Skundo aplinkybės

1. Europos investicijų bankas (EIB) taiko skaidrumo politiką [1], kurioje aprašoma, kokia informacija apie jo, kaip banko, veiklą turėtų būti reguliariai ir aktyviai skelbiama jo interneto svetainėje. Tokia informacija yra susijusi, pavyzdžiui, su projektų, kuriuos ketinama finansuoti, santraukomis (įskaitant projekto pavadinimą, projekto rengėją, vietą ir projekto aprašymą).[2] Skaidrumo politikoje taip pat nurodoma, kada tam tikra informacija turėtų būti skelbiama viešai, pavyzdžiui, projektų santraukos turėtų būti skelbiamos likus ne mažiau kaip trims savaitėms iki svarstant galimybę projekto finansavimą patvirtinti EIB direktorių valdyboje (toliau – valdyba). Tačiau kai kuriais atvejais paskelbimas gali būti atidėtas iki Valdybos patvirtinimo arba net iki finansavimo susitarimo pasirašymo, jei tam yra pagrįstų priežasčių.

2. Dokumentus, kurie nėra aktyviai skelbiami, galima gauti pateikus prašymą, laikantis visuomenės teisės susipažinti su dokumentais. Nuostatos, kuriomis įgyvendinama ši teisė, taip pat išdėstytos Skaidrumo politikoje [3].

3. Skundo pateikėjas yra aplinkosaugos organizacijų, kurios, be kitų viešųjų finansų įstaigų, stebi EIB veiklą, tinklas.

4. 2022 m. spalio mėn. skundo pateikėjas iš EIB pranešimo spaudai [4] sužinojo, kad EIB patvirtino investicijas į įvairius energetikos projektus. Skundo pateikėjas pažymėjo, kad EIB savo interneto svetainėje nepaskelbė jokios informacijos santraukos apie vieną iš šių projektų, susijusių su elektros energijos skirstymo tinklo infrastruktūros modernizavimo Lenkijoje finansavimu.

5. 2022 m. lapkričio mėn. skundo pateikėjas paklausė EIB, kas yra projektas ir kodėl jis dar nepaskelbė jokios informacijos apie jį.

6. EIB atsakė, kad projekto santraukos paskelbimas buvo laikinai atidėtas iki finansavimo susitarimo pasirašymo „siekiant apsaugoti projektų vykdytojų komercinius interesus“, ir nurodė savo skaidrumo politiką [5].

7. Tada skundo pateikėjas paprašė EIB peržiūrėti savo sprendimą neatskleisti projekto santraukos (pateikiant kartotinę paraišką).

8. 2022 m. gruodžio mėn. EIB priėmė patvirtinamąjį sprendimą, kuriuo atsisakė leisti visuomenei susipažinti su atitinkamo projekto santrauka. Savo sprendimą ji grindė savo skaidrumo politika, pagal kurią projektų santraukų skelbimą galima atidėti iki finansavimo susitarimo pasirašymo [6], ir rėmėsi išimtimi dėl fizinių ar juridinių asmenų komercinių interesų apsaugos [7].

9. Po savaitės finansavimo susitarimas buvo pasirašytas ir vėliau paskelbtas pranešime spaudai [8] Maždaug po dviejų savaičių projekto santrauka buvo paskelbta EIB interneto svetainėje [9].

10. Nepatenkintas tuo, kad tuo metu, kai EIB pateikė prašymą, jis atsisakė atskleisti projekto santrauką, 2022 m. gruodžio 30 d. skundo pateikėjas kreipėsi į ombudsmeną.

Tyrimas

11. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl to, ar tuo metu, kai buvo priimtas EIB sprendimas neleisti visuomenei susipažinti su projekto santrauka, jis buvo pagrįstas.

12. Tyrimo metu ombudsmeno tyrimo grupė patikrino projekto rengėjo prašymą EIB atidėti projekto santraukos paskelbimą iki tol, kol bus pasirašyta paskola, taip pat EIB ir projekto rengėjo pasirašytą konfidencialumo susitarimą, kuriame pateikiama informacija apie projektą. Ombudsmeno tyrimo grupė taip pat susitiko su EIB atstovais. Susitikimo ataskaita [10] buvo pateikta skundo pateikėjui, kuris ją pakomentavo. Po posėdžio ombudsmeno tyrimo grupė taip pat patikrino trečiųjų šalių konsultacijas, kurias EIB vykdė kartotinio sprendimo etape.

Pateikti argumentai

13. Patvirtinamajame sprendime EIB paaiškino, kad sprendimas dėl šio projekto santraukos paskelbimo tvarkaraščio buvo priimtas pagal jo skaidrumo politikos 4 straipsnio 7 dalį. Konkrečiai kalbant, šiuo atveju santrauka turėjo būti paskelbta pasirašius finansinį susitarimą, kad būtų apsaugoti komerciniai projekto rengėjo interesai. Ji taip pat teigė, kad, kadangi rėmėjas buvo bendrovė, kurios akcijomis prekiaujama viešai, informacijos apie galimą EIB paskolą skelbimas prieš pasirašant susitarimą buvo laikomas neskelbtina rinkos informacija. EIB taip pat nurodė, kad sudarytas konfidencialumo susitarimas dėl informacijos, kuria keičiasi EIB ir projekto rengėjas. Jis padarė išvadą, kad, pirma, sprendimas atidėti santraukos paskelbimą po paskolos pasirašymo atitiko jos nuostatas ir, antra, atsisakymas atskleisti bet kokią informaciją apie atitinkamą projektą tuo metu buvo pateisinamas išimtimi, susijusia su rėmėjo komercinių interesų apsauga.

14. Posėdyje su ombudsmeno tyrimo grupe EIB atstovai pateikė papildomų paaiškinimų. Dėl proaktyvaus santraukų skelbimo EIB nurodė, kad kiekvienu konkrečiu atveju nagrinėja projektų vykdytojų prašymus atidėti informacijos paskelbimą, atsižvelgdamas į kiekvieno konkretaus atvejo faktus ir aplinkybes. Šiam vertinimui neturi įtakos tai, kad atitinkamas projekto vykdytojas galėjo būti anksčiau gavęs paskolų iš EIB arba galėjo anksčiau sutikti, kad santraukos būtų skelbiamos anksčiau proceso metu.

15. Nagrinėdamas individualius prašymus leisti visuomenei susipažinti su informacija EIB nurodė, kad siekia sužinoti atitinkamo projekto vykdytojo nuomonę, atlieka išsamią projekto vykdytojo nuomonės dėl neskelbtinos komercinės informacijos apie projektą analizę ir daro nepriklausomą išvadą dėl EIB skaidrumo politikoje numatytų išimčių taikymo. Susitarimas dėl informacijos neatskleidimo su projekto vykdytoju nėra viršesnis už skaidrumo politikos nuostatas, o tai reiškia, kad EIB gali nuspręsti atskleisti informaciją apie projektą, net jei toks susitarimas yra sudarytas.

16. Šiuo atveju EIB įvertino skundo pateikėjo pradinį prašymą ir kartotinę paraišką. Kartotinių paraiškų etape su projekto vykdytoju buvo susisiekta iš naujo, siekiant nustatyti, ar, atsižvelgiant į skundo pateikėjo kartotinę paraišką, būtų galima paskelbti tam tikrą informaciją apie projektą. Organizatorius paliko galioti savo prašymą neatskleisti tokios informacijos iki pasirašant paskolą.

17. EIB pats įvertino santraukoje pateiktą informaciją ir padarė išvadą, kad ji iš tiesų yra neskelbtina komerciniu požiūriu (net pavadinimas, projekto vertė ir paskolos suma). EIB priėjo prie šios išvados atsižvelgdamas į numatomos paskolos sumą, kuri sudarė maždaug ketvirtadalį projekto teikėjo rinkos kapitalizacijos, ir į tai, kad projekto teikėjas buvo bendrovė, kurios akcijomis prekiaujama viešai ir kurios vertybiniai popieriai yra įtraukti į biržos sąrašus. EIB paaiškino, kad pagal savo skaidrumo politiką jis turi vengti atskleisti informaciją, kuri galėtų pakenkti pagrįstiems interesams arba pažeisti ES teisę (pvz., Piktnaudžiavimo rinka reglamentą ^[11]). Taip pat buvo atsižvelgta į tai, kad santrauka turėjo būti paskelbta pasirašius finansinį susitarimą, t. y. netrukus po to, kai buvo priimtas patvirtinamasis sprendimas.

18. Skunde ombudsmenui skundo pateikėjas teigė, kad EIB nepateikė pakankamo pagrindimo, kodėl informacijos apie projektą nepateikė iki finansavimo susitarimo pasirašymo. Vien tai, kad projekto rengėjas yra bendrovė, kurios akcijomis viešai prekiaujama, savaime negali pateisinti projekto santraukos neatskleidimo. Toks požiūris reikštų, kad visų panašių bendrovių projektų informacija būtų automatiškai laikoma konfidencialia iki pasirašymo, iš anksto nepatikrinus, ar atskleidimas iš tikrųjų galėtų pakenkti bendrovių komerciniams interesams. Be to, skundo pateikėjas teigė, kad akcinių bendrovių rinkos kainai įtakos turėjo daug veiksnių, todėl neaišku, kodėl skelbiant informaciją apie EIB svarstant galimybę suteikti paskolą būtų labiau pakenkta bendrovės komerciniams interesams nei kitiems rinkos veiksniams.

19. Savo pastabose dėl susitikimo ataskaitos skundo pateikėjas pridūrė, kad projekto santraukoje pateikta informacija apie aplinką, kuriai pagal EIB skaidrumo politiką ir ES Orhuso reglamentą [12] taikoma aukštesnė skaidrumo riba. Jos nuomone, atrodo, kad EIB, vertindamas kartotinę paraišką, neatsižvelgė į atitinkamos informacijos aplinkosauginį pobūdį.

20. Skundo pateikėjas taip pat teigė, kad EIB neatliko savo kartotinės paraiškos analizės. Veikiau ji rėmėsi trečiojo asmens, su kuriuo konsultuotasi, nuomone. Jos nuomone, EIB nepateikė tinkamų motyvų dėl realios ir konkrečios rizikos projekto vykdytojo komerciniams interesams tuo atveju, jei patvirtinamojo sprendimo priėmimo metu būtų atskleista projekto santrauka. Skundo pateikėjas manė, kad EIB argumentai yra „tik hipotetiniai“.

Ombudsmeno vertinimas

21. Ombudsmeno tyrimu buvo siekiama įvertinti, ar EIB sprendimas nesuteikti galimybės susipažinti su projekto santrauka tuo metu, kai jis buvo priimtas, buvo pagrįstas, atsižvelgiant į jo skaidrumo politiką ir ES teismų praktiką dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais.

22. Vertindama prašymą leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, ES institucija turi atlikti konkretų ir individualų prašomo (-ų) dokumento (-ų) turinio vertinimą. Tai leidžia institucijai įvertinti, ar taikoma visuomenės teisės susipažinti su dokumentais išimtis ir (arba) ar yra galimybė suteikti galimybę iš dalies susipažinti su dokumentais.

23. Komercinė informacija gali būti saugoma pagal EIB skaidrumo politiką. Šia išimtimi siekiama apsaugoti neskelbtiną komercinę informaciją, t. y. informaciją, kurią atskleidus būtų pakenkta teisėtiems atitinkamo subjekto komerciniams interesams. Taikydama šią išimtį, institucija turi paaiškinti, kaip informacijos atskleidimas konkrečiai ir faktiškai pakenktų teisėtiems komerciniams interesams. Be to, įtariamos žalos atsiradimo rizika turi būti pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė [13].

24. Ombudsmenas pažymi, kad vertindamas skundo pateikėjo prašymą leisti susipažinti su dokumentais EIB atsižvelgė į tai, kad prašoma projekto santrauka turėjo būti paskelbta netrukus po to, kai skundo pateikėjas pateikė kartotinę paraišką. Ombudsmenė norėtų pabrėžti, kad EIB turi atskirti „aktyvų“ informacijos skelbimą nuo „reaktyvių“ prašymų leisti susipažinti su dokumentais ir informacija, kuriems taikomos skirtingos EIB skaidrumo politikoje nustatytos taisyklės, nagrinėjimo. Svarstydamas individualų prašymą leisti susipažinti su dokumentais, EIB turėtų apsiriboti žalos vertinimu dėl galimo vienos ar daugiau jo skaidrumo politikos 5 skirsnyje nustatytų išimčių taikymo, neatsižvelgdamas į tai, ar prašomas dokumentas galiausiai bus paskelbtas iniciatyviai.

25. Nors tai nebuvo akivaizdu iš patvirtinamojo sprendimo, EIB atstovai per susitikimą su ombudsmeno tyrimo grupe paaiškino, kad EIB atliko individualų ir nepriklausomą prašymo leisti susipažinti su dokumentais ir dokumento, patenkančio į skundo pateikėjo prašymo taikymo sritį, turinio vertinimą. Vertindamas, ar galima suteikti prieigą, EIB taip pat konsultavosi su atitinkama trečiąja šalimi, tačiau paaiškino, kad sprendimas neatskleisti informacijos buvo pagrįstas jo paties vertinimu [14].

26. Atrodo, kad EIB atsisakymą leisti susipažinti su dokumentais motyvavo tuo, kad viešas informacijos apie projektą atskleidimas tuo metu, kai EIB vis dar turėjo galimybę atidėti paskolos suteikimą arba net jos nesuteikti, jei tai įvyktų, galėjo pakenkti projekto vykdytojo komerciniams interesams. Visų pirma EIB nurodė numatomos paskolos dydį ir tai, kad projekto teikėjas yra bendrovė, kurios akcijomis prekiaujama viešai. Tačiau EIB nepateikė jokių konkrečių duomenų, kurie leistų manyti, kad šiuo atveju būtų galima atidėti paskolos suteikimą arba net jos nesuteikti. Atsižvelgdamas į tai, ombudsmenas primena, kad EIB atsisakė atskleisti informaciją apie projektą skundo pateikėjui likus savaitei iki paskolos susitarimo pasirašymo ir vienam mėnesiui po to, kai EIB valdyba patvirtino projekto finansavimą. Patvirtinimo metu EIB netgi viešai paskelbė apie savo finansinę paramą įvairiems energetikos projektams, įskaitant aptariamą projektą Lenkijoje (tačiau neatskleidė tikslios informacijos).

27. Todėl ombudsmenas nėra įsitikinęs, kad patvirtinamojo sprendimo priėmimo metu EIB pateiktos priežastys neleisti susipažinti su dokumentais buvo pakankamos, kad pateisintų išimties dėl komercinių interesų apsaugos taikymą. Ombudsmenas supranta, kad EIB turi žinoti apie bet kokią informaciją ar dokumentus, kurie viešai atskleidžiami prieš oficialiai pasirašant finansinį susitarimą. Tačiau tam, kad būtų galima pagrįstai remtis visuomenės galimybės susipažinti su dokumentais išimtimis, EIB turi įrodyti, kad egzistuoja pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė rizika.

28. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad projekto santrauka dabar yra vieša, tolesni šio klausimo tyrimai nėra pagrįsti.

29. Ateityje EIB turėtų užtikrinti, kad prašytojams būtų pateikiami paaiškinimai, leidžiantys jiems suprasti priežastis, dėl kurių jiems neleidžiama susipažinti su konkrečiu dokumentu, ir kartu sudaryti sąlygas tinkamai peržiūrėti tą sprendimą. Nepakanka nurodyti išimtį ar tik bendro pobūdžio samprotavimus. Be to, remdamasis visuomenės teisės susipažinti su dokumentais išimtimis, kurios nėra absoliučios, EIB į savo sprendimus turi įtraukti elementus, rodančius viršesnio viešojo intereso buvimo nagrinėjimą. Visų pirma, nagrinėdamas dokumentus, kuriuose yra informacijos apie aplinką, EIB turi į tai atsižvelgti savo vertinime, nes laikoma, kad pagal ES Orhuso reglamentą egzistuoja viešasis interesas susipažinti su informacija apie aplinką. Be to, kaip paaiškinta pirmiau, EIB, atsisakydamas suteikti prieigą konkrečiame prašyme dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, neturėtų remtis savo „aktyvia“ skaidrumo politika.

30. Ombudsmenas pripažįsta, kad EIB veikia verslo aplinkoje ir kad taip sukuriami su verslu susiję konfidencialumo įsipareigojimai. Tačiau EIB taip pat yra ES įstaiga, kuri turi laikytis aukštų skaidrumo ir suinteresuotųjų subjektų dalyvavimo standartų. Pavyzdžiui, vykdydamas konsultacijas su trečiosiomis šalimis EIB turėtų aiškiai informuoti atitinkamą trečiąją šalį, kad visuomenei turėtų būti suteikta kuo platesnė galimybė susipažinti su ES dokumentais ir kad visos atsisakymo priežastys turėtų būti grindžiamos EIB skaidrumo politikoje numatytomis išimtimis, o ne kitais argumentais. EIB galėtų apsvarstyti galimybę teikti tokioms konsultacijoms skirtas gaires ir šablonus visiems, kurie nagrinėja prašymus dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais.

31. Ombudsmenas pateiks pasiūlymus, kuriuose bus atsižvelgta į pirmiau pateiktas pastabas.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Jokie tolesni tyrimai nėra pagrįsti.

Skundo pateikėjas ir EIB bus informuoti apie šį sprendimą.

Patobulinimo pasiūlymai

EIB turėtų atskirti savo politiką, susijusią su iniciatyviu informacijos skelbimu, ir reaktyvių prašymų leisti visuomenei susipažinti su dokumentais ir informacija, kuriems taikomos skirtingos EIB skaidrumo politikoje nustatytos taisyklės, tvarkymą. Visų pirma, kai EIB svarsto atskirą prašymą leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, jis turėtų vertinti tik galimą vienos ar daugiau jo skaidrumo politikos 5 skirsnyje nustatytų išimčių taikymą, neatsižvelgdamas į tai, ar prašomas dokumentas galiausiai bus paskelbtas iniciatyviai.

EIB turėtų užtikrinti, kad atsisakydamas leisti visuomenei susipažinti su dokumentais jis pateiktų išsamias priežastis, paaiškindamas, kaip prašomų dokumentų atskleidimas galėtų konkrečiai ir faktiškai pakenkti jo skaidrumo politika saugomam (-iems) interesui (-ams). Savo galutiniuose sprendimuose EIB taip pat turėtų atsižvelgti į tai, ar jis išnagrinėjo, ar esama viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją, kai taikytina, ir ar buvo atsižvelgta į galimybę iš dalies susipažinti su dokumentais.

Vykdydamas konsultacijas su trečiosiomis šalimis EIB turėtų aiškiai informuoti atitinkamą trečiąją šalį, kad visuomenei turėtų būti suteikta kuo platesnė galimybė susipažinti su ES dokumentais ir kad visos atsisakymo priežastys turėtų būti grindžiamos EIB skaidrumo politikoje numatytomis išimtimis, o ne kitais argumentais.

 

Emily O'Reilly

Europos ombudsmenas

Strasbūras, 2023 m. liepos 17 d.

 

 

[1] EIB grupės skaidrumo politiką galima rasti adresu https://www.eib.org/attachments/strategies/eib_group_transparency_policy_2021_en.pdf.

[2] Skaidrumo politikos 4 skirsnis.

[3] Skaidrumo politikos 5 skirsnis.

[4] Žr. pranešimą spaudai „EIB patvirtino 11,2 mlrd. EUR švariai energijai, verslui, klimato politikos veiksmams, tvariam transportui, sveikatai, švietimui ir investicijoms į miestus“: https://www.eib.org/en/press/all/2022-418-eib-approves-eur-11-2-billion-for-clean-energy-business-climate-action-sustainable-transport-health-education-and-urban-investment.

[5] EIB nurodė Skaidrumo politikos 4.7 ir 5.5 straipsnius.

[6] Skaidrumo politikos 4 straipsnio 7 dalis.

[7] Skaidrumo politikos 5 straipsnio 5 dalis.

[8] Žr. pranešimą spaudai „Parama Lenkijos energetikos pertvarkai: EIB investuoja į PGE strateginį projektą, kuriuo siekiama integruoti atsinaujinančiuosius energijos išteklius ir modernizuoti tinklą“: https://www.eib.org/en/press/all/2022-528-supporting-poland-s-energy-transition-eib-invests-in-pge-s-strategic-project-to-integrate-renewables-and-modernise-network.

[9] Projektas pavadintas „PGE Electricity Distribution“, o jo santrauką galima rasti adresu https://www.eib.org/en/projects/pipelines/all/20220251.

[10] Posėdžio ataskaitą galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172089.

[11] 2014 m. balandžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 596/2014 dėl piktnaudžiavimo rinka (Piktnaudžiavimo rinka reglamentas) ir kuriuo panaikinama Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/6/EB ir Komisijos direktyvos 2003/124/EB, 2003/125/EB ir 2004/72/EB: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014R0596&qid=1678798378300. 

[12] Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Bendrijos institucijoms ir organams, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32006R1367.

[13] Žr., pavyzdžiui, 2005 m. balandžio 13 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo VKI prieš Komisiją , T-2/03, 69 punktą:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=60314&doclang=en.

[14] Pagal Skaidrumo politikos 5.11 straipsnį.