Izgatavots saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 6. punktu ^[1]

Sūdzības priekšvēsture

1. Sūdzība attiecas uz ES Padomes (Padome) lēmumu pieņemšanas procesa pārredzamību, kā rezultātā tiek pieņemtas ikgadējās regulas, ar kurām attiecībā uz konkrētiem zivju krājumiem nosaka nozvejas limitus, ko dēvē par “kopējo pieļaujamo nozveju” (KPN). KPN mērķis cita starpā ir uzturēt zivju krājumus ilgtspējīgā līmenī, kas ir ES Kopējās zivsaimniecības politikas regulas [2] (KZP regula)[3] pamatmērķis.

2. Šī lieta attiecas uz Atlantijas okeāna ziemeļaustrumu daļas KPN regulu pieņemšanas procesa pārredzamību 2017., 2018. un 2019. gadā.

3. Padome pieņem KPN regulu, ievērojot Līgumā par Eiropas Savienības darbību (LESD)[4] noteikto procedūru. Saskaņā ar šo procedūru Eiropas Komisija katru gadu sagatavo priekšlikumu ikgadējām KPN regulām, pamatojoties uz padomdevēju struktūru zinātniskajiem ieteikumiem. Parasti priekšlikumu par KPN Atlantijas okeāna ziemeļaustrumu daļā tā pieņem oktobra beigās vai novembra sākumā. Pēc tam valstu civildienesta ierēdņi katru nedēļu tiekas vienā no Padomes “sagatavošanas struktūrām”[5] – Iekšējās zivsaimniecības politikas darba grupā –, lai apspriestu Komisijas priekšlikumu. Pamatojoties uz šīm sagatavošanas diskusijām, Pastāvīgo pārstāvju komiteja (vēstnieki Pastāvīgo pārstāvju komitejā) rīko sarunas par priekšlikumu aptuveni nedēļu pirms Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes sanāksmes, kurā klātesošie ministri pieņem galīgo KPN regulu. Parasti tas notiek decembra vidū.

4. Sūdzības iesniedzējs, vides tiesību organizācija ClientEarth, katru gadu analizē, kā KPN priekšlikumi un galīgā KPN regula atbilst KZP regulas prasībām. Komisija vai Padome var ierosināt vai pieņemt KPN, kas ir pretrunā piemērojamajam zinātniskajam ieteikumam, tikai tad, ja tās var sniegt pierādījumus, ka zinātniskā ieteikuma ievērošana radītu nopietnus sociālus un ekonomiskus riskus iesaistītajām zvejas flotēm un kopienām.

5. Sūdzības iesniedzējam ikgadējā analīzē ir nepieciešama plaša informācija. Šajā nolūkā laikposmā no 2017. līdz 2019. gadam tā iesniedza vairākus pieprasījumus par publisku piekļuvi Padomes rīcībā esošajiem dokumentiem [6] saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesu, kura rezultātā tika pieņemta KPN regula.

6. Padome izpauda sūdzības iesniedzējam dažus dokumentus, bet neizpauda citus dokumentus, lai aizsargātu saistīto lēmumu pieņemšanas procesu, izmantojot izņēmumu saskaņā ar ES tiesību aktiem par publisku piekļuvi dokumentiem (Regula 1049/2001)[7]. Cita starpā Padome neizpauda darba sagatavošanas struktūru sanāksmju protokolus, kā arī informāciju par dalībvalstu nostājām Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes, Pastāvīgo pārstāvju komitejas un darba sagatavošanas struktūru sanāksmēs. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka tas nozīmēja, ka tas nevarēja efektīvi veikt analīzi.

7. Neapmierināts ar savu pieprasījumu iznākumu, sūdzības iesniedzējs 2019. gada 8. aprīlī vērsās pie Ombuda.

Izmeklēšana  

8. Ombude sāka izmeklēšanu par sūdzības iesniedzēja bažām, ka Padome:

1) nav reģistrējusi dalībvalstu nostājas, kas paustas attiecīgajās Iekšējās zivsaimniecības politikas darba grupas, Pastāvīgo pārstāvju komitejas (COREPER) un Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes sanāksmēs;

2) proaktīvi un pēc pieprasījuma nav nodrošinājusi savlaicīgu publisku piekļuvi likumdošanas dokumentiem; un

3) nav izveidojusi pilnīgu un lietotājdraudzīgu dokumentu reģistru.

9. Izmeklēšanas gaitā ombudes izmeklēšanas grupa pārbaudīja Padomes rīcībā esošos dokumentus, kas saistīti ar lēmumu pieņemšanas procesu ikgadējo KPN regulu pieņemšanai 2018. un 2019. gadam. Ombuds arī saņēma rakstisku atbildi no Padomes par sūdzību un pēc tam sūdzības iesniedzēja komentārus, atbildot uz Padomes atbildi.

1. Reģistrējošo dalībvalstu nostājas

Ombudam iesniegtie argumenti

Sūdzības iesniedzējs

10. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Padome nav atklājusi pietiekami detalizētus ierakstus par diskusijām, kas notika attiecīgajās darba grupas, Pastāvīgo pārstāvju komitejas un Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes sanāksmēs lēmumu pieņemšanas procesā, kura rezultātā tika pieņemtas KPN regulas 2017. un 2018. gadam. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka, lai ievērotu Regulas 1049/2001 mērķi un nodrošinātu tās efektīvu piemērošanu, ES iestādēm ir jāsagatavo attiecīgo sanāksmju protokoli. Tomēr Padome bija norādījusi, ka tās rīcībā nav šādu ierakstu par darba grupas sanāksmēm 2017. un 2018. gadā. Attiecībā uz 2019. gadu sūdzības iesniedzējam tika piešķirta piekļuve dokumentiem, kuros ir darba grupas sanāksmju “darba rezultāti”, kuros nav norādīta dalībvalstu nostāja, un tādējādi sūdzības iesniedzējs uzskata, ka tie neatbilst Regulas 1049/2001 mērķim.

11. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka attiecīgo lauksaimniecības un zivsaimniecības padomju sanāksmes [8] bija slēgtas sabiedrībai. Sūdzības iesniedzējs arī norādīja, ka Padomes 2016. un 2017. gada sanāksmju protokolos ir tikai norādīts, ka ir panākta politiska vienošanās, bet nav sniegta sīkāka informācija par dalībvalstu atšķirīgajām nostājām vai paustajiem argumentiem vai iesniegtajiem pierādījumiem.

12. Tajā pašā laikā sūdzības iesniedzējs atzina, ka pastāv dokumenti, kuros ietvertas dalībvalstu nostājas, kas paustas dažādos lēmumu pieņemšanas procesa posmos. Sūdzības iesniedzējs jo īpaši atsaucās uz atsevišķu dalībvalstu pārstāvju rakstiskiem komentāriem par Komisijas priekšlikumu pēc darba grupas sanāksmēm (vai pirms tām). Sūdzības iesniedzējs atsaucās arī uz Padomes Ģenerālsekretariāta sagatavotajiem dokumentiem, kuros ietverti dalībvalstu atzinumi par Komisijas priekšlikumu. Šos dokumentus parasti dēvē par “Bībeli”.

Padomes vārdā –

13. Pārbaudes sanāksmē ar Ombuda izmeklēšanas grupu Padomes pārstāvji apstiprināja, ka darba grupas sanāksmes tiek ierakstītas dokumentā, kas aprakstīts kā “darba rezultāts”. Tās norādīja, ka tas ir administratīvs dokuments, kas ir kodolīgs un neietver atsevišķu dalībvalstu nostājas. Padomes pārstāvji paskaidroja, ka Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes sanāksmēs notiek plenārsēdes debates, bet neoficiālas diskusijas notiek līdztekus sanāksmēm. Šo Padomes sanāksmju protokolos ir atspoguļotas plenārsēdes debates, bet ne neformālās diskusijas. Padomes pārstāvji apstiprināja, ka, tāpat kā darba grupas sanāksmju darba dokumentu rezultāti, šie protokoli ir īsi un tajos nav ietvertas dalībvalstu atšķirīgās nostājas.

14. Tomēr Padomes pārstāvji arī apstiprināja, ka pastāv dokumenti, kuros ir ietvertas dalībvalstu nostājas, piemēram, to iesniegtie rakstiskie komentāri un dažādās “Bībeles” versijas (skat. iepriekš). Padomes pārstāvji paskaidroja, ka tās Ģenerālsekretariāts parasti izstrādā Bībeles sākotnējo versiju pēc pirmajām trim darba grupas sanāksmēm (novembra beigās). Pēc tam šo sākotnējo redakciju atjaunina, parasti divas reizes, lai atspoguļotu darba sagatavošanas struktūrās notiekošās diskusijas, pirms Lauksaimniecības un zivsaimniecības padome, parasti decembrī, pieņem KPN regulu.

Ombuda novērtējums

15. Lai ES pilsoņi varētu izmantot savas tiesības [9] piedalīties ES demokrātiskajā procesā un lai ES lēmumi tiktu pieņemti “cik vien iespējams atklāti un cik vien iespējams tuvināti pilsoņiem”[10], ir svarīgi, lai sabiedrībai būtu pieejamas dažādas iespējas un nostājas, kas tiek apspriestas. Tas ne tikai ļauj ieinteresētajām personām ar attiecīgām zināšanām sniegt ieguldījumu lēmumu pieņēmējiem, bet arī nodrošina, ka dalībvalstu pārstāvjus var saukt pie atbildības, atturot viņus no “vainošanas Briselē” par lēmumiem, ko viņi paši ir pieņēmuši ,, vai tikai atzinīgi novērtējot populāras ES iniciatīvas.

16. Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, Ombuds 2018. gada februārī ieteica [11], ka Padomes Ģenerālsekretariātam, paužot nostāju Padomes darba sagatavošanas struktūrās, būtu sistemātiski jāreģistrē dalībvalstu valdību identitāte. Viņa uzskata, ka īpaši problemātiski ir tas, ka dažos gadījumos dalībvalstis, pieņemot nostāju, netiek identificētas.

17. Tajā pašā laikā Ombuds atzīst, ka ir jābūt zināmai elastībai attiecībā uz to, kāda veida dokumenti ir vajadzīgi, lai ņemtu vērā dažādos tematus, kas tiek apspriesti dažāda veida darba sagatavošanas struktūrās.

18. Ikgadējā KPN regula Atlantijas okeāna ziemeļaustrumu daļai tiek pieņemta ļoti īsā laikposmā: apmēram 30 darba dienas. Šajā laikposmā darba grupu sanāksmes notiek katru nedēļu. Ombude atzīst, ka apjomīgu protokolu iknedēļas sagatavošana, kurā tiek reģistrētas dalībvalstu nostājas, varētu būt nesamērīga situācijā, kad Padomes Ģenerālsekretariāts jau strādā ļoti īsos termiņos.

19. Ņemot vērā iepriekš minēto, Ombuds uzskata, ka ir pamatoti, ka Ģenerālsekretariātam būtu jāsagatavo dokumenti, jo īpaši “Bībeles” veidā, kuros atspoguļotas vairāku darba grupu sanāksmju diskusijas (tostarp atsevišķu dalībvalstu nostājas). Tādi dokumenti kā “Bībele” sniedz visaptverošu pārskatu par dažādajām nostājām, ko dalībvalstis paudušas sarunu laikā. Tieši šāda veida informācija ir nepieciešama sabiedrībai un ieinteresētajām personām, piemēram, sūdzības iesniedzējam, lai ietekmētu notiekošo lēmumu pieņemšanas procesu. Tāpēc šajā konkrētajā kontekstā šāda pieeja šķiet samērīga un pamatota.

20. Ciktāl dokumentos ir informācija, kas atspoguļo dalībvalstu nostājas, dokumentā būtu jānorāda dalībvalsts(-is), kas pauž pausto nostāju. Nosaukumu nedrīkst rediģēt, kad dokuments tiek publiskots. Kā sīkāk izklāstīts turpmāk, īpaši svarīgi ir tas, cik lielā mērā šie dokumenti tiek savlaicīgi darīti pieejami.

21. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombuds nekonstatē administratīvu kļūmi attiecībā uz šo sūdzības aspektu.

2. Publiska piekļuve leģislatīviem dokumentiem

Ombudam iesniegtie argumenti

Sūdzības iesniedzējs

22. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Padome ne proaktīvi, ne pēc pieprasījuma nedarīja publiski pieejamus dokumentus, kas saistīti ar ikgadējās KPN regulas pieņemšanu, kamēr turpinājās lēmumu pieņemšanas process.

23. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka pēdējo trīs gadu laikā Padome savā dokumentu publiskajā reģistrā ir iekļāvusi daudzus dokumentus, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu. Tomēr šos dokumentus (izņemot Komisijas priekšlikumu) sabiedrībai dara pieejamus lejupielādei tikai pēc tam, kad ir beidzies lēmumu pieņemšanas process.

24. Sūdzības iesniedzējs ir arī nobažījies par to, ka Padome apzināti aizkavēja atbildi uz tās četriem pieprasījumiem par publisku piekļuvi dokumentiem, kas saistīti ar 2019. gada KPN regulas pieņemšanu. Sūdzības iesniedzējs šos pieprasījumus iesniedza 2018. gada novembrī un decembrī, savukārt lēmumu pieņemšanas process turpinājās. Tomēr, tā kā Padome kavējās sniegt atbildi, dokumenti tika publiskoti tikai pēc tam, kad bija pieņemta 2019. gada galīgā KPN regula.

25. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka dokumenti, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu, ir jāuzskata par “leģislatīviem dokumentiem” Regulas 1049/2001 nozīmē. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka šādi dokumenti ir jādara tieši pieejami pēc iespējas lielākā mērā, ievērojot dažus regulā paredzētus izņēmumus.[12] Turklāt sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka attiecīgie dokumenti attiecas uz pasākumiem, kuru mērķis ir bioloģiskās daudzveidības aizsardzība, un tāpēc tie ir “vides informācija”, kā definēts “Orhūsas regulā”^[13]. Tādējādi jebkurš izņēmums attiecībā uz publisku piekļuvi, kas paredzēts Regulā Nr. 1049/2001, ir jāinterpretē šauri.

Padomes vārdā –

26. Padome apgalvoja, ka dokumentus, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu, nevar uzskatīt par “leģislatīviem dokumentiem” Regulas 1049/2001 nozīmē. Padome uzskatīja, ka ar Lisabonas līgumu ir ieviesta skaidra atšķirība starp leģislatīviem un neleģislatīviem aktiem. Saskaņā ar LESD [14] aktus, kas pieņemti tikai saskaņā ar “leģislatīvo procedūru”, var uzskatīt par leģislatīviem aktiem. Tomēr attiecībā uz “leģislatīvu aktu” pieņemšanu KPN regulā ir ievērota atsevišķa procedūra [15], kas atšķiras no Līgumos noteiktās procedūras. Tādējādi dokumentus, kas sagatavoti KPN regulas pieņemšanas procesā, pēc būtības nevar uzskatīt par “leģislatīviem”.

27. Padome apgalvoja, ka ļoti tehniskās un sarežģītās diskusijas saistībā ar lēmumu par KPN regulu nozīmē, ka ir vajadzīga atšķirīga pieeja pārredzamībai salīdzinājumā ar leģislatīviem jautājumiem.

28. Inspekcijas sanāksmē Padomes pārstāvji arī apgalvoja, ka tādu dokumentu kā “Bībele” publiskošana pirms galīgās KPN regulas pieņemšanas kaitētu notiekošajam lēmumu pieņemšanas procesam [16].

29. Attiecībā uz kavēšanos ar dokumentu izpaušanu pēc pieprasījuma Padomes pārstāvji norādīja, ka darba grupa, kas nodarbojas ar pieprasījumiem par piekļuvi dokumentiem, attiecīgajā laikposmā ir saskārusies ar lielu darba slodzi. Viņi paskaidroja, ka Padomes Ģenerālsekretariāta attiecīgajai nodaļai ir jāizvērtē katrs pieprasītais dokuments atsevišķi, kā arī jāapspriežas ar attiecīgajiem ģenerāldirektorātiem, lai izlemtu, vai dokumentus var publiskot. Tāpēc Padome bieži vien nevar atbildēt uz pieprasījumiem par piekļuvi dokumentiem sākotnējā 15 darba dienu termiņā, jo īpaši, ja pieprasījumi attiecas uz lielu skaitu dokumentu.

30. Attiecībā uz šo dokumentu proaktīvu publiskošanu Padome apgalvoja, ka tās reglamentā, kurā izklāstīti noteikumi par Padomes dokumentu proaktīvu publiskošanu, nav ietverts pienākums proaktīvi publiskot šos dokumentus.

Ombuda novērtējums

Dokumentu veids

31. Kā minēts iepriekš, ES Līgumos ir noteikts, ka visi ES lēmumi ir jāpieņem “cik vien iespējams atklāti un cik vien iespējams tuvināti pilsoņiem”.^[17] Šī prasība ir atspoguļota Regulā 1049/2001, kuras pamatā ir pieņēmums, ka “atklātība ļauj pilsoņiem ciešāk piedalīties lēmumu pieņemšanas procesā un garantē lielāku pārvaldes sistēmas leģitimitāti, efektivitāti un pārskatatbildību pilsoņu priekšā demokrātiskā sistēmā”.[18] Saskaņā ar šo pieņēmumu “iestādes, ciktāl iespējams, nodrošina dokumentu tiešu pieejamību sabiedrībai elektroniskā veidā vai ar reģistra starpniecību saskaņā ar attiecīgās iestādes noteikumiem”.[19] Citiem vārdiem sakot, visiem dokumentiem, kas atbilst “dokumenta” definīcijai Regulā 1049/2001, neatkarīgi no to būtības ir jābūt tieši pieejamiem, “cik vien iespējams”. Piekļuvi dokumentiem var ierobežot tikai tad, ja ir piemērojams viens (vai vairāki) no Regulā 1049/2001 minētajiem izņēmumiem [20].

32. Līdzdalības demokrātijas jēdziens, kas atzīts ES Līgumos [21], nozīmē, ka informācija būtu jādara pieejama sabiedrībai, lai ieinteresētās personas varētu apspriest, komentēt un, iespējams, kritizēt vai atzinīgi novērtēt likumdošanas un politikas iespējas, kas tiek apsvērtas.

33. Regulā Nr. 1049/2001 ir paredzēts, ka ne tikai Savienības likumdevēja pieņemtie akti, bet arī – vispārīgāk – dokumenti, kas sagatavoti vai saņemti tādu aktu pieņemšanas procedūrās, kuri dalībvalstīm ir juridiski saistoši, ir jāuzskata par “leģislatīviem dokumentiem” un tiem, ievērojot piemērojamos izņēmumus, ir jābūt pēc iespējas tieši pieejamiem ^[22]. Šo plašāko leģislatīvo dokumentu definīciju ES Tiesa ir apstiprinājusi 2018. gada spriedumā:

“[..] no Regulas Nr. 1049/2001 [..] 12. panta 2. punkta izriet, ka par “leģislatīviem dokumentiem” ir kvalificējami ne tikai Savienības likumdevēja pieņemti akti, bet arī – vispārīgāk – dokumenti, kas sagatavoti vai saņemti tādu aktu pieņemšanas procedūrās, kuri dalībvalstīs vai dalībvalstīm ir juridiski saistoši, un tādējādi, ievērojot šīs regulas 4. un 9. pantu, tiem ir jābūt tieši pieejamiem [..].”[23]

34. Ikgadējās KPN regulas dalībvalstīm ir juridiski saistošas. Tādēļ Ombuds uzskata, ka dokumenti, kas saistīti ar ikgadējās KPN regulas pieņemšanu, ietilpst “likumdošanas dokumentu” plašajā definīcijā saskaņā ar Regulu 1049/2001 un tādējādi, ievērojot piemērojamos izņēmumus, tiem ir jābūt tieši pieejamiem.

35. Turklāt ombuds piekrīt sūdzības iesniedzēja viedoklim, ka attiecīgie dokumenti satur vides informāciju Orhūsas regulas izpratnē.

36. Orhūsas regulā vides informācija ir definēta kā jebkura informācija rakstiskā, vizuālā, akustiskā, elektroniskā vai jebkādā citā materiālā formā par pasākumiem (tostarp administratīviem pasākumiem), piemēram, politiku, tiesību aktiem, plāniem, programmām, vides nolīgumiem un darbībām, kas ietekmē vai var ietekmēt vai aizsargāt vidi, piemēram, bioloģisko daudzveidību ^[24].

37. Tā kā viens no KPN regulas galvenajiem mērķiem ir uzturēt zivju krājumus ilgtspējīgā līmenī, tas jāsaprot kā pasākums, kas paredzēts bioloģiskās daudzveidības aizsardzībai. Tāpēc dokumentos, kas attiecas uz lēmumu pieņemšanas procesu, kura rezultātā tika pieņemta ikgadējā KPN regula, ir ietverta informācija par pasākumu, kas varētu ietekmēt bioloģisko daudzveidību. Tie nepārprotami ir kvalificējami kā “vides informācija” Orhūsas regulas definīcijas izpratnē.

38. Ombude norāda, ka Orhūsas regulas mērķis ir nodrošināt, ka vides informācija tiek pakāpeniski darīta pieejama un izplatīta sabiedrībai pēc iespējas plašāk. Tā mērķis ir veicināt efektīvāku sabiedrības līdzdalību lēmumu pieņemšanas procesā, tādējādi palielinot atbildību par lēmumu pieņemšanu un veicinot sabiedrības informētību un atbalstu pieņemtajiem lēmumiem ^[25].

39. Šajā nolūkā Orhūsas regulā ir paredzēts, ka Regulā 1049/2001 paredzētais izņēmums, saskaņā ar kuru piekļuvi dokumentam var atteikt, ja iepazīšanās ar to var nopietni kaitēt iestādes lēmumu pieņemšanas procesam ^[26], attiecībā uz vides informāciju ir jāinterpretē šauri ^[27]. Būtu jāņem vērā sabiedrības intereses, kas saistītas ar pieprasītās informācijas izpaušanu ^[28], lai veicinātu vides informācijas lielāku pārredzamību.

40. Tāpēc fakts, ka dokumenti satur svarīgu vides informāciju, ir pietiekams iemesls, lai secinātu, ka tie būtu jāizsniedz savlaicīgi.

Savlaicīga piekļuve dokumentiem

41. Sabiedrība var efektīvi piedalīties lēmumu pieņemšanas procesā tikai tad, ja attiecīgie dokumenti ir savlaicīgi tieši pieejami.

42. Inspekcijas sanāksmē ombudes izmeklēšanas grupa apstiprināja, ka vismaz no novembra beigām pastāv dokumenti, kas attiecas uz 2018. un 2019. gada KPN regulas pieņemšanu. Šie dokumenti (jo īpaši “Bībele”) sniedz visaptverošu pārskatu par dažādajām nostājām, ko dalībvalstis paudušas sarunu laikā. Tieši šāda veida informācija ir nepieciešama sabiedrībai un ieinteresētajām personām, piemēram, sūdzības iesniedzējam, lai ietekmētu notiekošo lēmumu pieņemšanas procesu.

43. Tajā pašā laikā Ombuda izmeklēšanas grupa apstiprināja, ka, lai gan lēmumu pieņemšanas process turpinājās, Padome nedarīja pieejamus dažādus dokumentus, kas saistīti ar KPN regulu pieņemšanu 2018. un 2019. gadam [29]. Tā vietā dokumenti tika sistemātiski atzīmēti kā “LIMITE”, kas nozīmē, ka tie ir iekšēji dokumenti un tos nedrīkst darīt tieši pieejamus sabiedrībai. Tiek sagaidīts, lai to dokumentu saņēmēji, uz kuriem ir marķējums “LIMITE”, nodrošinātu, ka šādus dokumentus neizpauž ārpus Padomes.

44. Kā ombuds jau iepriekš ir uzsvēris,[30] ierobežojumiem attiecībā uz piekļuvi leģislatīviem dokumentiem vajadzētu būt gan izņēmuma, gan ierobežotiem laikā līdz absolūti nepieciešamajam. LIMITE klasifikācija būtu jāpiemēro tikai tiem dokumentiem, uz kuriem to novērtēšanas laikā attiecas kāds no Regulā 1049/2001 paredzētajiem izņēmumiem.

45. Ombude arī norāda, ka, ņemot vērā ļoti īso laikposmu, kurā tiek pieņemta ikgadējā KPN regula, process saskaņā ar Regulu 1049/2001, lai pieprasītu publisku piekļuvi, nav piemērots, lai nodrošinātu nepieciešamo pārredzamības līmeni. Pat ja Padome piešķirtu piekļuvi dokumentiem sākotnējā 15 darba dienu termiņā, tas ļoti apgrūtinātu dokumentu pieprasītājiem iespēju tos izmantot, lai efektīvi piedalītos lēmumu pieņemšanas procesā, jo nostājas starplaikā, iespējams, ir mainījušās. Ja Padome pagarinātu termiņu par 15 papildu darba dienām vai ja tā sākotnēji atteiktu piekļuvi (un pieprasītājs lūgtu Padomei pārskatīt savu lēmumu), lēmumu pieņemšanas process būtu beidzies, pirms piekļuve galu galā tika piešķirta.

46. Tādēļ ombude uzskata, ka lēmumu pieņemšanas process, kura rezultātā tiek pieņemta KPN regula, var būt pietiekami pārredzams tikai tad, ja Padome proaktīvi dara pieejamus attiecīgos dokumentus saskaņā ar Regulas 1049/2001 12. pantu. Tas nozīmētu, ka šādi dokumenti būtu tieši pieejami sabiedrībai to izplatīšanas laikā vai drīz pēc tam.

47. Padome apgalvoja, ka tādu dokumentu kā “Bībele” izpaušana pirms galīgās KPN regulas pieņemšanas kaitētu notiekošajam lēmumu pieņemšanas procesam. Tādēļ tā atsaucās uz attiecīgo izņēmumu Regulā 1049/2001 ^[31], lai atteiktu piekļuvi dokumentiem.

48. Ombudu šis arguments nepārliecina. ES pilsoņu demokrātisko tiesību neatņemama sastāvdaļa ir iespēja ieinteresētajiem sabiedrības locekļiem vai citām ieinteresētajām personām paust savu viedokli par dažādām iespējām, kas apspriestas saistībā ar ES lēmumu pieņemšanu, jo īpaši par vides jautājumiem [32]. Padome nav pierādījusi, ka attiecīgo dokumentu publiskošana negatīvi ietekmētu, paildzinātu vai sarežģītu lēmumu pieņemšanas procesu ^[33].

49. Padomes arguments, ka Komisija un dalībvalstis jau ir apspriedušās ar galvenajām ieinteresētajām personām zivsaimniecības jomā lēmumu pieņemšanas procesā, negarantē pietiekamu pārredzamību. Tas negarantē, ka visi ieinteresētie sabiedrības locekļi vai citas ieinteresētās personas var efektīvi piedalīties diskusijā.

50. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombude konstatē, ka Padomes veiktā ar ikgadējo KPN regulu 2018. un 2019. gadam pieņemšanas procesu saistīto dokumentu sistemātiskā klasifikācija par LIMITE ir administratīva kļūme. Tādēļ viņa sniedz atbilstošu ieteikumu saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 6. punktu.

3. Reģistra pilnīgums un pieejamība

Ombudam iesniegtie argumenti

51. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Padomes dokumentu reģistrs ir nepilnīgs un nav lietotājdraudzīgs. Konkrētāk, sūdzības iesniedzējs identificēja vairākus ar KPN regulas pieņemšanu saistītus dokumentus, kas nav iekļauti reģistrā un/vai ir grūti atrodami, jo tiem nav “starpiestāžu koda”[34]. Konkrētāk, sūdzības iesniedzējs atsaucās uz Komisijas iesniegtajiem procedūras dokumentiem, darba grupu sanāksmju protokoliem un attiecīgajiem neoficiālajiem dokumentiem [35].

52. Sūdzības iesniedzējs arī norādīja, ka reģistrs ne vienmēr ļauj sabiedrības locekļiem identificēt dokumentus, kuriem viņi lūdz piekļuvi. Lai gan dokumenti reģistrā ir uzskaitīti pēc to iekšējā dokumenta numura un nosaukuma, daudziem dokumentiem ir vienāds nosaukums (galvenokārt Komisijas priekšlikuma nosaukums).

53. Pārbaudes sanāksmē Padomes pārstāvji paskaidroja, ka parasti visi “standarta dokumenti” (ST dokumenti) ir iekļauti Padomes dokumentu reģistrā un tiem vajadzētu būt starpiestāžu kodeksam. Darba dokumentu, kuros reģistrē darba grupas sanāksmes, iznākumam nav starpiestāžu kodeksa, jo vienā sanāksmē var apspriest dažādus leģislatīvus un/vai neleģislatīvus dokumentus (ar dažādiem starpiestāžu kodeksiem).

Ombuda novērtējums

54. Pārbaudes laikā Ombuda izmeklēšanas grupa apstiprināja, ka:

• Vairākos dokumentos, kas saistīti ar KPN regulu pieņemšanu 2018. un 2019. gadam, nav starpiestāžu kodeksa, tāpēc tos ir ļoti grūti atrast reģistrā. Tas ietver tādus dokumentus kā daži Komisijas neoficiālie dokumenti [36], visi darba grupas darba rezultātu dokumenti un dažas “Bībeles” versijas [37].
• Padome izmanto “darba dokumentus” (pretstatā ST dokumentiem), kuriem nav atsevišķa ieraksta dokumentu reģistrā. Tā vietā Padomes Ģenerālsekretariāts reizi ceturksnī un par katru darba grupu publiskajā reģistrā publicē ST dokumentu, kurā ietverts to darba dokumentu saraksts, kurus Ģenerālsekretariāts attiecīgajā laikposmā izplatījis darba grupai. Turklāt darba dokumentos nav starpiestāžu koda, kas tos sasaistītu ar konkrētu lietu.
• Reģistrā uzskaitīto dokumentu nosaukumos bieži vien ir tikai Komisijas priekšlikuma nosaukums, kas nozīmē, ka ir grūti zināt, par ko ir dokuments.

55. Ombuds jau ir uzskatījis, ka pilnīgam un pieejamam publiskam reģistram ir būtiska nozīme pārredzamības nodrošināšanā. [38] Lai sabiedrība varētu pilnībā izmantot tiesības piekļūt dokumentiem, visi darba sagatavošanas struktūrās sagatavotie un/vai izplatītie dokumenti būtu jāiekļauj publiskā reģistrā neatkarīgi no to formāta un no tā, vai tie ir pilnībā vai daļēji pieejami vai vispār nav pieejami. Turklāt, lai sabiedrība varētu piekļūt šiem dokumentiem, tiem jābūt viegli atrodamiem Padomes tīmekļa vietnē. Tikai ar pilnīgu un pieejamu dokumentu reģistru sabiedrība var gūt pienācīgu pārskatu par darba sagatavošanas struktūrās notiekošajām apspriedēm.

56. Tādēļ ombude ierosināja, ka "Padome savā publiskajā reģistrā uzskaita visu veidu dokumentus neatkarīgi no to formāta un no tā, vai tie ir pilnībā vai daļēji pieejami vai vispār nav pieejami ". Ombude apstiprina savu konstatējumu un ar to saistīto ierosinājumu, kas jau ir izteikts.

Ieteikums

Pamatojoties uz šīs sūdzības izmeklēšanu, ombuds sniedz Padomei šādu ieteikumu:

Padomei būtu proaktīvi jāpublisko dokumenti, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu, brīdī, kad tos izsūta dalībvalstīm, vai iespējami drīz pēc tam.

Padome un sūdzības iesniedzējs tiks informēti par šo ieteikumu. Saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 6. punktu Padome līdz 2020. gada 27. janvārim nosūta sīki izstrādātu atzinumu.

 

Emily O'Reilly
Eiropas ombude

Strasbūrā, 2019. gada 25. oktobrī

 

[1] Eiropas Parlamenta 1994. gada 9. marta Lēmums 94/262/EOTK, EK, Euratom par noteikumiem un vispārējiem nosacījumiem, kas reglamentē ombuda pienākumu izpildi (OV L 113, 15. lpp.).

[2] Regula (ES) Nr. 1380/2013 par kopējo zivsaimniecības politiku: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[3] Plašāka informācija par KPN: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[4] LESD 43. panta 3. punkts.

[5] Padomi atbalsta Eiropas Savienības dalībvalstu valdību Pastāvīgo pārstāvju komiteja (COREPER) un vairāk nekā 150 augsti specializētas darba grupas un komitejas, kas pazīstamas kā "Padomes darba sagatavošanas struktūras". Šīs struktūras aptver konkrētas politikas jomas vai tematus un cita starpā sagatavo Padomes nostājas. https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[6] Piemērs: Saskaņā ar ES noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem. Regula 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Regulas 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. panta 3. punkts.

[8] Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes sanāksmes notika 2016. gada 12. un 13. decembrī, 2017. gada 11. un 12. decembrī un 2018. gada 17. un 18. decembrī.

[9] Līguma par Eiropas Savienību (LES) 1. pants un 10. panta 3. punkts.

[10] LESD 15. panta 2. punkts.

[11] Eiropas Ombuda ieteikums lietā OI/2/2017/TE par Padomes likumdošanas procesa pārredzamību: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/89518.

[12] Regulas Nr. 1049/2001 12. panta 2. punkts.

[13] Regula 1367/2006 par to, kā Kopienas iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[14] LESD 289. pants.

[15] Pamatojoties uz LESD 43. panta 3. punktu.

[16] To darot, tā atsaucās uz izņēmumu, kas noteikts Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktā.

[17] LES 1. pants un 10. panta 3. punkts.

[18] Regulas Nr. 1049/2001 2. apsvērums.

[19] Regulas Nr. 1049/2001 12. panta 1. punkts.

[20] Regulas Nr. 1049/2001 4. pants.

[21] LES 1. panta 2. punkts un 10. panta 3. punkts.

[22] Regulas Nr. 1049/2001 12. panta 2. punkts un 6. apsvērums.

[23] Tiesas spriedums (virspalāta), 2018. gada 4. septembris, ClientEarth/Komisija, C-57/16, 85. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[24] Regulas 1367/2006 2. panta 1. punkta d) apakšpunkta i) un iii) punkts.

[25] Tiesas spriedums (virspalāta), 2018. gada 4. septembris, ClientEarth/Komisija, C-57/16, 98. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[26] Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkts.

[27] Regulas 1367/2006 6. panta 1. punkta otrais teikums; sk. arī Tiesas (virspalāta) 2018. gada 4. septembra spriedumu lietā C-57/16 ClientEarth /Komisija, 100. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[28] Sk. 27. zemsvītras piezīmi.

[29] Šie dokumenti, kurus Padome darīja pieejamus, bija dokumenti, tāpat kā Komisijas priekšlikums, kas jādara pieejami saskaņā ar Padomes reglamentu, sk. 11. panta 3. un 5. punktu un II pielikumu.

[30] Eiropas Ombuda īpašais ziņojums par stratēģisko izmeklēšanu OI/2/2017/TE par Padomes likumdošanas procesa pārredzamību, 36. punkts, pieejams vietnē https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921.

[31] 4. panta 3. punkts.

[32] Tiesas spriedums (virspalāta), 2018. gada 4. septembris, ClientEarth/Komisija, C-57/16, 101. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[33] Tiesas (virspalāta) 2018. gada 4. septembra spriedums ClientEarth/Komisija, C-57/16, 108. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[34] Starpiestāžu kods sasaista dokumentus ar konkrētu datni, tādējādi atvieglojot to meklēšanu vai atrašanu.

[35] "Neoficiāls dokuments" attiecas uz neoficiālu dokumentu, kas iesniegts sarunu laikā, lai panāktu vienošanos par strīdīgiem jautājumiem, ne vienmēr pārstāvot autora struktūras (Komisijas, Padomes prezidentvalsts vai atsevišķu dalībvalstu) nostāju.

[36] Dokumenta numurs: ST 14316 2017 INIT, ST 14317 2017 INIT un ST 14649 2018 INIT.

[37] Dokumenta numurs: ST 14385 2018 INIT un ST 14385 2018 REV 1.

[38] Eiropas Ombuda īpašais ziņojums par stratēģisko izmeklēšanu OI/2/2017/TE par Padomes likumdošanas procesa pārredzamību, 28. punkts, pieejams vietnē https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921