Realizzato a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, dello statuto del Mediatore europeo ^[1]

Contesto della denuncia

1. L'8 novembre 2018 il denunciante ha presentato una denuncia di infrazione alla Commissione europea contro la Spagna. Il denunciante temeva che, a seguito delle modifiche legislative introdotte nel 2014 nella legge spagnola sui porti [2], l'autorità portuale delle Isole Baleari avesse esteso, senza una procedura di selezione aperta e per un periodo eccessivo, la durata delle «concessioni»[3] per lo svolgimento di attività di sport acquatici ricreativi di pubblico dominio portuale. Nella sua denuncia di infrazione, il denunciante ha sostenuto, in sostanza, che le suddette modifiche legislative e la proroga, da parte dell'autorità portuale delle Isole Baleari, della durata delle concessioni violavano gli articoli 49, 56 e 106 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

2. Il 4 luglio 2019 il denunciante ha contattato la direzione generale della Concorrenza ("DG COMP") della Commissione per chiedere informazioni sullo stato della sua denuncia di infrazione. Lo stesso giorno un rappresentante della DG COMP ha informato il denunciante che la sua denuncia era trattata dalla direzione generale del Mercato interno, dell'industria, dell'imprenditoria e delle PMI ("DG GROW"), che gli era stato assegnato il numero di riferimento CHAP(2018)03728 e che la loro e-mail del 4 luglio 2019 era stata trasmessa alla DG GROW.

3. Il 6 novembre 2019 la DG GROW ha informato il denunciante che, poiché le questioni sollevate dalla sua denuncia di infrazione richiedevano una valutazione più dettagliata, non era stata in grado di adottare una decisione di ingiunzione o di archiviare il caso entro un anno dalla data di registrazione della denuncia [4]. La DG GROW ha dichiarato che terrà informato il denunciante sullo stato della denuncia una volta presa una decisione sulla linea da adottare.

4. Il 29 settembre 2020 il denunciante ha contattato la DG GROW per chiedere informazioni sullo stato della sua denuncia di infrazione e l'ha esortata ad agire nei confronti della Spagna. Il 2 ottobre 2020 la DG GROW ha ribadito che la denuncia di infrazione richiedeva una valutazione più dettagliata e che avrebbe tenuto informato il denunciante una volta presa una decisione sulla linea da adottare.

5. Il 19 ottobre 2020 il denunciante ha scritto alla DG GROW affermando che era difficile capire perché la DG GROW impiegasse così tanto tempo per valutare la sua denuncia di infrazione.

6. Il 18 novembre 2020 la DG GROW ha invitato il denunciante a comunicarle qualsiasi informazione in suo possesso sull'importanza economica delle concessioni menzionate nella denuncia di infrazione e su eventuali recenti proroghe della durata delle concessioni in questione.

7. Il 7 gennaio 2021 il denunciante ha condiviso con la DG GROW le informazioni richieste.

8. Il 9 aprile 2021 la DG GROW ha informato il denunciante di aver trasferito la sua denuncia di infrazione alla procedura EU Pilot [5] EUP(2021)9949.

9. Il 30 marzo 2022 il denunciante ha scritto alla DG GROW sottolineando che era trascorso un anno dall'avvio della procedura EU Pilot e tre anni dalla presentazione della denuncia di infrazione.

10. Il 22 aprile 2022 la DG GROW ha informato il denunciante che il dialogo con la Spagna, nel contesto della procedura EU Pilot, rimaneva pertinente. La DG GROW ha inoltre informato il denunciante che diversi servizi della Commissione stavano lavorando alla denuncia di infrazione, data la complessità delle questioni sollevate, che spiegavano il ritardo nella valutazione della denuncia.

11. Il 3 novembre 2022 il denunciante ha scritto alla DG GROW e ha ribadito le proprie preoccupazioni in merito al tempo impiegato per gestire la procedura EU Pilot.

12. L'11 novembre 2022 la DG GROW ha informato il denunciante che diversi servizi della Commissione erano ancora coinvolti nell'analisi delle risposte fornite dalla Spagna nel contesto della procedura EU Pilot. Per quanto riguarda le prossime fasi, la DG GROW ha affermato che la Commissione potrebbe inviare una lettera di costituzione in mora alla Spagna o archiviare il caso del denunciante.

13. Il 21 febbraio 2023 il denunciante ha scritto alla DG GROW e ha osservato che il 15 febbraio 2023 la Commissione aveva avviato una procedura di infrazione (INFR(2022)4121) inviando una lettera di costituzione in mora alla Spagna per non aver garantito una procedura di selezione trasparente e imparziale per la concessione di concessioni relative alle zone costiere [6]. Il denunciante ha sostenuto che i fatti che avevano portato all'avvio di tale procedura di infrazione nei confronti della Spagna erano molto simili ai fatti descritti nella sua denuncia di infrazione. Secondo loro, l'unica differenza tra i due casi era che il loro caso riguardava le concessioni nel demanio portuale, mentre la procedura di infrazione riguardava le concessioni nel demanio marittimo-terrestre, al di fuori dei porti. Il denunciante ha pertanto sostenuto che la Commissione dovrebbe seguire il ragionamento che ha portato all'avvio della procedura di infrazione nei confronti della Spagna anche nel suo caso. Il denunciante ha ribadito le proprie preoccupazioni in merito ai ritardi ingiustificati nella valutazione della denuncia di infrazione.

14. Il 4 aprile 2023, nel contesto di una risposta a una richiesta di accesso del pubblico ai documenti, la DG GROW ha informato il denunciante che la procedura di infrazione nei confronti della Spagna riguardava esclusivamente la proroga delle concessioni a norma della legge spagnola sulle coste e non la proroga delle concessioni disciplinate dalla legge spagnola sui porti.

15. Insoddisfatto del tempo impiegato dalla Commissione per valutare la denuncia di infrazione e del modo in cui ha comunicato loro la questione, nel luglio 2025 il denunciante si è rivolto alla Mediatrice.

Indagine

16. La Mediatrice ha avviato un'indagine sul tempo impiegato dalla Commissione per completare la valutazione della denuncia di infrazione e sul modo in cui ha comunicato la questione al denunciante.

17. Nel corso dell'indagine, il 1o dicembre 2025 la Commissione ha fornito al denunciante un aggiornamento sullo stato di avanzamento della sua valutazione della denuncia di infrazione. La Commissione ha informato il denunciante di aver chiuso nel 2022 il dialogo EU Pilot da essa avviato nell'aprile 2021 e che, nel maggio 2025, un altro servizio della Commissione, la DG MOVE, ha assunto la gestione della denuncia di infrazione da parte della DG GROW. La Commissione ha inoltre informato il denunciante che li avrebbe nuovamente contattati una volta presa una decisione sul seguito dato.

18. Sempre nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta della Commissione in merito alla denuncia. Il gruppo di indagine della Mediatrice ha inoltre esaminato il fascicolo della Commissione relativo alla denuncia di infrazione. Nel contesto dell'ispezione, il Mediatore ha chiesto alla Commissione ulteriori chiarimenti e la Commissione ha risposto alle domande del Mediatore.

Il tempo impiegato dalla Commissione per valutare la denuncia di infrazione

Argomentazioni presentate al Mediatore

19. Il denunciante era preoccupato per il ritardo nella valutazione della denuncia di infrazione e per il modo in cui la Commissione ha comunicato loro la questione.

20. Nella sua risposta al Mediatore, la Commissione ha spiegato che, dato che la DG GROW è responsabile dell'applicazione della direttiva 2006/123 [7] ("la direttiva sui servizi") da parte degli Stati membri, la denuncia di infrazione è stata inizialmente assegnata alla DG GROW, con la DG MOVE associata al suo trattamento.

21. Tra marzo e settembre 2022 si sono svolti diversi scambi tra la DG GROW e la DG MOVE durante i quali quest’ultima ha espresso dubbi sull’applicabilità del regolamento 2017/352 [8] («regolamento sui servizi portuali») ai fatti descritti nella denuncia di infrazione.

22. La DG GROW ha pertanto ritenuto di disporre di una solida base giuridica, vale a dire l'articolo 12 della direttiva sui servizi, per proporre di portare avanti un caso relativo alla proroga della durata delle concessioni concesse a norma della legge spagnola sulle coste e, di conseguenza, la Commissione ha avviato la procedura di infrazione (INFR(2022)4121) inviando una lettera di costituzione in mora alla Spagna nel febbraio 2023. Tuttavia, la DG GROW ha deciso di non proporre di includere nella procedura di infrazione la proroga della durata delle concessioni concesse a norma della legge portuale spagnola, dati i suoi dubbi sull'applicabilità della direttiva sui servizi, nonché i dubbi della DG MOVE sull'applicabilità della direttiva sui servizi portuali e sulla difficoltà di perseguire un caso basato solo sul diritto primario, vale a dire l'articolo 49 TFUE, che richiederebbe la prova dell'esistenza di un certo interesse transfrontaliero.

23. Nell'aprile 2023 la DG GROW ha valutato se archiviare la denuncia di infrazione del denunciante data l'apparente mancanza di una solida base giuridica nel diritto derivato dell'UE. Tuttavia, a seguito delle risposte fornite dalla Spagna nel contesto della procedura di infrazione INFR(2022)4121, la DG GROW ha deciso di non farlo. Secondo la Commissione, in quel momento non è stata fornita alcuna informazione al denunciante a causa del suo obbligo di mantenere riservato il contenuto delle procedure di infrazione in corso.

24. Nella seconda metà del 2024 un avvocato spagnolo che rappresentava un operatore internazionale di infrastrutture di trasporto ha contattato la DG GROW e la DG MOVE per sottolineare che la proroga delle concessioni portuali consentita dalla legge spagnola sui porti ha precluso il mercato dei servizi portuali in Spagna e che vi era stata anche una proroga di una concessione per un terminal portuale merci a Tenerife, senza alcuna concorrenza aperta.

25. Il 19 dicembre 2024 la DG GROW ha nuovamente contattato la DG MOVE per discutere, in generale, delle implicazioni della legge sui porti spagnoli e, più specificamente, del trattamento della denuncia di infrazione del denunciante e delle informazioni fornite dall'avvocato spagnolo. Dopo diversi scambi e una riunione tra la DG GROW e la DG MOVE, quest'ultima ha accettato, il 12 maggio 2025, la responsabilità principale del trattamento della denuncia di infrazione.

La valutazione del Mediatore che ha portato a una raccomandazione

26. La Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nel decidere se e quando avviare una procedura di infrazione.[9] Tuttavia, è opinione di lunga data del Mediatore che, ai fini di una buona amministrazione, la Commissione dovrebbe essere attiva nel trattamento delle denunce di infrazione e farlo entro un termine ragionevole e senza indebiti ritardi.[10]

27. Come regola generale, la Commissione si è impegnata ad adottare decisioni sulle denunce di infrazione, inviando una lettera di costituzione in mora allo Stato membro interessato o archiviando la denuncia di infrazione, entro un anno dalla registrazione della denuncia di infrazione.[11] In questo caso, il denunciante ha presentato la denuncia di infrazione più di sette anni fa e la Commissione non ha ancora completato la sua valutazione al riguardo. Tale ritardo significativo può essere giustificato solo se la Commissione è in grado di fornire ragioni specifiche e valide per il tempo necessario per trattare il caso [12].

28. La Mediatrice osserva che, nell'aprile 2021, la Commissione ha trasferito la denuncia di infrazione alla procedura EU Pilot EUP(2021)9949, che è stata chiusa alla fine del 2022. Come stabilito dalla Commissione, il dialogo tra la Commissione e gli Stati membri, noto come EU Pilot, è stato istituito per risolvere rapidamente potenziali violazioni del diritto dell'UE in una fase precoce nei casi appropriati. Non si intende aggiungere una lunga fase alla procedura di infrazione.[13] I dialoghi EU Pilot sono avviati al fine di completarli entro 9 mesi [14]; la fase successiva della procedura consiste, come spiegato dalla Commissione al denunciante nella sua e-mail dell'11 novembre 2022, nell'avvio di una procedura di infrazione inviando una lettera di costituzione in mora allo Stato membro interessato o nell'archiviazione della denuncia di infrazione.

29. Per quanto riguarda la procedura EU Pilot EUP(2021)9949, la Mediatrice osserva che il dialogo è iniziato più di due anni dopo la presentazione della denuncia di infrazione. Nel contesto di precedenti indagini [15], la Mediatrice ha ritenuto che i dialoghi EU Pilot dovrebbero essere condotti in modo che la Commissione possa rispettare il termine di un anno per completare la valutazione della denuncia di infrazione. Ciò implica che il dialogo dovrebbe iniziare presto. In una precedente indagine [16], il Mediatore ha riscontrato casi di cattiva amministrazione in cui la Commissione ha avviato il dialogo EU Pilot undici mesi dopo aver ricevuto la denuncia di infrazione, il che significa che non è stato possibile rispettare il termine di un anno per completare la valutazione della denuncia di infrazione, che di norma si applica. In questo caso, la Commissione non ha spiegato, né nella sua corrispondenza con il denunciante né nella sua risposta al Mediatore, perché non è stata in grado di avviare la procedura EU Pilot fino a due anni dopo aver ricevuto la denuncia di infrazione.

30. Il Mediatore osserva inoltre che, in questo caso, la procedura EU Pilot è durata venti mesi anziché nove mesi. La Commissione non ha spiegato, né nella sua corrispondenza con il denunciante né nella sua risposta al Mediatore, perché la procedura EU Pilot sia durata così a lungo. Inoltre, contrariamente a quanto spiegato dalla Commissione al denunciante nella sua e-mail dell'11 novembre 2022, una volta conclusa la procedura EU Pilot, la Commissione non ha archiviato la denuncia di infrazione del denunciante, né ha avviato una procedura di infrazione nei confronti della Spagna in merito alla questione denunciata. La Commissione ha avviato una procedura di infrazione nei confronti della Spagna solo per quanto riguarda la proroga della durata delle concessioni concesse a norma della legge spagnola sulle coste, che non era oggetto della denuncia di infrazione del denunciante relativa alla legge spagnola sui porti. A più di tre anni dalla chiusura della procedura EU Pilot, la Commissione non ha ancora completato la valutazione della denuncia di infrazione.  

31. Alla luce di quanto precede, la Mediatrice ritiene che il tempo impiegato dalla Commissione per avviare la procedura EU Pilot e completarla sia stato irragionevole.

32. Inoltre, la Mediatrice teme che, nonostante la chiusura della procedura EU Pilot alla fine del 2022, la Commissione abbia informato il denunciante della chiusura solo nel dicembre 2025. Ciò è chiaramente deplorevole e difficile da conciliare con le misure adottate dalla Commissione per migliorare le modalità di comunicazione in merito alle procedure di infrazione [17]. La Commissione dovrebbe informare i denuncianti in tempo utile non solo dell'avvio di una procedura EU Pilot, ma anche della sua chiusura. Il Mediatore formulerà di seguito un corrispondente suggerimento di miglioramento.

33. La Mediatrice teme inoltre che, a seguito dell'ultima risposta inviata dalla Spagna alla Commissione il 20 dicembre 2021 nel contesto della procedura EU Pilot, il fascicolo della Commissione sul caso non contenga registrazioni di ulteriori scambi tra la Spagna e la Commissione né di ulteriori analisi della questione da parte della Commissione. Ciò è difficile da conciliare con il contenuto della lettera e dell'e-mail inviate dalla Commissione al denunciante rispettivamente il 22 aprile 2022 e l'11 novembre 2022, in cui la Commissione ha informato il denunciante che il dialogo con la Spagna rimaneva pertinente e che diversi servizi della Commissione erano ancora coinvolti nell'analisi delle risposte fornite dalla Spagna. La Commissione dovrebbe garantire di tenere registri adeguati del modo in cui gestisce le procedure EU Pilot e della relativa analisi. Il Mediatore formulerà di seguito un corrispondente suggerimento di miglioramento.

34. Per quanto riguarda il tempo impiegato dalla Commissione per valutare la denuncia di infrazione, le spiegazioni di quest’ultima sono esposte ai precedenti punti 21 e 22. A tale riguardo, il Mediatore ritiene che il fatto che un caso possa essere complesso e la situazione giuridica poco chiara non possa giustificare che siano necessari più di sette anni per giungere a una conclusione.

35. Il Mediatore osserva inoltre che la DG MOVE ha impiegato 6 anni e 5 mesi per dissipare i suoi dubbi sull'applicabilità della direttiva sui servizi portuali ai fatti descritti nella denuncia di infrazione e per accettare di assumere la gestione del caso. Un tale ritardo appare lungo da qualsiasi punto di vista oggettivo.

36. Inoltre, la documentazione messa a disposizione del Mediatore durante l'indagine non dimostra che la Commissione abbia seguito il caso con diligenza nel corso degli anni. Al contrario, sembra che la Commissione sia rimasta inattiva per diversi periodi di tempo, in quanto non sono stati forniti documenti da cui risultino scambi o analisi interni o scambi con la Spagna durante tali periodi: dall'8 novembre 2018 al 3 luglio 2019, dal 5 luglio 2019 al 5 novembre 2019, dal 7 novembre 2019 al 1o ottobre 2020, dal 19 novembre 2020 all'8 aprile 2021, dal 21 dicembre 2021 al 21 aprile 2022, dal 7 dicembre 2022 al 3 aprile 2023, dal 5 aprile 2023 al 7 agosto 2023, dal 9 agosto 2023 al 18 dicembre 2024 e dal 13 maggio 2025 al 30 novembre 2025. Inoltre, sembra che, a seguito della sua lettera del 4 aprile 2023, la Commissione abbia nuovamente contattato il denunciante per fornirgli un aggiornamento sullo stato di avanzamento della sua denuncia di infrazione solo il 1o dicembre 2025, poco prima di inviare la sua risposta alla Mediatrice.

37. Inoltre, la Mediatrice ritiene che la Commissione avrebbe dovuto informare proattivamente il denunciante in merito allo stato di avanzamento del caso e comunicarlo in modo chiaro e trasparente. Invece, ad eccezione delle lettere del 6 novembre 2019, del 18 novembre 2020, del 9 aprile 2021 e del 1o dicembre 2025, la Commissione ha inviato lettere o e-mail al denunciante solo in risposta ai solleciti del denunciante e si è limitata a spiegare che la denuncia di infrazione richiedeva una valutazione più dettagliata e sollevava questioni complesse e che diversi servizi della Commissione erano coinvolti nell'analisi. Solo il 1o dicembre 2025 la Commissione ha fornito al denunciante ulteriori dettagli sui motivi del ritardo nella valutazione della denuncia di infrazione. La Commissione non ha mai indicato un calendario per il completamento della valutazione.

38. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che il tempo impiegato dalla Commissione per completare la valutazione della denuncia di infrazione nel caso di specie sia irragionevole. La Commissione non ha fornito spiegazioni adeguate per giustificare il suo ritardo. Ciò costituisce cattiva amministrazione. Il Mediatore formulerà una raccomandazione per affrontare questo problema.

Raccomandazione

Sulla base dell'indagine su questa denuncia, il Mediatore rivolge alla Commissione la seguente raccomandazione:

La Commissione dovrebbe completare la sua valutazione della denuncia di infrazione senza ulteriori indugi.

La Commissione e il denunciante saranno informati della presente raccomandazione. A norma dell'articolo 4, paragrafo 2, dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 30 giugno 2026.

Suggerimenti per il miglioramento

La Commissione dovrebbe informare i denuncianti in tempo utile non solo dell'avvio di una procedura EU Pilot, ma anche della sua chiusura.

La Commissione dovrebbe garantire di tenere registri adeguati sul modo in cui gestisce le procedure EU Pilot, compresa la relativa analisi.

Teresa Anjinho Mediatore
europeo

Strasburgo, 31/03/2026

[1] Disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[3] La presente raccomandazione utilizza il termine "concessione", in quanto è il termine utilizzato sia nella legge spagnola sui porti che nella legge spagnola sulle coste per riferirsi a un'autorizzazione a svolgere un'attività economica. Nel contesto della presente raccomandazione, per "contratto di concessione" non si intende un contratto di concessione ai sensi della direttiva 2014/23, che fa parte delle norme dell'UE in materia di appalti pubblici.

[4] Comunicazione della Commissione "Diritto dell'Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione, punto 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[5] Attualmente noto come dialogo pre-infrazione.

[7] Direttiva 2006/123 relativa ai servizi nel mercato interno: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006L0123

[8] Regolamento (UE) 2017/352 che istituisce un quadro normativo per la prestazione di servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/352/oj/eng.

[9] Sentenza della Corte 14 febbraio 1989, Starfruit/Commissione, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[10] Cfr., ad esempio, le decisioni del Mediatore nei casi 1697/2023/JN, punto 19: https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/en/196795 e 1171/2023/JN, punto 21: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479

[11] Punto 8 dell'allegato della comunicazione della Commissione "Diritto dell'Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?

[12] Cfr., in particolare, le decisioni della Mediatrice nei casi 2029/2022/EIS, 19 dicembre 2023, punto 18, con ulteriori riferimenti: https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/en/179452; 369/2018/JAP, 13 settembre 2019, punti 20-22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 e 731/2012/JN, 4 aprile 2014, punto 33, con ulteriori riferimenti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/53985

[13] Cfr. la comunicazione della Commissione "Diritto dell'Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?

[14] https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en

[15] Decisione sulla denuncia 1146/2012/AN, 11 marzo 2013, punto 40: https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/en/49532; Decisione sulla denuncia 583/2013/MHZ, 18 dicembre 2013, punto 38: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52917

[16] Caso 583/2013/MHZ (cfr. sopra).

[17] Cfr. la nota conclusiva sull'iniziativa strategica riguardante il tempo impiegato dalla Commissione europea per trattare le denunce relative a violazioni del diritto dell'UE e le modalità di comunicazione in merito alle procedure di infrazione (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/it/doc/closing-note/it/197101