Contesto della denuncia

1. La presente indagine riguarda la risposta della Commissione europea a una lettera in cui una persona che lavora nell'industria agricola greca ha espresso preoccupazione per i presunti effetti discriminatori di un regolamento della Commissione adottato nel quadro della politica agricola comune (PAC). Il regolamento della Commissione riguardava un aspetto della grande riforma della PAC, che ha avuto luogo nel 2003. Tale riforma ha introdotto un nuovo sistema di aiuti, il pagamento unico per azienda, che ha separato gli aiuti dalla produzione. È stato introdotto inizialmente con l'adozione del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio [1]. Seguirono numerosi regolamenti di attuazione [2].

2. La lettera del denunciante alla Commissione riguardava alcune norme in materia di ammissibilità dei prodotti fitosanitari di cui al regolamento (CE) n. 1701/2005 della Commissione [3], che modifica il regolamento (CE) n. 795/2004 della Commissione [4]. Il denunciante ha inteso che le norme si applicavano in modo discriminatorio a seconda che uno Stato membro avesse scelto di applicare la SFP a livello regionale o nazionale. Allega alla sua lettera una dichiarazione dell'autorità greca competente (risposta a un'interrogazione posta dal parlamento greco in relazione a una petizione), che sembra interpretare le norme in modo analogo a lui.

3. In una breve risposta al denunciante, la direzione generale dell'Agricoltura e dello sviluppo rurale (DG AGRI) della Commissione ha fatto riferimento a una disposizione del regolamento (CE) n. 795/2004 della Commissione (modificato dal regolamento (CE) n. 1701/2005 della Commissione) per dimostrare che, a suo avviso, non esiste alcuna discriminazione in quanto l'ammissibilità è prevista sia quando uno Stato membro applica il PSF a livello regionale sia a livello nazionale. La Commissione si è fidata delle informazioni fornite che sarebbero state sufficienti e ha informato il denunciante della possibilità di reperire ulteriori informazioni tramite un indirizzo Internet sul sito web della Commissione. La risposta della Commissione alla lettera del denunciante (scritta in greco) è stata fornita in inglese.

Oggetto dell'indagine

4. Il 3 ottobre 2007 il Mediatore ha avviato un'indagine sulle seguenti accuse:

(1) La Commissione ha erroneamente omesso di rispondere al denunciante in greco;

(2) La Commissione non ha affrontato adeguatamente la questione sollevata dal denunciante in merito a una possibile discriminazione nei confronti degli agricoltori che dispongono di colture pluriennali in uno Stato membro, come la Grecia, in cui il regime di pagamento unico è applicato a livello nazionale.

L'INCHIESTA

5. La Commissione ha presentato il suo parere il 4 marzo 2008. Il 16 maggio 2008 il denunciante ha presentato le sue osservazioni su tale parere. Il 9 luglio 2009 il Mediatore ha presentato un progetto di raccomandazione. La Commissione ha risposto al progetto di raccomandazione il 9 dicembre 2009. Il Mediatore ha trasmesso la risposta della Commissione al denunciante, che ha presentato le sue osservazioni il 29 gennaio 2010.

Analisi e conclusioni del Mediatore

A. La presunta mancata risposta della DG AGRI al denunciante in greco

Argomenti presentati al Mediatore

6. Il denunciante ha espresso la sua insoddisfazione per il fatto che la Commissione gli abbia inviato la sua risposta in inglese. Egli ha accennato al fatto che il greco è una delle lingue ufficiali dell'Unione.

7. Nel suo parere, la Commissione ha spiegato di aver risposto al denunciante in inglese utilizzando la procedura accelerata. Nell'ambito di questa procedura, le risposte sono redatte in una delle lingue ufficiali di lavoro della Commissione per risparmiare tempo. Poiché la lettera del denunciante aveva un "tono di disperazione ", desiderava rispondergli al più presto.

8. Inoltre, la Commissione ha spiegato che giugno è un periodo intenso per i servizi di traduzione a causa dell'attività legislativa. Se avesse inviato la lettera in greco, ciò avrebbe ritardato significativamente la sua risposta.

9. Il 17 dicembre 2007 la Commissione ha inviato una traduzione della lettera, corredandola di scuse.

10. Nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, il denunciante ha espresso dubbi sulla gravità delle summenzionate scuse della Commissione. Ritiene che, se il Mediatore non fosse intervenuto nell'ottobre 2007, non avrebbe mai ricevuto una traduzione della lettera. Il denunciante ha inoltre messo in dubbio la gravità delle spiegazioni tecniche fornite dalla Commissione per la mancata risposta in greco, sottolineando che la lettera della Commissione riguardava solo 13 righe di testo. Ha espresso forte preoccupazione per il comportamento della Commissione, che ha ritenuto tentato di "diminuire il [suo] linguaggio".

Valutazione del Mediatore che ha portato alla prima parte del progetto di raccomandazione

11. L'articolo 24 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea stabilisce che ogni cittadino dell'Unione può scrivere in una delle lingue ufficiali alle istituzioni di cui all'articolo 7 del trattato (compresa la Commissione). I cittadini hanno inoltre il diritto di ricevere una risposta in tale lingua. Questa regola è enunciata anche nel codice di buona condotta amministrativa della Commissione [5]. Di conseguenza, la Commissione era tenuta a rispondere al denunciante in greco.

12. La Commissione non ha manifestamente contestato il mancato rispetto di tale obbligo. Essa ha tuttavia tentato di addurre una serie di ragioni per tale insuccesso. Poiché ha inviato al denunciante una risposta in greco solo dopo che il Mediatore aveva avviato la presente indagine, presumibilmente ha ritenuto che tali motivi fossero sufficientemente validi per non rispondere affatto in greco.

13. I motivi addotti dalla Commissione sono i seguenti.

(1) Una risposta urgente è apparsa necessaria a causa del " tono di disperazione "nella lettera del denunciante;

(2) Giugno è un periodo impegnativo per i servizi di traduzione; e

(3) L'invio di una risposta in greco avrebbe (quindi) ritardato significativamente la risposta.

14. Per quanto riguarda il primo punto, l'argomento secondo cui la lettera del denunciante aveva un "tono di disperazione "non era giustificato. Sia la struttura che le formulazioni della sua lettera dimostrano che è stata scritta da un autore particolarmente informato che aveva familiarità con la comunicazione burocratica. Non c'era, ad esempio, un tono di disperazione nelle seguenti parole: "[t]us, a mio avviso, il regolamento (CE) n. 1701/2005 produce disparità per alcuni Stati membri e, per estensione, per i cittadini europei"; … Per quanto riguarda gli altri due punti citati dalla Commissione, è ovvio che i periodi di attività prevedibili per i servizi di traduzione non possono, in linea di principio, eliminare l'obbligo in questione basato sul trattato.

15. Per quanto riguarda le scuse che la Commissione ha infine presentato al denunciante, il Mediatore ha ritenuto validi i punti e le argomentazioni del denunciante di cui al precedente punto 10. Il Mediatore ha pertanto ritenuto opportuno formulare un progetto di raccomandazione corrispondente (cfr. infra, sezione D.).

B. Sull'asserita incapacità della Commissione di affrontare adeguatamente la questione sollevata nella lettera del denunciante

Argomenti presentati al Mediatore

16. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha sostenuto che la risposta della Commissione alla sua lettera del 18 aprile 2007 non aveva "nessun legame"con l'argomento da lui sollevato, "forse a causa di una mancata comprensione". Ha fatto riferimento alla seguente corrispondenza e al suo contenuto.

17. La sua lettera del 18 aprile 2007 faceva riferimento al contesto della denuncia (come descritto nella sezione Contesto della denuncia di cui sopra) e osservava che la Commissione europea ha emanato il regolamento (CE) n. 1701/2005 per estendere i diritti di ammissibilità alle colture "permanenti" e "multiennali". Tuttavia, "[a] norma dell'articolo 3 ter, paragrafo 5, offre questo supplemento agli Stati membri che si sono avvalsi degli articoli 59 e 60 del regolamento (CE) n. 1782/2003, vale a dire i paesi che in precedenza hanno scelto di utilizzare il livello regionale per attuare il regime di pagamento unico. Non lo offre agli Stati membri che hanno scelto di utilizzare il livello nazionale (come la Grecia) per attuare il regime di pagamento unico. Di conseguenza, gli agricoltori di tali paesi non hanno diritto a diritti all'aiuto unici per gli ettari investiti a colture pluriennali e permanenti nel periodo di riferimento (2000-2002)." L'articolo 3 ter, paragrafo 5, cui fa riferimento il denunciante, prevede quanto segue alle lettere c) e d):

"5. Fatto salvo l'articolo 60 del regolamento (CE) n. 1782/2003, qualora uno Stato membro si avvalga della facoltà di cui all'articolo 59 di detto regolamento,

[…]

c) ai fini dell'articolo 59, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1782/2003, le superfici coltivate a colture permanenti e che sono altresì oggetto di una domanda di aiuto per le colture energetiche di cui all'articolo 88 del regolamento (CE) n. 1782/2003 sono considerate ettari ammissibili ai fini della determinazione dei diritti all'aiuto;

d) ai fini dell'articolo 59, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1782/2003, le superfici coltivate a colture pluriennali sono considerate ettari ammissibili per la determinazione dei diritti all'aiuto.";

18. L'articolo 59, cui si fa riferimento in tali disposizioni, figura nella sezione 1 "Attuazione regionale" del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio.

19. In tale contesto, il denunciante ha concluso che l'ammissibilità di cui al regolamento (CE) n. 1701/2005 della Commissione si applicava solo agli Stati membri che (a differenza della Grecia) hanno optato per il modello regionale. La sua comprensione della legislazione sembra essere stata condivisa dall'autorità greca competente, che, in una risposta al parlamento greco (di cui sopra), ha fatto i seguenti punti:

"Il regolamento (CE) n. 1701/2005 che modifica il regolamento (CE) n. 795/2004 cui Lei fa riferimento, in particolare l'articolo 3 ter, chiarisce l'ammissibilità in relazione ai corrispondenti articoli del regolamento (CE) n. 1782/2003.

Dato che il nostro paese applica il regime di pagamento unico a livello nazionale e non regionale, il paragrafo 5 del suddetto articolo non è pertinente per noi, in quanto fa riferimento agli articoli 59, 60 e 63, che riguardano la possibilità di attuazione regionale del regime di pagamento unico."

20. Il denunciante ha dichiarato che si trattava della disuguaglianza di cui era preoccupato. Chiede l'adozione di misure correttive.

21. La parte pertinente della risposta della Commissione alla lettera del denunciante era la seguente:

"Abbiamo il piacere di informarLa che il regolamento (CE) n. 795/2004 prevede già l'ammissibilità delle colture pluriennali e permanenti nel modello storico [ossia nel modello nazionale] come nel caso del modello regionale.

Lo si trova all'articolo 3 ter, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 795/2004, dove è stabilito [versione consolidata]: "Ai fini dell'articolo 51 del regolamento (CE) n. 1782/2003, le superfici ritirate dalla produzione investite a colture permanenti utilizzate ai fini di cui all'articolo 55, lettera b), del medesimo regolamento e le superfici investite a colture permanenti e che sono altresì oggetto di una domanda di aiuto per le colture energetiche di cui all'articolo 88 del medesimo regolamento sono considerate ettari ammissibili per l'utilizzo, rispettivamente, dei diritti di ritiro e dei diritti all'aiuto."

22. Il parere della Commissione sull'asserzione del denunciante nel presente caso conteneva le seguenti osservazioni:

a) La Commissione ha osservato che la richiesta di informazioni del denunciante aveva un carattere alquanto generale. Alla luce dell'oggetto della lettera del denunciante, la Commissione ha limitato la sua risposta alla domanda relativa alla parità di trattamento delle colture permanenti sui terreni ritirati dalla produzione sia nei modelli nazionali che regionali in relazione alla disposizione di cui sopra.

b) Inoltre, non era chiaro alla Commissione di quali varietà di colture pluriennali e permanenti il denunciante fosse realmente preoccupato. La Commissione ha sottolineato che un riferimento generale alle colture pluriennali o permanenti non era sufficiente nel contesto del regolamento (CE) n. 1782/2003 per determinare se le superfici utilizzate per tali piante fossero ammissibili o meno al pagamento. Per questo motivo ha fornito al denunciante informazioni generali sulle condizioni di ammissibilità per le colture permanenti nell'ambito del regime di pagamento unico. La Commissione era ovviamente pronta a fornire ulteriori chiarimenti qualora il denunciante l'avesse contattata con tale richiesta.

c) Il denunciante non ha contattato la Commissione con tale richiesta e la Commissione ha pertanto colto l'occasione per fornire chiarimenti nel suo parere sulla presente denuncia.

d) Le superfici investite a colture permanenti sono, in linea di principio, escluse dal regime di pagamento unico sia nel modello nazionale che nel modello regionale di cui all'articolo 44, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1782/2003. Le colture pluriennali di cui all'articolo 2, lettera d), del regolamento (CE) n. 795/2004 non sono considerate colture permanenti (articolo 2, lettera c), del regolamento (CE) n. 795/2004) e pertanto le superfici oggetto di colture pluriennali sono, in linea di principio, ammissibili.

e) Tuttavia, non è consentito utilizzare superfici ammissibili per la produzione di ortofrutticoli in quanto il regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio esclude i prodotti di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 2200/96 e all'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 2201/96. In deroga al presente articolo, la produzione ortofrutticola è specificamente consentita nell'ambito dell'attuazione regionale. Questa distinzione tra i due modelli è stata prevista al fine di evitare "che in caso di regionalizzazione ciò non comporti un'interruzione della produzione, riducendo al minimo qualsiasi effetto sulla distorsione della concorrenza"(considerando 33 del regolamento (CE) n. 1782/2003).

f) Come osservazione generale, la Commissione ha sottolineato che gli Stati membri erano pienamente consapevoli delle differenze tra i modelli regionali e nazionali prima di optare per uno di essi. L'articolo 51 del regolamento (CE) n. 1782/2003 prevedeva che le colture permanenti fossero escluse dai pagamenti in entrambi i modelli. La stessa disposizione si applicava per escludere gli ortofrutticoli, a meno che l'articolo 60 del regolamento (CE) n. 1782/2003 non autorizzasse i relativi pagamenti nel modello regionale. Per i motivi di cui sopra, la maggior parte delle colture pluriennali sono state trattate di conseguenza perché rientravano in una delle due categorie. Quando gli Stati membri hanno scelto il modello, avevano a disposizione le informazioni di cui sopra. Pertanto, le accuse di discriminazione contenute nei successivi regolamenti di esecuzione devono essere escluse.

g) La differenza menzionata per quanto riguarda l'ammissibilità dei prodotti ortofrutticoli non è più rilevante al giorno d'oggi. Nel contesto della riforma del settore ortofrutticolo, i terreni coltivati a ortofrutticoli possono già essere ammissibili al regime di pagamento unico a partire dal 1o gennaio 2008 o successivamente, a seconda della decisione dello Stato membro.

h) Per quanto riguarda l'articolo 3 ter del regolamento (CE) n. 795/2004 (inserto dal regolamento (CE) n. 1701/2005 della Commissione, articolo 1), la Commissione ha osservato che lo scopo di tale articolo era quello di specificare a) l'applicazione delle definizioni di colture permanenti e colture pluriennali in relazione alle condizioni di ammissibilità per il regime di pagamento unico per i terreni ritirati dalla produzione utilizzati per la produzione di materie prime e b) quali colture sono consentite a fini energetici sui terreni oggetto di una domanda per il regime di pagamento unico. I diversi commi dell'articolo 3 ter si applicano ai regimi regionali e nazionali e creano un sistema equo di ammissibilità per le colture energetiche in entrambi i modelli. A tal fine, la Commissione ha informato il denunciante che le colture pluriennali sono ugualmente ammissibili ai pagamenti del regime di pagamento unico in entrambi i modelli per le situazioni di cui all'articolo 3 ter del regolamento (CE) n. 795/2004 (colture energetiche coltivate su terreni ritirati dalla produzione).

23. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto le sue affermazioni e ha formulato una serie di osservazioni dettagliate in merito ai diversi regolamenti summenzionati. In particolare, egli ha ritenuto che la Commissione non avesse ancora affrontato l’oggetto della sua domanda iniziale, vale a dire le (presunte) differenze nei diritti risultanti dal riferimento ai modelli regionali solo nell’articolo 3 ter, paragrafo 5, del regolamento 1701/2005 (che modifica il regolamento 795/2004). Inoltre, il denunciante ha espresso la sua confusione sul fatto che la Commissione non ha affrontato affatto la dichiarazione dell'autorità greca, citata al punto 19. In una risposta inviata al parlamento greco, tale autorità ha adottato la stessa interpretazione giuridica detenuta dal denunciante.

Valutazione del Mediatore che ha portato al progetto di raccomandazione

24. I principi applicabili di buona amministrazione sono chiari e definiti nei codici pertinenti in materia di buona amministrazione. Il codice specificamente adottato e applicabile alla Commissione europea prevede che "[l]a Commissione si impegna a rispondere alle richieste di informazioni nel modo più appropriato e il più rapidamente possibile"[6]. Il codice europeo di buona condotta amministrativa di applicazione generale stabilisce che "[i]l funzionario deve essere orientato al servizio, corretto, cortese e accessibile nei rapporti con il pubblico. Nel rispondere alla corrispondenza, alle telefonate e alle e-mail, il funzionario cerca di essere il più utile possibile e risponde nel modo più completo e accurato possibile alle domande poste" (articolo 12)[7]. La presente causa non solleva alcuna controversia in merito all’applicabilità di tali principi in quanto tali.

25. L'applicazione pratica dei principi di cui sopra deve tener conto delle circostanze pertinenti. Tra le considerazioni pertinenti figura (e queste sono ben illustrate nel caso di specie) la complessità della zona interessata; la complessità e la gravità dell'oggetto dell'indagine dell'individuo e il grado di chiarezza del suo oggetto; la natura/lo status della persona interessata (ad esempio, professionale o privata, esperta, non esperta, immediatamente interessata o meno); e la natura delle presunte prove o di altri documenti giustificativi presentati con l'indagine.

26. Nel caso di specie, il denunciante, che lavora nel settore agricolo, ha inviato una lettera alla Commissione che:

a) riguardava la complessa superficie dei diritti all'aiuto nel settore agricolo,

b) ha sollevato una questione grave e complessa di possibile discriminazione derivante da un regolamento della Commissione;

c) è stato formulato in termini relativamente chiari e comprendeva riferimenti alla legislazione in questione, e

d) è stata inoltre sostenuta da quelle che sembrano essere dichiarazioni direttamente pertinenti e formali rese da un'autorità nazionale competente al parlamento nazionale.

27. In tali circostanze, è sembrato possibile e opportuno che la Commissione fornisse una risposta che affrontasse in modo preciso e utile le questioni giuridiche in questione.

La risposta che la Commissione ha inviato al denunciante il 7 giugno 2007 non ha affrontato adeguatamente l'oggetto dell'indagine del denunciante. Non ha fornito informazioni specifiche sulla questione giuridica sollevata dal denunciante. Essa non ha neppure chiarito, come avrebbe dovuto, se l’autorità nazionale greca summenzionata avesse frainteso la normativa in questione.

28. Il parere della Commissione nella presente indagine non compensa la summenzionata lacuna nella sua lettera del 7 giugno 2007. Sebbene contenga una certa quantità di informazioni dettagliate, il parere non affrontava chiaramente la questione centrale sollevata dal denunciante. Nello specifico, non fa riferimento né tratta i riferimenti incrociati ai modelli regionali di cui al regolamento (CE) n. 1701/2005 della Commissione (che modifica l'articolo 3 del regolamento (CE) n. 795/2004 della Commissione). Questo è il caso, nonostante il fatto che le conseguenze derivanti da questi riferimenti incrociati costituissero la preoccupazione principale e il contesto dell'indagine del denunciante. Per quanto riguarda la summenzionata dichiarazione dell'autorità nazionale, il parere si limitava a menzionare il fatto che una copia di tale dichiarazione era stata presentata dal denunciante. Tuttavia, essa non ha chiarito se tale autorità avesse interpretato erroneamente la normativa. Inoltre, il Mediatore osserva che il parere contiene una dichiarazione che potrebbe sembrare riconoscere, anche se implicitamente, l'esistenza di una differenza nei diritti. Tuttavia, non lo spiega specificamente con riferimento alla questione sollevata dal denunciante: "Gli Stati membri hanno scelto il modello in base alle informazioni di cui sopra, pertanto devono essere escluse le accuse di discriminazione nei successivi regolamenti di attuazione." (sottolineatura aggiunta)

29. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha ritenuto che la risposta della Commissione all'indagine del denunciante nel presente caso non fosse pienamente conforme ai principi di buona amministrazione di cui sopra. Poiché vi era margine per porvi rimedio mediante una risposta più precisa e utile, il Mediatore ha formulato il corrispondente progetto di raccomandazione riportato di seguito.

C. Il progetto di raccomandazione

30. Il 9 luglio 2009 il Mediatore ha presentato alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, del suo statuto:

(1) La Commissione dovrebbe riconoscere che la sua mancata risposta al denunciante nella sua lingua non era accettabile e che i periodi di attività abituali e, pertanto, prevedibili dei servizi di traduzione non sono, in linea di principio, un valido motivo per non rispettare l'obbligo in questione.

(2) La Commissione dovrebbe fornire al denunciante una risposta più precisa e utile in risposta alla sua indagine del 18 aprile 2007. A tal fine, la Commissione dovrebbe:

a) affrontare specificamente l'interpretazione giuridica presentata dal denunciante e contenuta anche nella dichiarazione dell'autorità nazionale greca allegata alla lettera del denunciante del 18 aprile 2007; e

b) se, in linea con l'interpretazione fornitale dal denunciante, conclude che vi è una differenza nei diritti pertinenti a seconda che un determinato Stato membro abbia optato per il modello nazionale o regionale, chiarire se ciò, secondo la Commissione, costituisce una discriminazione in senso giuridico e, in caso affermativo, indicare le relative giustificazioni.

Le argomentazioni presentate al Mediatore dopo il suo progetto di raccomandazione

31. Per quanto riguarda la prima parte del progetto di raccomandazione, la Commissione ha riconosciuto nel suo parere che l'invio di una risposta al denunciante solo in inglese era un errore. Ha sottolineato che la sua prassi normale è rivolgersi ai cittadini nella loro lingua e ha sottolineato di essersi scusato con il denunciante per il suo errore (cfr. la lettera in appresso).

32. Per quanto riguarda la seconda parte del progetto di raccomandazione, la Commissione ha fatto riferimento a una lettera che ha successivamente inviato al denunciante. È utile illustrare integralmente il testo della presente lettera:

"Per quanto riguarda la raccomandazione del Mediatore alla Commissione a seguito della Sua denuncia 2293/2007/(ID)PB, desidero rinviarLe in merito alle Sue preoccupazioni in merito all'assegnazione dei diritti per le colture pluriennali.

La dichiarazione contenuta nella lettera originale "Grazie per la Sua lettera relativa all'oggetto. Abbiamo il piacere di informarLa che il regolamento (CE) n. 795/2004 prevede già l'ammissibilità delle colture pluriennali e permanenti nel modello storico, come nel caso del modello regionale." era valido di per sé e corretto.

Questo primo paragrafo della mia lettera aveva l'intenzione di rassicurarLa che nel modello storico esisteva anche la possibilità, ai sensi del regolamento (CE) n. 795/2004 della Commissione - modificato dal regolamento (CE) n. 1701/2005 della Commissione - di utilizzare terreni coltivati a colture pluriennali, ma per l'attivazione di diritti all'aiuto per il ritiro dalla produzione. In effetti vi sono differenze relative ai modelli attuati dallo Stato membro.

Nel secondo paragrafo della mia lettera, l'articolo pertinente al modello storico è citato in dettaglio e il collegamento è fatto al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio: "L'articolo 3 ter, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 795/2004 stabilisce quanto segue: "Ai fini dell'articolo 51 del regolamento (CE) n. 1782/2003, le superfici ritirate dalla produzione con colture permanenti utilizzate ai fini di cui all'articolo 55, lettera b), del medesimo regolamento e le superfici coltivate con colture permanenti e che sono anch'esse oggetto di una domanda di aiuto per le colture energetiche di cui all'articolo 88 del medesimo regolamento sono considerate ettari ammissibili all'uso, rispettivamente, dei diritti di ritiro e dei diritti all'aiuto.";

Per quanto riguarda l'interesse specifico per la situazione degli asparagi, come nella denuncia al Mediatore, nella Sua domanda iniziale si fa riferimento alle colture pluriennali in generale e gli asparagi sono menzionati tra parentesi, il che è stato inteso come esempio tra le altre colture pluriennali che avrebbero potuto interessarLa.

Per quanto riguarda l'interpretazione dell'OPEKEPE sul significato dell'articolo 3 ter, paragrafo 5, introdotto dall'articolo 2 del regolamento (CE) n. 1701/2005, la Commissione può infatti confermare che questo specifico paragrafo dell'articolo 3 ter era rivolto agli Stati membri che applicano il modello regionale. I terreni con colture pluriennali negli Stati membri che applicano il modello storico potevano essere utilizzati solo per l'attivazione dei diritti di ritiro a norma del paragrafo 4 dello stesso articolo.

L'articolo 3 ter è stato introdotto dal regolamento (CE) n. 1701/2005 che modifica il regolamento. (CE) n. 795/2004 per quanto riguarda l'ammissibilità di alcuni tipi di colture affinché i terreni ammissibili ai pagamenti diretti prima della riforma della politica agricola comune (PAC) diventino ammissibili al regime di pagamento unico.

È evidente che la scelta delle autorità greche di attuare il modello storico ha comportato l'applicazione dell'articolo 3 ter, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 795/2004 in Grecia.

Per quanto riguarda l'attuale interpretazione del regolamento, con l'introduzione di ulteriori modifiche e riforme, la situazione è cambiata. La riforma degli ortofrutticoli ha reso queste colture ammissibili a partire dal gennaio 2008. Un'altra modifica riguarda il fatto che il regime di accantonamento - in quanto strumento di controllo dell'approvvigionamento - è stato nel frattempo abolito nell'ambito della revisione degli strumenti della PAC (comunemente nota come "valutazione dello stato di salute"), che ha anche portato a una serie di modifiche, incluse nel regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio sui pagamenti diretti pubblicato il 31 gennaio 2009.

Pertanto, oggi i terreni coltivati ad asparagi, come forse è il vostro caso, possono essere utilizzati per l'attivazione dei diritti all'aiuto nell'ambito del regime di pagamento unico nel modello storico.

Per quanto riguarda la Sua dichiarazione sulla disparità di trattamento degli Stati membri e, di conseguenza, dei cittadini europei da parte della legislazione dell'UE, i servizi della Commissione non possono condividere le Sue opinioni per i seguenti motivi.

In primo luogo, il regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio ha fornito agli Stati membri una varietà di sistemi tra cui scegliere (storici, regionali e ibridi) nel corso dell'attuazione della PAC a livello nazionale. La riforma della PAC ha esplicitamente offerto agli Stati membri un certo margine discrezionale di manovra, in quanto i diversi aspetti agricoli negli Stati membri, come la diversificazione dell'agricoltura in termini di strutture, colture, pratiche e tradizioni, varietà delle condizioni climatiche, ecc., comportano per loro natura differenze per i singoli agricoltori.

Ogni modello aveva le proprie condizioni, consentendo così agli Stati membri, conformemente alle condizioni esistenti in ciascuno di essi, di soddisfare nel miglior modo possibile le esigenze delle loro comunità agricole. Si può quindi affermare che si sarebbe verificata una disparità di trattamento se la legislazione dell'UE prevedesse un solo sistema. Nel caso della Grecia, le autorità competenti hanno deciso di seguire la strada del modello storico.

Inoltre, in virtù del principio di non discriminazione tra produttori comunitari, sancito dall'articolo 34, paragrafo 2, secondo comma, del trattato CE [8], e in base al divieto di discriminazione in base alla nazionalità di cui all'articolo 12, primo comma, del trattato CE, situazioni analoghe non devono essere trattate in modo diverso e situazioni diverse non devono essere trattate in modo uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato. Come indicato in precedenza, agli Stati membri è stato concesso un ampio margine di discrezionalità nella scelta del modello. Di conseguenza, i diversi Stati membri applicano modelli diversi e le disparità di trattamento che ne derivano non possono pertanto costituire una disparità di trattamento.

Inoltre, il regolamento (CE) n. 73/2009 prevede che gli Stati membri che avevano scelto di applicare il modello storico abbiano la possibilità di modificare la loro decisione originaria e adeguare i loro sistemi verso un regime più regionalizzato. Ad oggi, i servizi della Commissione non sono stati informati di alcuna decisione di questo tipo adottata dalle autorità greche.

In ogni caso, è importante sottolineare che i servizi della Commissione non sono in grado di dare interpretazioni vincolanti del diritto comunitario, cosa che solo la Corte di giustizia europea può fare.

Infine, ci scusiamo per qualsiasi inconveniente causato, riconoscendo la nostra incapacità di rispondere immediatamente alla tua lettera nella tua lingua madre.

33. Nelle sue osservazioni, il denunciante non ha proseguito la prima affermazione relativa all'uso dell'inglese da parte della Commissione nella sua corrispondenza con lui.

34. Per quanto riguarda la seconda affermazione, il denunciante ha sostanzialmente mantenuto le sue rimostranze. Ritiene che la risposta della Commissione al progetto di raccomandazione del Mediatore non fornisca una risposta chiara sull'esistenza di una discriminazione nel trattamento degli Stati membri a seguito delle modifiche del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio. Egli ha inoltre dichiarato che la Commissione non ha sufficientemente motivato il suo punto di vista. Le sue osservazioni possono essere riassunte come segue (paragrafi 35-42).

35. La Commissione ha continuato a insistere sul fatto che il regolamento (CE) n. 795/2004 della Commissione era valido e prevedeva già l'ammissibilità delle colture pluriennali e permanenti nell'ambito del modello storico e regionale. Tuttavia, il regolamento n. 795/2004 ha fornito solo le definizioni, ossia ha definito le colture pluriennali e le colture permanenti ai fini del titolo III del regolamento n. 1782/2003 del Consiglio e specificamente ai fini della messa a riposo. Non ha specificato l'ammissibilità dei terreni. Questo è stato il motivo della successiva adozione del regolamento 1701/2005 della Commissione, che non ha modificato l'intero articolo 2 del regolamento 795/2004, ma solo le lettere c) e d) di tale articolo, con l'inclusione dell'articolo 3 ter, contenente sei paragrafi, sotto il titolo "Ammissibilità". Il quinto di tali paragrafi precisa che, qualora uno Stato membro si avvalga delle disposizioni degli articoli 60 e 59 del regolamento (CE) n. 1782/2003, la lettera d), così formulata, diventa applicabile: "ai fini dell'articolo 59, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1782/2003, le superfici investite a colture pluriennali sono considerate ettari ammissibili per la determinazione dei diritti all'aiuto. " Le disposizioni degli articoli 59 e 60 del regolamento (CE) n. 1782/2003 si applicano chiaramente solo al modello regionale e non al modello storico. Pertanto, la messa a riposo dei seminativi di cui al regolamento (CE) n. 795/2004 è una cosa, mentre la concessione di nuovi diritti all'aiuto, specificata nella modifica del regolamento (CE) n. 1701/2005, è un'altra.

36. Occorre sottolineare che la presente censura non riguarda il ritiro dei seminativi dalla produzione, bensì la questione della non applicazione dell’articolo 3 ter, paragrafo 5, lettera d), del regolamento n. 1701/2005 al modello storico. Si tratta di un regolamento entrato in vigore due anni dopo il regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, quando gli Stati membri avevano già scelto i loro modelli, con tutte le differenze esistenti tra loro. Se gli Stati membri scelgono i loro modelli e la Commissione adotta successivamente un regolamento che concede l'ammissibilità dei terreni a un solo modello, ciò crea disparità, che è stata la ragione della presente censura. La Commissione non sembra tuttavia riconoscere la differenza tra il ritiro dalla produzione e la concessione di nuovi diritti previsti dall'aggiunta del regolamento 1701/2005.

37. La Commissione ha sottolineato che la Grecia ha scelto il modello storico per avvalersi dell'articolo 3 ter, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1701/2005 (e non del paragrafo 5). Questo non è solo sbagliato, ma anche illogico. Quando gli Stati membri hanno scelto i modelli nel 2003 ai sensi del regolamento (CE) n. 1782/2003, nessuno sapeva cosa sarebbe seguito nel 2005 ai sensi del regolamento (CE) n. 1701/2005. Se la Grecia avesse saputo cosa sarebbe successo nel 2005, è inspiegabile il motivo per cui non ha fatto una scelta che le avrebbe consentito di beneficiare dell'articolo 3 ter, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1701/2005. I nuovi diritti all'aiuto sono stati assegnati a superfici con colture pluriennali, di cui la Grecia dispone di un gran numero.

38. Pertanto, la disparità non deriva dal regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio o dai sistemi tipo, ma dalle successive modifiche introdotte dalla Commissione, come quelle del regolamento (CE) n. 1701/2005, che favoriscono un solo modello.

39. La Commissione ha sottolineato che ciascun modello di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 contiene clausole proprie che consentono agli Stati membri di adattarlo nel miglior modo possibile alle esigenze delle loro comunità agricole. Tuttavia, nel regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, non vi era alcuna clausola che specificasse che, dopo che uno Stato membro aveva scelto un modello, poteva modificare la sua scelta per favorire un particolare modello.

40. La Commissione ha citato un recente regolamento, il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, e ha affermato che tale regolamento consente agli Stati membri che applicano il modello storico di modificare la loro decisione originaria e di modificare il modello regionale. Il denunciante ha sostenuto che l'incoraggiamento a cambiare i modelli era un'ammissione dell'esistenza di disuguaglianze. In altre parole, la Commissione ha ammesso che il modello storico non godeva dei benefici del modello regionale e ha suggerito un cambiamento di modello come mezzo per ottenere tali benefici. Tuttavia, un cambiamento di modello non ha eliminato la disuguaglianza.

41. La disuguaglianza, infatti, potrebbe essere facilmente eliminata se la Commissione modificasse l'articolo 3 ter, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1701/2005 includendo gli articoli relativi al modello storico in aggiunta agli articoli 59 e 60 del regolamento (CE) n. 1782/2003. Sarebbe quindi possibile applicare il paragrafo 5, lettera d), ad entrambi i modelli.

Valutazione del Mediatore dopo il suo progetto di raccomandazione

42. Per quanto riguarda la prima accusa, il Mediatore osserva che la Commissione si è scusata per la mancata risposta iniziale al denunciante in greco. La Commissione ha riconosciuto che la prassi normale consiste nel rispondere ai cittadini dell'UE nella lingua ufficiale che hanno utilizzato. Il Mediatore conclude pertanto che la Commissione ha attuato adeguatamente la prima parte del suo progetto di raccomandazione.

43. Per quanto riguarda la seconda parte del suo progetto di raccomandazione, il Mediatore osserva che la Commissione ha fornito un resoconto più dettagliato della sua posizione in relazione alle questioni sollevate dal denunciante. In particolare, la Commissione ha confermato in termini chiari che la comprensione della situazione giuridica da parte dell'autorità nazionale greca competente era corretta. La Commissione ha inoltre affrontato in modo più specifico l'argomentazione del denunciante relativa a una possibile discriminazione illecita.

44. Per quanto riguarda la questione della discriminazione, la Commissione ha sottolineato, in sintesi, che, poiché la Grecia ha optato per un modello di sovvenzione (il modello "storico"), i suoi agricoltori non potevano essere considerati nella stessa situazione degli agricoltori degli Stati membri che avevano optato per il modello "regionale". Essa ha ritenuto che la differenza di diritto individuata dal denunciante derivasse essenzialmente dalla differenza di modelli.

45. Il denunciante è rimasto insoddisfatto della risposta della Commissione. Egli ha ritenuto che non fosse chiaro in che senso la scelta del modello operata dagli Stati membri in relazione alla riforma della PAC nel 2003 potesse validamente determinare la differenza di diritti che, a suo avviso, derivava da un regolamento adottato successivamente dalla Commissione nel 2005. A suo avviso, la Commissione non ha spiegato in che modo la differenza di diritto derivasse dal regolamento del Consiglio e quindi, come sostenuto dalla Commissione, specificamente dalla differenza nel sistema di sovvenzioni agricole basato su modelli. Ha osservato che, nella sua ultima risposta, la Commissione ha sottolineato che l'articolo 51 del regolamento (CE) n. 1782/2003 non prevede l'ammissibilità delle superfici utilizzate per la produzione di ortofrutticoli, ma, nonostante ciò, tale ammissibilità è specificamente prevista nel contesto dell'attuazione regionale. Il denunciante non riusciva tuttavia a capire perché tale interpretazione fosse corretta: "[ma] se la distinzione esisteva già, perché è stata creata una seconda distinzione mediante il regolamento (CE) n. 1701/2005?"

46. A questo punto, il Mediatore ritiene utile formulare le seguenti osservazioni in merito all'oggetto della presente indagine.

47. Il regolamento (CE) n. 1782/2003 è una normativa adottata dal Consiglio. Gli altri due strumenti menzionati nel caso di specie, ossia i regolamenti nn. 795/2004 e 1701/2005, contengono norme adottate dalla Commissione per l’attuazione della normativa summenzionata. Il Mediatore, il cui mandato è limitato alle questioni di cattiva amministrazione, non può indagare sul contenuto della legislazione. Sebbene il Mediatore possa ritenere che un'istituzione dell'UE debba fornire ai cittadini informazioni fattuali sulla legislazione dell'UE, non è di sua competenza, nell'ambito di un riesame di un'eventuale cattiva amministrazione, esaminare le scelte delle istituzioni contenute in tale legislazione. Ne consegue altresì che, quando il Mediatore esamina un’eventuale cattiva amministrazione in relazione agli strumenti di esecuzione, un elemento fondamentale del suo controllo consiste nel determinare se la parte controversa dell’atto in questione attui essenzialmente la normativa. In tal caso, il Mediatore non può contestarne la validità.

48. Da quanto precede risulta che, nel caso di specie, il Mediatore valuta se la Commissione abbia correttamente comunicato i fatti e le spiegazioni pertinenti al denunciante, comprese le spiegazioni in merito alla questione se le differenze nei diritti alle sovvenzioni nei regolamenti di esecuzione derivassero specificamente dalla normativa dell’Unione di cui sopra.

49. Dopo aver esaminato attentamente l'ultima risposta della Commissione al denunciante, da essa formulata in risposta al progetto di raccomandazione in questo caso, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia fornito una dichiarazione chiara in merito all'accuratezza dell'interpretazione giuridica dell'autorità nazionale greca competente (OPEKEPE), come richiesto dal denunciante, e abbia compiuto sforzi pertinenti per fornire ulteriori informazioni che riteneva potessero essere utili alla situazione specifica del denunciante.

50. La Commissione ha inoltre affrontato in termini più specifici la questione dell'eventuale discriminazione ai sensi dell'articolo 40, paragrafo 2, secondo comma, TFUE. Il denunciante ha sottolineato nelle sue osservazioni che questa era e rimane la questione centrale. Ricorda l'affermazione della Commissione secondo cui non vi può essere discriminazione perché gli agricoltori degli Stati membri che hanno scelto modelli diversi ("regionali" o "storici") in relazione alla riforma della politica agricola comune del 2003 si trovano in situazioni diverse. Tuttavia, secondo il denunciante, questo argomento non poteva essere logicamente invocato come argomento per respingere la sua affermazione di disparità di trattamento che la Commissione stessa ha introdotto attraverso regolamenti di esecuzione adottati in una fase successiva.

51. Il Mediatore riconosce che, a prima vista, l'argomentazione del denunciante sembra essere valida. La spiegazione della Commissione sarebbe chiaramente inadeguata se gli Stati membri che hanno optato per i diversi modelli semplicemente non disponessero, quando hanno scelto il loro modello, di alcun mezzo per conoscerne le conseguenze, compreso in particolare il trattamento preferenziale del modello «regionale» rispetto ai prodotti agricoli in questione.

52. A questo proposito, la risposta della Commissione avrebbe forse potuto essere più diretta e chiara. La differenza di trattamento, vissuta dal denunciante come discriminazione, era effettivamente prevista dall'articolo 60, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1782/2003, adottato dal Consiglio. Tale disposizione faceva riferimento a un'esclusione generale, all'articolo 51, di alcune colture pertinenti nell'ambito del regime di pagamento unico, ma introduceva specificamente un trattamento preferenziale facoltativo "a titolo di deroga" quando tali colture erano coltivate nel modello regionale. Inoltre, tale trattamento preferenziale non era limitato ai diritti di ritiro, in quanto il summenzionato articolo 51 del regolamento figura nel capitolo 4, sezione 1, "Utilizzo dei terreni", e non nella sezione 2, "Diritti di ritiro".

53. Poiché il regolamento del 2003 costituisce una normativa adottata dal Consiglio, la Commissione non ha presumibilmente ritenuto necessario spiegare ulteriormente la validità giuridica della differenza di diritto in questione. Analogamente, il Mediatore non può, come spiegato in precedenza, mettere in discussione l'attuazione da parte della Commissione delle norme o delle intenzioni adottate dal legislatore dell'UE.

54. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia adeguatamente rettificato il caso di cattiva amministrazione inizialmente individuato e pertanto chiude la presente indagine.

C. Conclusioni

Sulla base della sua indagine su questa denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

La Commissione ha attuato il progetto di raccomandazione del Mediatore e non sono necessarie ulteriori indagini.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fatto a Strasburgo, addì 16 dicembre 2010

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[1] Regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell'ambito della politica agricola comune [ ... ], GU 2003, L 270, pag. 1.

[2] Cfr. ulteriori informazioni su http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l11089.htm.

[3] Regolamento (CE) n. 1701/2005 della Commissione, del 18 ottobre 2005, che modifica il regolamento (CE) n. 795/2004 recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (GU 2005, L 273, pag. 6).

[4] Per una versione consolidata si veda: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/2004/R/02004R0795-20060831-it.pdf.

[5] Allegato, parte 4, della decisione 2000/633 della Commissione (GU 2000, L 267, pag. 63).

[6] Allegato, parte 4, della decisione 2000/633 della Commissione (GU 2000, L 267, pag. 63).

[7] Questo codice è disponibile sul sito web del Mediatore europeo: http://www.ombudsman.europa.eu.

[8] Ora articolo 40, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.