Achtergrond van de klacht

1. De klacht betreft een weigering om het publiek toegang te verlenen tot een document. In februari 2009 heeft de klager, de Federation of Associations for Hunting and Conservation of the EU, de Europese Commissie verzocht om toegang van het publiek krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 [1] tot het definitieve (of voorlopige) verslag over de studie over een effectbeoordeling van een voorstel voor een verordening van de Raad tot omzetting van artikel 10 van het VN-protocol inzake vuurwapens in communautaire wetgeving ("het verslag")[2]. Het verslag was in 2008 voor de Commissie opgesteld door een consortium van consultants.

2. Op 16 maart 2009 heeft de Commissie gedeeltelijke toegang tot de bijlagen bij het verslag verleend, maar geweigerd volledige toegang tot het verslag te verlenen. Zij heeft haar weigering gebaseerd op artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, waarin is bepaald dat een verzoek om toegang van het publiek kan worden afgewezen indien de openbaarmaking van het gevraagde document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen.

3. Op 26 maart 2009 heeft klager, door een confirmatief verzoek in te dienen, de Commissie verzocht haar besluit om haar de toegang tot het verslag te ontzeggen, te heroverwegen.

4. Op 4 mei 2009 heeft de Commissie haar besluit om slechts gedeeltelijke toegang tot het verslag te verlenen, bevestigd. Zij heeft haar besluit om geen volledige toegang te verlenen opnieuw gebaseerd op artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

5. Op 13 mei 2009 wendde klager zich tot de Ombudsman om een klacht in te dienen over de afwijzing door de Commissie van haar verzoek om volledige toegang tot het verslag.

Onderwerp van het onderzoek

6. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de volgende beweringen en beweringen.

Bewering:

De Commissie heeft ten onrechte geen volledige toegang tot het definitieve (of voorlopige) verslag verleend.

Vordering:

De Commissie moet volledige toegang tot het verslag verlenen.

Het onderzoek

7. Op 2 juli 2009 heeft de Ombudsman de Commissie verzocht een advies over de klacht in te dienen. Naar aanleiding van verschillende verzoeken om verlenging van de termijn voor het uitbrengen van advies heeft de Commissie haar advies op 3 maart 2010 ingediend. Het advies werd aan klager toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen. Klager heeft geen opmerkingen ingediend.

8. Na een eerste analyse achtte de Ombudsman het noodzakelijk het dossier van de Commissie in te zien om nadere informatie te verzamelen om te kunnen beoordelen of de door de Commissie ingeroepen uitzondering om slechts gedeeltelijke toegang tot het betrokken document te verlenen, gerechtvaardigd was. De inspectie vond plaats in maart 2010.

9. Op 25 augustus 2011 hebben de diensten van de Ombudsman de Commissie schriftelijk gevraagd of zij, gelet op het feit dat de Commissie tijdens het onderzoek van de Ombudsman haar wetgevingsvoorstel bij de Raad en het Europees Parlement had ingediend, nog steeds van mening was dat de volledige versie van het verslag in kwestie nog steeds onder de aangevoerde uitzondering viel (overeenkomstig artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001). In de brief van de Ombudsman werd duidelijk gemaakt dat zijn verzoek geen afbreuk deed aan zijn beoordeling van het oorspronkelijke besluit van de Commissie om slechts gedeeltelijke toegang te verlenen. De Commissie antwoordde dat zij het nu passend achtte klager volledige toegang tot het verslag te verlenen, hetgeen zij op 13 september 2011 heeft gedaan.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerking vooraf

10. De Ombudsman is ingenomen met het snelle en positieve antwoord van de Commissie op zijn verzoek van augustus 2011 om na te gaan of de Commissie, gezien de gewijzigde omstandigheden sinds haar bestreden besluit, kon instemmen met volledige toegang tot het verslag. De Ombudsman acht het niettemin passend om in te gaan op de vraag of het oorspronkelijke besluit van de Commissie om geen volledige toegang te verlenen, gerechtvaardigd was op het moment dat het werd genomen.

A. Bewering dat de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld door geen volledige toegang tot het eindverslag te verlenen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

11. Klager voerde aan dat de Commissie ten onrechte een beroep heeft gedaan op artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 om volledige toegang te weigeren, omdat er geen bewijs was dat de volledige openbaarmaking van het verslag het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou ondermijnen. Het feit dat de studie alleen de basis vormde voor verdere lopende werkzaamheden binnen de Commissie en niet noodzakelijkerwijs het standpunt of de mening van de Commissie weergaf, vormde geen reden om de toegang te weigeren. Bovendien had de Commissie zich beperkt tot een categorie documenten en had zij dus niet specifiek beoordeeld of de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [3] van toepassing was.

12. In haar advies heeft de Commissie verklaard dat zij overeenkomstig artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 verplicht was de volledige toegang tot het verslag te weigeren om de volgende redenen. Het verslag is in januari 2009 voorgelegd aan het directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid van de Commissie. Ten tijde van het verzoek van de klager [4] werd het verslag besproken door de leden van een interne interdepartementale groep vuurwapens, die op 26 februari 2009 voor het eerst over deze kwestie sprak. Na de werkzaamheden van de interdepartementale groep is de Commissie begonnen met de voorbereiding van een effectbeoordeling. Het verslag had dus duidelijk betrekking op een kwestie waarover nog geen besluit was genomen.

13. Wat de ernstige schade aan het besluitvormingsproces van de Commissie betreft, bevatten de niet-openbaar gemaakte delen, zoals uiteengezet in het antwoord van de Commissie op het confirmatief verzoek, mogelijke beleidsopties, die ten tijde van het verzoek niet volledig door de interdepartementale groep waren besproken. De Commissie was derhalve van mening dat openbaarmaking van de informatie over de verschillende meningen die in een vroeg stadium van de interne besprekingen over deze bijzonder gevoelige kwestie worden onderzocht, de interne besprekingen van de Commissie zou hebben verstoord. Zij zou ook aanzienlijke schade hebben toegebracht aan de doeltreffendheid van de interne besprekingen en beraadslagingen van de Commissie, aangezien zij ernstige gevolgen zou hebben gehad voor het vermogen van haar diensten om de verschillende opties vrij en onafhankelijk te analyseren. De Commissie benadrukte dat de kwestie in kwestie nauw verband houdt met de openbare veiligheid.

14. De Commissie heeft ook een scheidsrechterlijke rol in het algemeen belang, zoals advocaat-generaal Geelhoed uitdrukkelijk heeft erkend in de conclusie in de zaak Cresson [5], die vereist dat in bepaalde omstandigheden, zoals in casu, haar interne besprekingen en voorlopige beraadslagingen tussen haar diensten niet openbaar worden gemaakt om haar in staat te stellen haar taken doeltreffend te vervullen. Dit is een belang dat moet worden beschermd overeenkomstig artikel 3, lid 4, eerste alinea, en overweging 11 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

15. Met betrekking tot het argument van klager dat het besluitvormingsproces waarop de studie betrekking heeft van invloed zou kunnen zijn op de activiteiten van jagers, sportschutters en handelaren en dat de openbaarmaking ervan derhalve van kennelijk belang is voor klager, merkte hij op dat het bijzondere belang dat een aanvrager kan stellen bij het verkrijgen van toegang tot een document, niet in aanmerking kan worden genomen bij de beoordeling van het verzoek op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Niettemin is de Commissie zich ten volle bewust van het algemeen belang van haar activiteiten. Zij stelt daarom alles in het werk om de relevante belanghebbenden bij haar besluitvormingsproces te betrekken. In overeenstemming met deze aanpak heeft de Commissie de contractant voor de betrokken studie de belangrijke taak toevertrouwd om de meningen van verschillende belanghebbenden, autoriteiten van de lidstaten, maatschappelijke organisaties, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en andere belangenvertegenwoordigers te verzamelen. Dit gaf het grote publiek, met inbegrip van de klager, de gelegenheid hun standpunten en opmerkingen over dit onderwerp naar voren te brengen. De studie in kwestie geeft deze standpunten weer en de diensten van de Commissie houden er dan ook terdege rekening mee. Ten slotte heeft de Commissie ook terdege rekening gehouden met het belang van transparantie en dus van een zo ruim mogelijke toegang tot het verslag en de bijlagen daarbij.

16. Met betrekking tot de specifieke vraag van de Ombudsman in verband met punt 86 van het besluit in de zaak Muñiz [6] erkende de Commissie dat zij in haar besluit over het confirmatief verzoek "ongevraagde en ongepaste inmenging door leden van het publiek"als een factor in haar besluit noemde, zonder daar echter enig bewijs van aan te dragen. Niettemin heeft zij haar beslissing over de gedeeltelijke weigering voldoende gemotiveerd. Bovendien is er een wezenlijk verschil tussen de aard van de documenten en de procedure in de zaak Muñiz en in de onderhavige zaak. In de zaak Muñiz weerspiegelden de betrokken documenten de besprekingen in een werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, over technische aangelegenheden voor een douaneclassificatiebesluit. De in die documenten weergegeven discussies waren rechtstreeks van invloed op het definitieve advies van de commissie over de betrokken kwestie. Bovendien heeft het Hof in de zaak Turco [7] met betrekking tot adviezen van de Juridische dienst van de Raad die in het kader van een wetgevingsproces zijn uitgebracht, aanvaard dat een bepaald advies van bijzonder gevoelige aard door de desbetreffende uitzondering kan worden beschermd. Deze mogelijkheid moet a fortiori gelden voor documenten die tijdens voorbereidende besprekingen binnen de diensten van de Commissie in aanmerking zijn genomen; in het bijzonder wanneer een zaak zeer gevoelig ligt, zoals in de onderhavige zaak. Wegens de belangrijke verschillen in de omstandigheden en de aard van de documenten in de twee zaken zijn de bevindingen van het Hof in de zaak Muñiz derhalve niet rechtstreeks van toepassing op de onderhavige zaak.

17. De Commissie sloot haar advies af met het standpunt dat zij gerechtigd was te besluiten gedeeltelijke toegang te verlenen tot het gevraagde verslag en de toegang te weigeren tot de delen van het document waarin de mogelijke opties werden onderzocht, op een moment dat de diensten van de Commissie deze opties nog niet hadden onderzocht en hun standpunten hadden geformuleerd.

Beoordeling door de Ombudsman

18. Verordening (EG) nr. 1049/2001 weerspiegelt het voornemen om een nieuwe fase in te luiden in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Het beoogt het doel te bereiken om besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger te nemen door het publiek een recht van toegang tot documenten van de instellingen op alle werkterreinen van de Europese Unie toe te kennen, behoudens bepaalde uitzonderingen die zijn gebaseerd op de noodzaak om bepaalde objectieve openbare en particuliere belangen te beschermen. Dit recht op toegang van het publiek tot documenten van de instellingen versterkt het democratische karakter van de EU-instellingen.

19. Volgens vaste rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie moeten de uitzonderingen op de toegang van het publiek tot documenten strikt worden uitgelegd en toegepast om de toepassing van het algemene beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen [8] niet te belemmeren. Bovendien vereist het evenredigheidsbeginsel dat de uitzonderingen op de algemene regel dat toegang moet worden verleend, binnen de grenzen blijven van wat passend en noodzakelijk is voor de bescherming van de in die uitzonderingen omschreven objectieve openbare en particuliere belangen [9].

20. Het onderzoek dat nodig is voor de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten moet specifiek van aard zijn. Ten eerste volstaat het enkele feit dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, op zich niet om de toepassing van die uitzondering te rechtvaardigen [10]. In beginsel kan de toepassing van een uitzondering alleen gerechtvaardigd zijn indien de instelling vooraf heeft vastgesteld dat de toegang tot het document het beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen (indien het beschermde belang het besluitvormingsproces binnen de instelling is, moet worden vastgesteld dat de toegang tot het document het beschermde belang concreet en daadwerkelijk ernstig zou ondermijnen [11]). Bovendien moet het risico dat het beschermde belang (ernstig) wordt ondermijnd, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn [12]. Het volstaat bijvoorbeeld niet dat een document betrekking heeft op het besluitvormingsproces binnen een instelling; het moet redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn dat de openbaarmaking van het document dit besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen. Het onderzoek dat een instelling verricht om vast te stellen of een beschermd belang (ernstig) zou worden ondermijnd door de openbaarmaking van een opgevraagd document, moet blijken uit de motivering van het besluit tot beperking van de toegang van het publiek [13].

21. Indien de uitzondering die van toepassing wordt geacht, betrekking heeft op artikel 4, lid 2 of lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, moet ook worden nagegaan of er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking van het betrokken document rechtvaardigt.[14] Het onderzoek of er al dan niet sprake is van een hoger openbaar belang moet ook blijken uit de motivering van het besluit [15].

22. In casu heeft de Commissie aangevoerd dat de toegang tot het verslag moest worden geweigerd op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Om de toepassing van de uitzondering ter bescherming van haar besluitvormingsproces te rechtvaardigen, voerde de Commissie aan dat zij opdracht had gegeven tot het opstellen van het verslag als onderdeel van haar lopende voorbereidende werkzaamheden voor een wetgevingsvoorstel voor de uitvoering van artikel 10 van het Vuurwapenprotocol van de Verenigde Naties. Het verslag is in januari 2009 naar het directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid van de Commissie gestuurd om te worden besproken door een interne interdepartementale groep vuurwapens. Op basis van de beraadslagingen van de interdepartementale groep moest de Commissie een effectbeoordeling opstellen, die vervolgens door de interdepartementale groep zou worden besproken. Tot slot moest de effectbeoordeling samen met een wetgevingsvoorstel worden ingediend. Toen klager zijn verzoek om toegang indiende, waren op dat moment niet alle standpunten in het verslag volledig besproken door de interdepartementale groep. Bovendien werd het verslag, zelfs ten tijde van het confirmatief verzoek van klager, gebruikt voor verdere lopende werkzaamheden binnen de Commissie, zoals bijvoorbeeld het opstellen van de effectbeoordeling.

23. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman het ermee eens dat het document waartoe klager om toegang heeft verzocht, betrekking had op het besluitvormingsproces binnen de Commissie en dat het verzoek om toegang van het publiek werd ingediend op een moment dat dat besluitvormingsproces aan de gang was. Zoals hierboven is opgemerkt, is het echter niet voldoende dat een document betrekking heeft op het besluitvormingsproces binnen een instelling; het moet redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn dat de openbaarmaking van het document dit besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen.

24. Het besluitvormingsproces in de onderhavige zaak maakte deel uit van een proces dat tot wetgeving moest leiden: het verslag is opgesteld in het kader van een lopende voorbereidende werkzaamheden met het oog op het opstellen van een effectbeoordeling om de Commissie te helpen bij het opstellen van een voorstel voor een verordening ter uitvoering van artikel 10 van het VN-protocol inzake vuurwapens in de Unie. De Ombudsman benadrukt dat Verordening 1049/2001 weliswaar volledig van toepassing is op alle documenten die in het bezit zijn van een instelling, ongeacht de aard van de documenten, maar dat de rechterlijke instanties van de Unie het bijzondere belang van openheid en transparantie in het wetgevingsproces hebben benadrukt. Volgens de Ombudsman geldt hetzelfde beginsel voor de werkzaamheden van de Commissie bij het opstellen van wetgevingsvoorstellen.

25. Volgens vaste rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie moeten de burgers, om"hun democratische rechten te kunnen uitoefenen, in staat zijn het besluitvormingsproces binnen de instellingen die aan de wetgevingsprocedures deelnemen, in detail te volgen en toegang te hebben tot alle relevante informatie"[16] (cursivering van mij) en aldus alle relevante informatie die aan een bepaalde wetgevingshandeling ten grondslag ligt, te controleren. Wanneer een instelling reageert op verzoeken om toegang tot documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving, moet zij immers rekening houden met het bijzondere belang dat het verkrijgen van toegang tot documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving kan hebben voor burgers in de democratische rechtsorde van de EU [17]. Het verlenen van toegang tot dergelijke documenten stelt hen in staat inzicht te krijgen in de verschillende overwegingen die aan de wetgeving ten grondslag liggen en die van invloed zullen zijn op hun leven. Een dergelijke openheid is, kortom, een voorwaarde voor de daadwerkelijke uitoefening van de democratische rechten van de EU-burgers [18]. Dit betekent met name dat het publiek zoveel mogelijk moet kunnen debatteren over de verschillende kwesties die door de instellingen worden besproken met betrekking tot mogelijke toekomstige wetgeving.

26. Ook moet worden benadrukt dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 alleen kan worden ingeroepen indien openbaarmaking het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen.

27. De Commissie heeft zowel in haar confirmatief verzoek als in haar advies over de onderhavige klacht aangevoerd dat de geschrapte delen van het verslag mogelijke beleidsopties bevatten waarmee de Commissie al dan niet rekening zou kunnen houden en die "bijzonder gevoelig"waren. Openbaarmaking van de daarin vervatte informatie zou de Commissie volgens de Commissie hebben blootgesteld aan "ongevraagde " en "ongepaste druk" door leden van het publiek en mogelijke belanghebbenden toen de interne besprekingen van de diensten van de Commissie zich in een voorstadium bevonden. Dit had volgens de Commissie aanzienlijke schade kunnen toebrengen aan de doeltreffendheid van de interne discussies en beraadslagingen van de Commissie, omdat dit ernstige gevolgen had kunnen hebben voor het vermogen van de Commissie om de verschillende opties vrij en onafhankelijk te analyseren.

28. Wat de vermeende gevoelige aard van het document betreft, heeft de Ombudsman de kopie van het volledige verslag, verkregen tijdens zijn inzage in het dossier van de Commissie, zorgvuldig geanalyseerd. Hij is het ermee eens dat de inhoud van het verslag belangrijk was voor het publiek (het verslag beschrijft beleidsopties met betrekking tot de controle op vuurwapens en bevat dus informatie die nauw verband houdt met de openbare veiligheid) en dat de vrijgave ervan op het moment van de aanvraag waarschijnlijk gevolgen zou hebben gehad voor de publieke opinie. Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 is echter niet van toepassing omdat de vrijgave van de documenten gevolgen heeft voor de publieke opinie en een publieke reactie uitlokt. Integendeel, artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 kan alleen van toepassing zijn indien de vrijgave van een document een publieke reactie zou teweegbrengen die tot gevolg zou hebben dat het besluitvormingsproces binnen de betrokken instelling ernstig wordt ondermijnd. Zoals het Gerecht heeft verklaard, kan het feit dat een kwestie een "gevoelige aangelegenheid"is, die met grote belangstelling door de media wordt gevolgd, op zich geen objectieve reden vormen die volstaat om de vrees te rechtvaardigen dat het besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd, zonder afbreuk te doen aan het door de Verdragen beoogde transparantiebeginsel zelf [19].

29. De Ombudsman is van mening dat artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet van toepassing is louter omdat de inhoud van een document een publieke reactie kan oproepen (wat waarschijnlijk het geval is met betrekking tot de publicatie van elk document dat van belang is voor het publiek). Integendeel, artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 kan alleen van toepassing zijn indien die publieke reactie op de inhoud van het openbaar gemaakte document op zijn beurt zou leiden tot gerichte externe druk op het besluitvormingsproces van de instelling en indien het besluitvormingsproces aanzienlijk zou worden beïnvloed als gevolg van die gerichte externe druk [20]. De Ombudsman is van mening dat dergelijke gerichte externe druk alleen relevant is voor de toepassing van artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 als de druk reëel en zo intensief en doeltreffend is dat het besluitvormingsproces ernstig wordt ondermijnd [21]. Het feit dat een instelling kan worden gehinderd door gerichte externe druk (door bijvoorbeeld te moeten reageren op vragen van het publiek of lobbyisten) is niet voldoende om aan deze test te voldoen.

30. De Ombudsman benadrukt echter dat er in een democratische samenleving een algemeen vermoeden bestaat dat belangstelling en druk van het publiek positief zullen zijn voor het besluitvormingsproces, met name wanneer dat besluitvormingsproces deel uitmaakt van het wetgevingsproces [22]. Om dit algemene vermoeden te weerleggen, moeten dus nauwkeurige en overtuigende argumenten worden aangevoerd.

31. Volgens de Ombudsman is het redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch dat de openbaarmaking van het gevraagde document ten tijde van het oorspronkelijke verzoek tot een bepaalde publieke reactie zou hebben geleid (gezien het belang van het onderwerp). Na zorgvuldige bestudering van het gevraagde document is het echter zeker niet redelijkerwijs te voorzien dat de publieke reactie zou hebben geleid tot gerichte negatieve druk op de instelling in die mate dat zij het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou hebben ondermijnd.

32. Ten slotte heeft het Hof in de zaak Agrofert [23] ook vastgesteld dat rechtvaardigingen die op algemene en abstracte wijze worden aangevoerd zonder dat zij worden gestaafd door gedetailleerde argumenten die zijn gebaseerd op de inhoud van het betrokken document, niet kunnen volstaan om een beroep te doen op de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.

33. De Ombudsman is van mening dat de door de Commissie aangevoerde argumenten niet voldoende gedetailleerd zijn en niet lijken te zijn gebaseerd op de inhoud van het verslag zelf. De door de Commissie aangevoerde argumenten lijken immers van toepassing te zijn op elk dergelijk verslag, ongeacht de inhoud ervan, dat deel uitmaakt van de voorbereidende werkzaamheden in een belangrijk wetgevingsproces. De Commissie heeft dus niet voldoende aangetoond waarom de openbaarmaking van het rapport ten tijde van het verzoek haar besluitvormingsproces ernstig zou hebben ondermijnd. Bijgevolg is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie het verzoek van klager om toegang tot het verslag ten onrechte heeft afgewezen. Dit was een geval van wanbeheer.

34. Indien de Commissie had vastgesteld dat de openbaarmaking van het rapport haar besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, had zij in het besluit tot weigering van toegang moeten motiveren of er al dan niet sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.

35. Met betrekking tot de vraag of een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt, heeft de Commissie verklaard dat de klager geen redenen had aangevoerd waarom een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. De Ombudsman benadrukt dat het een goede administratieve praktijk is voor een instelling om alle mogelijke kwesties van openbaar belang bij de openbaarmaking van een document volledig in overweging te nemen. Hoewel een instelling de argumenten met betrekking tot hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, die worden aangevoerd door een persoon die op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 om toegang van het publiek verzoekt, zorgvuldig moet onderzoeken, moet de betrokken instelling als zodanig ook ambtshalve rekening houden met alle andere mogelijke kwesties van algemeen belang. De instelling die houder is van het document is immers beter in staat om alle mogelijke kwesties in verband met het belang van het publiek bij openbaarmaking van de documenten te beoordelen, aangezien zij, anders dan verzoekster, duidelijk de specifieke inhoud van het betrokken document kent [24]. Dit is met name van belang voor documenten die verband houden met het wetgevingsproces.

36. In de onderhavige zaak voerde de klager aan dat hij als jachtfederatie een groot belang had bij het verkrijgen van toegang tot het volledige rapport. In dit verband heeft de Unierechter [25] geoordeeld dat geen rekening kan worden gehouden met het bijzondere belang dat kan worden aangevoerd door een partij die om toegang tot een hem persoonlijk betreffend document verzoekt. Bovendien verleent Verordening (EG) nr. 1049/2001 geen specifieke toegangsrechten aan belanghebbenden. De reden waarom om toegang wordt verzocht, is dus niet relevant op grond van Verordening 1049/2001 en een verzoek om toegang hangt dan niet af van het bestaan van een specifiek of legitiem belang van de verzoeker. Zelfs indien het specifieke belang van de klager niet in aanmerking kon worden genomen bij de vaststelling of er sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, had de Commissie in haar besluit echter moeten aantonen dat zij ambtshalve had getracht vast te stellen of er sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. Het deed dat niet. Dit was ook een geval van wanbeheer.

37. De Ombudsman herinnert eraan dat de Commissie op 13 september 2011 naar aanleiding van een specifiek verzoek van de Ombudsman (zie punt 9 hierboven) volledige toegang tot het gevraagde verslag heeft verleend. Aangezien de Commissie klager nu volledige toegang tot het verslag heeft verleend, heeft het in de punten 33 en 36 hierboven vastgestelde wanbeheer alleen betrekking op het verleden. Het is derhalve passend dat de Ombudsman zijn onderzoek afsluit met een kritische opmerking over het oorspronkelijke besluit van de Commissie.

B. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende kritische opmerking:

In haar oorspronkelijke besluit waarbij volledige toegang tot het verslag werd geweigerd, heeft de Commissie niet voldoende aangetoond a) waarom volledige openbaarmaking op dat moment haar besluitvormingsproces ernstig zou hebben ondermijnd en b) dat er geen hoger openbaar belang bij openbaarmaking bestond.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 3 november 2011

---

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[2] Het VN-protocol inzake vuurwapens heeft betrekking op algemene voorschriften voor vergunnings- of vergunningssystemen voor de uitvoer, invoer en doorvoer van vuurwapens. Artikel 10 van het protocol schrijft voor dat elke staat die partij is bij het protocol een doeltreffend systeem van uitvoer- en invoervergunningen of -vergunningen voor vuurwapens, alsmede van maatregelen inzake internationaal douanevervoer, voor de overbrenging van vuurwapens, hun onderdelen, componenten en munitie instelt of handhaaft.

[3] Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt: "De toegang tot een document dat door een instelling voor intern gebruik is opgesteld of door een instelling is ontvangen en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt."

[4] Klager heeft zijn verzoek op 25 februari 2009 ingediend.

[5] Conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 23 februari 2006 in zaak C-432/04, Commissie/Cresson, punt 72: "In het geval van de Commissie bestaat er een rechtstreeks functioneel verband tussen de gedragslijn van de leden van de Commissie en haar rol in het institutionele kader van de Gemeenschap. In dit verband moet worden benadrukt dat de Commissie niet alleen het uitvoerend orgaan van de Gemeenschap is, maar ook een essentiële scheidsrechterlijke rol vervult bij het bemiddelen van de belangen van de lidstaten, het bedrijfsleven en de burgers van de Gemeenschap bij het bepalen van het communautaire beleid en het voorstellen van communautaire wetgeving. Op bepaalde gebieden vervult zij ook een quasi-rechterlijke rol, zoals op het gebied van de mededinging of bij de handhaving van de krachtens de artikelen 226 en 228 EG op de lidstaten rustende verplichtingen uit hoofde van het gemeenschapsrecht. De Commissie kan deze taken alleen vervullen als zij en haar individuele leden in volledige onpartijdigheid en onafhankelijkheid functioneren. Alleen dan kan zij het gezag krijgen om het nodige vertrouwen te winnen van de andere instellingen van de Gemeenschap, de Lid-Staten en het grote publiek.

[6] Zaak T-144/05, Muñiz/Commissie, Jurispr. 2008, blz. II-335, punt 86, waarin het volgende wordt verklaard: "De bescherming van het besluitvormingsproces tegen gerichte externe druk kan een legitieme grond vormen om de toegang tot documenten in verband met het besluitvormingsproces te beperken. De realiteit van een dergelijke externe druk moet echter met zekerheid worden vastgesteld en er moet bewijs worden aangedragen waaruit blijkt dat er een redelijkerwijs voorzienbaar risico bestond dat het te nemen indelingsbesluit door die externe druk aanzienlijk zou worden aangetast."

[7] C-39/05 en C-52/05 P – Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723.

[8] Zaak C-64/05 P, Zweden/Commissie, Jurispr. 2007, blz. I-11389, punt 66; Gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 36; en Franchet en Byk/Commissie, Jurispr. blz. II-2023, punt 84.

[9] Zaak C-353/99 P, Raad/Hautala, Jurispr. 2001, blz. I-9565, punt 28.

[10] Zaak T-20/99, Denkavit Nederland/Commissie, Jurispr. 2000, blz. II-3011, punt 45.

[11] Terwijl de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing zijn indien het beschermde belang "door de openbaarmaking van het document zou worden ondermijnd", is artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 alleen van toepassing indien het betrokken belang, namelijk het besluitvormingsproces van de instelling, "ernstig zou worden ondermijnd".

[12] Zaak T-211/00, Kuijer/Raad, Jurispr. 2002, blz. II-485, punt 56.

[13] Zaak T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, Jurispr. 2005, blz. II-1121, punt 69, en arrest Franchet en Byk/Commissie, reeds aangehaald, punt 115.

[14] Zie in die zin arrest Gerecht van 12 december 2010, Co-Frutta/Commissie (T-355/04 en T-446/04, Jurispr. blz. II-1, punt 123)

[15] De Ombudsman heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de analyse van een hoger openbaar belang niet alleen rekening moet worden gehouden met de door verzoekster aangevoerde argumenten. Zij moet rekening houden met alle relevante argumenten, met inbegrip van die welke volgens de betrokken instelling ambtshalve bestaan (zie punt 26 van de ontwerpaanbeveling van de Europese Ombudsman betreffende zijn onderzoek naar klacht 3106/2007/TS tegen het Europees Geneesmiddelenbureau, beschikbaar op de website van de Ombudsman). Zie ook zaak T-471/08, Toland/Parlement, arrest van 7 juni 2011, punt 83, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat het Parlement het ontbreken van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking onvoldoende had gemotiveerd. Het Gerecht heeft de verantwoordelijkheid van het Parlement om alleen die argumenten te behandelen die verzoekster heeft aangevoerd met betrekking tot een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, niet beperkt.

[16] Arrest van 22 maart 2011, Access Info Europe/Raad (T-233/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 69).

[17] Voor de duidelijkheid benadrukt de Ombudsman ook dat het bijzondere belang van transparantie met betrekking tot wetgeving uiteraard niet kan worden gebruikt als argument voor minder transparantie met betrekking tot de administratieve toepassing van wetgeving (zie de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman in klacht 2293/2008/(BB)(FOR)TN, punt 31). De Ombudsman benadrukt dat openheid het voor burgers mogelijk maakt om nauwer deel te nemen aan het besluitvormingsproces en voor de administratie om meer legitimiteit te genieten en doeltreffender te zijn en meer verantwoording af te leggen aan de burger in een democratisch systeem, en aldus bijdraagt tot de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten (zie overweging 2 van Verordening 1049/2001 in dit verband). Dit begrip wordt verder versterkt in overweging 6 van Verordening (EG) nr. 1049/2001, waarin specifiek wordt bepaald dat "ruimere toegang tot documenten moet worden verleend in gevallen waarin de instellingen handelen in hun wetgevende hoedanigheid, ook in het kader van gedelegeerde bevoegdheden, terwijl tegelijkertijd de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces van de instellingen behouden blijft. Dergelijke documenten moeten zoveel mogelijk rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt".

[18] Zaak C-39/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 46.

[19] Zie zaak T-471/08, Toland/Parlement, arrest van 7 juni 2011, punt 80, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.

[20] Zie zaak T-144/05, Muñiz/Commissie, Jurispr. 2008, blz. II-335, punt 86, zoals hierboven aangehaald.

[21] Ook dient te worden opgemerkt dat wanneer bepaalde gerichte druk op een instelling wordt uitgeoefend (bijvoorbeeld door middel van lobbyactiviteiten), een instelling niet wordt belet maatregelen te nemen om deze druk op te vangen (zie arrest Hof van 11 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C-39/05 P, Jurispr. blz. I-4723, punt 64).

[22] Zie ook zaak T-121/05, Borax/Commissie, Jurispr. 2009, blz. II-27, punt 70, waarin het Gerecht verklaarde dat "wetenschappelijke adviezen die een instelling met het oog op de opstelling van wetgeving heeft verkregen, in de regel openbaar moeten worden gemaakt, zelfs indien zij aanleiding kunnen geven tot controverse of degenen die deze adviezen hebben uitgebracht ervan kunnen weerhouden hun bijdrage te leveren aan het besluitvormingsproces van die instelling" (cursivering van mij). Hetzelfde beginsel zou gelden voor alle technische verslagen die in het kader van de voorbereiding van wetgeving worden opgesteld.

[23] Arrest van 7 juli 2010, Agrofert Holding/Commissie (T-111/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 144).

[24] Zie de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman in klacht 2293/2008/(BB)(FOR)TN, punt 36.

[25] Gevoegde zaken T-391/03 en T-70/04, Franchet en Byk/Commissie, Jurispr. 2006, blz. II-2023, punt 137.