Contesto della denuncia

1. La presente causa riguarda il trattamento, da parte della Commissione, di una denuncia di infrazione presentatale da un membro della società civile danese. Tale censura riguardava la compatibilità con il diritto ambientale europeo di un sistema di estensione della capacità ferroviaria in Danimarca.

2. La questione principale nel caso è la qualità delle spiegazioni fornite dalla Commissione europea sul motivo per cui ha ritenuto che la direttiva dell'Unione europea del 2001 sulla valutazione ambientale strategica (la "direttiva VAS")[1] non fosse applicabile al sistema di estensione della capacità ferroviaria in questione. La direttiva VAS è entrata in vigore nel 2001. Gli Stati membri erano tenuti a mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva prima del 21 luglio 2004 (articolo 13). Il caso riguarda anche le spiegazioni fornite dalla Commissione in merito alla sua decisione di non intraprendere ulteriori azioni in relazione alla presunta violazione da parte della Danimarca della direttiva sulla valutazione d'impatto dell'Unione europea del 1985 («direttiva VIA»)[2] e della direttiva Habitat [3] per quanto riguarda il sistema di estensione della capacità ferroviaria. Riguarda inoltre l'omissione della Commissione di invitare il denunciante a una riunione che ha tenuto con le autorità danesi in merito alle questioni sollevate nella denuncia di infrazione del denunciante.

3. Il regime di estensione della capacità ferroviaria in questione è un regime che il Parlamento danese ha iniziato ad esaminare alla fine degli anni '90. Si tratta di un collegamento tra le città di Copenaghen e Ringsted. La linea ferroviaria fa parte della rete che collega la capitale al resto della Danimarca e ai paesi vicini dell'UE.

4. I tentativi di trovare una soluzione negli anni '90 sono stati infruttuosi. All'inizio del 2000, il parlamento danese ha ripreso a studiare la questione. Alla fine del 2003 è stato deciso politicamente di effettuare un'"analisi strategica". Uno degli obiettivi di questa analisi strategica era quello di "chiarire possibili soluzioni (nuove costruzioni Copenhagen-Ringsted su [la città di] Køge o estensioni di linee esistenti)". La sua realizzazione era prevista per il periodo 2004-2005 [4].

5. L'autorità danese dei trasporti ("Trafikstyrelsen") ha coordinato e redatto l'analisi strategica. In una sintesi dell'analisi strategica pubblicata online nel 2005, l'autorità danese dei trasporti ha descritto l'obiettivo dell'analisi come segue: confrontare le diverse soluzioni, fornendo così ai politici una base per la scelta di una strategia futura per l'ampliamento o l'aggiunta di nuove installazioni.

6. La sintesi dell'analisi strategica ha inoltre sottolineato che "il punto di partenza dell'analisi strategica è la situazione dopo il 2015 - "base 2015". Presuppone che l'infrastruttura odierna sarà accompagnata da piccoli miglioramenti di capacità tra Copenaghen e Ringsted (il cosiddetto progetto KØR), e che da allora sarà stato stabilito un collegamento permanente attraverso la cintura di Femern, compresi gli impianti terrestri associati, che, tra l'altro, migliora la capacità a est di Ringsted".

7. La sintesi ha anche fornito un breve resoconto di quelle che ha definito "analisi precedenti"della possibilità di estendere la capacità tra Copenaghen e Ringsted. "Negli ultimi 10-12 anni è stata effettuata un'intera serie di analisi sulla questione di come aumentare la capacità del collegamento ferroviario tra Copenaghen e Ringsted. Tra l'altro, nel 1997 è stata adottata una "legge sul progetto". Tale legge ha portato alla valutazione di tre opzioni: [...]. Nel 2000 sono state valutate due opzioni minori: [...], e nel 2001 si è deciso di procedere con l'opzione [x]. Tale progetto è stato posto fine nel 2002 prima che [il Parlamento discutesse la normativa pertinente in terza lettura]. Nel 2003 è stato deciso di effettuare l'analisi strategica" (vedi sopra).

8. Nel 2007 il parlamento danese ha adottato una nuova legislazione, di seguito «legge 244 del 2007» o «legge», che autorizzava l'allora ministro dei Trasporti a «esaminare e progettare gli impianti necessari al fine di aumentare la capacità ferroviaria tra Copenaghen e Ringsted»[5]. La legge, un breve testo di circa due pagine A4, afferma che tale esame e pianificazione/progettazione dovrebbero essere effettuati al fine a) di costruire un nuovo collegamento ferroviario tra Copenaghen e Ringsted e b) di stabilire una nuova linea ferroviaria in un'area definita relativa a tale collegamento. Il testo rimanente della legge forniva sostanzialmente istruzioni procedurali relative alle questioni di espropriazione.

9. All'inizio del 2007 il denunciante in questione ha presentato alla Commissione europea una denuncia di infrazione relativa all'ampliamento della capacità ferroviaria tra Copenaghen e Ringsted. La Danimarca avrebbe omesso di applicare la direttiva VAS del 2001. Al massimo, la Danimarca ha riconosciuto l'applicabilità della direttiva VIA del 1985. Il denunciante ha giustamente sottolineato che la direttiva VAS prevede standard più elevati di protezione e pianificazione ambientale rispetto alla direttiva VIA.

10. La finalità della direttiva VAS è utilmente riassunta nella prefazione della guida della Commissione europea del 2003 sulla direttiva, come segue:

"La direttiva sulla valutazione ambientale strategica (VAS) rappresenta un importante passo avanti nel diritto ambientale europeo. Al momento, i grandi progetti che possono avere un impatto sull'ambiente devono essere valutati ai sensi della direttiva 85/337/CEE [direttiva VIA]. Tuttavia, questa valutazione avviene in una fase in cui le opzioni per un cambiamento significativo sono spesso limitate. Le decisioni sul sito di un progetto, o sulla scelta di alternative, possono essere già state prese nel contesto di piani per un intero settore o area geografica. La direttiva VAS - 2001/42/CE - colma questa lacuna richiedendo la valutazione degli effetti ambientali di un'ampia gamma di piani e programmi, in modo che possano essere presi in considerazione mentre i piani sono effettivamente in fase di elaborazione e adottati a tempo debito. Il pubblico deve inoltre essere consultato sui progetti di piani e sulla valutazione ambientale e il loro parere deve essere tenuto in considerazione.

Sebbene il concetto di valutazione ambientale strategica sia relativamente semplice, l'attuazione della direttiva pone gli Stati membri di fronte a una sfida considerevole. Va al cuore di gran parte del processo decisionale del settore pubblico. In molti casi richiederà procedure di pianificazione e consultazione più strutturate. Le proposte dovranno essere valutate in modo più sistematico sulla base di criteri ambientali per determinare i loro probabili effetti e quelli di alternative praticabili. Ci saranno difficili questioni di interpretazione, ma se applicate correttamente, queste valutazioni contribuiranno a produrre decisioni meglio informate. Ciò a sua volta si tradurrà in una migliore qualità della vita e in un ambiente più sostenibile, ora e per le generazioni a venire".

11. Nella sua denuncia di infrazione alla Commissione, il denunciante ha anche espresso dubbi sul fatto che la Danimarca rispettasse la direttiva VIA e la direttiva Habitat. Tuttavia, ispirandosi alla migliore tutela offerta dalla direttiva VAS, essa ha concentrato i suoi argomenti sull’applicazione di tale normativa.

12. Il nocciolo della questione era se l'ampliamento della capacità ferroviaria tra Copenaghen e Ringsted fosse o facesse parte di un "piano o programma". La direttiva VAS si applica solo ai "piani o programmi", non ai "progetti". Questi ultimi sono disciplinati dalla direttiva VIA. Tuttavia, i "piani o programmi" non sono definiti nella direttiva VAS. La direttiva VAS descrive con una certa precisione a quali tipi di "piani o programmi" si applica, ma non specifica, in quanto tale, cosa significhi un "piano o un programma". Richiede pertanto un certo grado di competenza per individuare l'oggetto della direttiva VAS. La questione è esaminata più dettagliatamente nella parte di valutazione che segue.

13. Nel caso di specie, la Commissione si è concentrata sulla summenzionata legge 244 del 2007 (cfr. punto 8 supra), adottata poco dopo la presentazione della denuncia di infrazione del denunciante. La Commissione ha concluso che tale legge non prevedeva un "piano o programma". Essa ha affermato che, poiché tale legge definiva uno "scopo specifico del progetto", vale a dire l'estensione della capacità ferroviaria tra due città, essa non stabiliva un "piano o programma". Essa ha pertanto constatato che la Danimarca non ha violato il diritto dell'UE non applicando la direttiva VAS e ha archiviato il fascicolo relativo alla denuncia di infrazione presentata dal denunciante. Il denunciante non era d'accordo e ha pertanto presentato una denuncia al Mediatore europeo in merito alle conclusioni della Commissione sulla sua denuncia di infrazione.

Oggetto dell'indagine

14. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulle seguenti accuse e affermazioni.

Accuse:

(1) La Commissione non ha adeguatamente spiegato perché la direttiva VAS 2001/42 non sia applicabile all'oggetto della denuncia di infrazione del denunciante.

(2) La Commissione non ha adeguatamente spiegato perché, come sembra ritenere, la direttiva VIA 85/337 e la direttiva Habitat 92/43 siano state pienamente rispettate dalle autorità danesi.

(3) La Commissione ha agito ingiustamente tenendo una riunione con le autorità danesi sul tema della denuncia di infrazione, senza invitare anche il denunciante.

Domanda:

Il denunciante sostiene che la Commissione dovrebbe adottare misure adeguate per garantire il rispetto della legislazione dell'UE di cui alla prima e alla seconda affermazione.

L'indagine

15. Il 31 maggio 2010 il Mediatore ha chiesto alla Commissione di presentare un parere sulla denuncia. La Commissione ha presentato il suo parere il 20 ottobre 2010. Il parere è stato trasmesso al denunciante, che ha presentato le sue osservazioni il 31 dicembre 2010. Il 12 ottobre 2011 il Mediatore ha presentato un progetto di raccomandazione alla Commissione. Quest'ultimo ha presentato il suo parere sul progetto di raccomandazione il 7 febbraio 2012. Il Mediatore ha inviato il parere della Commissione al denunciante, che ha presentato le sue osservazioni nell'aprile 2012.

Osservazioni preliminari

16. Il Mediatore ricorda che la sua indagine si limita a verificare se la Commissione abbia agito conformemente alle norme e ai principi che le sono vincolanti nel trattamento della denuncia di infrazione. La sua indagine non implica un riesame della questione se la legislazione, le decisioni o le pratiche nazionali possano essere contrarie al diritto dell’Unione.

17. Il Mediatore ricorda inoltre che la sua valutazione dell'esistenza di "casi di cattiva amministrazione" è limitata ai fatti fino al momento in cui la denuncia in questione è stata presentata al Mediatore europeo.

A. Asserzione secondo cui la Commissione non avrebbe adeguatamente spiegato perché la direttiva VAS 2001/42 non sia applicabile all'oggetto della denuncia di infrazione del denunciante

Argomenti presentati al Mediatore

18. Il denunciante ha sostenuto, in sintesi, che la Commissione non ha spiegato adeguatamente perché ha ritenuto che la direttiva VAS non si applicasse al regime di estensione della capacità ferroviaria in questione. Nel suo parere sulla denuncia al Mediatore, la Commissione ha sostanzialmente mantenuto le sue spiegazioni, che ha ritenuto del tutto adeguate. Nelle sue successive osservazioni, il denunciante, dal canto suo, ha sostanzialmente mantenuto la sua denuncia.

19. Le questioni dettagliate sollevate dal denunciante nella sua denuncia di infrazione e la risposta della Commissione sono esaminate in dettaglio nella parte seguente.

Valutazione del Mediatore che ha portato a un progetto di raccomandazione

20. Nella sua denuncia di infrazione alla Commissione, comprese le successive lettere di follow-up, il denunciante ha fornito un resoconto abbastanza dettagliato della storia del sistema di estensione della capacità ferroviaria per la linea Copenaghen-Ringsted (si vedano le informazioni di cui sopra). In tale corrispondenza, il denunciante ha sollevato, in sintesi, le seguenti questioni.

21. Nella sua prima lettera, il denunciante ha informato la Commissione che il parlamento danese stava per adottare la summenzionata legge 244 del 2007. Ha chiesto alla Commissione un'azione urgente per impedire l'adozione di tale legge in quanto, a suo avviso, le fasi preparatorie non rispettavano la direttiva VAS. Essa ha precisato che la sua denuncia sosteneva principalmente che il sistema di estensione della capacità ferroviaria stava, a quel punto, per raggiungere la fase di progetto/pianificazione senza che fossero state rispettate le necessarie salvaguardie ambientali. Essa ha ritenuto importante, e richiesto dalla direttiva, che la valutazione ambientale abbia luogo prima dell’adozione della legge 244 del 2007. Ha affermato che il ministro dei Trasporti aveva semplicemente omesso la fase dell'audizione pubblica relativa alla suddetta analisi strategica. Essa ha inoltre affermato che le audizioni svoltesi in precedenza negli anni '90 non potevano essere sufficienti. Le analisi che all'epoca erano appena state condotte e le relative proposte erano fasi separate che richiedevano nuove audizioni.

22. Poco dopo questa corrispondenza, il parlamento danese ha adottato la legge 244 del 2007.

23. Pochi mesi dopo, la Commissione ha chiesto al denunciante ulteriori informazioni e chiarimenti dettagliati.

24. Il denunciante ha risposto con una lettera dettagliata e strutturata. Sottolinea con forza che le iniziative politiche allora recenti non possono essere considerate semplici estensioni, in termini giuridici, delle iniziative politiche che hanno avuto luogo negli anni '90 (vale a dire molto prima dell'adozione della direttiva VAS). Secondo il denunciante, la direttiva VAS era applicabile. Ha osservato che il ministro dei Trasporti ha scelto "solo"di applicare la direttiva VIA, ma ha affermato che anche questa direttiva non è stata rispettata (né, ha aggiunto, è stata la direttiva Habitat dell'UE). Il denunciante ha poi fornito un resoconto storico abbastanza dettagliato delle iniziative politiche adottate in relazione al regime di estensione della capacità ferroviaria, facendo riferimento, tra l'altro, all'analisi strategica 2004-2005. Ha criticato alcuni aspetti dell'analisi strategica e ha affermato che "le valutazioni ambientali mancano del tutto". Inoltre, il denunciante ha evidenziato un fatto menzionato nell'analisi strategica, vale a dire che l'importanza del collegamento ferroviario tra Copenaghen e Ringsted andava ben oltre il trasporto di persone e merci tra queste due città. Sottolinea che il collegamento sarà utilizzato anche per il traffico internazionale nell'UE. Ha affermato di presumere che questo aspetto dell'UE del sistema di estensione della capacità ferroviaria sarebbe stato oggetto dell'attenzione della Commissione europea, tra l'altro in relazione a qualsiasi decisione che avrebbe dovuto adottare in relazione ai fondi strutturali dell'UE. In varie parti della sua lettera, il denunciante ha anche sottolineato con forza l'utilità di applicare la direttiva VAS al tipo di sistema in questione.

25. Le questioni sollevate dal denunciante nella sua denuncia di infrazione e la relativa corrispondenza possono quindi essere elencate come segue:

a) Le analisi che hanno immediatamente preceduto l'adozione della legge 244 del 2007 sono state distinte e, nell'ambito della direttiva VAS, nuove tappe. Secondo il denunciante, ciò implicava che le varie audizioni e azioni relative all'idea di un'estensione della capacità ferroviaria dalla fine degli anni '90 in poi non potevano essere prese in considerazione ai fini di una valutazione dell'applicabilità della direttiva VAS.

b) L'analisi principale specifica che ha preceduto la legge 244 del 2007 è stata l'analisi strategica del 2004-2005. La valutazione ambientale richiesta dalla direttiva VAS per tale analisi era del tutto assente.

c) La legge 244 del 2007 non è, o non è, un "progetto". Pertanto, essa non rientra, in quanto "legge sul progetto", nell'ambito di applicazione della direttiva VIA, ad esclusione della direttiva VAS. Di conseguenza, si applica la direttiva VAS. Il termine danese "projektering", che figura nel titolo della legge 244 del 2007, è un termine attivo che non implica l'esistenza o l'avvio di "un progetto", ma piuttosto un "piano".

d) La direttiva VAS avrebbe potuto essere applicata dalle autorità danesi e avrebbe dovuto esserlo. Il denunciante ha fatto riferimento alle finalità previste dalla presente direttiva esposte nella prefazione alla guida della Commissione del 2003 sulla direttiva VAS.

e) La chiara dimensione a livello dell'UE del sistema di estensione della capacità ferroviaria, unita al suo elevato impatto ambientale, ha creato una logica favorevole a considerare la direttiva VAS giuridicamente applicabile.

26. Prima di esaminare la risposta della Commissione al denunciante, il Mediatore ha ritenuto importante ricordare che le prime risposte al denunciante da parte del servizio della Commissione erano accurate e orientate al servizio. In particolare, in una lettera del 20 luglio 2007, il servizio della Commissione ha spiegato al denunciante in cosa consistesse la denuncia di infrazione e ha poi indicato che, in base a un esame preliminare, non era evidente che la Danimarca avesse violato il diritto dell'UE. Ha pertanto svolto indagini su una serie di questioni specifiche. Tra queste figurava la legge 244 del 2007, in relazione alla quale ha informato il denunciante in merito agli aspetti che non erano ancora del tutto chiari alla Commissione, e ha invitato il denunciante a rispondere ad alcune domande specifiche. Dalla lettera risultava chiaramente che il servizio della Commissione aveva esaminato attentamente i materiali presentati dal denunciante. Il servizio della Commissione ha anche sottolineato, dopo aver apparentemente esaminato la suddetta analisi strategica 2004-2005, che un sito di interesse ambientale dell'UE ai sensi della direttiva Habitat dell'UE ne sarebbe interessato. Essa ha inoltre sottolineato specificamente che la direttiva VIA e la direttiva Habitat impongono di esaminare le alternative e che dal materiale fornito dal denunciante non risultava chiaro che tali alternative fossero state effettivamente esaminate. Infine, la lettera è stata scritta in un linguaggio comprensibile e, quindi, con un adeguato grado di empatia nei confronti del denunciante non esperto in questione.

27. La successiva corrispondenza della Commissione, contenente il rigetto della denuncia di infrazione, è stata meno elaborata.

28. Per quanto riguarda le spiegazioni della Commissione sul motivo per cui, a suo avviso, la direttiva VAS non è applicabile al sistema di estensione della capacità ferroviaria in questione, la denuncia di infrazione ha sollevato le questioni specifiche sopra elencate. Il Mediatore ha ritenuto che la questione principale fosse quindi se la Commissione avesse affrontato tali questioni, i) espressamente o ii) implicitamente, ma in modo così chiaro che non era necessario affrontarle espressamente.

29. Per quanto riguarda le questioni di cui alle lettere a) e b) dell’elenco di cui al punto 25 della presente sentenza, non risultava al Mediatore che la Commissione le avesse affrontate né espressamente né implicitamente. Rimaneva quindi incerto, ad esempio, se l'analisi strategica del 2004-2005, che ha preceduto la legge 244 del 2007, potesse di per sé essere considerata un "piano o programma". L’analisi strategica sembrava mancare di specificità in quanto si trattava semplicemente di uno studio di varie opzioni e collocava il suo oggetto in un contesto di traffico più ampio (cfr. paragrafo 6). Analogamente, la Commissione non ha affrontato la questione di quando gli sviluppi criticati dal denunciante siano diventati "separati", ai fini della potenziale applicabilità della direttiva VAS. Tuttavia, non è sembrato irrilevante affrontare la questione, dato che la direttiva VAS è diventata applicabile solo diversi anni dopo che il Parlamento danese ha iniziato a studiare l'idea di aumentare la capacità dell'estensione ferroviaria in questione.

30. Per quanto riguarda la lettera c), la Commissione ha sostanzialmente informato il denunciante che un regime inteso ad aumentare la capacità ferroviaria tra due città è talmente concreto da non poter rientrare, a suo avviso, nella definizione di "piano o programma" di cui alla direttiva VAS. Essa ha dichiarato quanto segue:

"Appare chiaro che la legge 244 definisce uno scopo specifico del progetto inteso a estendere la capacità ferroviaria tra le due città. A differenza della direttiva VAS, la legge 244 riguarda quindi un progetto e non un «piano o un programma». Tale conclusione è corroborata dal fatto che la legge non stabilisce in che modo si propone di attuare un regime o una politica. La legge non è quindi un «piano» ai sensi della direttiva [VAS]. Inoltre, la legge non riguarda una serie di progetti in un determinato settore e non contiene proposte sulle modalità di attuazione di una politica specifica. La legge non è quindi un «programma» ai sensi della direttiva [VAS].

La legge riguarda un "progetto" relativo all'ampliamento della capacità ferroviaria tra Copenaghen e Ringsted, in quanto il progetto è ben definito e ben specificato. La direttiva VAS non si applica ai progetti e pertanto non può essere invocata/applicata nella situazione di cui alla denuncia [di infrazione].

31. A parte l'articolo 2 della direttiva VAS, la Commissione non ha fatto riferimento ad altre fonti a sostegno delle sue spiegazioni sopra citate.

32. Nelle successive lettere inviate alla Commissione, il denunciante ha mantenuto le argomentazioni di cui sopra. In una lettera del 23 gennaio 2009, essa ha aggiunto argomenti circostanziati sulla formulazione della legge 244 del 2007, che, a suo avviso, non poteva essere intesa, in danese, come riferita a un «progetto» e che, pertanto, doveva essere intesa come riferita a un «piano o programma». In ogni caso, secondo il denunciante, la legge non conteneva alcun riferimento a un "progetto" ben definito e specifico. Il denunciante ha inoltre dichiarato di non aver compreso le summenzionate spiegazioni della Commissione sul motivo per cui la legge 244 del 2007 riguardava, secondo la Commissione, un "progetto" e non un "piano o programma". Ha chiesto chiarimenti.

33. Nella sua risposta, la Commissione ha ribadito le sue conclusioni. Ha affermato che la direttiva VAS riguarda "piani e programmi" di cui all'articolo 2 della direttiva e che la legge 244 del 2007, relativa a una linea ferroviaria tra due città, "definisce un obiettivo specifico del progetto relativo all'ampliamento della capacità ferroviaria tra le due città. A differenza della direttiva VAS, la legge 244 riguarda quindi un progetto e non un piano o un programma".

34. La Commissione ha sottolineato che, anche se la direttiva VAS - o i principi in essa contenuti - avrebbero potuto essere applicati dalle autorità danesi in relazione all'ampliamento della capacità ferroviaria, non è possibile individuare e imporre un obbligo in tal senso.

35. In un'ulteriore lettera del 10 dicembre 2009, il denunciante ha nuovamente contestato il parere della Commissione. Il denunciante ha ribadito che la parola danese "projektering"nel titolo della legge 244 del 2007 era fuorviante. Ha sottolineato che la legge autorizzava semplicemente il ministro dei trasporti a studiare e "projektere"('piano' / 'esaminare' / 'guardare') l'infrastruttura necessaria per la linea ferroviaria. La legge lasciava sostanzialmente tutto da studiare e non si poteva quindi ritenere che riguardasse un «progetto» ai sensi della direttiva VAS.

36. La Commissione ha risposto il 22 marzo 2010, facendo riferimento alle sue precedenti osservazioni. Ha informato il denunciante che la Commissione ha chiuso il caso nel gennaio 2010.

37. Nel suo parere sulla presente denuncia al Mediatore, la Commissione ha sostanzialmente mantenuto la posizione di cui sopra. Ha ricordato che il significato dei termini «piano o programma» di cui all'articolo 2 della direttiva VAS non è ulteriormente definito.

38. La Commissione ha poi affermato, per quanto riguarda i fatti del caso di specie, che "[l]a pianificazione e la programmazione avvengono quindi a un livello più generale e astratto rispetto a quando viene autorizzata l'estensione della capacità ferroviaria tra due città determinate. A questo punto, come è stato sottolineato anche al denunciante, sono solo i mezzi per raggiungere l'aumento di capacità che vengono studiati. Il fatto che sarà aumentato in un modo o nell'altro è già stato deciso in precedenza. La Commissione ha pertanto concluso che l'ampliamento della capacità ferroviaria in questione costituiva un progetto che rientra nell'ambito di applicazione della direttiva SEE".

39. Prima di procedere alla valutazione delle spiegazioni della Commissione, il Mediatore ha ricordato che il caso di cui è investito riguarda una presunta cattiva amministrazione da parte della Commissione nel trattamento della denuncia di infrazione del denunciante. Il caso non riguarda eventuali carenze nella legislazione dell'UE, in particolare il fatto che la direttiva VAS non contiene una definizione di due dei suoi termini chiave.

40. Il Mediatore ha aggiunto che l'obiettivo della sua valutazione, pertanto, è determinare se la Commissione abbia adeguatamente spiegato al denunciante il motivo per cui ha ritenuto che la direttiva VAS non si applicasse al regime di estensione della capacità ferroviaria tra le due città danesi interessate. Egli ha affermato che, per quanto ragionevolmente possibile, tali spiegazioni dovrebbero, in generale: i) esaminare le argomentazioni pertinenti del denunciante; ii) essere ragionevolmente coerente con le prassi generali, le comunicazioni e le politiche della Commissione in materia; e iii) essere tali che i cittadini interessati siano maggiormente in grado di decidere se sia pertinente presentare reclami su questioni simili in futuro.

41. La Commissione ha chiaramente affrontato la questione se la legge 244 del 2007 costituisse o contenesse un «piano o programma» ai sensi dell'articolo 2 della direttiva VAS. Ha adottato una visione chiara, ritenendo che questa legge non fosse, o non contenesse, un tale "piano o programma". La questione era quindi se le relative spiegazioni della Commissione fossero adeguate per il denunciante in questione.

42. Il tentativo più dettagliato della Commissione di spiegare espressamente al denunciante il motivo per cui la direttiva VAS non è, a suo avviso, applicabile, è stato formulato nella citazione di cui ai punti 30 e 38 della presente sentenza. Il denunciante ha dichiarato di non aver compreso le spiegazioni, compresa la loro terminologia. In una lettera successiva, la Commissione ha confermato le sue spiegazioni e ha aggiunto che la legge 244 del 2007 "definisce un obiettivo specifico del progetto"in merito all'ampliamento della capacità ferroviaria.

43. Le spiegazioni della Commissione erano, in vari punti, accompagnate da un riferimento alla sua guida del 2003 sulla direttiva VAS. Il presente documento non ha lo scopo di orientare i cittadini nella lettura della direttiva, ma " è destinato ad aiutare gli Stati membri, gli Stati aderenti e i paesi candidati a comprendere appieno gli obblighi contenuti nella direttiva e ad assisterli nel recepimento della direttiva nel diritto nazionale e, altrettanto importante, nella creazione o nel miglioramento delle procedure, che daranno attuazione agli obblighi giuridici." Inoltre, "dovrebbe essere utile anche alle autorità che devono applicare la direttiva". Tuttavia, il denunciante è un membro della società civile e ha mostrato una notevole comprensione delle questioni fattuali e giuridiche pertinenti. Come punto di partenza, era quindi ragionevole aspettarsi che il denunciante esaminasse le sezioni pertinenti del presente documento e le leggesse in combinazione con le spiegazioni aggiuntive della Commissione. Ai fini della presente valutazione, il Mediatore ha pertanto ritenuto che tali sezioni facessero parte delle pertinenti spiegazioni della Commissione al denunciante.

44. La parte pertinente della guida della Commissione del 2003 è la parte 3, "Ambito di applicazione della direttiva". Le sezioni pertinenti di questa parte sono le sezioni da 3.1 a 3.6. Le sezioni seguenti spiegano in che modo la direttiva può applicarsi ai piani e ai programmi finanziati dall'UE e in che modo la direttiva può applicarsi ai piani e ai programmi modificati. Il Mediatore ha ritenuto utile citare integralmente le sezioni da 3.1 a 3.6 (le note a piè di pagina sono originali):

"3. AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA [6]

3.1. Le disposizioni che determinano il campo di applicazione della direttiva sono espresse principalmente in due articoli correlati. L'articolo 2 stabilisce alcune caratteristiche che i piani e i programmi devono possedere affinché la direttiva si applichi ad essi. L'art. 3 stabilisce poi le norme per determinare quali di tali piani e programmi possono avere effetti significativi sull'ambiente e devono pertanto essere sottoposti a valutazione ambientale. L’articolo 13, paragrafo 3, definisce l’ambito di applicazione temporale (cfr. paragrafi 3.64-66).

Articolo 2

a) «piani e programmi»: i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro eventuali modifiche:

- che sono soggetti alla preparazione e/o all'adozione da parte di un'autorità a livello nazionale, regionale o locale o che sono preparati da un'autorità per l'adozione, mediante una procedura legislativa da parte del Parlamento o del governo, e

- che sono richieste da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.

3.2. Il primo requisito affinché i piani e i programmi siano soggetti alla direttiva è che soddisfino le condizioni di entrambi i trattini di cui all'art. 2, lett. a). In altre parole, devono essere sia «previa preparazione e/o adozione da parte delle autorità prescritte» sia «prevista da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative».

3.3. I piani e i programmi non sono ulteriormente definiti. Le parole non sono sinonimi, ma sono entrambe capaci di una vasta gamma di significati che in alcuni punti si sovrappongono. Per quanto riguarda i requisiti della direttiva, essi sono trattati in modo identico. Non è quindi né necessario né possibile operare una rigorosa distinzione tra i due. Per determinare se un documento è un piano o un programma ai fini della direttiva, è necessario decidere se presenta le caratteristiche principali di tale piano o programma. Il solo nome ("piano", "programma", "strategia", "orientamenti", ecc.) non sarà una guida sufficientemente affidabile: i documenti che presentano tutte le caratteristiche di un piano o di un programma quali definiti nella direttiva possono essere reperiti sotto una varietà di denominazioni.

3.4. Nell'esaminare il concetto di "progetto" ai sensi della direttiva VIA nella causa C-72/95 Kraaijeveld, la Corte di giustizia ha osservato che tale direttiva aveva un ampio ambito di applicazione e una finalità ampia. Tenuto conto del linguaggio utilizzato nella direttiva 2001/42/CE, delle finalità connesse di tale direttiva e della direttiva VIA e delle somiglianze concettuali tra di esse, si consiglia agli Stati membri di adottare un approccio analogo nel valutare se un atto debba essere considerato un piano o un programma che rientra nell'ambito di applicazione della direttiva 2001/42/CE. La misura in cui un atto può avere effetti ambientali significativi può essere utilizzata come parametro. Può essere che i termini debbano essere presi per coprire qualsiasi dichiarazione formale che vada oltre l'aspirazione e stabilisca una linea d'azione futura prevista.

3.5. Il tipo di documento che in alcuni Stati membri è considerato un piano è quello che illustra come si propone di attuare o attuare un regime o una politica. Ciò potrebbe includere, ad esempio, piani di uso del suolo che stabiliscano le modalità di sviluppo del suolo, o che stabiliscano norme o orientamenti sul tipo di sviluppo che potrebbe essere appropriato o ammissibile in determinate zone, o che forniscano criteri di cui tenere conto nella progettazione di nuovi sviluppi. Anche i piani di gestione dei rifiuti, i piani per le risorse idriche, ecc., sarebbero considerati piani ai fini della direttiva se rientrano nella definizione di cui all'articolo 2, lettera a), e soddisfano i criteri di cui all'articolo 3 [7].

3.6. In alcuni Stati membri, il programma è generalmente considerato come il piano che copre una serie di progetti in una determinata area, ad esempio un programma di riqualificazione di un'area urbana, comprendente una serie di progetti di costruzione distinti, potrebbe essere classificato come programma. In questo senso, il "programma" sarebbe piuttosto dettagliato e concreto. Un buon esempio di tale programma potrebbe essere il programma islandese per i trasporti integrati, che dovrebbe sostituire i programmi indipendenti per i progetti di difesa stradale, aeroportuale, portuale e costiera. L'infrastruttura di trasporto è definita e la politica in materia di infrastrutture di trasporto è definita per un periodo di 12 anni (identificando i progetti per nome, ubicazione e costo). Ma queste distinzioni non sono chiare e devono essere considerate caso per caso. Altri Stati membri usano il termine "programma" per indicare "il modo in cui si propone di attuare una politica", nel senso in cui è stato utilizzato il termine "piano" nel paragrafo precedente. Nella pianificazione urbana e rurale in Svezia, ad esempio, il programma è pensato come precedente a un piano e come un'indagine sulla necessità, l'adeguatezza e la fattibilità di un piano."

45. Il Mediatore ha dichiarato che i chiarimenti di cui sopra trasmettono diversi messaggi. Chiariscono che "piani e programmi" sono nozioni indefinite e che una rigorosa distinzione tra i due è essenzialmente impossibile (o forse indesiderata). I chiarimenti raccomandano agli Stati membri di dare un'interpretazione estensiva a tali nozioni. I chiarimenti indicano inoltre in diverse parti che una fonte pertinente - forse anche la fonte principale - per comprendere il significato di "piano o programma" sono le pratiche nazionali ("in alcuni Stati membri ..."). Per quanto riguarda la specificità (necessaria) dei regimi in questione, i chiarimenti si riferiscono a questioni che "riguardano qualsiasi dichiarazione formale che vada oltre l'aspirazione e definisca una linea d'azione futura"e a questioni che "sarebbero piuttosto dettagliate e concrete".

46. Il Mediatore ha aggiunto che, sebbene non disponga di informazioni empiriche sul modo in cui la guida del 2003 è stata ricevuta dai non esperti, non può, sulla base del solo testo, confidare nel fatto che la guida sia generalmente in grado di consentire ai non esperti di prevedere con qualsiasi grado di certezza quando la direttiva VAS possa essere giuridicamente applicabile. In "casi" concreti come quello attuale, in cui la Commissione ha risposto a una denuncia di infrazione presentata secondo le procedure previste a tal fine, la Commissione si trova di fronte a fatti e contesti più specifici. L’autore di una denuncia di infrazione può ragionevolmente attendersi che ciò consenta alla Commissione di concretizzare, in una certa misura, i chiarimenti contenuti nella guida del 2003.

47. Il tentativo precedentemente citato dalla Commissione di chiarire il motivo per cui, a suo avviso, la legge 244 del 2007 non è contemplata dalla direttiva VAS, sembrava essere un tentativo di applicare alcune delle frasi contenute nella guida del 2003 al caso concreto in questione. Il Mediatore ha ritenuto che ciò fosse positivo dal punto di vista della coerenza e che potesse contribuire a stabilire una pratica che potesse, nel tempo, garantire un certo grado di certezza del diritto nell'applicazione della direttiva.

48. Tuttavia, dal punto di vista della comunicazione con il denunciante in questo caso specifico, il Mediatore ha sottolineato di aver compreso il motivo per cui il denunciante ha espresso incomprensione per le spiegazioni della Commissione.

49. La Commissione ha affermato, in primo luogo, che la legge 244 del 2007 non era un "piano" perché "la legge non stabilisce come si propone di attuare un regime o una politica". Il Mediatore ha affermato che tale espressione sembra ispirarsi alla sezione 3.5 della summenzionata guida del 2003, nella parte in cui si afferma che "[t]el tipo di documento che in alcuni Stati membri è considerato un piano è quello che illustra come si propone di attuare o attuare un regime o una politica". La Commissione ha anche cercato di spiegare che la legge 244 del 2007 non è un "programma" perché "la legge non riguarda progetti all'interno di un determinato settore e non contiene proposte su come attuare una politica specifica"e l'estensione è "ben definita e ben specificata". Questa espressione sembrava ispirarsi alla prima frase della sezione 3.6 della guida del 2003 sopra citata.

50. Le spiegazioni della Commissione sembravano ruotare intorno all'idea che la legge 244 del 2007 fosse, o riguardasse qualcosa di così "specifico" da non poter (per questo motivo) essere un "piano o un programma" ai sensi dell'articolo 2 della direttiva VAS. Tuttavia, ha proseguito il Mediatore, questa idea è stata trasmessa al denunciante attraverso l'uso di termini o frasi che sono imprecisi come i termini chiave in questione sono riconosciuti (ad esempio "regime" e "politica") e che sono stati trovati in sezioni della guida del 2003 che (contrariamente all'idea summenzionata di una mancanza di "specificità") sembrano alludere a qualcosa che è in realtà piuttosto specifico: "coprire qualsiasi dichiarazione formale che vada oltre l'aspirazione e definisca una linea d'azione futura" e "sarebbe piuttosto dettagliata e concreta".

51. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha condiviso l'opinione del denunciante secondo cui le spiegazioni fornite al denunciante non chiarivano in modo molto utile la conclusione della Commissione secondo cui la legge 244 del 2007 non era, o non conteneva, un "piano o programma" ai sensi dell'articolo 2 della direttiva VAS.

52. A questo punto, il Mediatore ha ritenuto necessario valutare se il parere della Commissione nella presente indagine compensasse tale lacuna.

53. Nella parte pertinente del suo parere, la Commissione ha affermato che "[l]a pianificazione e la programmazione avvengono quindi a un livello più generale e astratto rispetto a quando viene autorizzata l'estensione della capacità ferroviaria tra due città determinate. A questo punto, come è stato sottolineato anche al denunciante, sono solo i mezzi per raggiungere l'aumento di capacità che vengono studiati. Il fatto che sarà aumentato in un modo o nell'altro è già stato deciso in precedenza. La Commissione ha pertanto concluso che l'ampliamento della capacità ferroviaria in questione costituiva un progetto che rientra nell'ambito di applicazione della direttiva SEE".

54. La Commissione ha pertanto mantenuto la sua posizione. Ha inoltre aggiunto che "... è solo il mezzo per raggiungere l'aumento di capacità che viene studiato. Il fatto che sarà aumentato in un modo o nell'altro è già stato deciso in precedenza"(il corsivo è mio).

55. Il Mediatore ha ritenuto che tale dichiarazione non specifichi cosa si intenda per "deciso in precedenza". Egli ha affermato che è chiaro dalla storia dell'idea di estendere la capacità ferroviaria tra Copenaghen e Ringsted che, per diversi anni, l'idea è stata esaminata in diversi periodi e studiata in diverse analisi. La "decisione" cui si riferisce la citata dichiarazione della Commissione non è stata pertanto identificata e non vi sono informazioni che indichino chiaramente a cosa la Commissione intendesse fare riferimento. Ad esempio, non era chiaro se la Commissione intendesse trasmettere il messaggio che una sorta di "piano o programma" - o un equivalente (prima della direttiva VAS) di tale "piano o programma" - poteva essere considerato esistente, in passato, in relazione all'idea di estendere la capacità ferroviaria tra le due città.

56. Alla luce di quanto precede, il Mediatore non ha potuto ritenere che la Commissione, nel suo parere, abbia compensato la mancanza di spiegazioni utili nelle sue lettere al denunciante.

57. Per quanto riguarda la questione d), la Commissione non l'ha affrontata. Tuttavia, nella sua guida del 2003 sulla direttiva VAS, alla quale ha fatto riferimento il denunciante, si afferma che "[l]a misura in cui un atto può avere effetti significativi sull'ambiente può essere utilizzata come parametro". Il Mediatore ha osservato che tale considerazione non è presentata nella guida come avente meno peso o rilevanza rispetto alle altre considerazioni che la Commissione ha applicato nelle sue spiegazioni citate ai punti 30 e 38.

58. Per quanto riguarda la questione e), la Commissione non ha inoltre chiarito se la dimensione UE del sistema di estensione della capacità ferroviaria fosse o potesse essere rilevante ai fini dell'applicabilità della direttiva VAS. Non era tuttavia irragionevole per il denunciante ritenere che un contesto di trasporto dell'UE potesse essere rilevante per la normativa ambientale dell'UE in questione. Ai cittadini, ad esempio, viene regolarmente ricordato che l'ambiente è una questione transfrontaliera ovvia.

59. Per quanto riguarda la reiterata argomentazione del denunciante secondo cui la direttiva VAS avrebbe potuto, e a suo avviso avrebbe dovuto, essere applicata, la Commissione ha spiegato che la libertà di uno Stato membro di applicare i metodi previsti dalla direttiva non può, di per sé, implicare un obbligo giuridico in tal senso. Il Mediatore ha ritenuto che tale spiegazione fosse chiara e logica.

60. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha presentato alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione:

"La Commissione dovrebbe fornire spiegazioni più specifiche e facilmente comprensibili per la sua conclusione secondo cui la direttiva VAS non si applica al sistema di estensione della capacità ferroviaria Copenaghen-Ringsted in Danimarca.

In particolare, la Commissione dovrebbe, in primo luogo, affrontare le lettere a) e b) dell’elenco di cui al precedente punto 25.

In secondo luogo, dovrebbe fornire spiegazioni più comprensibili di quelle citate ai paragrafi 30 e 38, tenendo conto degli obiettivi di tali spiegazioni di cui al paragrafo [40].

In terzo luogo, la Commissione dovrebbe spiegare se, in linea con la sua guida del 2003, ha tenuto conto dell'entità dell'impatto ambientale del sistema di estensione della capacità ferroviaria e, in caso contrario, dovrebbe spiegarne i motivi.

In quarto luogo, la Commissione dovrebbe spiegare se la dimensione dei trasporti a livello dell'UE cui fa riferimento il denunciante fosse un fattore irrilevante ai fini della determinazione dell'applicabilità della direttiva VAS."

Il Mediatore ha inoltre formulato il seguente progetto sistematico di raccomandazione:

"A livello sistemico, la Commissione dovrebbe valutare la possibilità di elaborare una guida riveduta alla direttiva VAS rivolta specificamente ai cittadini, che consenta a questi ultimi di acquisire una comprensione ragionevole dei casi in cui la direttiva VAS può essere applicabile. Tale guida potrebbe includere utili esempi illustrativi di ciò che finora, in vari Stati membri dell'UE, è stato considerato un "piano o programma".

Le argomentazioni presentate al Mediatore dopo il suo progetto di raccomandazione

61. Nel suo parere sul progetto di raccomandazione, la Commissione ha presentato le informazioni e i punti riportati di seguito.

Sui punti specifici relativi alla presente causa

"Secondo il progetto di raccomandazione del Mediatore, il denunciante ha dichiarato che:

«le analisi che hanno immediatamente preceduto l'adozione della legge 244 del 2007 sono state distinte e, nell'ambito della direttiva VAS, nuove tappe. Secondo il denunciante, ciò implicava che le varie audizioni e azioni relative all'idea di un'estensione della capacità ferroviaria a partire dalla fine degli anni '90 non potevano essere prese in considerazione ai fini di una valutazione dell'applicabilità della direttiva VAS».

Il Mediatore ha affrontato la questione, affermando che "la Commissione non ha affrontato la questione di quando gli sviluppi che il denunciante ha criticato sono diventati "separati", ai fini della potenziale applicabilità della direttiva VAS. Tuttavia, non è sembrato irrilevante affrontare la questione, dato che la direttiva VAS è diventata applicabile solo diversi anni dopo che il Parlamento danese ha iniziato a studiare l'idea di aumentare la capacità dell'ampliamento ferroviario in questione».

Secondo la Commissione, l'argomentazione del denunciante è che egli sostiene che le varie audizioni e azioni dalla fine degli anni '90 in poi non potevano essere invocate per sostenere che i requisiti della direttiva VAS erano stati soddisfatti. È vero che la Commissione non ha affrontato espressamente la questione nelle sue lettere di chiusura al denunciante. Ciò è dovuto al fatto che la Commissione concorda con il denunciante su questo punto. Pertanto, le audizioni e le azioni in questione non sono state una circostanza che ha contribuito alle conclusioni della Commissione sulla denuncia nel suo complesso e non è stato pertanto necessario affrontarle nella lettera o nelle lettere di chiusura indirizzate al denunciante.

Secondo il progetto di raccomandazione del Mediatore, il denunciante ha dichiarato che "l'analisi principale specifica che ha preceduto la legge 244 del 2007 è stata l'analisi strategica del 2004-2005. La valutazione ambientale richiesta dalla direttiva VAS per tale analisi era del tutto carente».

Il Mediatore ha affrontato la questione, affermando che "rimaneva quindi incerto, ad esempio, se l'analisi strategica del 2004-2005, che ha preceduto la legge 244 del 2007, potesse di per sé essere considerata un piano o un programma". L'analisi strategica sembrava mancare di specificità perché era semplicemente uno studio di varie opzioni e collocava il suo oggetto in un contesto di traffico più ampio.

La Commissione desidera innanzitutto sottolineare che il denunciante, nelle sue lettere relative alla denuncia 2008/4152 in suo possesso, non ha sostenuto che la direttiva VAS richiederebbe una valutazione ambientale dell'analisi strategica né ha sostenuto che l'analisi costituirebbe di per sé un piano o un programma. La Commissione è pertanto in disaccordo con il Mediatore su questo punto.

Tuttavia, l'analisi strategica è una parte essenziale del materiale di riferimento cui fa riferimento il denunciante a sostegno delle sue affermazioni nella denuncia 2008/4152. La Commissione richiama pertanto l'attenzione sul fatto che la natura e lo scopo dell'analisi strategica sono stati esaminati nel corso dell'esame della denuncia 2008/4152. In via preliminare, la Commissione, nella sua lettera del 20 luglio 2007, ha chiesto precisazioni sulla funzione che l’analisi strategica svolge e a quale scopo, nell’ambito della procedura di valutazione, tale documento fosse stato elaborato. Il denunciante ha risposto in modo dettagliato in merito al contesto dell'analisi, senza tuttavia fornire informazioni che consentano di trarre solide conclusioni giuridiche sul ruolo del documento nella procedura che ha portato all'adozione della legge 244.

In risposta all'interrogazione del Mediatore, la Commissione ritiene che l'analisi strategica non sembri costituire di per sé un piano o un programma rientrante nell'ambito di applicazione della direttiva VAS, tra l'altro perché, sulla base delle informazioni disponibili, non è richiesta nelle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative (articolo 2, lettera a), secondo trattino).

Il Mediatore ha inoltre raccomandato alla Commissione di fornire spiegazioni più specifiche e facilmente comprensibili per la sua conclusione secondo cui la direttiva VAS non si applica al sistema di estensione della capacità ferroviaria Copenhagen-Ringsted in Danimarca e alla differenziazione tra piani/programmi, da un lato, e progetti, dall'altro.

In via preliminare, occorre rilevare che la Commissione ha esaminato attentamente se la direttiva VAS fosse applicabile nella situazione sollevata nella denuncia 2008/4152. La questione è stata sollevata più volte, sia formalmente durante la cosiddetta riunione "pacchetto" con le autorità danesi nel giugno 2009, sia informalmente all'interno dei servizi della Commissione e con i servizi competenti all'interno dell'amministrazione danese. Tuttavia, la valutazione della denuncia da parte della Commissione ha concluso che non era possibile dimostrare che la Danimarca avesse violato la direttiva VAS nel procedimento che ha portato all'adozione della legge 244.

Il denunciante ha fornito in diverse occasioni valutazioni dettagliate del significato di alcune parole della legge 244. Tuttavia, è il contenuto del documento che determina se deve essere considerato come un piano o un programma, non il nome dato al documento. Il fatto che la legge 244 sia intitolata «Projecting Act on a railway installation between Copenhagen and Ringsted» non è quindi rilevante nella conclusione della Commissione secondo cui l'estensione ferroviaria è un progetto (e non un piano o un programma).

Esaminando il contenuto della legge 244, è chiaro che autorizza il ministro dei Trasporti e dell'Energia a esaminare e mappare ("projektere") gli impianti necessari in vista di un aumento della capacità ferroviaria tra Copenaghen e Ringsted. La legge 244 definisce quindi che lo scopo è quello di aumentare la capacità ferroviaria tra queste due città. La legge specifica inoltre come raggiungere l'aumento di capacità, tra l'altro tracciando una nuova linea ferroviaria tra Copenaghen e Ringsted che passerà per Køge. La Commissione ha concluso che, tenuto conto della specificità delle intenzioni espresse nella legge 244, l'oggetto della legge è un progetto anziché un piano o un programma.

Al punto 51 del suo progetto di raccomandazione, il Mediatore ha fatto riferimento agli orientamenti del 2003 sulla direttiva VAS e ha sottolineato che un piano o un programma potrebbe effettivamente essere qualcosa di piuttosto specifico: "coprire qualsiasi dichiarazione formale che vada oltre l'aspirazione e definisca una linea d'azione futura" e "sarebbe piuttosto dettagliata e concreta". Tali citazioni sono tratte dai punti 3.4 e 3.6 degli orientamenti.

Al fine di chiarire il contesto di tali citazioni, può essere utile vedere i piani, i programmi e i progetti in un calendario. All'inizio c'è la fase dell'idea in cui viene abbozzato un piano. Possiamo riferirci a questa fase come alla fase politica. Questa fase non è disciplinata dalla legislazione dell'UE. Quando la politica diventa intento, formalmente espresso, andando oltre l'aspirazione, e che definisce i principali quadri come la politica sarà realizzata, la fase politica finisce e la fase di pianificazione / programmazione inizia. Questa fase è disciplinata dalla direttiva VAS. La prima citazione del Mediatore riguarda il punto in cui una politica (settore non regolamentato senza norme giuridiche) diventa un piano/programma (settore regolamentato in cui esistono e si applicano norme giuridiche).

Successivamente, quando il piano/programma si concretizza ulteriormente, passa dalla fase del piano/programma, disciplinata dalla direttiva VAS, alla fase del progetto, disciplinata dalla direttiva VIA. Un progetto è ben specificato e riguarda la costruzione/modifica di un'infrastruttura definita. Contrariamente a un piano/programma, non riguarda una serie di progetti con un obiettivo comune, come l'aumento della capacità ferroviaria in generale o la rigenerazione di un'area urbana. La seconda citazione del Mediatore è pertinente in questo contesto. I piani/programmi che riguardano insiemi di progetti sarebbero "in questo senso ... piuttosto dettagliati e concreti".

Tuttavia, nella denuncia 2008/4152 la Commissione stava valutando la costruzione di un'infrastruttura consistente nell'aumentare la capacità ferroviaria tra Copenaghen e Ringsted, tra l'altro tracciando una nuova linea ferroviaria. L'estensione ferroviaria è stata pertanto considerata un progetto al quale non si applica la direttiva VAS.

La Commissione desidera ricordare che la Corte ha accettato che un progetto sia sottoposto a una procedura di autorizzazione in più fasi. In tali casi entrambe/tutte le decisioni fanno parte dell'approvazione finale di un progetto.[8] Ciò significa che, sebbene la prima decisione/consenso per un progetto contenga solo uno schema del progetto, ciò non significa che la prima decisione sarebbe un piano/programma (e quindi che dovrebbe essere sottoposta alla procedura prevista dalla direttiva VAS).

Infine, la Commissione ritiene che la differenziazione tra piani/programmi, da un lato, e progetti, dall'altro, sia un compito difficile. Non è possibile tracciare una linea di demarcazione applicabile in tutti i casi. Occorre pertanto effettuare una valutazione caso per caso sulla base delle caratteristiche di ogni singolo caso. Le caratteristiche non devono essere considerate come criteri da soddisfare (per qualificare un oggetto come piano/programma), ma piuttosto come indicazioni che vanno nella direzione dei piani/programmi o dei progetti. Ad esempio, se un documento si riferisce a un certo numero di progetti, può essere un'indicazione che il documento è un piano/programma e non un progetto.

Nel caso in esame nella denuncia 2008/4152 la bilancia ha pesato a favore del fatto che l'estensione ferroviaria fosse considerata un progetto.

Il Mediatore ha raccomandato alla Commissione di spiegare se, in linea con la sua guida del 2003, ha tenuto conto dell'entità dell'impatto ambientale del regime di estensione della capacità ferroviaria e, in caso contrario, dovrebbe spiegarne i motivi.

La Commissione osserva che gli orientamenti del 2003, al punto 3.4, menzionano che "la misura in cui un atto può avere effetti significativi sull'ambiente può essere utilizzata come parametro" per determinare se un atto debba essere considerato un piano o un programma rientrante nell'ambito di applicazione della direttiva VAS.

La Commissione fa riferimento alla sua motivazione di cui sopra, in relazione a un calendario in base al quale la fase di pianificazione/programmazione precede la fase del progetto. L'entità dell'impatto ambientale deve essere presa in considerazione nel determinare se un'infrastruttura è ancora in fase politica (che non è regolamentata) o è già passata alla fase di pianificazione/programmazione (che è disciplinata dalla direttiva VAS). Poiché nella denuncia in esame si tratta di stabilire se la legge sia un piano/programma o un progetto e poiché, conformemente alla direttiva VIA, era in corso una valutazione dell'impatto ambientale del progetto in cui sono stati affrontati gli impatti ambientali, questo aspetto non desta preoccupazione. La portata dell'impatto ambientale dell'estensione ferroviaria non è stata pertanto ulteriormente valutata nel contesto della denuncia relativa all'applicabilità della direttiva VAS.

Il Mediatore ha raccomandato alla Commissione di spiegare se la dimensione dei trasporti a livello dell'UE cui fa riferimento il denunciante fosse un fattore irrilevante ai fini della determinazione dell'applicabilità della direttiva VAS.

È vero che il denunciante ha attirato l'attenzione della Commissione sul previsto collegamento fisso tra la Danimarca e la Germania sullo stretto della cintura di Fehmarn, affermando che il collegamento aumenterà ulteriormente l'importanza della ferrovia tra Copenaghen e Ringsted in quanto sarà un collegamento di transito tra la Germania e la Scandinavia.

Tuttavia, la Commissione non ritiene che questo aspetto determini l'applicabilità della direttiva. Il possibile aumento futuro del traffico dovuto al collegamento Fehmarn Belt potrebbe infatti essere invocato per un certo numero di ferrovie e strade danesi. Questo aspetto della denuncia non è stato pertanto ulteriormente valutato."

La questione sistemica

"Il Mediatore ha raccomandato alla Commissione, a livello sistemico, di valutare la possibilità di elaborare una guida riveduta alla direttiva VAS rivolta specificamente ai cittadini, che consenta a questi ultimi di acquisire una comprensione ragionevole dei casi in cui la direttiva VAS può essere applicabile. Tale guida potrebbe includere utili esempi illustrativi di ciò che finora, in vari Stati membri dell'UE, è stato considerato un "piano o programma".

La Commissione ritiene di aver già adottato misure adeguate in relazione al presente progetto di raccomandazione.

Nel 2009 la Commissione ha pubblicato una relazione sull'applicazione della direttiva VAS [9] (disponibile in tutte le lingue). Questa è la prima relazione di attuazione, che conclude che "l'applicazione della VAS negli Stati membri è agli inizi e che sono necessarie ulteriori esperienze", e fornisce un quadro generale di come la direttiva VAS è stata applicata nei vari Stati membri dell'UE.

Va sottolineato che la prima relazione di attuazione è stata preceduta da uno studio che conteneva già informazioni dettagliate ed esempi più concreti sulle modalità di applicazione della VAS negli Stati membri dell'UE [10]. Nel contesto della prossima relazione di attuazione, la Commissione includerà esempi illustrativi di "piani e programmi" che sono stati considerati in vari Stati membri come soggetti che richiedono una VAS.

Per quanto riguarda il documento di orientamento sull'attuazione della direttiva VAS, pubblicato nel 2003 dai servizi della Commissione in stretta collaborazione con gli esperti nazionali in materia di VAS, esso può essere utilizzato anche dai cittadini. Il documento di orientamento non è obsoleto, sebbene la Commissione sia consapevole del fatto che potrebbero essere necessari alcuni aggiornamenti. La prima sentenza in assoluto su questa direttiva è stata emessa nel 2010 e vi sono ancora solo 3 sentenze in totale.[11] Poiché alcune sentenze pertinenti della Corte sono state pronunciate di recente in relazione alla direttiva VAS e alcuni casi sono ancora pendenti in cui la sentenza sarà emessa nel prossimo futuro [12], la Commissione dovrà trovare il momento più appropriato e significativo per rivedere gli orientamenti. Un compendio della giurisprudenza della Corte di giustizia potrebbe essere preso in considerazione anche per la direttiva VAS, come quella pubblicata sulla giurisprudenza IE A."

Nelle sue conclusioni, la Commissione ha espresso il parere di aver "accettato i progetti di raccomandazione del Mediatore in questo caso e di aver fornito le ulteriori spiegazioni richieste".

62. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sostanzialmente mantenuto la sua posizione.

Valutazione del Mediatore dopo il suo progetto di raccomandazione

63. Il Mediatore osserva che i principali punti di disaccordo nel caso di specie derivano principalmente dalla mancanza di precisione nella formulazione della legislazione. Il Mediatore apprezza molto la franchezza della Commissione al riguardo. Piuttosto che pretendere di confutare le argomentazioni del denunciante con un ragionamento giuridico-scientifico, la Commissione ha pienamente riconosciuto, nelle sue stesse parole, "che la differenziazione tra piani/programmi da un lato e progetti dall'altro è un compito difficile. Non è possibile tracciare una linea di demarcazione applicabile in tutti i casi. Occorre pertanto effettuare una valutazione caso per caso sulla base delle caratteristiche di ogni singolo caso."

64. Due approcci sono possibili per l'applicazione amministrativa di una legislazione imprecisa. Il primo approccio consiste nel cercare soluzioni pragmatiche che sembrino adeguate a circostanze specifiche e che non siano incompatibili con la formulazione della legislazione. Il secondo consiste nell'offrire un'interpretazione generale che, in linea di principio, riguarderebbe anche le future applicazioni della normativa. Tale approccio mira, in effetti, a integrare il lavoro del legislatore. (L'adozione del primo approccio non esclude il passaggio al secondo alla luce dell'esperienza).Le spiegazioni fornite dalla Commissione nell'ambito della presente indagine sembrano indicare che, nel trattare la denuncia di infrazione del denunciante, la Commissione ha sostanzialmente adottato il primo approccio. Ha spiegato in che modo ha raggiunto le sue conclusioni tenendo conto delle osservazioni del denunciante e ha successivamente affrontato i punti specifici sollevati dal Mediatore. La Commissione è stata franca e chiara nelle sue spiegazioni su quando e perché ha dovuto fare una scelta a favore della direzione che alla fine ha ritenuto più appropriata sui fatti.

66. Il Mediatore ritiene a) che fosse ragionevole che la Commissione adottasse il primo approccio nelle circostanze del caso di specie e b) che le sue spiegazioni suggerissero che, applicando tale approccio, avrebbe potuto ragionevolmente raggiungere le conclusioni sopra citate. Egli conclude quindi la sua valutazione di questa parte della causa.

67. Il contesto problematico sopra descritto, che deriva dalla formulazione della normativa in questione, fa parte del motivo per cui nel suo progetto di raccomandazione il Mediatore ha fatto riferimento alla necessità di un miglioramento sistemico. Quando la legislazione è imprecisa e le opzioni di riesame a livello locale sono molto limitate - come sembra essere avvenuto in Danimarca in relazione ai fatti del caso di specie - è importante che la Commissione adotti misure sistemiche per promuovere l'attuazione del diritto dell'UE. Il Mediatore si è rallegrato del fatto che la Commissione abbia risposto nello stesso spirito. Sebbene non abbia espresso un impegno specifico a pubblicare un nuovo documento di orientamento entro un termine preciso, la Commissione ha fatto riferimento a miglioramenti concreti che, al momento della presentazione del suo parere, intendeva introdurre al fine di perseguire l’obiettivo di una maggiore certezza e trasparenza nell’applicazione della normativa.

68. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia risposto bene al suo progetto di raccomandazione e pertanto chiude la presente indagine. L’affermazione di cui al precedente punto 14 non sarà pertanto oggetto dell’indagine.

B. Asserzione secondo cui la Commissione non avrebbe adeguatamente spiegato perché, come sembra ritenere, la direttiva VIA 85/337 e la direttiva Habitat 92/43 siano state pienamente rispettate dalle autorità danesi

Argomenti presentati al Mediatore

69. Nella sua denuncia di infrazione, compresa la corrispondenza di follow-up in risposta alla lettera della Commissione del 20 luglio 2007, il denunciante sembrava suggerire che la Danimarca non rispettasse la direttiva VIA in quanto le norme pertinenti in materia di udito non erano rispettate. Il denunciante sembrava inoltre suggerire che la direttiva Habitat non fosse sufficientemente presa in considerazione. Nel suo parere sulla presente denuncia, la Commissione ha ritenuto che tali questioni non fossero state sollevate in modo tale da poter ragionevolmente essere considerate parte della denuncia di infrazione in quanto tali.

Valutazione del Mediatore

70. Il Mediatore comprende l'argomentazione della Commissione secondo cui le questioni qui sollevate non sono state presentate in modo molto esplicito nella denuncia di infrazione. Tuttavia, egli ritiene che una lettura ragionevole e contestuale della corrispondenza precoce renda equo considerare tali questioni come facenti parte del procedimento per infrazione. Nella sua denuncia di infrazione, il denunciante ha formulato osservazioni sulla presunta mancata osservanza da parte della Danimarca delle norme della direttiva VIA e della direttiva Habitat. È chiaro che le osservazioni del denunciante in merito a tali direttive erano secondarie. Questo, tuttavia, era solo naturale. Il punto principale del denunciante nella denuncia di infrazione era che la direttiva VAS era applicabile al sistema di estensione della capacità ferroviaria in questione, e non ad altre normative ambientali dell'UE. Sarebbe stato illogico per il denunciante portare avanti le sue critiche nei confronti della direttiva VIA e della direttiva Habitat con lo stesso vigore. Tali direttive, e le eventuali violazioni ad esse correlate, sono state tuttavia menzionate. Inoltre, la lettera iniziale e dettagliata della Commissione del 20 luglio 2007 al denunciante faceva esplicito riferimento alla direttiva VIA e alla direttiva Habitat, richiamando un requisito contenuto in tali direttive e chiedendo al denunciante ulteriori informazioni. Era quindi ragionevole per il denunciante presumere che facessero parte del fascicolo relativo alla sua denuncia di infrazione.

71. Nel suo parere la Commissione ha riconosciuto che le questioni relative a possibili violazioni della direttiva Habitat non sono state affrontate. Ha dichiarato che "un caso relativo a tale questione è stato pertanto registrato nella nostra banca dati per il trattamento delle denunce con il riferimento CHAP (2010)02157 e il denunciante è stato informato di tale azione della Commissione. Le informazioni disponibili sono in fase di analisi al fine di valutare se l'estensione ferroviaria sia conforme ai requisiti di cui all'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat".

72. La Commissione intendeva pertanto condurre un'indagine separata sulla questione e informare il denunciante dell'esito a tempo debito. Nelle sue osservazioni, il denunciante non sembrava opporsi a questo modo di procedere. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che questo aspetto del presente caso abbia ricevuto una risposta adeguata nel parere della Commissione, che pertanto non richiede ulteriori indagini nel quadro del presente caso.

73. Per quanto riguarda la direttiva VIA, la Commissione ha dichiarato di aver ricevuto, al momento opportuno, garanzie dalle autorità danesi che "l'estensione della ferrovia sarebbe stata soggetta alla procedura di cui all'articolo 1, paragrafo 5, della direttiva VIA. Ciò prevede che la direttiva VIA non si applichi ai progetti i cui dettagli sono adottati da un atto legislativo nazionale specifico, poiché gli obiettivi della direttiva, compreso quello di fornire informazioni, sono conseguiti attraverso il processo legislativo. Come spiegato al denunciante nella lettera del 10 novembre 2009, questa procedura è una possibilità che gli Stati membri sono autorizzati a utilizzare purché siano soddisfatte le condizioni ivi previste. Non vi erano indicazioni che le condizioni non sarebbero state soddisfatte e che la procedura non poteva essere utilizzata."

74. Dopo aver esaminato la corrispondenza in questo caso, il Mediatore ritiene che la Commissione, al momento opportuno, abbia chiaramente informato il denunciante della sua posizione al riguardo. Il Mediatore sottolinea inoltre che, da un punto di vista amministrativo e/o operativo, è comune e legittimo che un organo di controllo o di revisione faccia affidamento sulle rassicurazioni fornitegli da organismi pubblici e agisca - o rinvii l'eventuale azione - di conseguenza.

75. Alla luce di quanto precede, il Mediatore non constata una cattiva amministrazione nei confronti della Commissione per quanto riguarda questa parte del caso.

76. Se il denunciante desidera approfondire la questione, è libero di contattare nuovamente la Commissione per informazioni e spiegazioni in merito al parere completo e dettagliato che potrebbe aver formulato alla luce degli sviluppi successivi alla sua risposta di cui sopra. Se ritiene di ricevere una risposta insoddisfacente che potrebbe costituire cattiva amministrazione, il denunciante potrebbe prendere in considerazione la possibilità di presentare un'altra denuncia al Mediatore europeo.

C. Asserzione secondo cui la Commissione avrebbe agito ingiustamente tenendo una riunione con le autorità danesi in merito alla denuncia di infrazione, senza invitare anche il denunciante

Argomenti presentati al Mediatore

77. Il denunciante ha ritenuto che la Commissione avrebbe dovuto invitarlo a una riunione che ha tenuto con le autorità danesi in merito alla denuncia di infrazione del denunciante. Nel suo parere, la Commissione ha chiarito che la "riunione" faceva parte di una "cosiddetta riunione "pacchetto" in cui sono state discusse una serie di denunce e violazioni ambientali". Essa ha aggiunto di aver informato il denunciante in merito alle conclusioni tratte da tale riunione. In risposta all'affermazione in questione, la Commissione ha dichiarato che "[h] in considerazione del fatto che l'esame di una denuncia è una procedura bilaterale tra la Commissione e lo Stato membro e al fine di consentire uno scambio aperto di informazioni e opinioni tra le due parti al fine di risolvere le violazioni della legislazione ambientale dell'UE individuate, i denuncianti non sono invitati a questo tipo di riunioni ...".

Valutazione del Mediatore

78. La Commissione ha sottolineato con precisione, in sintesi, che non ha alcun obbligo giuridico di invitare i denuncianti alle riunioni che tiene con gli Stati membri in relazione a questioni di infrazione. Ciò non è contestato e la decisione del Mediatore di includere l'asserzione di cui sopra nella sua indagine non dovrebbe essere intesa in senso contrario. Allo stesso tempo, e ancora una volta giustamente, la Commissione non ha suggerito che le sia legalmente vietato invitare i denuncianti a tutte le riunioni che tiene con gli Stati membri in questo contesto. La Commissione conserva quindi un certo margine di discrezionalità su quale possa essere l’azione appropriata in un caso concreto. È l'esercizio di tale discrezionalità che può essere oggetto di valutazione da parte del Mediatore.

79. Allo stato attuale del diritto dell'UE, il rapporto tra la Commissione e gli Stati membri nei casi di infrazione è tale che sarebbe più insolito per la Commissione discutere - nel senso di discutere o negoziare - questioni relative all'infrazione in una tavola rotonda con uno Stato membro e il denunciante. La questione è diversa, tuttavia, se la Commissione si incontra con lo Stato membro semplicemente per ottenere informazioni fattuali. Ciò può avvenire, ad esempio, se i funzionari della Commissione effettuano una visita in loco di determinati progetti in uno Stato membro. In tali casi, può essere equo e conveniente dal punto di vista operativo garantire la presenza del denunciante.

80. Nel caso di specie, dal parere della Commissione risulta che la riunione in questione rientrava chiaramente nella prima categoria di riunioni in cui si è svolta o era probabile che si svolgesse una discussione effettiva sulle questioni relative all'infrazione. Inoltre, ha costituito una buona amministrazione da parte della Commissione informare il denunciante in merito alla riunione e alle relative risultanze.

81. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene pertanto che non vi sia stata cattiva amministrazione corrispondente all'asserzione in questione.

D. Conclusioni

Sulla base della sua indagine su questa denuncia, il Mediatore la chiude con le seguenti conclusioni:

La Commissione ha accettato il progetto di raccomandazione e vi ha dato una risposta adeguata.

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Commissione in relazione alle asserzioni 2 e 3 e, pertanto, la relativa argomentazione non può essere accolta.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati di tale decisione.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fatto a Strasburgo, il 25 giugno 2013

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[1] Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GU 2001, L 197, pag. 30).

[2] Direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40).

[3] Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7).

[4] Trafikaftalen (Accordo politico sulle questioni di traffico) 5. novembre 2003 (http://www.trm.dk/da/publikationer/2003/aftale+om+trafik+af+5+november+2003/~/media/Files/Publication/2003/Aftalenrvdfkrf.ashx).

[5] Il termine danese utilizzato nella legge per "progetto/piano" è "projektere". Il denunciante ha attribuito una certa importanza al significato di questo termine nella sua denuncia. In particolare, essa sostiene che il termine non dovrebbe essere inteso come riferito a un «progetto». Questo è il motivo per cui "piano/progetto", o il termine danese stesso ("projektere") sarà utilizzato in tutto il presente testo.

[6] Nel gergo della valutazione ambientale, "ambito di applicazione" si riferisce di solito alla copertura del rapporto ambientale descritto all'articolo 5. Ciò non va confuso con il termine "ambito di applicazione" utilizzato nel titolo dell'articolo 3 per riferirsi al campo di applicazione della direttiva.

[7] Nella causa C-387/97 (Commissione/Grecia), la Corte di giustizia ha considerato quali non sarebbero i piani che gli Stati membri sono tenuti ad adottare ai sensi dell'articolo 6 della direttiva 75/442 e dell'articolo 12 della direttiva 78/319. Essa ha affermato che «una legislazione o misure specifiche che equivalgano solo a una serie di interventi normativi ad hoc, incapaci di costituire un sistema organizzato e coordinato di smaltimento dei rifiuti e dei rifiuti tossici e pericolosi, non possono essere considerati come [tali] piani» (punto 76).

[8] Cfr. causa C-508/03, Commissione/Regno Unito, Racc. 2006, pag. I-03969, punto 102.

[9] Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sull'applicazione e l'efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (direttiva 2001/42/CE), COM(2009) 469 definitivo.

[10] Documenti disponibili al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm

[11] Cause riunite C-105/09 e C-l 10/09, Terre wallonne, causa C-295/10 Valciukiene, causa C-474/10 Seaport.

[12] Tra le cause pendenti presso la Corte di giustizia figurano C-43/10, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e altri, C-567/10, Inter-Environnement Bruxelles e altri, C-41/11 Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne., C-177/11, Syllogos Ellinon Poleodomon e xorotakton.