bedroeg dus 16 304,09 EUR (443 521,49 EUR minus het vooraf betaalde bedrag van 427 217,40 EUR).

9. Op 8 januari 2009 heeft klager geantwoord en DG EAC verzocht dit besluit te herzien. Hij sloot ook een door hem en de universiteit ondertekende conventie in.

10. Op 16 februari 2009 heeft DG EAC echter verklaard dat de brief van 19 december 2008 zijn definitieve besluit ter zake was. De universiteit kon een betaling verwachten van 6 442,42 EUR (16 304,09 EUR minus het in augustus 2008 betaalde bedrag van 9 861,67 EUR).Deze betaling werd in maart 2009 verricht.

11. Op 5 mei 2009 heeft de onderneming een brief gestuurd naar het Uitvoerend Agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur (EACEA), dat op 1 april 2009 het beheer van het Tempus-programma had overgenomen. Hij verzocht het EACEA het besluit van DG EAC te herzien en het verdrag, dat zo spoedig mogelijk nadat de universiteit de brief van 19 december 2008 had ontvangen, als bewijsstuk was toegezonden, te aanvaarden. Zij voerde aan dat zij niet wist dat personeelskosten die niet door de Commissie werden gedragen, maar door de universiteit werden betaald, door een verdrag moesten worden aangetoond en dat in het kader van eerdere samenwerkingen salarisafrekeningen toereikend werden geacht en verdragen niet noodzakelijk werden geacht. Zij had dus in de gelegenheid moeten worden gesteld dit document in te dienen.

12. Op 28 mei 2009 heeft het EACEA geantwoord dat op grond van de subsidieovereenkomst en de bijlagen daarbij een overeenkomst moest worden ingediend voor alle personeelskosten, met inbegrip van medegefinancierde kosten. Zij merkte op dat de universiteit verschillende mogelijkheden had gekregen om aanvullende documenten in te dienen en dat zij toestemming had gekregen om het financiële verslag te corrigeren. Het EACEA verklaarde dat het de zaak in dit stadium niet kon heropenen en verdere documenten niet kon aanvaarden en bevestigde derhalve het besluit van DG EAC.

13. Klager wendde zich vervolgens tot de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

14. In zijn klacht bij de Ombudsman voerde klager de volgende aantijgingen aan:

(1) Het besluit om zijn personeelskosten af te wijzen als niet-subsidiabele kosten was onjuist.

(2) De universiteit is ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld een bewijsstuk over te leggen om aan te tonen dat de gedeclareerde uitgaven subsidiabel waren.

15. Klager voerde verder aan dat zijn extra personeelskosten als subsidiabele uitgaven moesten worden aanvaard.

Het onderzoek

16. De klacht is ingediend op 19 november 2009. Op 4 januari 2010 opende de Ombudsman een onderzoek en vroeg het EACEA om advies over de klacht.

17. Het EACEA heeft op 7 april 2010 advies uitgebracht. Dit advies is doorgestuurd naar klager, die op 17 mei 2010 zijn opmerkingen heeft ingediend.

18. Op 22 oktober 2010 heeft de Ombudsman het EACEA verzocht een aantal vragen te beantwoorden. Het Agentschap heeft zijn antwoord op 6 december 2010 toegezonden. Dit antwoord werd doorgestuurd naar klager voor zijn opmerkingen, die op 26 januari 2011 werden ontvangen.

19. Een analyse van alle aan de Ombudsman voorgelegde documenten heeft aanleiding gegeven tot een aantal vragen, die bij brief van 5 juli 2011 aan klager zijn gesteld. Het antwoord van klager werd ontvangen op 17 augustus 2011.

Analyse van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

20. Aangezien de twee beschuldigingen nauw met elkaar verbonden zijn, zal de Ombudsman ze samen onderzoeken.

A. Vermeend onjuiste afwijzing van de personeelskosten, vermeend verzuim om klager in de gelegenheid te stellen het verdrag en de daarmee verband houdende vordering in te dienen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

21. Klager voerde in wezen aan dat de in 2008 gedeclareerde extra personeelskosten in verband met zijn werkzaamheden aan het project hadden moeten worden aanvaard. De universiteit wist niet dat de extra personeelskosten, die zij zelf als medefinancieringsbijdrage had gedragen en niet door de Tempus-subsidie, door een overeenkomst moesten worden gedragen. Toen de universiteit zich bewust werd van de noodzaak om een verdrag in te dienen, diende zij er zo snel mogelijk een in, dat wil zeggen binnen enkele dagen na ontvangst van de brief van de Commissie. Het was dus oneerlijk en machtsmisbruik voor de Commissie om de extra personeelskosten af te wijzen zonder de universiteit in de gelegenheid te stellen een dergelijk verdrag in te dienen. De Commissie moest dus het bedrag van 27 463,69 EUR betalen dat zij ten onrechte niet had aanvaard.

22. In zijn advies voerde het EACEA aan dat het besluit om de extra personeelskosten niet te aanvaarden volledig werd gerechtvaardigd door de bepalingen van de subsidieovereenkomst. De universiteit had artikel II.15.4 van de subsidieovereenkomst geschonden, volgens hetwelk "de documenten die het betalingsverzoek vergezellen, worden opgesteld overeenkomstig de bepalingen van artikel I.6 en de bijlagen." Het EACEA merkte op dat artikel I.6 [betreffende de indiening van verslagen en andere documenten] op zijn beurt verwees naar artikel I.5 [betreffende betalingsregelingen [2]]. Zij verwijst ook naar de artikelen 2 en 9 van bijlage V bij de subsidieovereenkomst (de "richtsnoeren voor het gebruik van de subsidie"), die als volgt luiden:

Artikel 2

"2.1 Van alle bewijsstukken moeten samen met de definitieve financiële staat leesbare kopieën worden toegezonden overeenkomstig de bijzondere voorwaarden van de overeenkomst. Deze bewijsstukken zijn de enige die in aanmerking zullen worden genomen.

2.2 Indiening van de vereiste bewijsstukken maakt integraal deel uit van de verplichtingen uit hoofde van de overeenkomst en het niet overleggen van een of meer documenten kan leiden tot een verzoek om vergoeding van de desbetreffende kosten."

Artikel 9

"Overeenkomstig artikel I.4 mag de maximale bijdrage van de Gemeenschap niet meer bedragen dan 95% van de subsidiabele kosten zoals vastgesteld bij de voltooiing van de actie. De resterende kosten, die ten minste 5 % van de totale subsidiabele kosten bedragen, moeten uit andere bronnen dan de Europese Gemeenschap worden gefinancierd en in alle gevallen moeten bewijsstukken van de uitgaven worden overgelegd."

23. Het feit dat de overlegging van bewijsstukken een "verplichte financiële verslaglegging "voor alle uitgaven is, werd ook toegelicht in vraag 10 van de "veelgestelde vragen", die op de Tempus-website werd gepubliceerd onder dezelfde voorwaarden als die van artikel 9. Voorts werden subsidiehouders van deze vereiste in kennis gesteld tijdens de vergaderingen van projectvertegenwoordigers die DG EAC aan het begin van de uitvoeringsfase van de projecten organiseerde en waarvoor alle nieuwe subsidiehouders werden uitgenodigd. Ten slotte heeft DG EAC in zijn e-mail van 30 oktober 2008 duidelijk verklaard dat de door de onderneming verstrekte informatie niet duidelijk was en niet voldeed aan de standaardmodellen. Ter verduidelijking verzocht zij de onderneming bewijsstukken te verstrekken met betrekking tot de gedeclareerde aanvullende (medegefinancierde) kosten.

24. EACEA wees er voorts op dat klager niet nieuw was in het programma, aangezien hij sinds 1998 als subsidiehouder, coördinator en individuele deskundige aan Tempus-projecten heeft deelgenomen. Hij had dus kennis moeten nemen van de bepalingen van de subsidieovereenkomst en de financiële regeling voor de Tempus-subsidie. Zijn argument dat het niet duidelijk was dat een overeenkomst de medegefinancierde personeelskosten diende te rechtvaardigen, was dus ongegrond.

25. De financiële beoordelingsprocedure is uitgevoerd overeenkomstig de toepasselijke procedureregels. Zo werd de universiteit op 4 maart 2008 een informatiebrief gestuurd, waarin zij een maand de tijd kreeg om het besluit te betwisten en aanvullende informatie en bewijsstukken te verstrekken. Op 8 mei 2008 deed hij dat. DG EAC heeft vervolgens zijn besluit gewijzigd en extra directe kosten toegestaan. Op 23 juni 2008 heeft zij haar definitieve besluit aan klager toegezonden.

26. Toen de onderneming DG EAC in oktober 2008 verzocht de definitieve financiële staat te corrigeren, had zij kunnen besluiten dit verzoek af te wijzen, aangezien de procedure reeds was afgesloten. Zij heeft echter besloten de zaak te heropenen. Zo deelde zij de onderneming op 30 oktober 2008 mee dat zij haar opnieuw in de gelegenheid stelde haar fouten te corrigeren en voegde zij eraan toe dat de door haar ingediende documentatie niet duidelijk was en niet in overeenstemming was met de standaardmodellen. Zij verzocht haar derhalve deze fouten te corrigeren en herinnerde haar eraan dat zij relevante bewijsstukken moest overleggen, waarbij zij tevens opmerkte dat kosten die zonder relevante bewijsstukken waren gedeclareerd, zouden worden afgewezen. In haar antwoord van 1 december 2008 verstrekte de onderneming een nieuwe kostendeclaratie en alle bijbehorende bewijsstukken, met uitzondering van die waaruit de extra personeelskosten blijken.

27. DG EAC baseerde zijn definitieve beoordeling op dat antwoord en wijzigde zijn oorspronkelijke besluit door een nieuwe betaling toe te kennen. Zij wees de extra personeelskosten echter af omdat het desbetreffende ondersteunende document ontbrak. De universiteit werd op 19 december 2008 op de hoogte gebracht van dit "definitieve standpunt met betrekking tot de financiële evaluatie van het project". De bewering dat zij niet in de gelegenheid was gesteld om het ontbrekende document over te leggen, was derhalve ongegrond.

28. DG EAC volgde de procedureregels waaraan het gebonden was. Zij moest ervoor zorgen dat alle subsidiehouders gelijk worden behandeld. Dit betekende dat het niet gerechtvaardigd zou zijn om zijn definitieve besluit opnieuw te herzien. Hoe dan ook benadrukte het EACEA dat het in het algemeen een flexibele benadering van klager hanteerde en hem gedurende de gehele procedure eerlijk behandelde.

29. Met betrekking tot het verzoek van klager om een aanvullende betaling van 27 463,69 EUR verwees het EACEA naar artikel II.17, lid 4, van de subsidieovereenkomst, volgens hetwelk de subsidie beperkt is tot het bedrag dat nodig is om de ontvangsten en uitgaven van de subsidiehouder in evenwicht te brengen en geen winst mag opleveren voor de subsidiehouder. Indien de extra kosten waren aanvaard, zou dit de totale gedeclareerde uitgaven hebben verhoogd tot 499 892,17 EUR en de bijdrage van de universiteit tot 52 458,29 EUR (d.w.z. 27 463,69 EUR vermeerderd met het bedrag van 24 994,60 EUR dat zij in het eindverslag 2008 als medegefinancierde kosten had gedeclareerd). De definitieve subsidie zou dus 447 433,88 EUR hebben bedragen (d.w.z. de totale kosten minus de bijdrage van de universiteit), waardoor het saldo van de definitieve subsidie (na aftrek van de voorschotten) op 20 216,48 EUR zou zijn gekomen. Aangezien de universiteit in augustus 2008 en maart 2009 echter reeds 16 304,09 EUR had ontvangen, zou de extra betaling slechts 3 912,39 EUR hebben bedragen. Rekening houdend met het geringe bedrag in kwestie was het besluit om de extra personeelskosten af te wijzen evenredig en werd het gerechtvaardigd door overwegingen van goed financieel beheer en de noodzaak om ervoor te zorgen dat de middelen worden besteed in overeenstemming met de toepasselijke regels.

30. In zijn opmerkingen merkte klager op dat de universiteit in het verleden alleen overeenkomsten met betrekking tot personeelskosten had ingediend die volledig uit projectfondsen waren betaald. De extra personeelskosten in kwestie werden echter gecofinancierd en dit was de eerste keer dat de universiteit betrokken was bij een project waarbij zij de actie moest cofinancieren. Ondanks hun ervaring met Tempus-projecten waren de klager noch de universiteit dus op de hoogte van de bijzonderheden van de financiële verslaglegging over de 5 % van de totale kosten die door de universiteit werden medegefinancierd.

31. In de artikelen 2 en 9 van bijlage V bij de subsidieovereenkomst en in de veelgestelde vragen wordt slechts verwezen naar "bewijsstukken "en worden verdragen niet specifiek genoemd. Evenzo verwees DG EAC in zijn e-mail van 30 oktober 2008 in het algemeen naar "bewijsstukken "en niet naar de noodzaak om met name een overeenkomst in te dienen. Er werd ook geen specifieke termijn vermeld voor de indiening van de "bewijsstukken ". Pas in de brief van 19 december 2008 vermeldde zij dat een verdrag had moeten worden ingediend. Toen de universiteit deze brief ontving, diende zij onmiddellijk het ontbrekende verdrag in. Indien DG EAC het had gewezen op de noodzaak om een overeenkomst in te dienen alvorens een definitief besluit te nemen, zou het deze binnen enkele dagen hebben ingediend. DG EAC weigerde echter rekening te houden met het in januari ingediende document en betoogde dat zijn besluit definitief was, ondanks het feit dat de universiteit argumenten had aangevoerd waarin werd uitgelegd waarom het besluit moest worden teruggedraaid. Dit was in tegenspraak met de gebruikelijke 'flexibele aanpak' en 'eerlijke behandeling' van subsidiehouders.

32. Bovendien heeft de universiteit, anders dan het EACEA in zijn advies heeft verklaard, bewijsstukken overgelegd voor de extra personeelskosten, namelijk een tabel met de extra uren die klager aan het project had besteed, samen met de salarisafrekeningen om het toegepaste uurtarief aan te tonen. Deze documenten bevatten immers meer gedetailleerde informatie dan het verdrag dat op 8 januari 2009 werd ingediend en waarin slechts werd herhaald wat reeds was vermeld in de oorspronkelijk ingediende documenten. DG EAC heeft dus ten onrechte aangevoerd dat klager geen bewijsstukken voor de betrokken personeelskosten heeft overgelegd. Zij had de extra personeelskosten dus niet mogen afwijzen.

33. Ten slotte maakte klager bezwaar tegen de berekeningen van het EACEA. Het op 1 december 2008 ingediende gewijzigde financiële verslag bevatte slechts een bedrag van 24 994,60 EUR als medefinancieringsbijdrage. Dit stond ook in het "financieel beoordelingsformulier" dat DG EAC op 19 december 2008 heeft toegezonden. In zijn brief verwees DG EAC naar een EU-bijdrage van 443 520,80 EUR. De universiteit had echter verzocht om betaling van de volledige EU-bijdrage waarin de subsidieovereenkomst voorziet, die 474 897,57 EUR bedroeg [3]. Dit was 31 376 EUR meer dan het ontvangen had. De klager heeft aangeboden af te zien van de beweringen met betrekking tot de kosten van apparatuur ten belope van 4 000 EUR en de indirecte kosten ten belope van 1 563,75 EUR, die waren afgewezen. Hij handhaafde echter de vordering tot betaling van het bedrag van 25 812,25 EUR.

34. Na de argumenten van het EACEA en klager te hebben geanalyseerd, verzocht de Ombudsman het EACEA te verduidelijken waarom de door de universiteit overgelegde bewijsstukken niet volstonden en op welke gronden de universiteit verplicht was een verdrag in te dienen met betrekking tot de kosten die zij zelf had gefinancierd. Hij wees er met name op dat het model voor een overeenkomst op bladzijde 7 van bijlage V bij de subsidieovereenkomst als volgt luidt: "Deze overeenkomst… is uitsluitend opgesteld om de personeelskosten te rechtvaardigen die de instelling uit de Tempus-subsidie zal betalen". Hij verzocht het EACEA ook commentaar te leveren op de opmerkingen van klager.

35. In zijn antwoord heeft het EACEA geen opmerkingen gemaakt over de formulering van het model. Zij herhaalde echter dat in de subsidieovereenkomst, en met name in artikel I.5.3, was bepaald dat de in bijlage V bedoelde bewijsstukken samen met het definitieve financieel memorandum moesten worden ingediend. In artikel 3.5 van bijlage V werd bepaald dat "een naar behoren ingevulde overeenkomst" moest worden ingediend "voor elke persoon die bij het project in dienst is" en in artikel 9 werd eraan herinnerd dat "in alle gevallen een bewijs van uitgaven moet worden geleverd", dus ook met betrekking tot medegefinancierde kosten. Overeenkomstig artikel 172 bis, lid 1, van het Financieel Reglement [4] en zoals in herinnering gebracht in artikel II.14.1 van de subsidieovereenkomst, moeten de gedeclareerde kosten immers controleerbaar zijn om in aanmerking te komen voor EU-financiering.

36. Overeenkomsten vervullen bijzondere doeleinden die de door de klager overgelegde documenten niet vervullen. Zo moet een overeenkomst i) de voor het project uitgevoerde taken vermelden, zodat duidelijk is welke kosten zijn gemaakt in verband met welke activiteiten, en ii) worden ondertekend door het personeelslid en worden ondertekend en verzegeld door de verantwoordelijke persoon in de instelling waarvoor het personeelslid gewoonlijk werkt. Een overeenkomst beantwoordt dus aan drie verschillende doelstellingen. Ten eerste helpt het om vast te stellen welke activiteiten worden gefinancierd en voorkomt het dat personeelskosten in verband met niet-subsidiabele activiteiten of activiteiten buiten het toepassingsgebied van het project ook worden gedeclareerd. Wat in de tweede plaats de uit de subsidie betaalde personeelskosten betreft, moet het feit dat de subsidiehouder het verdrag moet ondertekenen en verzegelen, ervoor zorgen dat de kosten niet daadwerkelijk door andere bronnen worden gedragen. Ten derde blijkt uit het zegel en de handtekening van de persoon die verantwoordelijk is voor het beheer van de subsidie aan de zijde van de subsidiehouder dat de subsidiehouder zich ervan bewust is dat zijn middelen worden gebruikt om deel te nemen aan het Tempus-project.

37. Klager diende geen verdrag in, maar diende in plaats daarvan een "overzicht van de extra personeelskosten" in, dat een tabel bevatte met de gewerkte uren gedurende bepaalde perioden, het desbetreffende uurtarief en andere daarmee verband houdende kosten. In dit document werd niet aangegeven welke specifieke taken deze extra werkuren vereisten, en het was niet ondertekend of verzegeld. Zij vermeldde dus niet de instemming van de tewerkstellende instelling. De salarisafrekeningen die klager bijvoegde, gaven slechts het maandelijkse salaris weer dat hij ontving voor de uitoefening van zijn normale taken aan de universiteit. Er was geen verband tussen de twee soorten documenten, aangezien de salarisstroken niet aantoonden dat de universiteit extra uren betaalde of zelfs akkoord ging met de extra uren die aan het project werden besteed. Zoals klager in zijn opmerkingen heeft vermeld, dienden de salarisafrekeningen immers slechts ter rechtvaardiging van het uurtarief van 67,37 EUR dat hoger is dan het tarief dat normaal voor Tempus-projecten geldt en dat dus moest worden gerechtvaardigd overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtsnoeren.

38. De redenen waarom de documenten niet konden worden aanvaard, waren dus dat zij niet het bewijs leverden dat de universiteit instemde met de extra gewerkte uren in het kader van het project en dat zij niet de specifieke taken aantoonden waarvoor klager beweerde te zijn bezoldigd.

39. In zijn commentaar op de opmerkingen van klager voegde het EACEA eraan toe dat in de e-mail van DG EAC van 30 oktober 2008 waarin de onderneming eraan werd herinnerd ondersteunende documenten in te dienen, niet specifiek melding werd gemaakt van een verdrag omdat de onderneming niet alleen extra personeelskosten had ingediend, maar ook andere kosten waarvoor een ander soort ondersteunend document nodig was. Dit was in overeenstemming met zowel de subsidieovereenkomst als het oorspronkelijke eindverslag, waarin ook 5% van de personeelskosten als "gecofinancierd"was gerapporteerd en door overeenkomsten werd ondersteund. Met betrekking tot alle andere soorten kosten heeft de universiteit niet betwist dat de in bijlage V vermelde bewijsstukken moesten worden overgelegd en in feite verstrekt. Aangezien de verifieerbaarheid van de kosten een algemeen criterium voor de subsidiabiliteit ervan was, was er geen reden om personeelskosten anders te behandelen.

40. Wat ten slotte de financiële gevolgen van de aanvaarding van de extra personeelskosten betreft, herinnerde het EACEA eraan dat voor de berekening van het bedrag van de definitieve subsidie drie verschillende maxima worden toegepast: a) 95 % van de werkelijke totale subsidiabele kosten, b) de totale gedeclareerde uitgaven minus het gecofinancierde bedrag, en c) de maximale subsidie zoals vermeld in punt A.3 van de subsidieovereenkomst. Het bedrag van de definitieve subsidie komt overeen met het laagste van de drie resulterende bedragen. Het feit dat de universiteit naast het in het verslag van 2008 als medegefinancierde personeelskosten gedeclareerde bedrag van 8 491,96 EUR verdere gecofinancierde kosten heeft gedeclareerd, betekende dat dit bedrag moest worden verhoogd en dus het tweede plafond moest worden toegepast.

41. In zijn opmerkingen over dit antwoord betwistte klager niet dat de informatie die het EACEA nodig achtte om personeelskosten te aanvaarden, moest worden verstrekt. Hij benadrukte dat de universiteit deze informatie inderdaad heeft verstrekt toen zij op 8 januari 2009 een ondertekend en afgestempeld verdrag indiende. Hij betwistte de verklaring van DG EAC dat het in zijn e-mail van 30 oktober 2008 niet specifiek om overeenkomsten had verzocht omdat het om bewijsstukken voor verschillende soorten kosten had verzocht. Bij e-mail van 1 december 2008 heeft de universiteit DG EAC meegedeeld dat zij geen reiskosten declareerde. Aangezien het verre van duidelijk was dat een overeenkomst nodig was om de medegefinancierde personeelskosten aan te tonen, had DG EAC de aandacht van de universiteit hierop moeten vestigen. De formulering van de e-mail steunde echter zijn standpunt dat in het specifieke geval van medegefinancierde kosten geen verdrag hoefde te worden ingediend.

42. In het eindverslag van 2007 had de universiteit alleen bewijsmateriaal ingediend voor de kosten die werden betaald uit de EU-bijdrage waarin de subsidieovereenkomst voorziet. Zij heeft de 5 % van de totale kosten die zij had medegefinancierd niet gedeclareerd, ook al beschikte zij over bewijzen van kosten die hoger waren dan dat bedrag en zelfs hoger dan het bedrag van de totale kosten waarin de overeenkomst voorzag. Dit was te wijten aan een fout, die in de brief van klager van 1 december 2008 werd gecorrigeerd.

43. Daarom heeft de universiteit in haar gewijzigde eindafrekening verdere kosten gedeclareerd, waaronder de onderbouwde extra personeelskosten in verband met de werkzaamheden van klager aan het project ten bedrage van 27 463,64 EUR. Ongetwijfeld had de subsidieadministratie van de universiteit erop moeten staan dat de klager het desbetreffende verdrag zou verstrekken. Van een universiteitsbestuur kon echter niet worden verwacht dat het voldoende gedetailleerde kennis had van de ingewikkelde subtiliteiten van de EU-regels om kleine fouten uit te sluiten. In vergelijkbare gevallen was de Tempus-administratie altijd zeer begripvol en coöperatief geweest. In casu ging het erom dat de bedragen in de gecorrigeerde tabellen die op 1 december 2008 werden ingediend, juist waren en volledig door het relevante bewijsmateriaal werden gestaafd. Er moet ook rekening mee worden gehouden dat de universiteit, net als andere Europese universiteiten die aan het Tempus-programma hebben deelgenomen, een zeer positief effect heeft gehad in de voormalige Sovjetstaten. Het mag daarom niet worden gestraft voor zijn fout door een aanzienlijk bedrag te verliezen dat het ten behoeve van dit project had voorgeschoten.

44. Bij het analyseren van de bovenstaande opmerkingen merkte de Ombudsman op dat de universiteit beweerde dat de extra personeelskosten van 27 463,69 EUR medegefinancierde kosten waren, maar dat zij er ook op had aangedrongen dat het in het eindverslag 2008 gevorderde bedrag van 24 994,60 EUR als medegefinancierde kosten moest worden beschouwd. Gezien de mogelijke tegenstrijdigheid tussen de twee als medegefinancierde kosten gedeclareerde bedragen en het feit dat de universiteit in de tabellen met de onder elke begrotingslijn gedeclareerde bedragen geen medegefinancierde kosten had gedeclareerd, leken twee interpretaties mogelijk. Ten eerste was het mogelijk dat de extra personeelskosten niet werden beschouwd als medegefinancierd, maar als gefinancierd uit de EU-subsidie. Ten tweede was het mogelijk dat de extra personeelskosten daadwerkelijk werden medegefinancierd. In het eerste geval leek het voor de hand te liggen dat een verdrag moest worden voorgelegd. In het laatste geval, en rekening houdend met de regel dat een subsidiehouder geen winst mag maken, kon de Ombudsman het niet anders dan redelijk achten dat het EACEA deze twee reeksen kosten bij elkaar optelde, wat resulteerde in een totaalbedrag van 52 458,29 EUR, en vervolgens de toepasselijke regels volgde door de gedeclareerde medegefinancierde kosten in mindering te brengen op de gedeclareerde totale uitgaven. In dit geval leek de beoordeling van het EACEA dat, indien het de extra personeelskosten zou aanvaarden, de extra betaling beperkt zou blijven tot 3 912,39 EUR, redelijk. De Ombudsman verzocht klager derhalve aan te geven waarom hij van mening was dat, ervan uitgaande dat het bewijs met betrekking tot de extra personeelskosten door het EACEA zou worden aanvaard, de universiteit recht had op een aanvullend bedrag van 25 812,25 EUR in plaats van het door het EACEA berekende bedrag van 3 912,39 EUR.

45. In zijn antwoord legde klager uit dat hij de eerste interpretatie correct achtte en dat de universiteit van plan was de extra personeelskosten door de EU te laten dragen. De redenen waarom geen verdrag werd ingediend, konden niet meer worden verklaard, aangezien het personeelslid dat de zaak had behandeld, de universiteit had verlaten. De fout werd pas duidelijk aan de universiteit na ontvangst van de brief van het EACEA op 19 december 2008, en werd een paar dagen later gecorrigeerd. Klager herhaalde zijn standpunt dat de regels zeer ingewikkeld waren en dat het jonge en onervaren administratieve personeel van de universiteit het erg moeilijk had om ze allemaal correct toe te passen. Daarom werden er van tijd tot tijd kleine fouten gemaakt. In dit specifieke geval werden de zaken nog verergerd door het feit dat de universiteit de medefinancieringsregels voor het eerst toepaste.

46. Klager voegde er echter aan toe dat DG EAC normaal gesproken zeer begripvol was en correcties aanvaardde waar fouten werden gemaakt. Daarom hoopte de universiteit nog steeds dat het EACEA enige goede wil zou tonen en zou besluiten de extra personeelskosten in aanmerking te nemen.

47. Wat de financiële gevolgen van de aanvaarding van de personeelskosten betreft, verwees de klager naar een gevestigde praktijk volgens welke financiering tussen begrotingsonderdelen kan worden herverdeeld, mits de totale begroting niet wordt overschreden en de herverdelingen minder dan 10 % bedragen. De universiteit vorderde personeelskosten ten bedrage van 169 839,29 EUR, d.w.z. een bedrag dat slechts 13,3 % hoger was dan het bedrag van 149 900 EUR waarin de overeenkomst voorziet. De klager benadrukte dat dit bedrag derhalve bijna binnen de normaal getolereerde grenzen lag.

Beoordeling door de Ombudsman

48. De onderhavige zaak betreft een geschil over uit een overeenkomst voortvloeiende betalingsverplichtingen.

49. De Ombudsman is van mening dat de reikwijdte van zijn toetsingsbevoegdheden in zaken betreffende de interpretatie van door een instelling aangegane contractuele verplichtingen noodzakelijkerwijs beperkt is. Hij is met name van mening dat hij niet moet trachten vast te stellen of er sprake is van contractbreuk door een van de partijen. Deze vraag zou alleen effectief kunnen worden behandeld door een bevoegde rechter, die de mogelijkheid zou hebben om de argumenten van de partijen met betrekking tot het relevante recht te horen en om tegenstrijdig bewijsmateriaal over betwiste feitelijke kwesties te beoordelen.

50. De Ombudsman is derhalve van mening dat het in zaken betreffende contractuele geschillen gerechtvaardigd is om zijn onderzoek te beperken tot het onderzoek of de instelling hem een coherente en redelijke uiteenzetting heeft gegeven van de rechtsgrondslag voor haar optreden en van de redenen waarom zij van mening is dat haar standpunt over de contractuele positie gerechtvaardigd is. Als dat het geval is, zal de Ombudsman concluderen dat zijn onderzoek geen geval van wanbeheer aan het licht heeft gebracht. Deze conclusie doet geen afbreuk aan het recht van de partijen om hun contractuele geschil te laten onderzoeken en op gezaghebbende wijze te laten beslechten door een bevoegde rechtbank.

51. Klager voerde aan dat het besluit om de extra personeelskosten af te wijzen onjuist was en dat de universiteit in de gelegenheid had moeten worden gesteld het juiste ondersteunende document in te dienen toen zij van deze eis in kennis werd gesteld. Het EACEA voerde aan dat het terecht was deze kosten af te wijzen omdat zij niet werden gestaafd door het in de subsidieovereenkomst vereiste ondersteunende document, namelijk een overeenkomst.

52. Het is waar dat, zoals klager heeft betoogd, in de artikelen 2 en 9 van bijlage V bij de subsidieovereenkomst sprake is van "bewijsstukken" en "bewijs van uitgaven", termen die op zich niet aangeven dat een overeenkomst nodig is om personeelskosten te staven. Artikel 2 heeft echter betrekking op bewijsstukken in het algemeen en verwijst naar de bijzondere voorwaarden van de overeenkomst, waarin de verschillende soorten kosten worden opgesomd (in artikel I.5.3) en wordt verwezen naar de "kosten die in het financieel memorandum zijn gedeclareerd" en naar de documenten in bijlage V. Bijlage V bevat twee modellen voor bewijsstukken (de documenten waarnaar artikel I.5.3 verwijst): één voor personeelskosten, namelijk een overeenkomst, en één voor reis- en verblijfskosten.

53. Het model voor de overzichtstabel voor personeelskosten bevat een duidelijk leesbare voetnoot met de volgende tekst: "Vergeet niet uw overeenkomsten en/of leesbare kopieën van onderaanneming en factuur voor elke uitbestede taak op te nemen". Het bepaalt ook dat bewijsstukken moeten worden genummerd en dat de nummers in de eerste kolom moeten worden gekopieerd. Bovendien is er onderaan de tabel een veld met het verzoek om het "totale aantal verdragen dat bij het verslag is gevoegd". Uit deze tabel blijkt dus duidelijk dat personeelskosten door een verdrag moeten worden gestaafd. Dit was ook duidelijk voor de universiteit, die conventies heeft ingediend voor de andere zes posten van personeelskosten die in het rapport van 2007 werden gedeclareerd. In dit verband moet ook worden opgemerkt dat de onderneming, toen zij de extra kosten in 2008 indiende, in de desbetreffende tabel de personeelskosten met betrekking tot de werkzaamheden van klager aan het project heeft opgenomen en het aantal posten in het bovengenoemde veld heeft gewijzigd van zes in zeven. Punt 7 betrof de extra personeelskosten in verband met de werkzaamheden van klager.

54. De Ombudsman merkt echter op dat klager aanvankelijk verklaarde dat het verzoek om rekening te houden met verdere personeelskosten medegefinancierde kosten betrof, d.w.z. door de universiteit gedragen kosten. Zowel de klacht als de opmerkingen van klager over het advies van het EACEA en over zijn antwoord op het verzoek om nadere informatie van de Ombudsman hebben in dit verband betrekking op medegefinancierde kosten, zoals de onderneming had gedaan in haar brieven van 7 oktober 2008 en 5 mei 2009 aan respectievelijk DG EAC en het EACEA. De klager voerde aan dat de universiteit bij de indiening van haar gewijzigde eindverslag in 2008 niet wist dat een overeenkomst nodig was met betrekking tot medegefinancierde kosten.

55. In dit verband moet worden opgemerkt dat in het model voor een overeenkomst op bladzijde 7 van bijlage V bij de subsidieovereenkomst is bepaald dat "de onderhavige overeenkomst … uitsluitend is opgesteld om de personeelskosten te rechtvaardigen die de instelling uit de Tempus-subsidie zal betalen". Op grond van deze formulering lijkt het twijfelachtig of een overeenkomst ook noodzakelijk is om personeelskosten te onderbouwen die de subsidiehouder met andere middelen dan de Tempus-subsidie financiert. Deze twijfel zal waarschijnlijk nog worden versterkt door de formulering van artikel 3.5 van de richtsnoeren voor het gebruik van de subsidie, waarin staat dat "een naar behoren ingevulde overeenkomst (bijlage V/7) voor elke persoon die voor het project … in dienst is, als bewijsstukken bij de definitieve financiële staat moet worden gevoegd". In het belang van goed bestuur en ter verbetering van de duidelijkheid van de contractuele regels die de Commissie en de ontvangers van haar subsidies binden, zal de Ombudsman in dit verband nog een opmerking maken.

56. Met betrekking tot de onderhavige klacht moet echter worden opgemerkt dat klager in zijn antwoord op de vraag van de Ombudsman van 17 augustus 2011 erkende dat het de bedoeling van de universiteit was dat de extra personeelskosten uit de Tempus-subsidie zouden worden betaald. Deze kosten werden dus niet 'medegefinancierd', dat wil zeggen dat ze niet door de universiteit werden gedragen.

57. Dit is een fundamentele wijziging van het standpunt van de klager. Zoals de Ombudsman in zijn brief van 5 juli 2011 heeft uitgelegd, waarin hij klager om opheldering heeft gevraagd, zou het argument dat de universiteit niet kon weten dat een verdrag vereist was, zijn voornaamste grondslag verliezen indien de desbetreffende kosten uit de Tempus-subsidie zouden worden gefinancierd. De reden hiervoor is dat, tenzij de extra personeelskosten werden medegefinancierd, dat wil zeggen niet "betaald uit de Tempus-subsidie" zoals besproken in punt 55 hierboven, er uit de subsidieovereenkomst geen twijfel kon bestaan dat een verdrag als bewijsstuk nodig was. Bovendien bleek uit de documenten waarover de Ombudsman beschikte dat dit voor de universiteit duidelijk was.

58. Gelet op het voorgaande is de Ombudsman van mening dat er geen redenen meer zijn voor verder onderzoek naar de onderhavige klacht, die betrekking heeft op de behandeling van medegefinancierde personeelskosten. Er zij echter op gewezen dat de klager vrij blijft om nieuwe argumenten aan het EACEA voor te leggen ter onderbouwing van zijn standpunt dat de extra personeelskosten door de EU moeten worden gefinancierd.

B. Conclusie

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Er zijn geen redenen om de onderhavige klacht nader te onderzoeken.

Klager en het EACEA zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Verdere opmerking

De formulering van het model voor een overeenkomst in de standaardsubsidieovereenkomst (met name de vermelding dat de overeenkomst "uitsluitend ter rechtvaardiging van personeelskosten [ betaald] uit de Tempus-subsidie"is vastgesteld) kan aanleiding geven tot misverstanden. In het belang van goed bestuur zou het EACEA daarom kunnen overwegen het model in de standaardsubsidieovereenkomst te wijzigen om te verduidelijken dat verdragen vereist zijn voor alle personeelskosten.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 16 februari 2012

---

[1] De klager diende een door de onderneming afgegeven machtiging tot handelen in.

[2] Met betrekking tot het onderwerp van deze klacht wordt in artikel I.5 bepaald dat "het verzoek om betaling van het saldo vergezeld moet gaan van het eindverslag … en van: de bewijsstukken voor de personeelskosten die in het financieel memorandum zijn gedeclareerd (zie de bewijsstukken in bijlage V); …."

[3] Dit lijkt een vergissing: de totale EU-bijdrage waarin de overeenkomst voorziet, bedraagt 474 686,00 EUR.

[4] Verordening (EG) nr. 2342/2002 van de Commissie van 23 december 2002 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften van verordening (EG) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248, blz. 1).