Fatti all’origine della denuncia

1. L'8 novembre 2018 il denunciante ha presentato alla Commissione europea una denuncia di infrazione nei confronti della Spagna. Il denunciante era preoccupato per il fatto che, a seguito delle modifiche legislative introdotte nel 2014 nella legge spagnola sui porti [1], l'autorità portuale delle Isole Baleari ha prorogato, senza una procedura di selezione aperta e per un periodo eccessivo, la durata delle «concessioni»[2] per svolgere attività di sport acquatici ricreativi di pubblico dominio nel porto. Nella denuncia di infrazione, il denunciante ha sostenuto, in sostanza, che le suddette modifiche legislative e la proroga, da parte dell'autorità portuale delle Isole Baleari, della durata delle concessioni violavano gli articoli 49, 56 e 106 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

2. Il 4 luglio 2019 il denunciante ha contattato la direzione generale della Concorrenza della Commissione ("DG COMP") per chiedere informazioni sullo stato della sua denuncia di infrazione. Lo stesso giorno, un rappresentante della DG COMP ha informato il denunciante che la sua denuncia era gestita dalla direzione generale del Mercato interno, dell'industria, dell'imprenditoria e delle PMI ("DG GROW"), che gli era stato assegnato il numero di riferimento CHAP(2018)03728 e che il loro messaggio di posta elettronica del 4 luglio 2019 era stato trasmesso alla DG GROW.

3. Il 6 novembre 2019 la DG GROW ha informato il denunciante che, poiché le questioni sollevate dalla sua denuncia di infrazione richiedevano una valutazione più dettagliata, non era stata in grado di adottare una decisione di emettere una lettera di costituzione in mora o di archiviare il caso entro un anno dalla data di registrazione della denuncia [3]. La DG GROW ha dichiarato che manterrà informato il denunciante in merito allo stato della denuncia una volta presa una decisione sulla linea da adottare.

4. Il 29 settembre 2020 il denunciante ha contattato la DG GROW per chiedere informazioni sullo stato della sua denuncia di infrazione e l'ha esortata ad agire nei confronti della Spagna. Il 2 ottobre 2020 la DG GROW ha ribadito che la denuncia di infrazione richiedeva una valutazione più dettagliata e che avrebbe tenuto informato il denunciante una volta presa una decisione sulla linea da adottare.

5. Il 19 ottobre 2020 il denunciante ha scritto alla DG GROW affermando che era difficile capire perché la DG GROW stesse impiegando così tanto tempo per valutare la sua denuncia di infrazione.

6. Il 18 novembre 2020 la DG GROW ha invitato il denunciante a condividere con esso tutte le informazioni che potrebbe avere sull'importanza economica delle concessioni menzionate nella sua denuncia di infrazione e su eventuali recenti proroghe della durata delle concessioni in questione.

7. Il 7 gennaio 2021 il denunciante ha condiviso con la DG GROW le informazioni richieste.

8. Il 9 aprile 2021 la DG GROW ha informato il denunciante di aver trasferito la sua denuncia di infrazione alla procedura EU Pilot, attualmente nota come dialogo pre-infrazione, con il riferimento EUP(2021)9949.

9. Il 30 marzo 2022 il denunciante ha scritto alla DG GROW sottolineando che era trascorso un anno dall'avvio della procedura EU Pilot e tre anni dalla presentazione della denuncia di infrazione.

10. Il 22 aprile 2022 la DG GROW ha informato il denunciante che il dialogo con la Spagna, nel contesto della procedura EU Pilot, rimaneva pertinente. La DG GROW ha inoltre informato il denunciante che diversi servizi della Commissione stavano lavorando alla denuncia di infrazione, data la complessità delle questioni sollevate, il che spiegava il ritardo nella valutazione della denuncia.

11. Il 3 novembre 2022 il denunciante ha scritto alla DG GROW e ha ribadito le proprie preoccupazioni in merito al tempo impiegato per gestire la procedura EU Pilot.

12. L'11 novembre 2022 la DG GROW ha informato il denunciante che diversi servizi della Commissione erano ancora coinvolti nell'analisi delle risposte fornite dalla Spagna nel contesto della procedura EU Pilot. Per quanto riguarda le prossime tappe, la DG GROW ha affermato che la Commissione potrebbe inviare una lettera di costituzione in mora alla Spagna o archiviare il caso del denunciante.

13. Il 21 febbraio 2023 il denunciante ha scritto alla DG GROW e ha osservato che, il 15 febbraio 2023, la Commissione aveva avviato una procedura di infrazione (INFR(2022)4121) inviando una lettera di costituzione in mora alla Spagna per non aver garantito una procedura di selezione trasparente e imparziale per la concessione di concessioni relative alle zone costiere [4]. Il denunciante ha sostenuto che i fatti che avevano portato all'avvio di tale procedura di infrazione nei confronti della Spagna erano molto simili ai fatti descritti nella sua denuncia di infrazione. A loro avviso, l’unica differenza tra i due casi era che il loro caso riguardava le concessioni nel demanio pubblico portuale, mentre la procedura di infrazione riguardava le concessioni nel demanio pubblico marittimo-terrestre, al di fuori dei porti. Il denunciante ha pertanto sostenuto che la Commissione dovrebbe seguire il ragionamento che ha portato all'avvio della procedura di infrazione nei confronti della Spagna anche nel suo caso. Il denunciante ha ribadito le proprie preoccupazioni in merito ai ritardi ingiustificati nella valutazione della sua denuncia di infrazione.

14. Il 4 aprile 2023, nel contesto di una risposta a una richiesta di accesso del pubblico ai documenti, la DG GROW ha informato il denunciante che la procedura di infrazione (INFR(2022)4121) nei confronti della Spagna riguardava esclusivamente la proroga delle concessioni a norma della legge spagnola sulle coste e non la proroga delle concessioni disciplinate dalla legge spagnola sui porti.

15. Insoddisfatto del tempo impiegato dalla Commissione per valutare la loro denuncia di infrazione e del modo in cui ha comunicato loro la questione, il denunciante si è rivolto alla Mediatrice nel luglio 2025.

Indagine

16. Il Mediatore ha avviato un'indagine sul tempo impiegato dalla Commissione per completare la sua valutazione della denuncia di infrazione e sul modo in cui ha comunicato con il denunciante in merito alla questione.

17. Nel corso dell'indagine, il 1o dicembre 2025 la Commissione ha fornito al denunciante un aggiornamento sullo stato di avanzamento della sua valutazione della denuncia di infrazione. La Commissione ha informato il denunciante che, nel 2022, aveva chiuso il dialogo EU Pilot che aveva avviato nell'aprile 2021 e che, nel maggio 2025, un altro servizio della Commissione, la DG MOVE, aveva assunto la gestione della denuncia di infrazione da parte della DG GROW. La Commissione ha inoltre informato il denunciante che li avrebbe ricontattati una volta adottata una decisione sul seguito dato.

18. Sempre nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta della Commissione sulla denuncia. Il gruppo di indagine della Mediatrice ha inoltre ispezionato il fascicolo della Commissione relativo alla denuncia di infrazione. Nel contesto dell'ispezione, la Mediatrice ha chiesto alla Commissione ulteriori chiarimenti e la Commissione ha risposto alle domande della Mediatrice.

19. Il Mediatore ha ritenuto che il tempo impiegato dalla Commissione per completare la sua valutazione della denuncia di infrazione costituisse cattiva amministrazione. Il 31 marzo 2026 il Mediatore ha formulato una raccomandazione alla Commissione per affrontare tale questione. Ha anche fatto due suggerimenti per il miglioramento.[5]

20. Il 17 aprile 2026 la Commissione ha informato il denunciante di aver avviato un nuovo dialogo pre-infrazione con la Spagna volto a indagare ulteriormente sulla potenziale non conformità della legge spagnola sui porti agli articoli 49, 56 e/o 106 TFUE.

21. Il 24 giugno 2026 la Commissione ha inviato la sua risposta alla raccomandazione del Mediatore e due suggerimenti di miglioramento. Il denunciante ha presentato osservazioni al Mediatore in merito alla risposta della Commissione.

Raccomandazione del Mediatore

22. L'indagine della Mediatrice ha rilevato che il tempo impiegato dalla Commissione per completare la sua valutazione della denuncia di infrazione era irragionevole e che la Commissione non aveva fornito spiegazioni adeguate per giustificare il suo ritardo. Si trattava di cattiva amministrazione.

23. Alla luce delle risultanze di cui sopra, il Mediatore ha formulato la seguente raccomandazione:

La Commissione dovrebbe completare la sua valutazione della denuncia di infrazione senza ulteriori indugi.

24. La Mediatrice ha osservato che, nonostante la chiusura, alla fine del 2022, della procedura EU Pilot avviata con la Spagna nell'aprile 2021, la Commissione ne aveva informato il denunciante solo nel dicembre 2025. Ciò è stato chiaramente deplorevole e difficile da conciliare con le misure adottate dalla Commissione per migliorare le modalità di comunicazione in merito alle procedure di infrazione.[6] Il Mediatore ha pertanto presentato alla Commissione il seguente primo suggerimento di miglioramento:

La Commissione dovrebbe informare i denuncianti in tempo utile non solo in merito all'avvio di una procedura EU Pilot, ma anche in merito alla sua chiusura.

25. La Mediatrice ha inoltre osservato che, a seguito dell'ultima risposta inviata dalla Spagna alla Commissione il 20 dicembre 2021 nel contesto della procedura EU Pilot avviata nell'aprile 2021, il fascicolo della Commissione non conteneva registrazioni di ulteriori scambi tra la Spagna e la Commissione né dell'ulteriore analisi della questione da parte della Commissione. Ciò è stato difficile da conciliare con il contenuto della lettera e del messaggio di posta elettronica inviati dalla Commissione al denunciante rispettivamente il 22 aprile 2022 e l'11 novembre 2022, in cui la Commissione ha informato il denunciante che il dialogo con la Spagna rimaneva pertinente e che diversi servizi della Commissione erano ancora coinvolti nell'analisi delle risposte fornite dalla Spagna. Il Mediatore ha pertanto presentato alla Commissione la seguente seconda proposta di miglioramento:

La Commissione dovrebbe garantire la tenuta di registri adeguati sul modo in cui gestisce le procedure EU Pilot, compresa la relativa analisi.

Risposta della Commissione alla raccomandazione e due suggerimenti di miglioramento

26. In risposta alla raccomandazione del Mediatore, la Commissione ha informato il Mediatore che, dal 1o dicembre 2025, la DG MOVE aveva analizzato in modo più dettagliato la denuncia di infrazione insieme alla legislazione nazionale pertinente e aveva concluso che vi poteva essere una potenziale non conformità della legge spagnola sui porti agli articoli 49, 56 e/o 106 TFUE. Di conseguenza, la DG MOVE aveva deciso di indagare ulteriormente sulla questione attraverso un nuovo dialogo pre-infrazione con la Spagna e ne aveva informato il denunciante il 17 aprile 2026. La Commissione ha inoltre osservato che la denuncia di infrazione dovrebbe rimanere aperta fino a quando il contesto di fatto e di diritto del caso non sarà stato stabilito a seguito degli scambi con le autorità spagnole e fino a quando non sarà stata presa una decisione sull'opportunità di proseguire il caso.

27. Per quanto riguarda la prima proposta di miglioramento avanzata dal Mediatore, la Commissione ha spiegato che, quando viene avviato un dialogo pre-infrazione con uno Stato membro che utilizza THEMIS/Dialogue - ossia un'applicazione informatica condivisa tra i servizi della Commissione e gli Stati membri - e sulla base della denuncia di infrazione, il denunciante viene informato che la sua denuncia è oggetto di un dialogo pre-infrazione. La Commissione ha inoltre dichiarato che si ricorderà ai suoi servizi di informare i denuncianti anche in merito alla chiusura dei dialoghi pre-infrazione.

28. Infine, per quanto riguarda la seconda proposta di miglioramento avanzata dal Mediatore, la Commissione ha spiegato che THEMIS/Dialogo intende conservare i documenti scambiati nel corso del processo tra la Commissione e gli Stati membri. THEMIS/Dialogue non intende registrare l’analisi della Commissione, ma solo il risultato di tale analisi. Tuttavia, lo strumento consente di conservare documenti in aggiunta a quelli che sono stati scambiati con gli Stati membri. I servizi della Commissione sono incoraggiati a utilizzare più frequentemente una sezione specifica di THEMIS/Dialogo dedicata a tali informazioni supplementari e che non è visibile agli Stati membri. La Commissione ha inoltre spiegato che l'archiviazione di informazioni supplementari in questa sezione si è rivelata particolarmente utile nei fascicoli complessi, in cui diverse DG sono coinvolte nello stesso fascicolo. Infine, la Commissione ha dichiarato che ai suoi servizi sarà ricordata la possibilità offerta da THEMIS/Dialogue di conservare informazioni pertinenti ai casi nella sezione dedicata.

Valutazione del Mediatore dopo la raccomandazione

29. La Mediatrice ha basato la sua constatazione di cattiva amministrazione e la raccomandazione corrispondente sul tempo irragionevole impiegato dalla Commissione per portare a termine la sua valutazione della denuncia di infrazione e sulla mancata presentazione di spiegazioni adeguate per giustificare il suo ritardo. La Commissione si era limitata a dichiarare che ciò era dovuto alla complessità del caso, al coinvolgimento di diversi suoi servizi nell’analisi della denuncia di infrazione e al fatto che, nel maggio 2025, la DG MOVE ha assunto la gestione della denuncia di infrazione da parte della DG GROW.

30. La Commissione ha risposto alla raccomandazione limitandosi a fare riferimento, senza ulteriori spiegazioni, a un nuovo dialogo pre-infrazione con la Spagna avviato dalla DG MOVE nell'aprile 2026.

31. A tale riguardo, la Mediatrice osserva che la Commissione non ha fornito spiegazioni sul motivo per cui non è stata in grado di avviare la procedura EU Pilot, avviata nell'aprile 2021, fino a due anni dopo aver ricevuto la denuncia di infrazione, sul motivo per cui la suddetta procedura EU Pilot è durata venti mesi anziché nove mesi [7] e sul motivo per cui la Commissione è stata inattiva per diversi periodi di tempo [8]. Inoltre, la Commissione non ha fornito spiegazioni significative o addirittura sufficienti in merito alla presunta complessità giuridica e fattuale in corso del caso, e sul motivo per cui la DG MOVE ha impiegato circa sei anni e cinque mesi per occuparsi del caso, e in particolare, sembrando riaprire un nuovo dialogo pre-infrazione con la Spagna al fine di accertare le (stesse) questioni giuridiche e fattuale pertinenti. Non è chiaro al Mediatore perché la Commissione abbia dovuto aprire un altro dialogo a questo punto, dopo averne già condotto uno per venti mesi.

32. Il fatto che un caso possa essere complesso e che la situazione giuridica non sia chiara non può giustificare che la Commissione impieghi più di sette anni per giungere a quella che è ancora una conclusione preliminare e non definitiva.

33. In tale contesto, e in assenza di spiegazioni adeguate per giustificare il ritardo, la Mediatrice conferma la sua constatazione di cattiva amministrazione.

Valutazione del Mediatore dopo le due proposte di miglioramento

34. I suggerimenti di miglioramento del Mediatore facevano riferimento alla necessità i) di informare i denuncianti in tempo utile non solo in merito all'avvio di dialoghi pre-infrazione, ma anche in merito alla loro chiusura e ii) di garantire che la Commissione tenga registri adeguati sul modo in cui gestisce i dialoghi pre-infrazione, compresa la relativa analisi.

35. Nella sua risposta, la Commissione ha dichiarato che ai suoi servizi sarà ricordato di informare i denuncianti anche in merito alla chiusura dei dialoghi pre-infrazione e alla possibilità offerta da THEMIS/Dialogue di conservare, oltre ai documenti scambiati con gli Stati membri, informazioni pertinenti ai casi nella sezione dedicata.

36. La Mediatrice ritiene che il seguito dato dalla Commissione ai suoi suggerimenti sia positivo e continuerà a monitorare il modo in cui la Commissione comunica con i denuncianti al momento della chiusura dei dialoghi pre-infrazione e la sua tenuta dei registri in relazione ai dialoghi pre-infrazione.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Vi è stata cattiva amministrazione da parte della Commissione europea nel non portare a termine la valutazione della denuncia di infrazione dopo oltre sette anni e nel non fornire spiegazioni sufficienti e significative per giustificare tale ritardo.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Teresa Anjinho Mediatore
europeo

Strasburgo, 21/08/2026

[1] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[2] La presente decisione utilizza il termine "concessione", in quanto è il termine utilizzato sia nella legge spagnola sui porti che nella legge spagnola sulle coste per riferirsi a un'autorizzazione a svolgere un'attività economica. Nel contesto della presente decisione, questo termine non significa un contratto di concessione ai sensi della direttiva 2014/23, che fa parte delle norme dell'UE in materia di appalti pubblici.

[3] Comunicazione della Commissione "Diritto dell'Unione europea: Risultati migliori attraverso una migliore applicazione, punto 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/inf_23_525

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/222855

[6] Cfr. la nota conclusiva sull'iniziativa strategica riguardante il tempo impiegato dalla Commissione europea per trattare le denunce di violazione del diritto dell'UE e le modalità di comunicazione in merito alle procedure di infrazione (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/closing-note/en/197101.

[7] I dialoghi pre-infrazione sono aperti al fine di completarli entro 9 mesi: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/index.php/enforcement-tools/pre-infringement-dialogue_en

[8] Non sono state fornite registrazioni che indichino scambi o analisi interni, né scambi con la Spagna, nei seguenti periodi: dall'8 novembre 2018 al 3 luglio 2019, dal 5 luglio 2019 al 5 novembre 2019, dal 7 novembre 2019 al 1o ottobre 2020, dal 19 novembre 2020 all'8 aprile 2021, dal 21 dicembre 2021 al 21 aprile 2022, dal 7 dicembre 2022 al 3 aprile 2023, dal 5 aprile 2023 al 7 agosto 2023, dal 9 agosto 2023 al 18 dicembre 2024 e dal 13 maggio 2025 al 30 novembre 2025.