Skundo aplinkybės

1. Plačiai paplitęs visuomenės susirūpinimas dėl galimo pesticidų poveikio bičių populiacijoms.  Aplinkos apsaugos NVO skundas susijęs su pozicijų, kurių valstybės narės laikosi priimdamos rekomendacinį dokumentą dėl pesticidų poveikio bitėms rizikos vertinimo ^[1] (toliau – gairės dėl bičių)^[2], skaidrumu.

2. Europos Komisijos prašymu Europos maisto saugos tarnyba (EFSA) 2013 m. paskelbė pirmąją siūlomų gairių dėl bičių versiją. 2014 m. EFSA persvarstė gairių projektą.

3. Pagal taikytiną ES teisę ^[3] EMST parengtus rekomendacinius dokumentus priima Komisija, atsižvelgdama į valstybių narių rekomendacijas ^[4]. Valstybių narių atstovai susitinka ir pateikia savo nuomonę dėl rekomendacinių dokumentų Augalų, gyvūnų, maisto ir pašarų nuolatiniame komitete, vadinamajame komitologijos ^{[5] komitete.} Komitetui pirmininkauja Komisija, kuri pasilieka komitetui pateiktų ir jo parengtų dokumentų kopijas.

4. Kadangi nuolatiniame komitete valstybės narės nesusitarė, nuo 2013 m. Komisija vėluoja priimti gaires dėl bičių.

5. 2018 m. rugsėjo mėn. skundo pateikėjas, Prancūzijos ne pelno organizacija POLLINIS, paprašė Komisijos leisti visuomenei susipažinti su „visa korespondencija (įskaitant e. laiškus), darbotvarkėmis, posėdžių protokolais ir kitomis tokių SANTE GD pareigūnų / atstovų / Komisijos nario / kabineto nario ir Augalų, gyvūnų, maisto ir pašarų nuolatinio komiteto narių susirašinėjimo dėl EFSA rekomendacinio dokumento dėl augalų apsaugos produktų rizikos bitėms (Apis mellifera, Bombus spp. ir pavienėms bitėms) vertinimo 2013 m. liepos mėn.–2018 m. rugsėjo mėn. laikotarpiu ataskaitomis“.

6. 2018 m. lapkričio 13 d. Komisija atsakė į skundo pateikėjo prašymą.  Ji nustatė, kad 16 dokumentų patenka į prašymo taikymo sritį. Visi 16 dokumentų yra Komisijos ir valstybių narių susirašinėjimas e. paštu dėl jų pozicijų dėl gairių dėl bičių projekto.

7. Komisija atsisakė leisti susipažinti su dokumentais, teigdama, kad jų atskleidimas pakenktų Nuolatinio komiteto sprendimų priėmimo procesui ^[6].

8. Pagrįsdama savo atsisakymą, Komisija pažymėjo, kad standartinėse nuolatinių komitetų darbo tvarkos taisyklėse (toliau – standartinės komitetų darbo tvarkos taisyklės) aiškiai draudžiama atskleisti atskirų valstybių narių pozicijas ^[7]. Komisija taip pat teigė, kad nuolatinių komitetų veiklos srityje Komisija ir valstybės narės turi būti „nepatiriančios išorinio spaudimo“ir kad „viešas nuorodų į atskiras valstybes nares atskleidimas neleistų valstybėms narėms atvirai pareikšti savo nuomonės “.

9. 2018 m. lapkričio 14 d. skundo pateikėjas paprašė Komisijos peržiūrėti savo sprendimą. Ji teigė, kad informacijos atskleidimas yra viršesnis viešasis interesas, nes piliečiai turi žinoti, kodėl nuolatiniame komitete ne kartą nebuvo pritarta bičių gairėms. Ji teigė, kad tai kenkia bičių išlikimui.

10. 2018 m. gruodžio 3 d. Komisija patvirtino savo pirminio sprendimo išvadas. Nepatenkintas Komisijos atsakymu, 2018 m. gruodžio 12 d. skundo pateikėjas kreipėsi į ombudsmeną.

Ombudsmeno rekomendacija

11. Savo rekomendacijoje ^[8] ombudsmenė laikėsi nuomonės, kad nagrinėjamiems dokumentams, atsižvelgiant į aplinkybes, kuriomis jie buvo parengti, ir į jų tikslą, turėtų būti suteikta platesnė galimybė susipažinti su teisėkūros dokumentais pagal ES teisę dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais. Platesnė prieiga prie tokių dokumentų yra labai svarbi siekiant užtikrinti, kad ES piliečiai galėtų naudotis Sutartimi grindžiama teise dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime. Ombudsmenas taip pat laikėsi nuomonės, kad aptariamuose dokumentuose yra informacijos apie aplinką, kaip apibrėžta Orhuso reglamente. Dėl šios priežasties taip pat turėtų būti suteikta platesnė prieiga.

12. Ombudsmenas padarė išvadą, kad Komisijos nurodyta išimtis dėl atsisakymo leisti visuomenei susipažinti su elektroniniais laiškais, kuriuose išdėstytos valstybių narių atstovų pozicijos, turi būti taikoma dar griežčiau.

13. Ombudsmenas nemanė, kad Komisijos argumentas, jog elektroninių laiškų, kuriuose išdėstytos valstybių narių pozicijos, atskleidimas prieštarauja standartinėms komitetų darbo tvarkos taisyklėms ^[9], yra lemiamas. Ji sutinka, kad šiose taisyklėse teigiama, jog atskirų valstybių narių pozicijos neturėtų būti atskleidžiamos. Tačiau Darbo tvarkos taisyklės paprasčiausiai atspindi Komisijos pasirinkimą, kaip organizuoti komitetų darbą. Ji gali bet kada pakeisti šias darbo tvarkos taisykles. Komisija galėtų pateikti tik įtikinamą argumentą, kad „taisyklės privalo“ neatskleisti valstybių narių pozicijų, jei taisyklė būtų įtvirtinta ES teisės aktuose. Šiuo atžvilgiu ombudsmenė pažymėjo, kad pagal taikytinus ES teisės aktus, t. y. Reglamentą dėl komiteto procedūros, nedraudžiama atskleisti valstybių narių pozicijų.

14. Iš esmės Komisija laikosi pozicijos, kad ji negali atskleisti dokumentų, nes nusprendė Darbo tvarkos taisyklėse nustatyti neatskleidimo sistemą. Tai savaime išsipildantis, apskritas argumentas. Tačiau taisyklės dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais įtvirtintos konkrečiuose teisės aktuose, t. y. Reglamente Nr. 1049/2001, o informacijos apie aplinką srityje – Reglamente Nr. 1367/2006.

15. Ombudsmenė taip pat nustatė, kad Komisija neįrodė, kaip atskleidus dokumentus valstybių narių atstovams būtų daromas išorinis spaudimas. Ji taip pat neįrodė, kaip, jei būtų daromas spaudimas, būtų paveiktas valstybių narių gebėjimas veikti visiškai nepriklausomai. Ombudsmenas pažymi, kad šiuo atveju kalbame ne apie asmenis, o apie valstybes nares, kurių išrinktos vyriausybės yra gerai įpratusios spręsti klausimus, dėl kurių vyksta rimtos ir aktyvios viešos diskusijos.

16. Ombudsmenas nesutinka, kad dokumentų atskleidimas rimtai paveiktų, prailgintų ar apsunkintų tinkamą sprendimų priėmimo procesą ^[10].

17. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas nustatė, kad Komisijos atsisakymas leisti visuomenei susipažinti su valstybių narių pozicijomis dėl gairių dėl bičių projekto yra netinkamas administravimas. Todėl ji pateikė šią rekomendaciją (pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 6 dalį):

„Komisija turėtų leisti visuomenei susipažinti su prašomais dokumentais, kuriuose būtų išdėstytos valstybių narių pozicijos dėl gairių dėl bičių projekto, laikantis pirmiau paaiškintų principų.“

18. Atsakydama į ombudsmeno rekomendaciją ir darydama nuorodą tiek į Komitetų standartinių darbo tvarkos taisyklių 13 straipsnį, tiek į Reglamentą dėl komiteto procedūros, Komisija pakartojo savo argumentą, kad komitologijos procedūroms taikomomis taisyklėmis išsaugomas atskirų valstybių narių pozicijų konfidencialumas. Komisija padarė išvadą, kad dėl to ji negali atskleisti valstybių narių pozicijų dėl gairių dėl bičių projekto.

19. Komisija paaiškino, kad ji pateikė pasiūlymų iš dalies pakeisti Reglamentą dėl komiteto procedūros, kad būtų dar labiau padidintas skaidrumas ir atskaitomybė, visų pirma viešai paskelbiant valstybių narių atstovų apeliaciniame komitete balsus. Ji taip pat pažymėjo, kad ji toliau svarstys, kaip užtikrinti didesnį komitologijos procedūrų skaidrumą, atsižvelgdama į teisėkūros sprendimų priėmimo proceso ir sprendimų priėmimo proceso, susijusio su ne teisėkūros procedūra priimamų aktų priėmimu, skirtumus.

20. Skundo pateikėjas pateikė pastabų dėl Komisijos atsakymo, teigdamas, kad jis „apgailestauja, jog Komisija nusprendė ignoruoti ombudsmeno rekomendaciją“.

21. Skundo pateikėjas pabrėžė, kad Reglamente dėl komiteto procedūros neminimos standartinėse darbo tvarkos taisyklėse nustatytos konfidencialumo taisyklės. Ji nurodė, kad jei Komisija mano, jog Darbo tvarkos taisyklių konfidencialumo nuostatos atitinka Reglamentą dėl komiteto procedūros, tai „akivaizdžiai pažeistų piliečių teisę susipažinti su dokumentais “ pagal Reglamentą 1049/2001. Skundo pateikėjas teigė apgailestaujantis, kad Komisija savo atsakyme į ombudsmeno rekomendaciją nenagrinėjo šio itin svarbaus klausimo.

22. Skundo pateikėjas taip pat pabrėžė, kad gairių dėl bičių priėmimas yra itin svarbus siekiant apsaugoti bites ES. Ji nurodė, kad, atsižvelgiant į tai, jog apdulkintojų skaičius smarkiai mažėja, skaidrumas, susijęs su valstybių narių pozicijomis, leistų piliečiams suprasti, kodėl EFSA gairių dėl bičių projektas nuo 2013 m. buvo bent 26 kartus aptartas nuolatiniame komitete nepasiekus jokio susitarimo. Konfidencialumo nuostatos niekada neturėtų kelti pavojaus biologinės įvairovės išsaugojimui. Ji nurodė, kad dėl Komisijos pozicijos susidaro padėtis, kai valstybės narės nėra atskaitingos savo piliečiams, o tai kelia grėsmę demokratiniam procesui.

Ombudsmeno vertinimas po rekomendacijos pateikimo

23. Ombudsmenė yra nusivylusi Komisijos atsakymu į jos rekomendaciją. Komisija neatsižvelgė į rekomendacijoje išdėstytus argumentus, visų pirma susijusius su ombudsmeno nuomone, kad valstybių narių pozicijų dėl gairių dėl bičių projekto atskleidimas neprieštarauja Reglamentui dėl komiteto procedūros.

24. Ombudsmenė laikosi nuomonės, kad Komisija suklydo atsisakydama viešai atskleisti prašomus dokumentus, kuriuose išdėstytos valstybių narių pozicijos dėl gairių dėl bičių projekto.

25. Pagal ES sutartis kiekvienas pilietis turi „teisę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime“^[11]. Todėl ES sprendimai turi būti priimami „kuo atviriau ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio“^[12].

26. Užtikrinimas, kad piliečiai galėtų stebėti taisyklių priėmimo pažangą, yra ES demokratijos kertinis akmuo. Galimybė piliečiams tikrinti visą informaciją, kuri sudaro „ES teisėkūros veiksmų“ pagrindą, ir su ja susipažinti, suprantama plačiai, yra būtina sąlyga, kad jie galėtų veiksmingai naudotis savo demokratinėmis teisėmis. Ombudsmenas supranta, kad pagal komitologijos procedūrą priimti sprendimai, turintys įtakos teisės aktų supratimui ir taikymui, patenka į šią plačią ES teisėkūros veiksmų apibrėžtį.

27. Teisės dalyvauti demokratiniame ES gyvenime svarba apima ne tik klausimus, kas yra teisėkūros procedūra priimtas aktas ir ar pagal Reglamentą dėl komiteto procedūros priimti deleguotieji aktai gali būti laikomi patenkančiais į šią kategoriją. Europos Sąjungos demokratinis pobūdis reikalauja, kad piliečiai iš esmės galėtų tikrinti visus veiksmus, kurių imasi ES ir kurie daro jiems poveikį.

28. Kaip nurodyta ombudsmeno rekomendacijoje, prašomuose dokumentuose pateikiama informacija apie priemonę, kuri gali daryti poveikį biologinei įvairovei. Todėl turinys aiškiai laikomas informacija apie aplinką. ES politikos veiksmai, darantys poveikį aplinkai, daro poveikį kiekvienam ES piliečiui ir gyventojui. Tai pripažinta Orhuso reglamente.

29. Bitės ir kiti apdulkintojai yra labai svarbūs aplinkai, nes jie palaiko biologinę įvairovę, nes užtikrina būtiną įvairių kultūrinių ir laukinių augalų apdulkinimą. Atsižvelgiant į didelę ekologinę ir ekonominę bičių vertę, reikia stebėti ir išlaikyti sveikus bičių išteklius ne tik vietos ar nacionaliniu, bet ir pasauliniu mastu. Per pastaruosius 10-15 metų bitininkai pranešė apie neįprastą bičių skaičiaus mažėjimą ir kolonijų nykimą. Prašomuose dokumentuose pateikiamos valstybių narių pozicijos dėl priemonės projekto, kuriuo siekiama pateikti gaires pramonei ir valstybėms narėms dėl ES teisės aktų dėl pesticidų įgyvendinimo. Tai susiję su pesticidų keliama rizika bitėms. Todėl gairių dėl bičių projektas yra svarbus siekiant apsaugoti bites ES. Šis rekomendacinis dokumentas buvo daug kartų aptartas Augalų, gyvūnų, maisto ir pašarų nuolatiniame komitete nuo tada, kai jį paskelbė EMST. Tačiau dėl to, kad valstybės narės komitete nesusitarė, nuo 2013 m. vėluojama priimti gaires dėl bičių.

30. Viešai atskleidus prašomus dokumentus, ES piliečiai, pavyzdžiui, skundo pateikėjas, galėtų išnagrinėti valstybių narių nurodytas priežastis, kodėl gairės buvo priimtos ir kodėl jos nebuvo priimtos, ir, jei pageidaujama, bandyti daryti įtaką vykstančiam sprendimų priėmimo procesui. Supratimas, kokios pozicijos laikosi įvairūs valstybių narių atstovai, yra gyvybiškai svarbus demokratinėje sistemoje, kuri yra atskaitinga savo piliečiams.

31. Komisijos atsakymas į ombudsmeno rekomendaciją grindžiamas prielaida, kad pagal Reglamentą dėl komiteto procedūros nustatytomis taisyklėmis išsaugomas atskirų valstybių narių pozicijų konfidencialumas. Tačiau Reglamente dėl komiteto procedūros nėra nuostatos, kurioje būtų nurodyta, kad suvestinėse ataskaitose neturi būti atskirų valstybių narių atstovų pareikštų pozicijų, susijusių su komiteto darbo sritimi. Reglamente dėl komiteto procedūros taip pat nėra jokios kitos nuostatos, kuria komiteto procedūroms būtų nustatyti konfidencialumo reikalavimai.

32. Tai reiškia, kad Komitologijos darbo tvarkos taisyklių konfidencialumo nuostatos, įskaitant 10 straipsnio 2 dalį (kurioje nurodoma, kad posėdžių protokolų santraukose neminimos atskiros narių pozicijos komiteto diskusijose) ir 13 straipsnio 2 dalį (kurioje nurodoma, kad komiteto diskusijos yra konfidencialios), pačios nėra pagrįstos Reglamentu dėl komiteto procedūros.

33. Ombudsmenė palankiai vertina Komisijos atsakyme prisiimtą įsipareigojimą didinti komitologijos procedūrų skaidrumą ir atskaitomybę. Jos nuomone, jos rekomendacijos laikymasis šiuo atveju būtų svarbus žingsnis siekiant įvykdyti šį įsipareigojimą. Tai suteiktų ES piliečiams daugiau pasitikėjimo ir pasitikėjimo tuo, kaip Komisija vykdo šį įsipareigojimą. Reglamento dėl komiteto procedūros keisti nereikia. Iš tiesų to reglamento 19 konstatuojamojoje dalyje ir 9 straipsnio 2 dalyje aiškiai nurodyta, kad galimybė visuomenei susipažinti su informacija apie komitetų posėdžius turėtų būti užtikrinta pagal ES teisę dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais.

34. Ombudsmenas pažymi, kad darbo tvarkos taisyklės negali turėti teisinės viršenybės reglamento atžvilgiu. Todėl visos darbo tvarkos taisyklės turi atitikti ne tik Reglamentą dėl komiteto procedūros, bet ir ES taisykles dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Todėl ombudsmenas mano, kad Komisija negali pasinaudoti komitologijos procedūroms taikomomis darbo tvarkos taisyklėmis, kad neleistų visuomenei susipažinti su dokumentais, jei pagal pirminę ar antrinę ES teisę ji privalo suteikti visuomenei galimybę susipažinti su šiais dokumentais.

35. Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Reglamentas 1049/2001 yra visapusiškai taikomas, o su sprendimų priėmimo procesu susijusi išimtis turi būti aiškinama siaurai. Kaip paaiškinta ombudsmeno rekomendacijoje, Komisija neįrodė, kad bet koks išorinis spaudimas, kurį valstybių narių atstovai galėtų patirti atskleidus atitinkamus dokumentus, galėtų turėti įtakos sprendimų priėmimo procesui. Bet kuriuo atveju, atsižvelgdamas į itin didelę bičių svarbą aplinkai, pastaraisiais metais mažėjusį bičių skaičių ir šeimų nykimą, gairių dėl bičių projekto svarbą šiuo atžvilgiu ir į tai, kad valstybės narės per pastaruosius penkerius metus negalėjo susitarti, ombudsmenas mano, kad esama aiškaus viršesnio viešojo intereso atskleisti prašomus dokumentus.

36. Ombudsmenė anksčiau nagrinėjo Komisijos atsisakymą atskleisti valstybių narių pozicijas, pareikštas taikant komitologijos procedūras ^[13]. Ji išreiškė apgailestavimą, kad Komisija atsisako leisti susipažinti su dokumentais, kuriuose pateiktos valstybių narių pozicijos taikant komitologijos procedūras, kurios daro poveikį ES teisės aktams ir todėl demokratinėje visuomenėje turėtų būti atviros piliečių kontrolei. Ombudsmenas ragina Komisiją pakeisti šią praktiką ir laikytis Europos Sąjungos sutartyje nustatytų įsipareigojimų, visų pirma ES sutarties 10 straipsnyje nustatytų principų.

37. Remdamasi tuo, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenė dar kartą patvirtina savo išvadą, kad Komisijos atsisakymas leisti visuomenei susipažinti su valstybių narių pozicijomis dėl gairių dėl bičių projekto buvo netinkamas administravimas.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Ombudsmenė nėra patenkinta Europos Komisijos atsakymu į jos rekomendaciją. Ombudsmenė pakartoja savo rekomendaciją, kad Komisija turėtų leisti visuomenei susipažinti su prašomais dokumentais, kuriuose būtų išdėstytos valstybių narių pozicijos dėl gairių dėl bičių projekto, laikantis jos rekomendacijoje ir šiame sprendime paaiškintų principų.

Ombudsmenė tikisi, kad Komisija laikysis savo įsipareigojimo didinti komitologijos procedūrų skaidrumą, ir toliau atidžiai stebės pažangą.

Skundo pateikėjas ir Europos Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

 

Emily O'Reilly

Europos ombudsmenas

Strasbūras, 2019 12 03

 

[1] EFSA rekomendacinis dokumentas dėl augalų apsaugos produktų rizikos bitėms vertinimo, EFSA Journal 2013;11(7):3295: https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2013.3295

[2] Reglamentas (EB) Nr. 1107/2009 dėl augalų apsaugos produktų pateikimo į rinką: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009R1107

[3] Reglamento (EB) Nr. 1107/2009 77 straipsnis.

[4] Pagal Reglamento (ES) Nr. 182/2011, kuriuo nustatomos valstybių narių vykdomos Komisijos naudojimosi įgyvendinimo įgaliojimais kontrolės mechanizmų taisyklės ir bendrieji principai, 4 straipsnyje nustatytą patariamąją procedūrą: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex:32011R0182

[5] Komitologija– tai procedūros, pagal kurias ES valstybės narės kontroliuoja, kaip Europos Komisija įgyvendina ES teisę. Prieš priimdama priemones, kuriomis įgyvendinami ES teisės aktai, Komisija dėl siūlomų išsamių įgyvendinimo priemonių turi konsultuotis su specialiu komitetu, kuriame atstovaujama kiekvienai ES valstybei narei. Tada minėtas komitetas pateikia nuomonę dėl Komisijos siūlomų priemonių. Šios nuomonės gali būti daugiau ar mažiau privalomos Komisijai, priklausomai nuo konkrečios procedūros, nurodytos įgyvendinamame teisės akte. Trumpą komiteto procedūros apžvalgą žr. http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home.

[6] Teisės susipažinti su dokumentais išimtis pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 3 dalį.

[7] Standartinių komitetų darbo tvarkos taisyklių 10 straipsnio 2 dalis ir 13 straipsnio 2 dalis. [Komiteto pavadinimas] komiteto darbo tvarkos taisyklės.

[8] Ombudsmeno rekomendaciją galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624

[9] Standartinės komitetų darbo tvarkos taisyklės. [Komiteto pavadinimas] komiteto darbo tvarkos taisyklės.

[10] Šiuo klausimu žr. 2018 m. rugsėjo 4 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimą byloje C-57/16 ClientEarth prieš Komisiją: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en, 101 punktas.

[11] Europos Sąjungos sutarties (ES sutartis) 10 straipsnis.

[12] ESS 1 straipsnis ir 10 straipsnio 3 dalis.

[13] Žr., pvz., sprendimą byloje 1275/2018/THH, pateiktą adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361.