Skundo aplinkybės

1. Nuo 2018 m. Europos Komisija teikia skubią pagalbą Kroatijai sienų kontrolės veiklai remti dėl padidėjusio migracijos spaudimo.^[1] Dotacijos pagal Vidaus saugumo fondą (sienos ir vizos) ir Išorės sienų finansinės paramos priemonę ^[2] buvo skirtos Kroatijos vidaus reikalų ministerijai projektams, kurių sąlygos nustatytos atitinkamuose susitarimuose dėl dotacijų, vykdyti. Tuo metu Komisija viešai pareiškė, kad skubus finansavimas bus teikiamas kartu su „stebėsenos mechanizmu“^[3].

2. Tuo pačiu laikotarpiu žmogaus teisių institucijos ir kitos organizacijos pranešė apie kolektyvinio išsiuntimo ir priverstinio deportavimo prie Kroatijos sienos atvejus, taip pat apie atsisakymą leisti pasinaudoti prieglobsčio procedūromis ir smurtą, prievartą ar netinkamą elgesį su asmenimis, bandančiais kirsti Kroatijos sieną ^[4].

3. 2020 m. rugsėjo 20 d. Europos ombudsmenas gavo organizacijos „Amnesty International“ skundą prieš Komisiją. Ji išreiškė susirūpinimą, kad Komisija neišnagrinėjo nuolatinių įtarimų dėl Kroatijos valdžios institucijų įvykdytų šiurkščių žmogaus teisių pažeidimų vykdant sienų valdymo operacijas, kurioms Kroatija gavo ES lėšų.

Tyrimas

4. Ombudsmenas pradėjo tyrimą, kad išsiaiškintų, ar buvo sukurtas stebėsenos mechanizmas, ir ištirtų Komisijos vaidmenį prižiūrint šį procesą.

5. Tyrimo metu ombudsmenė gavo Komisijos atsakymą ^[5] į skundą ir papildomus jos užduotus klausimus.^[6] Vėliau ombudsmenė gavo skundo pateikėjo pastabas dėl Komisijos atsakymo. Ombudsmenas taip pat paprašė informacijos iš Kroatijos ombudsmeno tarnybos. Ombudsmeno tyrimo grupė taip pat susitiko su Komisijos atstovais ^[7].  

Ombudsmenui pateikti argumentai

Skundo pateikėjo argumentai

6. Skundo pateikėjui susirūpinimą kėlė tai, kad Komisija neužtikrino, kad Kroatijai sienų valdymui skirtos ES lėšos būtų naudojamos laikantis pagrindinių teisių standartų ir ES teisės. 2018 m. gruodžio mėn. Komisija pareiškė ^[8], kad bus sukurtas stebėsenos mechanizmas siekiant užtikrinti, kad visos prie ES išorės sienų taikomos priemonės būtų proporcingos ir visapusiškai atitiktų pagrindines teises ir ES prieglobsčio teisę. Tačiau nebuvo įrodymų, kad toks mechanizmas buvo sukurtas. Vietoj to iš pradžių šiam tikslui skirtos lėšos pirmiausia buvo sumažintos, o vėliau Kroatijos valdžios institucijos jas išleido kitai veiklai, įskaitant mokymo programas ir konferencijas.

7. Skundo pateikėjo  teigimu, taip pat trūko skaidrumo, susijusio su tuo, kaip Komisija informavo apie šį klausimą.

8. Skundo pateikėjo nuomone, Komisija ne kartą viešai sujungė JT vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro ir Kroatijos teisės centro ^[10] vykdomą stebėsenos veiklą ^[9] su ES dotacijomis numatytu stebėsenos mechanizmu. Skundo pateikėjas taip pat mano, kad ombudsmenės tyrimo metu Komisija įtikinamai neįrodė, jog ėmėsi veiksmų siekdama užtikrinti, kad ES skubiosios pagalbos fondų pagalba Kroatijai neprisidėtų prie žmogaus teisių pažeidimų.

9. Skundo pateikėjas pažymėjo, kad 2021 m. vasarą buvo įdiegtas stebėsenos mechanizmas, ir pripažino Komisijos veiksmus šiuo tikslu. Tačiau ji teigė, kad tai neatitinka pagal susitarimus dėl dotacijų reikalaujamo mechanizmo. Skundo pateikėjas taip pat teigė, kad stebėsenos mechanizmas nėra pakankamai nepriklausomas ir nėra pakankamai veiksmingas siekiant užtikrinti, kad Kroatijos sienų kontrolės priemonės būtų proporcingos ir visiškai atitiktų pagrindines teises ir ES teisę. Skundo pateikėjas teigė, kad žmogaus teisių pažeidimai prie Kroatijos sienų toliau nemažėja, o šalis ir toliau gauna didelį ES finansavimą sienų valdymo veiklai.

Dėl Komisijos argumentų

10. Komisija nurodė, kad sienų valdymo projektai, remiami pagal 2017 ir 2018 m. pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju dotacijas, apėmė techninės stebėsenos komponentą, kuriam dotacijų susitarimuose buvo numatyti atitinkamai 300 000 EUR ir 94 751 EUR pradiniai asignavimai. Komisijos teigimu, tai, be kita ko, apėmė pasienio policijos veiklos stebėseną, standartinių šios veiklos procedūrų rengimą, specializuotą pasienio policijos pareigūnų mokymą ir informuotumo didinimą. Šiame komponente minima UNHCR ir Kroatijos teisės centro vykdoma „nepriklausoma kontrolė“ ir Pasienio policijos direktorato / Vidaus reikalų ministerijos vykdoma „kontrolė“. Dotacijose nebuvo numatyta sukurti nepriklausomo stebėsenos mechanizmo.

11. Projektas, kuriam skirta pirmoji dotacija ekstremaliosios situacijos atveju ir parama, užbaigtas 2019 m. lapkričio 30 d. Panaudota tik dalis techninei stebėsenos veiklai skirtų lėšų. Galutinėje įgyvendinimo ataskaitoje nebuvo pateikta informacijos apie tai, ar buvo sukurtas nepriklausomas stebėsenos mechanizmas, ar jis pradėjo veikti, nes tai nebuvo įtraukta į dotacijos susitarimą.

12. Komisijos nuomone, už nepriklausomo ir veiksmingo stebėsenos mechanizmo sukūrimą atsakingos Kroatijos valdžios institucijos. Šiuo tikslu Komisija siūlo paramą.

13. Komisija paaiškino, kad Kroatijoje yra du atskiri stebėsenos mechanizmai: i) trišaliu protokolu (nurodytu pirmiau) ir ii) mechanizmu, numatytu susitarimuose dėl pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju dotacijų, kuriuo buvo siekiama teikti techninę paramą Kroatijos valdžios institucijoms, kad jos galėtų stebėti sienų kontrolės veiklą. Pirmasis mechanizmas negauna ES lėšų. Skubios pagalbos dotacija buvo panaudota keliems seminarams, procedūroms ir mokymams. Komisijos nuomone, suteikus dotaciją padaryta tam tikra pažanga. Komisijos teigimu, abu mechanizmai veikė lygiagrečiai ir nebuvo sujungti.

14. Komisija neturi įgaliojimų ir darbuotojų pati tirti žmogaus teisių pažeidimus valstybėse narėse. Dėl didėjančios kritikos dėl trišalio protokolo veiksmingumo ir pranešimų apie pagrindinių teisių pažeidimus nuo 2020 m. Komisija aktyviau bendradarbiavo su Kroatijos valdžios institucijomis, kad paskatintų jas įdiegti nepriklausomą stebėsenos mechanizmą. Abi institucijos bendradarbiavo su Kroatijos valdžios institucijomis dėl praktinių mechanizmo sukūrimo aspektų ir nuolat prašė Kroatijos valdžios institucijų imtis tolesnių priemonių, kad būtų padidintas pagrindinių teisių stebėsenos veiksmingumas.

15. Kadangi pradiniuose dotacijų susitarimuose nebuvo konkrečių reikalavimų, kad lėšų naudojimas turėtų atitikti pagrindines teises (vadinamosios sąlygos), Komisija neturėjo teisinių priemonių sustabdyti ir atšaukti lėšų, atsižvelgiant į įtariamus pagrindinių teisių pažeidimus. Nors Komisija labai retai taiko su skubiu finansavimu susijusias sąlygas, dėl atskleistos padėties Kroatijoje Komisija į naujausią 2021 m. su Kroatija sudarytą dotacijos susitarimą įtraukė su sąlygomis susijusias nuostatas. Visų pirma Kroatija turėjo sukurti nepriklausomą mechanizmą, skirtą stebėti, kaip laikomasi pagrindinių teisių.

16. Kroatijos valdžios institucijos tokį mechanizmą sukūrė 2021 m. birželio mėn. Tikimasi, kad pilietinės visuomenės organizacijos, Kroatijos ombudsmenas, tarptautinės organizacijos, ES pagrindinių teisių agentūra ir Komisija teiks konsultacijas dėl mechanizmo veikimo. Mechanizmas vieniems metams (iki 2022 m. gegužės mėn.) bus remiamas iš pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju fondų. Jis bus plėtojamas ateityje ir Komisija nurodė, kad ji yra pasirengusi pasiūlyti paramą Kroatijos valdžios institucijoms, kad prireikus mechanizmas būtų patobulintas.

17. Komisija ketina įvertinti, kaip būsimas ES finansavimas galėtų apimti pagrindinių teisių laikymosi sąlygas. Komisija taip pat nurodė, kad Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmas ^[11] galėtų būti atnaujintas įtraukiant valstybių narių pajėgumo užtikrinti pagrindinių teisių apsaugą vertinimą.

Ombudsmeno vertinimas

18. Atitinkamuose ES teisės aktuose ^[12], kuriais grindžiamos Kroatijai teikiamos pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju dotacijos, nustatyta, kad vykdant bet kokią pagal Išorės sienų finansinės paramos priemonę finansuojamą veiklą, be kitų įsipareigojimų, turi būti gerbiamos pagrindinės teisės ir laikomasi Pagrindinių teisių chartijos nuostatų ^[13]. Nors Komisija neturi įgaliojimų ar priemonių pati tirti ar tiesiogiai stebėti su sienomis susijusią veiklą, ji turi įgaliojimus ir pareigą užtikrinti, kad valstybei narei skirtos ES lėšos būtų naudojamos laikantis pagrindinių teisių ir ES teisės, ir šiuo tikslu primygtinai reikalauti apsaugos priemonių.

19. Ombudsmenas anksčiau nustatė ^[14], kad Komisija privalo laikytis visos Chartijos vykdydama visą savo veiklą, įskaitant ES lėšų paskirstymą ir stebėseną, ir kad Komisija turėtų užtikrinti, kad ES lėšomis nebūtų remiami veiksmai, kurie neatitinka ES vertybių, visų pirma Chartijoje pripažintų teisių, laisvių ir principų.

20. Pradinės dotacijos sienų valdymo veiklai Kroatijoje buvo išmokėtos tuo pačiu metu, kai nacionalinės ir tarptautinės žmogaus teisių institucijos ir organizacijos teikė vis daugiau patikimos informacijos apie netinkamą elgesį su migrantais ir kitus susirūpinimą keliančius žmogaus teisių klausimus prie Kroatijos sienų. Atsižvelgiant į tai, teko apgailestauti, kad lėšos buvo išmokamos neužtikrinant pakankamų pagrindinių teisių apsaugos priemonių. Tai, kad ES finansavimas yra skubus, nereiškia, kad Komisija neturėjo užtikrinti, kad lėšos būtų išleistos laikantis pagrindinių teisių.

21. Kadangi naujausiame susitarime dėl dotacijos numatytos sąlygos ir aiškiai reikalaujama sukurti stebėsenos mechanizmą, ombudsmenas nemano, kad šiuo tikslu būtina pateikti rekomendaciją. Tačiau ombudsmenas tikisi, kad Komisija imsis aktyvaus vaidmens ir pareikalaus iš Kroatijos valdžios institucijų konkrečios ir patikrinamos informacijos apie veiksmus, kurių imtasi tiriant pranešimus apie kolektyvinį migrantų ir prieglobsčio prašytojų išsiuntimą ir netinkamą elgesį su jais. Toliau ji pateikia atitinkamą pasiūlymą.

22. 2017 ir 2018 m. pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju dotacijų susitarimuose nebuvo numatyta sukurti nepriklausomo mechanizmo, skirto stebėti, kaip laikomasi pagrindinių teisių pasienyje ^[15] Tačiau į juos buvo įtrauktas komponentas ^[16], apimantis pasienio policijos vykdomos veiklos „techninę stebėseną“, procedūrų, veiklos susitarimų ir vadovų peržiūrą, atitinkamų nacionalinių institucijų darbuotojų mokymą ir paramą nagrinėjant skundus ir incidentus, apie kuriuos pranešta.

23. Priešingai, paskutinėje 2021 m. pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju dotacijoje buvo aiškiai numatytos lėšos nepriklausomam stebėsenos mechanizmui (kuris turi būti nustatytas vienų metų laikotarpiui su galimybe jį pratęsti). Mechanizmo sukūrimas taip pat buvo dotacijų lėšų išmokėjimo sąlyga. Tai yra reikšmingas pagerėjimas.

24. Iki 2021 m. pagal trišalį protokolą ^[17] vykdytą stebėseną finansavo UNHCR, o ne ES fondai. Ombudsmeno tyrimo grupės patikrintuose dotacijų įgyvendinimo dokumentuose veikla pagal trišalį protokolą vadinama stebėsenos mechanizmu. Be to, savo atsakymuose į šio tyrimo klausimus Komisija paaiškino, kad nors pradinio dotacijos susitarimo stebėsenai skirta suma nebuvo suskirstyta pagal veiklą, ji numatė UNHCR ir Kroatijos teisės centro „nepriklausomą kontrolę“.

25. Todėl nuo 2018 m. įvairiuose viešuose pareiškimuose, susijusiuose su Kroatijai skirtomis pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju dotacijomis, Komisija nurodė, kad bus įdiegtas stebėsenos mechanizmas. Tik 2021 m. buvo sukurtas nepriklausomas mechanizmas naudojant ES lėšas. Dėl to kilo painiavos dėl ES vaidmens stebint, kaip Kroatijos valdžios institucijos, naudodamosi ES lėšomis, vykdo pasienio operacijas, susijusias su pagrindinių teisių laikymusi.

26. Dabar Komisija paaiškino, kad 2021 m. vasarą nustatytam stebėsenos mechanizmui taikoma naujausia pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju dotacija. Todėl ombudsmenas nemano, kad būtų naudinga pateikti rekomendaciją šiuo klausimu. Tačiau ji pateiks pasiūlymą, kaip pagerinti naujai sukurto mechanizmo skaidrumą.

27. Ombudsmenas taip pat tikisi, kad Komisija stebės, ar mechanizmas iš tiesų yra nepriklausomas ir veiksmingas užtikrinant, kad būtų laikomasi pagrindinių teisių ir ES teisės ^[18]. Ombudsmenas pateiks atitinkamus pasiūlymus dėl patobulinimų.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą padarydamas tokią išvadą:

Ombudsmenė nustatė didelių trūkumų, susijusių su skubiu sienų valdymo veiklos Kroatijoje finansavimu, visų pirma susijusių su tuo, kaip buvo stebima, kaip laikomasi pagrindinių teisių, ir su tuo, kaip Komisija informavo apie stebėsenos veiklą. Kadangi Komisija ėmėsi veiksmų šiems trūkumams pašalinti, tolesni tyrimai nėra pagrįsti.

Skundo pateikėjas ir Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

Patobulinimo pasiūlymai

Ombudsmenas teikia Komisijai šiuos pasiūlymus dėl patobulinimų:

A. Komisija turėtų teikti aiškią ir naujausią viešą informaciją apie stebėsenos mechanizmo veikimą Kroatijoje.

B. Komisija turėtų imtis aktyvaus vaidmens prižiūrint stebėsenos mechanizmą ir reikalauti, kad Kroatijos valdžios institucijos pateiktų konkrečią ir patikrinamą informaciją apie veiksmus, kurių imtasi tiriant pranešimus apie kolektyvinį migrantų ir prieglobsčio prašytojų išsiuntimą ir netinkamą elgesį su jais.

C. Komisija turėtų stebėti, ar mechanizmas iš tiesų yra nepriklausomas ir ar jis yra veiksmingas užtikrinant, kad būtų laikomasi pagrindinių teisių ir ES teisės.

D. Komisija per vienus metus turėtų informuoti ombudsmeną apie veiksmus, kurių ji ėmėsi, kad sustiprintų pagrindinių teisių laikymąsi vykdant Kroatijos pasienio operacijas, kurioms skiriamos ES lėšos.

 

Emily O'Reilly

Europos ombudsmenas

Strasbūras, 2022 02 22

 

 

 

[1] Dotacijų susitarimai pagal nuorodas HOME/2017/ISFB/AG/EMAS/0076, HOME/2018/ISFB/AG/EMAS/0083 ir HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

[2] Pagal Reglamento (ES) Nr. 515/2014, kuriuo kaip Vidaus saugumo fondo dalis nustatoma išorės sienų ir vizų finansinės paramos priemonė, 14 straipsnį finansavimas gali būti skiriamas valstybėms narėms, susidarius padėčiai, susidariusiai dėl skubaus ir išskirtinio spaudimo, kai išorės sieną kerta arba turėtų kirsti didelis arba neproporcingai didelis skaičius ne ‑EU piliečių. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[3] „.Komisija aktyviai rėmė Kroatijos pastangas užtikrinti, kad pasienyje būtų visapusiškai gerbiamos pagrindinės teisės. Šiuo atžvilgiu dalis 2018 m. gruodžio mėn. Kroatijai suteikto 6,8 mln. EUR skubaus finansavimo sienų valdymui stiprinti buvo skirta naujam stebėsenos mechanizmui. Tai padėtų užtikrinti, kad Kroatijos sienos apsaugos pareigūnų vykdoma sienų kontrolės veikla ir toliau visiškai atitiktų ES teisę, tarptautinius įsipareigojimus ir pagrindines teises bei teises, kylančias iš ES prieglobsčio acquis, įskaitant negrąžinimo principą...“ (Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai dėl tikrinimo, kaip Kroatija taiko visas Šengeno acquis nuostatas, COM/2019/497 final, p. 14).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0497&qid=1642778172723)

Taip pat žr.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884 ir 2019 m. birželio 5 d., 2020 m. sausio 9 d. ir 2020 m. vasario 14 d. Komisijos raštai byloje su ombudsmenu.

[4] Žr., be kita ko:

https://www.ombudsman.hr/en/download/report-on-the-performance-of-the-activities-of-the-national-preventive-mechanism-for-2019/?wpdmdl=8876&refresh=61e934590f8c21642673241, p. 25–33.

https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25976

https://rm.coe.int/ third-party-intervention-before-the-european-court-of-human-rights-in-/1680a0ee5e su kitomis nuorodomis

https://www.unhcr.org/desperatejourneys/ su papildomomis nuorodomis

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/141110

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/134843

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/148061

[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884

[9] Pagal JT vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro, Kroatijos teisės centro ir Kroatijos vidaus reikalų ministerijos trišalį protokolą.

[10] Kroatijos teisės centras yra nevyriausybinė organizacija, dirbanti žmogaus teisių srityje: http://www.hpc.hr.

[11] https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/schengen-evaluation-and-monitoring_en

[12] Reglamentas (ES) Nr. 515/2014, kuriuo kaip Vidaus saugumo fondo dalis nustatoma išorės sienų ir vizų finansinės paramos priemonė: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[13] Žr. Reglamento (ES) Nr. 515/2014 3 straipsnio 4 dalį.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836

[15] Ombudsmenas patikrino dotacijos dokumentus, kuriuos Komisija įslaptino kaip konfidencialius.

[16] 2017 m. dotacijos susitarimo 5 poveiksmis „Sienų kontrolės techninės stebėsenos veikla“.

[17] 2019 m. kovo 14 d. protokolą pasirašė Kroatijos vidaus reikalų ministerija, UNHCR ir Kroatijos teisės centras.

[18] Suinteresuotieji subjektai, įskaitant skundo pateikėją, išreiškė susirūpinimą, kad siūlomi sprendimai neatitinka pagrindinių standartų, kad mechanizmas būtų laikomas nepriklausomu ir veiksmingu:

https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/08/EUR6445462021ENGLISH.pdf