Achtergrond van de klacht

1. Deze zaak betrof de behandeling door de Europese Investeringsbank (EIB) van een klacht over een project dat zij in Madagaskar heeft medegefinancierd voor de winning en verwerking van nikkel-kobalt („het project”)^[1]. De klager heeft problemen aan de orde gesteld met betrekking tot de naleving van milieu-, veiligheids- en gezondheidseisen door het project. De EIB heeft de klacht behandeld via haar afdeling Klachtenmechanisme (de „EIB-CM”).

2. Klager was ontevreden over de tijd die de EIB nodig had om een definitief besluit over zijn klacht te nemen. Hij was ook bezorgd over het feit dat de EIB er niet in was geslaagd een onafhankelijk toezicht op het project te waarborgen. De reden hiervoor was dat de EIB toezicht had gehouden op de uitvoering van het project met de hulp van een extern adviesbureau (hierna: „adviesbureau”), waarvan de vergoedingen en uitgaven werden betaald door de onderneming die het project uitvoerde (hierna: „promotor”). Volgens klager vormde dit een belangenconflict.

3. Klager wendde zich in januari 2017 tot de Ombudsman om deze kwesties aan de orde te stellen.

Aanbevelingen van de Ombudsman ^[2]

Hoe lang het duurde om de klacht te behandelen

4. De Ombudsman constateerde dat de ernstige vertragingen bij de behandeling van deze zaak door de EIB voornamelijk te wijten waren aan interne werkmethoden bij de EIB. Zij concludeerde dat de EIB niet binnen een redelijke termijn een besluit over de klacht had genomen. Dit was wanbeheer.

5. Rekening houdend met het feit dat de EIB reeds maatregelen had genomen om een aantal problemen aan te pakken door tijdens het onderzoek van de Ombudsman het beleid en de procedures van de EIB-CM ^{te herzien [3],} deed de Ombudsman de volgende aanbeveling aan de EIB:

De Ombudsman is ingenomen met de inspanningen van de EIB om de regels voor de behandeling van klachten door de EIB-CM te verbeteren. Zij verwacht dat haar nieuwe beleid en procedures zullen helpen de in dit onderzoek vastgestelde tekortkomingen te verhelpen. Indien er meningsverschillen zijn tussen de EIB-CM en andere EIB-afdelingen, moet de EIB de kwestie zo snel mogelijk oplossen en zo nodig aan het beheerscomité voorleggen.

6. In haar antwoord wees de EIB erop dat haar herziene regels betrekking hebben op de samenwerking tussen de EIB-CM en de diensten van de EIB-groep. In de nieuwe procedures zijn strikte termijnen vastgesteld waarbinnen deze diensten opmerkingen moeten indienen ^[4], terwijl het nieuwe beleid ervoor zorgt dat deze termijnen in acht worden genomen ^[5]. De herziene regels staan niet langer toe dat de bevoegde diensten van de EIB en de EIB-CM herhaaldelijk overleg plegen. Evenzo is er een strikter kader voor de interne raadpleging die wordt uitgevoerd voordat het eindverslag over de conclusies door de EIB-CM ter informatie of besluit aan het hoogste management wordt voorgelegd ^[6]. Daarnaast zorgen de herziene regels er ook voor dat eventuele meningsverschillen tussen de EIB-CM en de EIB-afdelingen snel worden opgelost ^[7].

7. Klager heeft geen opmerkingen gemaakt over het antwoord van de EIB op dit aspect van de zaak.

Monitoring van het project

8. De Ombudsman constateerde dat de situatie waarin de honoraria van het adviesbureau dat toezicht hield op het project werden betaald door de initiatiefnemer, wiens activiteiten het moest monitoren, aanleiding kon geven tot gerechtvaardigde twijfels over de onafhankelijkheid en objectiviteit van het adviesbureau. Dit zou op zijn beurt aanleiding kunnen geven tot gerechtvaardigde twijfels over de vraag of de EIB in staat was het project naar behoren te monitoren, aangezien zij zich deels baseerde op door het adviesbureau opgestelde monitoringverslagen. Aangezien de EIB niet op overtuigende wijze tegemoet was gekomen aan de bezorgdheid van klager over de vraag of het toezicht op het project voldoende onafhankelijk was, constateerde de Ombudsman wanbeheer.

9. De Ombudsman deed derhalve de volgende aanbeveling aan de EIB:

Wanneer een externe onderneming wordt ingeschakeld om toezicht te houden op de uitvoering van een project en haar vergoedingen en uitgaven door de initiatiefnemer(s) worden betaald, moet de EIB ervoor zorgen dat zij over passende waarborgen beschikt om het hoofd te bieden aan eventuele risico’s die uit deze situatie voortvloeien.

10. De EIB antwoordde dat zij erop zou toezien dat haar praktijken en processen doeltreffend worden toegepast om ervoor te zorgen dat aan deze aanbeveling wordt voldaan.

11. De EIB voerde aan dat volgens de beste bankpraktijken het gebruik van een extern adviesbureau, betaald met projectmiddelen, om namens de kredietverstrekkers toezicht te houden op de uitvoering van een project, een gangbare praktijk is van projectfinancieringsverrichtingen, met name die welke worden gefinancierd door een groep kredietverstrekkers, zoals in casu het geval is. Volgens de EIB kan de inschakeling van een extern adviesbureau onder dergelijke voorwaarden in beginsel geen aanleiding geven tot een belangenconflict.

12. Volgens de EIB heeft zij haar praktijken en processen grondig heroverwogen in het licht van het onderzoek van de Ombudsman, om ervoor te zorgen dat deze in overeenstemming zijn met haar aanbeveling. De EIB verzekerde de Ombudsman dat zij reeds over passende waarborgen beschikt om ervoor te zorgen dat door kredietverstrekkers geselecteerde adviesbureaus in het belang van kredietverstrekkers werken. Dit gebeurt zowel tijdens het proces van selectie van adviesbureaus ^[8] als nadat adviesbureaus zijn geselecteerd ^[9]. Zij heeft zich er echter toe verbonden het selectieproces als volgt verder te versterken. De EIB zal:

• i) de formulering van de contracten te herzien en zo nodig te verfijnen om mogelijke misverstanden over de onafhankelijkheid van de adviesbureaus bij de beoordeling van, het toezicht op en de verslaglegging over projecten te voorkomen;
• ii) het toezicht op adviesbureaus versterken om meer nadruk te leggen op onafhankelijkheid;
• iii) het toezicht op de resultaten van de werkzaamheden van adviesbureaus te versterken, onder meer met betrekking tot hun onafhankelijkheid;
• iv) ervoor te zorgen dat, waar mogelijk en noodzakelijk, de contractuele bepalingen inzake de vervanging van adviesbureaus in werking kunnen treden wanneer hun onafhankelijkheid ernstig in twijfel wordt getrokken;
• v) indien mogelijk een contractuele voorwaarde op te nemen om te bepalen dat alleen kredietverstrekkers om opschorting of weigering van betaling van adviesbureaus kunnen verzoeken. 

13. In zijn opmerkingen over het antwoord van de EIB stelde klager dat de EIB een “ernstige fout” had gemaakt door te aanvaarden dat het adviesbureau dat toezicht hield op het project, door de initiatiefnemer werd betaald. Hij verklaarde dat het gebrek aan behoorlijke monitoring van dit project ernstige sociale en milieugevolgen heeft. Hij was het niet eens met het standpunt van de EIB dat deze praktijk geen belangenconflict inhield. Het feit dat de EIB verschillende maatregelen heeft voorgesteld om dit aspect van haar werkzaamheden te verbeteren, was een duidelijk bewijs dat deze praktijk onjuist is. Klager verzocht de EIB ook de voorgestelde maatregelen toe te passen op het specifieke project waarover hij klaagde.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbevelingen

14. Wat haar eerste aanbeveling betreft, erkent de Ombudsman de inspanningen van de EIB om de manier waarop zij klachten behandelt te verbeteren, en is hij ingenomen met de herziening van het beleid en de procedures van de EIB‑CM. Zij zal de doeltreffendheid van het nieuwe beleid en de nieuwe procedures beoordelen op basis van in de toekomst ontvangen klachten.

15. Wat haar tweede aanbeveling betreft, neemt de Ombudsman nota van de waarborgen die de EIB heeft ingevoerd en is hij ingenomen met de aanvullende maatregelen die zij in haar antwoord uiteenzet.

16. Wat het project in kwestie betreft, was de bevinding van de Ombudsman van wanbeheer dat de EIB niet op overtuigende wijze tegemoet was gekomen aan de bezorgdheid van klager over de vraag of het toezicht op het project voldoende onafhankelijk was. De EIB heeft getracht deze tekortkoming in haar antwoord op de aanbeveling van de Ombudsman te verhelpen door de waarborgen uiteen te zetten die zij op dat moment had. Om volledig gevolg te geven aan de aanbeveling van de Ombudsman, die betrekking had op de praktijk van de EIB in het algemeen, heeft de EIB uiteengezet welke verdere maatregelen zij zou nemen. Op basis hiervan is de Ombudsman van mening dat de EIB haar aanbeveling heeft aanvaard. De doeltreffendheid van deze maatregelen kan opnieuw alleen worden geverifieerd aan de hand van klachten die de Ombudsman behandelt.

17. Wat betreft het verzoek van klager aan de EIB om de voorgestelde maatregelen toe te passen op het project waarover hij klaagde, is de Ombudsman van mening dat dit, gezien de aard van de uiteengezette maatregelen, in dit stadium waarschijnlijk niet haalbaar is. Dit is echter uiteindelijk aan de EIB zelf om te bepalen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

De Europese Investeringsbank heeft de aanbevelingen van de Ombudsman aanvaard. De Ombudsman zal de doeltreffendheid van de verbeteringen die de EIB op basis van toekomstige klachten heeft aangebracht, bepalen.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 27/03/2019

[1] http://www.eib.org/nl/projects/pipelines/pipeline/20060398

[2] De volledige tekst van de aanbeveling van de Ombudsman is te vinden op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/107214

[3] De EIB heeft in november 2018 het herziene klachtenmechanismebeleid van de EIB-groep (http://www.eib.org/attachments/strategies/complaints_mechanism_policy_en.pdf) en de klachtenmechanismeprocedures van de EIB-groep (htttp://www.eib.org/attachments/consultations/eib_complaints_mech_procedures_en.pdf) vastgesteld.

^[4] Zo dienen de bevoegde diensten van de EIB-groep binnen 10-15 werkdagen na de verspreiding opmerkingen in (punt 1.6.1 van de procedures).

[5] Het relevante deel van het beleid luidt als volgt: “[…] het proces kan niet worden geblokkeerd door niet op de raadpleging te reageren. Indien binnen de termijn geen opmerkingen zijn ontvangen, gaat de EIB-CM over tot de volgende fase op basis van een stilzwijgende overeenkomst."(punt 6.3.2 van het beleid).

[6] Met name aan het directiecomité van de EIB (punten 1.6, 1.7 en 1.8 van de procedures). 

[7] In dergelijke gevallen legt de inspecteur-generaal van de EIB het eindverslag over de conclusies en de reactie van de betrokken diensten onverwijld voor besluit voor aan het beheerscomité van de EIB (punt 1.8.2 van de procedures). 

[8] Zo is de EIB tijdens het selectieproces actief betrokken bij de ontwikkeling van en het bereiken van overeenstemming over het mandaat voor de adviesbureaus, alsook bij het bereiken van overeenstemming over een lijst van mogelijke te selecteren adviesbureaus; het evalueert ook de biedingen en maakt de definitieve selectie met de andere kredietverstrekkers.

[9] Na de selectie van adviesbureaus kan de EIB het contract herzien en er opmerkingen over maken om ervoor te zorgen dat haar algemene voorwaarden expliciete toezeggingen bevatten voor het adviesbureau dat is geselecteerd om taken uit te voeren in het belang van en in overeenstemming met de vereisten van de kredietverstrekkers. Zo zal de overeenkomst doorgaans een clausule bevatten waarin de zorgplicht van het adviesbureau jegens de kredietverstrekkers wordt uiteengezet. Te dien einde hebben de kredietverstrekkers in het algemeen het contractuele recht om een wijziging aan te vragen indien wordt aangenomen dat het adviesbureau niet naar behoren presteert.