Cari colleghi,

Egregio giudice François Biltgen,

Signore e signori,

È un vero piacere essere qui con voi oggi.

Vorrei iniziare ringraziando calorosamente gli organizzatori per l'invito a contribuire a questa importante conferenza. Sono onorato di essere qui.

La domanda che avete scelto: il diritto dell'UE è adatto allo scopo? – è vasto. Non faro' finta di esaurirlo. Spero invece di offrire un punto di vista da dove mi trovo, lasciando le sfumature - e forse alcuni dei disaccordi - alla nostra discussione.

È anche una domanda tempestiva e necessaria.

È giunto il momento perché la nostra Unione è chiamata a rispondere simultaneamente alla guerra alle sue frontiere, alle pressioni migratorie, ai cambiamenti climatici, alla trasformazione digitale e alla concorrenza geopolitica, nonché all'incertezza generata dalle nuove tecnologie potenti, dall'intelligenza artificiale alle piattaforme online, la cui influenza sulle nostre democrazie e sul nostro stile di vita è già evidente.

È necessario perché, in tale contesto, c'è sempre la tentazione di chiedere di più alla legge: può muoversi più velocemente, essere più semplice, eliminare l'attrito e, soprattutto, mantenere più rapidamente le sue promesse?

Si tratta, ovviamente, di obiettivi legittimi.

Ma se l'efficacia è necessaria, non è sufficiente. Una legge perfettamente efficace potrebbe essere oppressiva. Al contrario, una legge che incorpora principi ammirevoli può rivelarsi inefficace nella pratica.

La questione, quindi, non è semplicemente se una legge consegua il suo obiettivo prefissato. Dobbiamo inoltre chiederci se ciò avvenga nel rispetto dei diritti, dei principi di buona amministrazione (legalità, responsabilità, trasparenza, partecipazione ed equità) e della dignità e dell'agire delle persone interessate.

Esiste una differenza tra i valori alla base di un sistema giuridico e la realtà della loro attuazione. Il Mediatore opera proprio in questo spazio tra principio e prassi. Non valutiamo la saggezza politica delle scelte politiche, né agiamo come un tribunale. Una denuncia non dimostra che una legge sia carente. Si tratta di prove, che ci obbligano a verificare se il sistema giuridico sta mantenendo le promesse. E a volte dobbiamo concludere che un'istituzione non ha rispettato ciò che un principio richiede, che avrebbe dovuto fare di più. Si tratta di cattiva amministrazione .

Nel 2025 la Corte ha avviato 492 indagini, la maggior parte delle quali riguardava la Commissione europea e le agenzie dell’UE. Si va dall'accesso del pubblico ai documenti, alle procedure di infrazione, alle sovvenzioni, ai contratti e alle questioni relative al personale, all'adozione di atti vincolanti e norme non vincolanti in settori quali la sanità pubblica, i diritti fondamentali e l'intelligenza artificiale.

Nel 63 % dei casi chiusi, l'istituzione interessata ha risolto la denuncia. La Corte ha riscontrato una cattiva amministrazione in poco più del 4 %.

Sorprendentemente pochi, si potrebbe dire. Ma i numeri raccontano solo una parte della storia. La sostanza sta nei casi stessi. Ne condividerò alcuni che illustrano dove si trovano le reali difficoltà.

La mia riflessione generale è questa: Il diritto dell'UE e i suoi principi sono, per molti aspetti importanti, adatti allo scopo.

Ma la loro efficacia dipende in modo decisivo dalla prassi amministrativa. Troppo spesso, i principi di buona amministrazione sono visti come ostacoli all'efficacia e all'efficienza, piuttosto che come veri e propri: garanzie indispensabili della fiducia dei cittadini, mai più che in tempi di emergenza.

E una volta che i principi sono visti come ostacoli, la tentazione di scendere a compromessi su di essi è reale. C'è anche una tendenza più tranquilla: rispettare un principio solo quando la Corte di giustizia ha già precisato, in modo inequivocabile, come deve essere applicato e invocare la mancanza di certezza del diritto o di giurisprudenza come motivo per abbassare il livello di diligenza.

Signore e signori,

Permettetemi di iniziare con una recente serie di casi riguardanti il ricorso da parte della Commissione europea a deroghe alle sue norme per legiferare meglio nell'elaborazione di proposte legislative ritenute urgenti.

Tali indagini hanno riguardato tre settori molto diversi: il dovere di diligenza delle imprese ai fini della sostenibilità, la lotta al traffico di migranti e la politica agricola comune. In ciascun caso, la Commissione ha invocato l'urgenza di omettere le misure normalmente previste nel suo quadro per legiferare meglio, in particolare le valutazioni d'impatto e le consultazioni pubbliche. In due dei casi sono state espresse preoccupazioni anche in merito al rispetto della normativa europea sul clima.

Perché questo è importante per la domanda di oggi?

Infatti, sebbene le norme per legiferare meglio siano state adottate internamente dalla Commissione, non si tratta semplicemente di una gestione amministrativa. Essi attuano i principi fondamentali del processo legislativo dell'UE riconosciuti nei trattati: apertura, trasparenza e partecipazione dei cittadini. Esse sono inoltre legate al principio di proporzionalità, in quanto contribuiscono a garantire che la legislazione dell'UE sia necessaria, motivata, basata su elementi concreti e non arbitraria.

L'efficacia è importante, come ho detto all'inizio, così come l'efficienza. La capacità dell'Unione di affrontare le crisi in modo più efficace rispetto agli Stati membri che agiscono da soli è sempre stata una delle fonti più forti della sua legittimità.

Ma il perseguimento della rapidità non può vanificare i principi stabiliti dai trattati e sviluppati dalla Corte di giustizia. Anche loro sostengono la legittimità dell'UE e la fiducia dei cittadini.

Nelle mie indagini ho riscontrato diverse carenze procedurali. Non esisteva una definizione chiara di ciò che è stato conteggiato come «urgenza», né delle circostanze in cui la Commissione può derogare alle proprie norme. I registri delle deroghe, le relative giustificazioni e le valutazioni della coerenza climatica erano insufficienti, il che rendeva difficile per i cittadini comprendere e valutare se la Commissione avesse agito in modo non arbitrario. I cosiddetti "documenti analitici", che sostituiscono le valutazioni d'impatto complete, sono stati pubblicati in ritardo. Le consultazioni delle parti interessate non sono state sufficientemente ampie o equilibrate. In un caso, una consultazione interservizi è stata ridotta a meno di 24 ore in un fine settimana. Nel loro insieme, tali carenze costituivano una cattiva amministrazione.

Permettetemi di essere preciso. La Commissione deve essere in grado di reagire rapidamente alle crisi, alle emergenze e alle nuove sfide. Certo che deve. Riconosco inoltre la discrezionalità della Commissione e del Consiglio nel decidere quando esiste l'urgenza. Ma il processo legislativo deve rimanere prevedibile per coloro che desiderano esercitare il loro diritto democratico di influenzarlo. L'urgenza può giustificare una procedura più rapida. Non può giustificarne uno arbitrario.

Questo è il nocciolo della questione. Se i principi sembrano ostacolare, ciò non significa che non siano più "adatti allo scopo". Ciò significa che le norme e i meccanismi amministrativi che le attuano devono essere migliorati e, se necessario, riequilibrati.

Per questo motivo ho raccomandato alla Commissione di definire l'urgenza in modo più chiaro, di registrare e spiegare adeguatamente le sue deroghe e di garantire che anche un processo legislativo accelerato preservi le caratteristiche essenziali di un processo trasparente, basato su dati concreti e inclusivo. Nel caso in cui il potere discrezionale si espanda, l'obbligo di motivazione deve estendersi con esso.

La risposta della Commissione è stata costruttiva, ma i suoi impegni rimangono troppo generici. Continuerò a monitorare questo settore, anche perché le denunce in arrivo suggeriscono una sfida strutturale più ampia.

In effetti, ho appena avviato una nuova indagine sul modo in cui la Commissione ha consultato il pubblico in merito alle tecnologie di cattura e stoccaggio del carbonio, anche chiedendo se ne avesse chiesto l'impatto economico, sociale e ambientale, e un'altra sulla sua decisione di esentare le cosiddette "verifica della realtà", un importante strumento di coinvolgimento dei portatori di interessi, dalle sue misure standard di trasparenza.

Il mio secondo esempio è l'accesso del pubblico ai documenti. Il regolamento 1049 è stato progettato venticinque anni fa per un mondo di tracce cartacee e archivi fisici. Oggi, i negoziati possono avvenire tramite messaggi di testo, le informazioni vivono nei database e le decisioni sono sempre più modellate dagli algoritmi.

La domanda è semplice: un quadro costruito per il passato può ancora garantire la responsabilità nell'era digitale?

La definizione giuridica è rimasta invariata. Un documento è qualsiasi contenuto, qualunque sia il suo supporto: Il contenuto decide, non il medium. La difficoltà risiede nella pratica. Un documento non è la sua registrazione. Un documento non è la sua conservazione. Il contenuto esiste nel momento in cui viene creato; la registrazione è solo un atto interno di deposito; La conservazione è la durata di conservazione del contenuto. Quando le istituzioni considerano la registrazione una condizione preliminare per l'esistenza di un documento, possono creare zone esenti da responsabilità, in cui le decisioni non lasciano traccia.

Lo abbiamo visto nella pratica. Ad esempio, i messaggi di posta elettronica alla base delle relazioni della Commissione sono stati trattati come non rientranti nell'ambito di applicazione del regolamento, poi cancellati nell'ambito di una politica di conservazione o le ricerche di messaggi di testo sono state limitate ai messaggi già registrati. In tutti questi casi, il mio Ufficio ha riscontrato una cattiva amministrazione e, in relazione ai messaggi di testo, il Tribunale ha già riconosciuto l’obbligo di cercarli.

E un punto non ammette compromessi. Una volta che il contenuto è stato richiesto, deve essere conservato, a prescindere dal fatto che l'istituzione concluda successivamente se è divulgabile. Tale conclusione può essere discussa, impugnata, riesaminata. Ciò che non può accadere è che il contenuto scompaia mentre il dibattito è in corso.

La stessa tensione va oltre. Quando le informazioni si trovano in una banca dati, l'accesso può dipendere da ciò che l'ente ha scelto di programmare i propri sistemi da recuperare. Quando l'IA assiste una decisione, potrebbe non esserci alcun documento da richiedere e i dati e le specifiche di addestramento potrebbero essere detenuti dai contraenti, mettendoli potenzialmente al di fuori della portata del regolamento. In effetti, il diritto di accesso sta tranquillamente migrando da una logica basata su documenti a una basata su informazioni.

Questo è anche il motivo per cui un modello puramente reattivo non è più sufficiente. Come si può richiedere un messaggio di testo che non si sa esiste? La trasparenza proattiva indica la strada: Spese di viaggio dei commissari, documenti di trilogo messi a disposizione durante i negoziati.

Tuttavia, i progressi rimangono fragili. Dalla recente indagine della Corte è emerso che il Consiglio e la Commissione non rispettano ancora pienamente la chiara giurisprudenza in materia di documenti legislativi, invocando preoccupazioni generiche che gli organi giurisdizionali hanno ripetutamente respinto. Una volta stabilita la giurisprudenza, la sua mancata applicazione non è più solo un problema di trasparenza. Rischia di diventare, almeno in parte, un problema di Stato di diritto.

E c'è un cambiamento più profondo sul lavoro. Il regolamento (CE) n. 1049/2001 si basa su una presunzione di apertura: l'accesso è la regola, il rifiuto l'eccezione e ogni eccezione deve essere giustificata. In pratica, tuttavia, le richieste sono sempre più gestite attraverso la lente della gestione del rischio.

E il peso si è spostato con esso. I cittadini sono ora tenuti a trovare e citare le sentenze dei tribunali, le decisioni del Mediatore e le linee guida interne semplicemente per presentare il loro caso. Le scadenze vengono perse e i documenti arrivano quando non contano più. Coloro che persistono devono rivolgersi al Mediatore o al Tribunale, percorsi che possono essere lenti, costosi e complessi. Nessuno dovrebbe diventare un esperto di diritto dell'UE per esercitare un diritto fondamentale. L'apertura che deve essere contesa, documento per documento, non è l'apertura promessa dai Trattati.

Il regolamento (CE) n. 1049/2001 si è dimostrato resiliente. Ma la resilienza non è la stessa cosa dell'efficacia. Un quadro che dipende da un contenzioso caso per caso per decidere se un messaggio di testo è un documento o se un output dell'IA è accessibile non è su cui i cittadini possono fare affidamento in anticipo.

Il compito non è quello di indebolire un diritto che ha servito bene l'Unione. È fare in modo che le procedure e la pratica raggiungano una realtà che è già arrivata.

Permettetemi ora di fare un passo indietro, perché questi casi condividono un filo conduttore. Il problema non è necessariamente la qualità del diritto sostanziale. È la qualità del meccanismo amministrativo attraverso il quale tale legge è fatta e applicata.

Adottare una migliore regolamentazione: valutazione d'impatto, consultazione, elaborazione di politiche basate su dati concreti: i principi sono presenti. Nell'accesso ai documenti, la trasparenza è saldamente stabilita. Eppure, in entrambi, le difficoltà persistono. Il principio può essere la trasparenza; la questione è come funziona effettivamente la trasparenza quando un cittadino chiede un documento. Il principio può essere una migliore regolamentazione; la questione è come essa dia effettivamente forma alla preparazione della legislazione.

Quindi, distinguerei tre cose: la legge, la codificazione delle procedure amministrative che la attuano e la loro attuazione pratica. Spesso il principio è valido. Ciò che non riesce, tuttavia, è la procedura, non sufficientemente chiara, prevedibile o coerente.

E questo è importante, perché le procedure amministrative non sono semplici dettagli tecnici. Si tratta di meccanismi essenziali attraverso i quali i cittadini sperimentano lo Stato di diritto. se un ente dispone di discrezionalità ma i criteri per esercitarla non sono chiari; se le procedure esistono ma non sono documentate; se i cittadini non riescono a capire perché un determinato processo è stato seguito (o meno) e perché è stata presa una decisione, allora abbiamo un problema di buona amministrazione, anche quando la legislazione è perfettamente valida.

La buona amministrazione è, per molti aspetti, l'infrastruttura che permette alla buona legge di diventare realtà. Lo Stato di diritto non si esaurisce nel momento in cui termina la legislazione; continua nelle procedure attraverso le quali viene esercitato il potere pubblico.

Gran parte di ciò che il mio ufficio esamina non è una legge rigida, ma una legge non vincolante e una pratica amministrativa: Orientamenti per legiferare meglio, quadri di trasparenza, codici etici, norme in materia di conflitto di interessi. Non sono vincolanti in senso stretto, ma modellano il modo in cui viene esercitato il potere. Nel migliore dei casi, incorporano una cultura della giustificazione e dell'amministrazione basata su regole. Nel peggiore dei casi, diventano veicoli per la flessibilità, ma senza responsabilità.

Ciò a cui assistiamo, quindi, è raramente un rifiuto formale o un tradimento della legge. È più sottile: riflette un graduale allentamento della disciplina procedurale; la normalizzazione dell'urgenza; l'uso indiscriminato della flessibilità.

Le procedure di buona amministrazione non possono basarsi esclusivamente su norme non vincolanti. Tuttavia, il diritto amministrativo dell'Unione è cresciuto per accrescimento: regola per regola, settore per settore, agenzia per agenzia, caso per caso. Poiché gli attori si sono moltiplicati e le procedure sono diventate più complesse, non è emersa alcuna legislazione orizzontale globale. Quindi, il risultato è un patchwork: ricco di principi, povero di procedure comuni.

Ed è il cittadino che ne paga il prezzo. I diritti garantiti dall’articolo 41 della Carta – essere ascoltati, prendere decisioni motivate, accedere al proprio fascicolo e prendere una decisione entro un termine ragionevole – possono essere percepiti in modo diverso a seconda dell’istituzione, dell’agenzia o del settore che si incontra.

Il rimedio non è nuovo. L'articolo 298 del trattato fornisce la base giuridica per un'amministrazione europea aperta, efficiente e indipendente. Quando il Parlamento europeo ha approvato il codice di buona condotta amministrativa del Mediatore europeo nel 2001, ha già chiesto norme vincolanti. Nel 2013 ha chiesto una legge sulla procedura amministrativa e nel 2016 ha presentato un progetto di regolamento completo. Gli studiosi, alcuni dei quali qui a Lussemburgo, ci hanno fornito le norme tipo di ReNEUAL, dimostrando che la codificazione è fattibile, anche se discutibile.

Credo che sia giunto il momento di immaginare cosa potrebbe fare un unico codice orizzontale di procedura amministrativa dell'UE. Non come monumento alla burocrazia, né come camicia di forza per la specificità settoriale, ma come piano comune.

Norme chiare sul diritto di essere ascoltati e sull'obbligo di motivazione. Per quanto riguarda i termini. Sulla tenuta dei registri, in modo che nessuna decisione sfugga alla revisione perché nulla è stato scritto. Su cosa permette l'urgenza e cosa non giustifica mai. sull'uso di sistemi automatizzati e assistiti dall'IA. Procedure chiare, accessibili e prevedibili per coloro che lavorano all'interno delle istituzioni e, soprattutto, per i cittadini interessati dalle loro decisioni.

Tale codice non rallenterebbe l'Unione. Le procedure prevedibili sono procedure efficienti. Resilienza e legalità non sono progetti concorrenti. Sono interdipendenti.

È qui che mi rivolgo a te. Codificazione di questo tipo è sempre avanzato sulla forza del lavoro accademico - di studiosi disposti a mappare i frammenti e immaginare il tutto. Il progetto è vecchio. La necessità di discuterne rimane. Ho il coraggio di invitarvi a contribuire a riportarlo al tavolo.

Cari colleghi,

Il diritto dell'UE è quindi adatto allo scopo? In termini di principi, in gran parte sì. La vera questione è se i nostri quadri giuridici e amministrativi continuino a disciplinare la discrezionalità – che richiede ragioni, trasparenza e proporzionalità – o se diventino strumenti gestionali subordinati all'opportunità.

Se la flessibilità diventa il principio di base, allora la democrazia e la legalità soffrono insieme. Il rimedio risiede in norme più chiare, in una buona tenuta dei registri, in una formazione adeguata e, soprattutto, in una cultura del servizio pubblico che vede la legalità e la buona amministrazione non come vincoli all'efficienza, ma come garanzie indispensabili della fiducia dei cittadini.

Nel complesso, le istituzioni si impegnano seriamente con le nostre raccomandazioni e molte le utilizzano per migliorare le loro pratiche. Tuttavia, la conformità rimane più lenta e contestata in alcuni settori, soprattutto per quanto riguarda la trasparenza. Ciò che conta di più è se le raccomandazioni siano trattate come critiche da gestire o come parte di uno sforzo comune per rafforzare l'amministrazione dell'UE.

Sono impegnata in questo sforzo, in qualità di mediatrice europea. Ma nessuna amministrazione può essere l'unico giudice della propria condotta. Ecco perché la tua voce conta.

E forse la vera domanda non è solo: il diritto dell'UE è idoneo allo scopo? Ma è adatto allo scopo di chi? Una legge può essere molto efficace dal punto di vista di un'istituzione che persegue un determinato obiettivo, ma essere vissuta in modo molto diverso dal cittadino ad essa soggetto.

Da dove mi trovo, una legge è adatta allo scopo quando il suo scopo legittimo, il suo design legale, la sua amministrazione e i suoi effetti rimangono allineati con i diritti e gli interessi delle persone che governa.

Il cittadino non dovrebbe essere il ripensamento della legislazione. Il cittadino dovrebbe essere la misura contro la quale testiamo continuamente se la legge funziona.

Attendo con interesse la nostra discussione di oggi. Conto sul tuo fidanzamento domani.

Grazie per la vostra attenzione.