Sagatavots saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 6. punktu ^[1]

Sūdzības priekšvēsture

1. Sūdzība attiecas uz ES Padomes (Padome) lēmumu pieņemšanas procesa pārredzamību, kā rezultātā tiek pieņemtas ikgadējās regulas, ar kurām konkrētiem zivju krājumiem nosaka nozvejas limitus, ko dēvē par “kopējo pieļaujamo nozveju” (KPN). KPN mērķis cita starpā ir saglabāt zivju krājumus ilgtspējīgā līmenī, kas ir viens no ES kopējās zivsaimniecības politikas regulas [2] (KZP regula)[3] pamatmērķiem.

2. Šī lieta attiecas uz KPN regulu pieņemšanas procesa pārredzamību attiecībā uz 2017., 2018. un 2019. gadu Atlantijas okeāna ziemeļaustrumu daļā.

3. Padome pieņem KPN regulu saskaņā ar procedūru, kas izklāstīta Līgumā par Eiropas Savienības darbību (LESD)[4]. Saskaņā ar šo procedūru Eiropas Komisija katru gadu sagatavo priekšlikumu ikgadējām KPN regulām, pamatojoties uz padomdevēju struktūru zinātniskajiem ieteikumiem. Tā parasti pieņem priekšlikumu par Ziemeļaustrumu Atlantijas KPN oktobra beigās vai novembra sākumā. Pēc tam valstu ierēdņi katru nedēļu tiekas vienā no Padomes “sagatavošanas struktūrām”[5] – Iekšējās zivsaimniecības politikas darba grupā –, lai apspriestu Komisijas priekšlikumu. Pamatojoties uz šīm sagatavošanas diskusijām, Pastāvīgo pārstāvju komiteja (vēstnieki Pastāvīgo pārstāvju komitejā) risina sarunas par priekšlikumu aptuveni vienu nedēļu pirms Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes, kurā ministri, kas piedalās sanāksmē, pieņem galīgo KPN regulu. Parasti tas notiek decembra vidū .

4. Sūdzības iesniedzējs — vides tiesību organizācija ClientEarth — katru gadu analizē, kā KPN priekšlikumi un galīgā KPN regula atbilst KZP regulas prasībām. Komisija vai Padome var ierosināt vai pieņemt KPN, kas ir pretrunā piemērojamajiem zinātniskajiem ieteikumiem, tikai tad, ja tās var pierādīt, ka zinātnisko ieteikumu ievērošana radītu nopietnus sociālos un ekonomiskos riskus iesaistītajām zvejas flotēm un kopienām.

5. Lai veiktu ikgadējo analīzi, sūdzības iesniedzējam ir vajadzīga virkne informācijas. Šajā nolūkā laikposmā no 2017. līdz 2019. gadam tā iesniedza vairākus pieprasījumus par publisku piekļuvi Padomes rīcībā esošajiem dokumentiem [6] saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesu, kura rezultātā tika pieņemta KPN regula.

6. Padome izpauda sūdzības iesniedzējam konkrētus dokumentus, bet neizpauda citus dokumentus, lai aizsargātu saistīto lēmumu pieņemšanas procesu, izmantojot izņēmumu saskaņā ar ES tiesību aktiem par publisku piekļuvi dokumentiem (Regula 1049/2001)[7]. Citu dokumentu starpā Padome neatklāja darba sagatavošanas struktūru sanāksmju protokolus, kā arī informāciju par dalībvalstu nostāju Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes, Pastāvīgo pārstāvju komitejas un darba sagatavošanas struktūru sanāksmēs. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka tas nozīmēja, ka tas nevarēja efektīvi veikt analīzi.

7. Nebūdams apmierināts ar savu pieprasījumu iznākumu, sūdzības iesniedzējs 2019. gada 8. aprīlī vērsās pie Ombuda.

Izmeklēšana  

8. Ombuds sāka izmeklēšanu par sūdzības iesniedzēja bažām, ka Padome:

1) nav reģistrējusi dalībvalstu nostājas, kas paustas Iekšējās zivsaimniecības politikas jautājumu darba grupas, Pastāvīgo pārstāvju komitejas (COREPER) un Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes attiecīgajās sanāksmēs;

2) nenodrošināja savlaicīgu publisku piekļuvi normatīvajiem dokumentiem proaktīvi un pēc pieprasījuma;

3) nav izveidojis pilnīgu un lietotājdraudzīgu dokumentu reģistru.

9. Izmeklēšanas gaitā Ombuda izmeklēšanas grupa pārbaudīja Padomes rīcībā esošos dokumentus saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesu, lai pieņemtu ikgadējās KPN regulas 2018. un 2019. gadam. Ombuds saņēma arī rakstisku atbildi no Padomes par sūdzību un pēc tam sūdzības iesniedzēja komentārus, atbildot uz Padomes atbildi.

1. Ieraksta dalībvalstu nostājas

Ombudam iesniegtie argumenti

Sūdzības iesniedzējs

10. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Padome nav izpaudusi pietiekami detalizētus pierakstus par diskusijām, kas notika attiecīgajās darba grupas, Pastāvīgo pārstāvju komitejas un Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes sanāksmēs lēmumu pieņemšanas procesā, kura rezultātā tika pieņemtas KPN regulas 2017. un 2018. gadam. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka, lai ievērotu Regulas 1049/2001 mērķi un nodrošinātu tās efektīvu piemērošanu, ES iestādēm ir jāsagatavo attiecīgo sanāksmju protokoli. Tomēr Padome bija norādījusi, ka tās rīcībā nav šādu protokolu par darba grupas sanāksmēm 2017. un 2018. gadā. Attiecībā uz 2019. gadu sūdzības iesniedzējam tika piešķirta piekļuve dokumentiem, kas satur darba grupas sanāksmju darba rezultātus, kuros nav norādīta dalībvalstu nostāja un kuri tādējādi, pēc sūdzības iesniedzēja domām, neatbilst Regulas 1049/2001 mērķim.

11. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka attiecīgo Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomju sanāksmes [8] bija slēgtas sabiedrībai. Sūdzības iesniedzējs arī norādīja, ka Padomes 2016. un 2017. gada sanāksmju protokolos ir tikai norādīts, ka ir panākta politiska vienošanās, bet nav sniegta sīkāka informācija par dalībvalstu atšķirīgajām nostājām vai sniegtajiem argumentiem vai pierādījumiem.

12. Tajā pašā laikā sūdzības iesniedzējs atzina, ka pastāv dokumenti, kuros ir ietvertas dalībvalstu nostājas, kas tika paustas dažādos lēmumu pieņemšanas procesa posmos. Sūdzības iesniedzējs jo īpaši atsaucās uz atsevišķu dalībvalstu pārstāvju rakstiskajiem komentāriem par Komisijas priekšlikumu pēc darba grupas sanāksmēm (vai pirms tām). Sūdzības iesniedzējs arī atsaucās uz Padomes Ģenerālsekretariāta sagatavotajiem dokumentiem, kuros ietverti dalībvalstu atzinumi par Komisijas priekšlikumu. Šos dokumentus parasti sauc par “Bībeli”.

Padomes vārdā –

13. Pārbaudes sanāksmē ar Ombuda izmeklēšanas grupu Padomes pārstāvji apstiprināja, ka darba grupas sanāksmes tiek ierakstītas dokumentā, kas aprakstīts kā “darba iznākums”. Tās norādīja, ka tas ir administratīvs dokuments, kas ir kodolīgs un neietver atsevišķu dalībvalstu nostājas. Padomes pārstāvji paskaidroja, ka Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes sanāksmēs notiek plenārsēdes debates, bet neoficiālas diskusijas notiek līdztekus sanāksmēm. Šo Padomes sanāksmju protokolos ir atspoguļotas plenārsēdes debates, bet ne neformālās diskusijas. Padomes pārstāvji apstiprināja, ka, tāpat kā darba grupu sanāksmju darba dokumentu rezultāti, šie protokoli ir īsi un neietver dalībvalstu atšķirīgās nostājas.

14. Tomēr Padomes pārstāvji arī apstiprināja, ka pastāv dokumenti, kuros ir ietvertas dalībvalstu nostājas, piemēram, to iesniegtie rakstiskie komentāri un dažādās “Bībeles” versijas (skat. iepriekš). Padomes pārstāvji paskaidroja, ka tās Ģenerālsekretariāts parasti izstrādā “Bībeles” sākotnējo redakciju pēc pirmajām trim darba grupas sanāksmēm (līdz novembra beigām). Šo sākotnējo redakciju pēc tam – parasti divas reizes – atjaunina, lai atspoguļotu darba sagatavošanas struktūrās notiekošās diskusijas, pirms Lauksaimniecības un zivsaimniecības padome pieņem KPN regulu, parasti decembrī.

Ombuda novērtējums

15. Lai ES pilsoņi varētu izmantot savas tiesības [9] piedalīties ES demokrātiskajā procesā un lai ES lēmumi tiktu pieņemti “tik atklāti un cik iespējams tuvināti pilsoņiem”[10], ir būtiski, lai sabiedrībai būtu pieejamas dažādās iespējas un nostājas, kas tiek apspriestas. Tas ne tikai ļauj ieinteresētajām personām ar attiecīgām zināšanām sniegt ieguldījumu lēmumu pieņēmējiem, bet arī nodrošina, ka dalībvalstu pārstāvji var tikt saukti pie atbildības, atturot viņus no Briseles “vainošanas” par lēmumiem, ko viņi paši ir pieņēmuši ,, vai no populāru ES iniciatīvu izmantošanas.

16. Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, Ombuds 2018. gada februārī ieteica [11], ka Padomes Ģenerālsekretariātam būtu sistemātiski jāreģistrē dalībvalstu valdību identitāte, kad tās pauž nostāju Padomes darba sagatavošanas struktūrās. Viņa uzskata, ka īpaši problemātiski ir tas, ka dažos gadījumos dalībvalstis netiek identificētas, kad tās pieņem nostāju.

17. Tajā pašā laikā ombuds atzīst, ka ir vajadzīga zināma elastība attiecībā uz to, kāda veida dokumenti ir vajadzīgi, lai ņemtu vērā dažādos darba sagatavošanas struktūru veidos apspriesto tematu dažādību.

18. Ikgadējā KPN regula Atlantijas okeāna ziemeļaustrumu daļai tiek pieņemta ļoti īsā laikā – aptuveni 30 darbdienās. Šajā laikposmā darba grupas sanāksmes notiek katru nedēļu. Ombuds atzīst, ka gadījumā, ja Padomes Ģenerālsekretariāts jau strādā ļoti īsos termiņos, iknedēļas apjomīgu protokolu sagatavošana, kuros atspoguļotas dalībvalstu nostājas, varētu būt nesamērīga.

19. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombuds uzskata, ka ir pamatoti, ka Ģenerālsekretariāts sagatavo dokumentus, jo īpaši “Bībeles” veidā, kas atspoguļo diskusijas (tostarp atsevišķu dalībvalstu nostājas) vairākās darba grupas sanāksmēs. Tādi dokumenti kā “Bībele” sniedz visaptverošu pārskatu par dažādajām nostājām, ko dalībvalstis paudušas sarunu laikā. Tieši šāda veida informācija ir vajadzīga sabiedrībai un ieinteresētajām personām, piemēram, sūdzības iesniedzējam, lai ietekmētu notiekošo lēmumu pieņemšanas procesu. Tāpēc šajā konkrētajā kontekstā šāda pieeja šķiet samērīga un pamatota.

20. Ciktāl dokumentos ir informācija, kas atspoguļo dalībvalstu nostāju, dokumentā būtu jānorāda dalībvalsts(-is), kas pieņem izklāstīto nostāju. Nosaukumu nedrīkst rediģēt, kad dokuments tiek publiskots. Kā sīkāk izklāstīts turpmāk, īpaši svarīgi ir tas, cik lielā mērā šie dokumenti tiek darīti pieejami savlaicīgi.

21. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombuds nekonstatē administratīvas kļūmes attiecībā uz šo sūdzības aspektu.

2. Publiska piekļuve leģislatīviem dokumentiem

Ombudam iesniegtie argumenti

Sūdzības iesniedzējs

22. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Padome ne proaktīvi, ne pēc pieprasījuma nav darījusi publiski pieejamus dokumentus, kas saistīti ar ikgadējās KPN regulas pieņemšanu, kamēr notiek lēmumu pieņemšanas process.

23. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka pēdējo trīs gadu laikā Padome daudzus dokumentus, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu, ir iekļāvusi savā dokumentu publiskajā reģistrā. Tomēr šos dokumentus (izņemot Komisijas priekšlikumu) dara publiski pieejamus lejupielādei tikai pēc tam, kad ir beidzies lēmumu pieņemšanas process.

24. Sūdzības iesniedzējs arī pauž bažas par to, ka Padome apzināti aizkavēja atbildes sniegšanu uz tās četriem pieprasījumiem par publisku piekļuvi dokumentiem, kas saistīti ar 2019. gada KPN regulas pieņemšanu. Sūdzības iesniedzējs šos pieprasījumus iesniedza 2018. gada novembrī un decembrī, savukārt lēmumu pieņemšanas process turpinājās. Tomēr, tā kā Padome novēloti atbildēja, dokumenti tika publiskoti tikai pēc tam, kad bija pieņemta 2019. gada KPN galīgā regula.

25. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka dokumenti, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu, ir jāuzskata par “likumdošanas dokumentiem” Regulas 1049/2001 nozīmē. Turklāt sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka attiecīgie dokumenti attiecas uz pasākumiem, kuru mērķis ir aizsargāt bioloģisko daudzveidību, un tāpēc tie ir uzskatāmi par “vides informāciju”, kā definēts Orhūsas regulā ^[13]. Tādējādi jebkurš Regulā 1049/2001 paredzētais izņēmums attiecībā uz publisku piekļuvi ir jāinterpretē šauri.

Padomes vārdā –

26. Padome apgalvoja, ka dokumentus, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu, nevar uzskatīt par "likumdošanas dokumentiem"Regulas 1049/2001 nozīmē. Padome uzskatīja, ka ar Lisabonas līgumu ir ieviesta skaidra atšķirība starp leģislatīviem un neleģislatīviem aktiem. Saskaņā ar LESD [14] aktus, kas pieņemti tikai saskaņā ar “likumdošanas procedūru”, var uzskatīt par leģislatīviem aktiem. Tomēr KPN regulā ir ievērota atsevišķa procedūra [15], kas atšķiras no Līgumos noteiktās “leģislatīvo aktu” pieņemšanas procedūras. Dokumentus, kas sagatavoti KPN regulas pieņemšanas procesā, pašus par sevi nevar uzskatīt par “leģislatīviem” dokumentiem.

27. Padome apgalvoja, ka ļoti tehniskās un sarežģītās diskusijas saistībā ar lēmumu par KPN regulu nozīmē, ka ir vajadzīga atšķirīga pieeja pārredzamībai salīdzinājumā ar likumdošanas jautājumiem.

28. Pārbaudes sanāksmē Padomes pārstāvji arī apgalvoja, ka tādu dokumentu kā “Bībele” publiskošana pirms galīgās KPN regulas pieņemšanas apdraudētu notiekošo lēmumu pieņemšanas procesu [16].

29. Attiecībā uz kavēšanos ar dokumentu publiskošanu pēc pieprasījuma Padomes pārstāvji norādīja, ka darba grupa, kas izskatīja pieprasījumus par piekļuvi dokumentiem, attiecīgajā laikposmā bija saskārusies ar lielu darba slodzi. Viņi paskaidroja, ka Padomes Ģenerālsekretariāta attiecīgajai nodaļai ir jāizvērtē katrs pieprasītais dokuments atsevišķi, kā arī jāapspriežas ar attiecīgajiem ģenerāldirektorātiem, lai izlemtu, vai dokumentus var publiskot. Tāpēc Padome bieži vien nevar atbildēt uz pieprasījumiem par piekļuvi dokumentiem sākotnējā 15 darba dienu termiņā, jo īpaši tad, ja pieprasījumi attiecas uz lielu skaitu dokumentu.

30. Attiecībā uz šo dokumentu proaktīvu izpaušanu Padome apgalvoja, ka tās Reglamentā (PR), kurā izklāstīti noteikumi par Padomes dokumentu proaktīvu izpaušanu, nav ietverts pienākums proaktīvi izpaust šos dokumentus.

Ombuda novērtējums

Dokumentu veids

31. Kā minēts iepriekš, ES Līgumos ir noteikts, ka visi ES lēmumi ir jāpieņem “tik atklāti un cik iespējams tuvināti pilsoņiem”^[17]. Šī prasība ir atspoguļota Regulā 1049/2001, kuras pamatā ir pieņēmums, ka “atvērtība ļauj pilsoņiem ciešāk piedalīties lēmumu pieņemšanas procesā un garantē, ka demokrātiskā sistēmā administrācijai ir lielāka leģitimitāte, tā ir efektīvāka un atbildīgāka pilsoņu priekšā”[18]. Saskaņā ar šo pieņēmumu “iestādes, cik vien iespējams, nodrošina dokumentu tiešu pieejamību sabiedrībai elektroniskā veidā vai izmantojot reģistru saskaņā ar attiecīgās iestādes noteikumiem”[19]. Citiem vārdiem sakot, visiem dokumentiem, uz kuriem attiecas Regulā 1049/2001 sniegtā “dokumenta” definīcija, neatkarīgi no to būtības, ir jābūt tieši pieejamiem “cik vien iespējams”. Piekļuvi dokumentiem var ierobežot tikai tad, ja ir piemērojams viens (vai vairāki) no Regulā 1049/2001 noteiktajiem izņēmumiem [20].

32. Līdzdalības demokrātijas jēdziens, kas atzīts ES līgumos [21], nozīmē, ka informācija būtu jādara pieejama sabiedrībai, lai ieinteresētās personas varētu apspriest, komentēt un, iespējams, kritizēt vai atzinīgi vērtēt apsvērtos likumdošanas un politikas risinājumus.

33. Regulā 1049/2001 ir paredzēts, ka ne tikai Savienības likumdevēja pieņemtie akti, bet arī, vispārīgāk, dokumenti, kas sagatavoti vai saņemti tādu aktu pieņemšanas procedūru laikā, kuri ir juridiski saistoši dalībvalstīm, ir jāuzskata par “leģislatīviem dokumentiem” un, ievērojot piemērojamos izņēmumus, tiem ir jābūt pēc iespējas tieši pieejamiem ^[22]. Šo plašāko leģislatīvo dokumentu definīciju ir apstiprinājusi ES Tiesa 2018. gada spriedumā:

“[..] no Regulas Nr. 1049/2001 [..] 12. panta 2. punkta izriet, ka ne tikai Savienības likumdevēja pieņemtie akti, bet arī, vispārīgāk, dokumenti, kas sagatavoti vai saņemti tādu aktu pieņemšanas procedūru laikā, kuri ir juridiski saistoši dalībvalstīs vai dalībvalstīm, ir jākvalificē kā “likumdošanas dokumenti” un līdz ar to, ievērojot šīs regulas 4. un 9. pantu, tiem ir jābūt tieši pieejamiem [..]”[23].

34. Ikgadējās KPN regulas dalībvalstīm ir juridiski saistošas. Tāpēc ombude uzskata, ka dokumenti, kas saistīti ar ikgadējās KPN regulas pieņemšanu, ietilpst plašajā “likumdošanas dokumentu” definīcijā saskaņā ar Regulu 1049/2001 un attiecīgi, ievērojot piemērojamos izņēmumus, būtu jādara tieši pieejami.

35. Turklāt ombuds piekrīt sūdzības iesniedzēja viedoklim, ka attiecīgie dokumenti ietver vides informāciju Orhūsas regulas nozīmē.

36. Orhūsas regulā vides informācija ir definēta kā jebkāda rakstiska, vizuāla, fonētiska, elektroniska vai jebkāda cita materiāla informācija par pasākumiem (tostarp administratīviem pasākumiem), piemēram, politiku, tiesību aktiem, plāniem, programmām, vides nolīgumiem un darbībām, kas ietekmē vai var ietekmēt vai aizsargāt vidi, piemēram, bioloģisko daudzveidību ^[24].

37. Tā kā viens no galvenajiem KPN regulas mērķiem ir saglabāt zivju krājumus ilgtspējīgā līmenī, tā ir jāsaprot kā pasākums, kura mērķis ir aizsargāt bioloģisko daudzveidību. Tāpēc dokumentos, kas saistīti ar lēmumu pieņemšanas procesu, kura rezultātā tika pieņemta ikgadējā KPN regula, ir ietverta informācija par pasākumu, kas varētu ietekmēt bioloģisko daudzveidību. Tie nepārprotami ir kvalificējami kā “vides informācija” Orhūsas regulā noteiktās definīcijas izpratnē.

38. Ombuds norāda, ka Orhūsas regulas mērķis ir nodrošināt, ka vides informācija tiek pakāpeniski darīta pieejama un izplatīta sabiedrībai pēc iespējas plašākā veidā. Tā mērķis ir veicināt efektīvāku sabiedrības līdzdalību lēmumu pieņemšanas procesā, tādējādi palielinot lēmumu pieņemšanas pārskatatbildību un veicinot sabiedrības informētību un atbalstu pieņemtajiem lēmumiem ^[25].

39. Šajā nolūkā Orhūsas regulā ir paredzēts, ka Regulā (EK) Nr. 1049/2001 paredzētais izņēmums, saskaņā ar kuru piekļuvi dokumentam var atteikt, ja iepazīšanās ar to var nopietni kaitēt iestādes lēmumu pieņemšanas procesam ^[26], ir jāinterpretē sašaurināti attiecībā uz vides informāciju [27]. Būtu jāņem vērā sabiedrības intereses saistībā ar pieprasītās informācijas izpaušanu ^[28], lai veicinātu vides informācijas lielāku pārredzamību.

40. Tāpēc fakts, ka dokumenti satur svarīgu vides informāciju, ir pietiekams iemesls, lai secinātu, ka tie būtu jādara pieejami savlaicīgi.

Savlaicīga piekļuve dokumentiem

41. Sabiedrība var efektīvi piedalīties lēmumu pieņemšanas procesā tikai tad, ja attiecīgie dokumenti ir savlaicīgi tieši pieejami.

42. Pārbaudes sanāksmē Ombuda izmeklēšanas grupa apstiprināja, ka vismaz no novembra beigām pastāv dokumenti, kas attiecas uz 2018. un 2019. gada KPN regulas pieņemšanu. Šajos dokumentos (jo īpaši “Bībelē”) ir sniegts visaptverošs pārskats par dažādajām nostājām, ko dalībvalstis paudušas sarunu laikā. Tieši šāda veida informācija ir vajadzīga sabiedrībai un ieinteresētajām personām, piemēram, sūdzības iesniedzējam, lai ietekmētu notiekošo lēmumu pieņemšanas procesu.

43. Tajā pašā laikā Ombuda izmeklēšanas grupa apstiprināja, ka, lai gan lēmumu pieņemšanas process turpinās, Padome nedarīja pieejamus dažādus dokumentus, kas saistīti ar KPN regulu pieņemšanu 2018. un 2019. gadam [29] Tā vietā dokumenti tika sistemātiski atzīmēti ar “LIMITE”, kas nozīmē, ka dokumenti ir iekšēji un nav jādara tieši pieejami sabiedrībai. Paredzams, ka to dokumentu saņēmēji, uz kuriem ir marķējums “LIMITE”, nodrošinās, ka šādus dokumentus neizpauž ārpus Padomes.

44. Kā ombuds jau iepriekš ir uzsvēris,[30] ierobežojumiem attiecībā uz piekļuvi leģislatīviem dokumentiem vajadzētu būt gan izņēmuma, gan ilguma ziņā ierobežotiem līdz absolūti nepieciešamajam. LIMITE klasifikācija būtu jāpiemēro tikai tiem dokumentiem, uz kuriem to novērtēšanas laikā attiecas viens no Regulā 1049/2001 paredzētajiem izņēmumiem.

45. Ombuds arī norāda, ka, ņemot vērā ļoti īso laikposmu, kurā tiek pieņemta ikgadējā KPN regula, Regulā 1049/2001 paredzētais process publiskas piekļuves pieprasīšanai nav piemērots, lai nodrošinātu nepieciešamo pārredzamības līmeni. Pat ja Padome piešķirtu piekļuvi dokumentiem sākotnējā 15 darba dienu termiņā, tas ļoti apgrūtinātu dokumentu pieprasītāju iespējas tos izmantot, lai efektīvi piedalītos lēmumu pieņemšanas procesā, jo starplaikā nostājas, iespējams, ir mainījušās. Ja Padome pagarinātu termiņu par 15 papildu darba dienām vai ja tā sākotnēji atteiktu piekļuvi (un pieprasītājs lūgtu Padomei pārskatīt savu lēmumu), lēmumu pieņemšanas process būtu beidzies, pirms piekļuve galu galā tika piešķirta.

46. Tādēļ ombude uzskata, ka lēmumu pieņemšanas process, kura rezultātā tiek pieņemta KPN regula, var būt pietiekami pārredzams tikai tad, ja Padome proaktīvi dara pieejamus attiecīgos dokumentus saskaņā ar Regulas 1049/2001 12. pantu. Tas nozīmētu, ka šādi dokumenti būtu tieši pieejami sabiedrībai brīdī, kad tos izplata, vai drīz pēc tam.

47. Padome apgalvoja, ka tādu dokumentu kā “Bībelē” publiskošana pirms galīgās KPN regulas pieņemšanas apdraudētu notiekošo lēmumu pieņemšanas procesu. Tāpēc tā atsaucās uz attiecīgo izņēmumu Regulā 1049/2001 ^[31], lai liegtu piekļuvi dokumentiem.

48. Ombudu šis arguments nepārliecina. ES pilsoņu demokrātisko tiesību neatņemama sastāvdaļa ir tas, ka ieinteresētajiem sabiedrības locekļiem vai citām ieinteresētajām personām tiek dota iespēja paust savu viedokli par dažādām iespējām, kas apspriestas saistībā ar ES lēmumu pieņemšanu, jo īpaši vides jautājumos. ^[32] Padome nav pierādījusi, ka attiecīgo dokumentu publiskošana negatīvi ietekmētu, paildzinātu vai sarežģītu lēmumu pieņemšanas procesu ^[33].

49. Padomes arguments, ka Komisija un dalībvalstis jau ir apspriedušās ar galvenajām ieinteresētajām personām zivsaimniecības jomā lēmumu pieņemšanas procesā, negarantē pietiekamu pārredzamību. Tas negarantē, ka visi ieinteresētie sabiedrības locekļi vai citas ieinteresētās personas var efektīvi piedalīties diskusijā.

50.  Ņemot vērā iepriekš minēto, ombude uzskata, ka tas, ka Padome ar 2018. un 2019. gada KPN regulu pieņemšanas procesu saistītos dokumentus sistemātiski klasificē kā LIMITE, ir administratīva kļūme. Tādēļ viņa sniedz atbilstošu ieteikumu saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 6. punktu.

3. Reģistra pilnīgums un pieejamība

Ombudam iesniegtie argumenti

51. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Padomes dokumentu reģistrs ir nepilnīgs un nav lietotājdraudzīgs. Konkrētāk, sūdzības iesniedzējs norādīja uz vairākiem dokumentiem, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu un kas nav iekļauti reģistrā un/vai ir grūti atrodami, jo tiem nav “starpiestāžu kodeksa”[34]. Konkrētāk, sūdzības iesniedzējs atsaucās uz procedūras dokumentu iznākumu, darba grupu sanāksmju protokoliem un attiecīgajiem Komisijas iesniegtajiem neoficiālajiem dokumentiem [35].

52. Sūdzības iesniedzējs arī norādīja, ka reģistrs ne vienmēr ļauj sabiedrības locekļiem identificēt dokumentus, kuriem viņi vēlas piekļūt. Lai gan dokumenti reģistrā ir uzskaitīti pēc to iekšējā dokumenta numura un nosaukuma, daudziem dokumentiem ir viens un tas pats nosaukums (galvenokārt Komisijas priekšlikuma nosaukums).

53. Pārbaudes sanāksmē Padomes pārstāvji paskaidroja, ka parasti visi “standarta dokumenti” (ST dokumenti) ir iekļauti Padomes dokumentu reģistrā un tiem vajadzētu būt starpiestāžu kodeksam. Darba dokumentu rezultātiem, ar kuriem reģistrē darba grupas sanāksmes, nav starpiestāžu kodeksa, jo vienā sanāksmē var apspriest dažādus leģislatīvus un/vai neleģislatīvus dosjē (ar dažādiem starpiestāžu kodeksiem).

Ombuda novērtējums

54. Pārbaudes laikā Ombuda izmeklēšanas grupa apstiprināja, ka:

• Vairākiem dokumentiem, kas saistīti ar KPN regulu pieņemšanu 2018. un 2019. gadam, nav starpiestāžu kodeksa, tāpēc tos ir ļoti grūti atrast reģistrā. Tas ietver tādus dokumentus kā daži Komisijas neoficiālie dokumenti [36], visi darba grupas darba rezultātu dokumenti un dažas “Bībeles” versijas [37].
• Padome izmanto “darba dokumentus” (pretstatā ST dokumentiem), kuriem nav atsevišķa ieraksta dokumentu reģistrā. Tā vietā Padomes Ģenerālsekretariāts reizi ceturksnī un par katru darba grupu publiskajā reģistrā publicē ST dokumentu, kurā ietverts to darba dokumentu saraksts, ko Ģenerālsekretariāts attiecīgajā laikposmā ir izplatījis darba grupai. Turklāt darba dokumentos nav starpiestāžu koda, kas tos sasaistītu ar konkrētu lietu.
• Reģistrā uzskaitīto dokumentu nosaukumiem bieži vien ir tikai Komisijas priekšlikuma nosaukums, kas nozīmē, ka ir grūti zināt, par ko ir šis dokuments.

55. Ombuds jau ir uzskatījis, ka pilnīga un pieejama publiskā reģistra esamība ir būtiska pārredzamībai. [38] Lai sabiedrība varētu pilnībā izmantot tiesības piekļūt dokumentiem, visi darba sagatavošanas struktūrās sagatavotie un/vai izplatītie dokumenti būtu jāuzskaita publiskā reģistrā neatkarīgi no to formāta un no tā, vai tie ir pilnībā vai daļēji pieejami vai vispār nav pieejami. Turklāt, lai sabiedrība varētu piekļūt šiem dokumentiem, tiem jābūt viegli atrodamiem Padomes tīmekļa vietnē. Tikai izmantojot pilnīgu un pieejamu dokumentu reģistru, sabiedrība var gūt pienācīgu pārskatu par apspriedēm, kas notiek darba sagatavošanas struktūrās.

56. Tādēļ ombude ierosināja, ka "Padome savā publiskajā reģistrā uzskaita visu veidu dokumentus neatkarīgi no to formāta un no tā, vai tie ir pilnībā vai daļēji pieejami vai nav pieejami vispār". Ombuds apstiprina savu konstatējumu un ar to saistīto jau izteikto ierosinājumu.

Ieteikums

Pamatojoties uz šīs sūdzības izmeklēšanu, ombuds sniedz Padomei šādu ieteikumu:

Padomei būtu proaktīvi jāpublisko dokumenti, kas saistīti ar KPN regulas pieņemšanu, brīdī, kad tos izplata dalībvalstīm, vai iespējami drīz pēc tam.

Padome un sūdzības iesniedzējs tiks informēti par šo ieteikumu. Saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 6. punktu Padome līdz 2020. gada 27. janvārim nosūta sīki izstrādātu atzinumu.

 

Emily O'Reilly
Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2019. gada 25. oktobrī

 

[1] Eiropas Parlamenta 1994. gada 9. marta Lēmums par noteikumiem un vispārējiem nosacījumiem, kas reglamentē ombuda pienākumu izpildi (94/262/EOTK, EK, Euratom), OV L 113, 15. lpp.

[2] Regula (ES) Nr. 1380/2013 par kopējo zivsaimniecības politiku: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[3] Plašāka informācija par KPN: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[4] LESD 43. panta 3. punkts.

[5] Padomi atbalsta Eiropas Savienības dalībvalstu valdību Pastāvīgo pārstāvju komiteja (COREPER) un vairāk nekā 150 augsti specializētas darba grupas un komitejas, kas pazīstamas kā "Padomes darba sagatavošanas struktūras". Šīs struktūras aptver konkrētas politikas jomas vai tematus un cita starpā sagatavo Padomes nostājas. https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[6] Saskaņā ar ES noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem. Regula 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Regulas (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. panta 3. punkts.

[8] Lauksaimniecības un zivsaimniecības padomes sanāksmes notika 2016. gada 12. un 13. decembrī, 2017. gada 11. un 12. decembrī un 2018. gada 17. un 18. decembrī.

[9] Līguma par Eiropas Savienību (LES) 1. pants un 10. panta 3. punkts.

[10] LESD 15. panta 2. punkts.

[11] Eiropas Ombuda ieteikums lietā OI/2/2017/TE par Padomes likumdošanas procesa pārredzamību: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/89518.

[12] Regulas 1049/2001 12. panta 2. punkts.

[13] Regula 1367/2006 par to, kā Kopienas iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[14] LESD 289. pants.

[15] Pamatojoties uz LESD 43. panta 3. punktu.

[16] Šādi rīkojoties, tā atsaucās uz Regulas 1049/2001 4. panta 3. punktā paredzēto izņēmumu.

[17] LES 1. pants un 10. panta 3. punkts.

[18] Regulas 1049/2001 2. apsvērums.

[19] Regulas 1049/2001 12. panta 1. punkts.

[20] Regulas 1049/2001 4. pants.

[21] LES 1. panta 2. punkts un 10. panta 3. punkts.

[22] Regulas 1049/2001 12. panta 2. punkts un 6. apsvērums.

[23] Tiesas 2018. gada 4. septembra spriedums (virspalāta), ClientEarth/Komisija, C-57/16, 85. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[24] Regulas (EK) Nr. 1367/2006 2. panta 1. punkta d) apakšpunkta i) un iii) punkts.

[25] Tiesas 2018. gada 4. septembra spriedums (virspalāta), ClientEarth/Komisija, C-57/16, 98. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[26] Regulas 1049/2001 4. panta 3. punkts.

[27] Regulas 1367/2006 6. panta 1. punkta otrais teikums; sk. arī Tiesas (virspalāta) 2018. gada 4. septembra spriedumu lietā ClientEarth / Komisija, C-57/16, 100. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[28] Skatīt 27. zemsvītras piezīmi.

[29] Šie dokumenti, kurus Padome darīja pieejamus, bija tādi dokumenti kā Komisijas priekšlikums, kuri bija jādara pieejami saskaņā ar Padomes reglamentu, skat. 11. panta 3. un 5. punktu, II pielikums.

[30] Eiropas Ombuda īpašais ziņojums par stratēģisko izmeklēšanu OI/2/2017/TE par Padomes likumdošanas procesa pārredzamību, 36. punkts, pieejams vietnē https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921.

[31] 4. panta 3. punkts.

[32] Tiesas 2018. gada 4. septembra spriedums (virspalāta), ClientEarth / Komisija, C-57/16, 101. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[33] Tiesas 2018. gada 4. septembra spriedums (virspalāta), ClientEarth/Komisija, C-57/16, 108. punkts: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[34] Starpiestāžu kods sasaista dokumentus ar konkrētu datni, tādējādi atvieglojot to meklēšanu vai atrašanu.

[35] Neoficiāls dokuments ir neoficiāls dokuments, kas iesniegts sarunu laikā, lai panāktu vienošanos par strīdīgiem jautājumiem, ne vienmēr paužot autorstruktūras (Komisijas, Padomes prezidentvalsts vai atsevišķu dalībvalstu) nostāju.

[36] Dokumentu numuri: ST 14316 2017 INIT, ST 14317 2017 INIT un ST 14649 2018 INIT.

[37] Dokumentu numuri: ST 14385 2018 INIT un ST 14385 2018 REV 1.

[38] Eiropas Ombuda īpašais ziņojums par stratēģisko izmeklēšanu OI/2/2017/TE par Padomes likumdošanas procesa pārredzamību, 28. punkts, pieejams vietnē https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921.