Strasburgo, 22 ottobre 2003

Egregio signor X.,

Il 30 giugno 2002 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo in merito alla gestione da parte della Commissione di un progetto (ARG/B-3010/95/172) da realizzare in Argentina.

Il 18 luglio 2002 ho trasmesso la denuncia al presidente della Commissione europea. La Commissione ha trasmesso il suo parere il 25 ottobre 2002. Le ho trasmesso un invito a presentare osservazioni, da Lei inviato il 23 dicembre 2002.

Vi scrivo ora per farvi conoscere i risultati delle indagini che sono state fatte. Mi scuso per il tempo impiegato per svolgere queste indagini.

IL RECLAMO

Il denunciante è italiano ed è stato assunto per un contratto di 30 mesi da una società italiana (di seguito "la società") per partecipare in qualità di esperto a un progetto di formazione triennale in Argentina. Il progetto è stato finanziato con fondi comunitari. Il giorno prima della partenza per l'Argentina, il 1o agosto 2000, la Commissione ha chiesto alla società di ritardare la partenza del denunciante in quanto le autorità argentine non avrebbero confermato la disponibilità dell'ufficio del denunciante a Buenos Aires. Infine, dopo un ulteriore ritardo, il 10 ottobre 2000 la società ha informato il denunciante che la Commissione aveva ritirato il suo posto e che il suo contratto doveva pertanto essere annullato.

Il denunciante si è rivolto alla Commissione ed è stato infine informato che, a seguito di una richiesta argentina, il suo posto era stato sostituito da posti per esperti con contratti a breve termine. Secondo il denunciante, tali esperti dovevano essere pagati meno e scelti senza il consenso della Commissione. Il denunciante ha pertanto ritenuto che vi fosse un rischio di corruzione e che la società sarebbe stata in grado di aumentare i suoi profitti. Il denunciante ha presentato una denuncia all'OLAF (Ufficio europeo per la lotta antifrode) e ha anche deciso di rivolgersi al Mediatore europeo.

Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha formulato le seguenti affermazioni:

1. Dopo l'aggiudicazione del progetto, la Commissione ha apportato modifiche sostanziali al progetto e non ha effettuato un'indagine preliminare.

2. Nell'affrontare la questione, la Commissione mancava di trasparenza, in particolare nelle sue relazioni con il denunciante. Ha fornito spiegazioni vaghe e persino contraddittorie per la situazione.

3. Apportando modifiche significative al progetto, la Commissione ha arrecato pregiudizio sia al denunciante che ai richiedenti non selezionati.

Il denunciante sostiene che la cattiva amministrazione dovrebbe essere riconosciuta e che dovrebbe ricevere un risarcimento per danni materiali e immateriali.

Il denunciante ha informato il Mediatore europeo che la sua denuncia all'OLAF era ancora in corso e che era stato ascoltato dai suoi servizi. Il denunciante ritiene che non vi sia alcun impedimento per il Mediatore europeo a svolgere un'indagine contemporaneamente all'OLAF.

L'INCHIESTA

Il parere della Commissione europea

Il parere della Commissione europea sulla denuncia era in sintesi il seguente:

Contesto

Nel 1999 la Commissione ha firmato un accordo di finanziamento (di seguito "la convenzione") con l'Argentina in vista del finanziamento di un progetto volto a rafforzare le strutture a sostegno delle piccole e medie imprese (PMI) in Argentina. Per motivi pratici la convenzione prevedeva la creazione di un'unità di gestione con sede in Argentina. La creazione di questa unità ha richiesto l'assunzione di esperti locali ed europei. Al fine di assumere gli esperti europei, la Commissione ha pubblicato un invito a manifestare interesse, che si è concluso con l'aggiudicazione di un contratto di assistenza tecnica a un consorzio guidato da un'impresa italiana.

Fatti

Il contratto di assistenza tecnica con la società è stato firmato il 23 giugno 2000. Il mandato prevedeva un gruppo di esperti composto da due esperti a lungo termine (il codirettore europeo e l'esperto in formazione - questo posto doveva essere coperto dal denunciante) e 10 posti al mese da coprire da esperti in missioni a breve termine da definire durante l'attuazione del progetto. Nel luglio 2000 la Commissione ha informato la società che il co-direttore avrebbe iniziato la sua missione per definire i dettagli pratici (locali, conti bancari, ecc.) prima che l'esperto a lungo termine in materia di formazione, vale a dire il denunciante, potesse iniziare la sua missione. Il 14 settembre 2000 le autorità argentine hanno presentato una richiesta ufficiale di modifica della convenzione e hanno chiesto di trasformare il posto di esperto a lungo termine in formazione in diversi posti a breve termine per poter beneficiare delle competenze europee in altri settori. La Commissione ha esaminato la domanda e la convenzione è stata modificata di conseguenza il 15 gennaio 2001. Il 22 maggio 2001 il contratto con la società è stato modificato di conseguenza.

Sulla censura

1. Contrariamente a quanto sostenuto dal denunciante, le disposizioni tecniche della convenzione con l'Argentina non sono immutabili. I beneficiari possono proporre di adattare il progetto alle esigenze effettive, in particolare quando è trascorso un lungo periodo di tempo dopo l'individuazione delle esigenze e la decisione di finanziare il progetto. Non esiste alcuna disposizione che obblighi la Commissione a svolgere un'"indagine" sulle modifiche proposte. Tuttavia, la Commissione verifica l'adeguatezza delle modifiche proposte e in una seconda fase verifica che esse non modifichino sostanzialmente il progetto per quanto riguarda i suoi obiettivi, le sue risorse e i suoi obblighi reciproci. La Commissione ha ritenuto che nel caso di specie le modifiche proposte potessero e dovessero essere accettate nell'interesse del progetto. La Commissione dichiara che ciò è in linea con i "cambiamenti nella cultura gestionale della Commissione verso una maggiore flessibilità e un approccio orientato ai risultati" auspicati dalla Corte dei conti nella sua relazione n. 21/2000 (1).

La Commissione fa infine riferimento alle conclusioni dell'indagine dell'OLAF sulla questione sollevata dal denunciante. Secondo la Commissione, l’OLAF ha concluso che la sua indagine non aveva rivelato irregolarità o frodi da parte della Commissione.

2. La Commissione respinge l'affermazione del denunciante relativa alla mancanza di trasparenza. Il partner contrattuale della Commissione, la società, è stato debitamente informato dei ritardi nel progetto. La Commissione ha risposto alla corrispondenza del denunciante e ha persino ricevuto il denunciante nei suoi locali per spiegare la decisione della Commissione in merito alle modifiche proposte dalle autorità argentine.

3. La Commissione ha agito nell'ambito del mandato contrattuale quando ha proposto di adeguare il contratto firmato con la società alle nuove disposizioni della convenzione. Il contratto prevedeva espressamente questa possibilità. La Commissione comprende la delusione del denunciante per quanto riguarda l'abbreviazione della sua missione. Tuttavia, il denunciante avrebbe comunque potuto lavorare a missioni a breve termine. Egli ha rifiutato tale opzione in diverse occasioni, sebbene l'accordo da lui firmato con la società, che il denunciante non mette in discussione, prevedesse la possibilità di modificare la sua missione conformemente ai requisiti della Convenzione.

La Commissione sottolinea di essere parte terza del contratto dell'11 agosto 2000 tra il denunciante e la società. Ai sensi dell'articolo 12 del suo contratto di assistenza tecnica con la società, la Commissione non può essere ritenuta responsabile dei danni causati dalla società ai suoi esperti in relazione all'esecuzione del contratto di assistenza tecnica. La Commissione non può pertanto essere ritenuta contrattualmente responsabile. Ai sensi dell'articolo 288 del trattato che istituisce la Comunità europea, la responsabilità extracontrattuale implica che il denunciante dimostri che la Commissione ha agito illegittimamente, che esiste un danno e che esiste un nesso di causalità tra l'azione della Commissione e il danno.

La Commissione conclude di aver agito legalmente. Né la responsabilità contrattuale né quella extracontrattuale della Commissione sono applicabili nel caso di specie. Inoltre, anche l'accordo concluso tra la società e il denunciante sembra essere stato rispettato. La Commissione ritiene infondate le accuse del denunciante e respinge le sue affermazioni.

Osservazioni del denunciante

Il Mediatore europeo ha trasmesso il parere della Commissione europea al denunciante invitandolo a formulare osservazioni. Nella sua risposta il denunciante, in sintesi, ha ribadito le sue affermazioni e ha dichiarato quanto segue:

Il parere della Commissione è generico, incompleto e in parte falso per quanto riguarda i fatti. La Commissione non può sottrarsi alla sua responsabilità nei confronti del denunciante sulla base del contratto firmato con la società. Il posto del denunciante era una parte essenziale del progetto, le sue qualifiche erano determinanti per l'aggiudicazione del progetto e funzionari della Commissione hanno partecipato attivamente alla modifica del progetto e alle manovre per ingannare il denunciante.

Il denunciante ritiene che la Commissione, le autorità argentine e la società avessero interesse a rinviare le modifiche del progetto fino a dopo l'aggiudicazione dell'appalto e abbiano pertanto creato la situazione che ha danneggiato il denunciante. Secondo il denunciante, la Commissione e le autorità argentine volevano evitare di applicare condizioni più restrittive adottate in risposta a presunte irregolarità nell'amministrazione che hanno portato alla caduta della Commissione Santer nel 1999. La società a sua volta non avrebbe ottenuto l'appalto se il posto di esperto a lungo termine in formazione fosse stato soppresso.

1. La Commissione avrebbe dovuto modificare il capitolato d'oneri dell'invito a manifestare interesse prima di aggiudicare l'appalto, invece di modificare sostanzialmente il progetto poco dopo. Una delle spiegazioni fornite il 30 ottobre 2000 dalle autorità argentine a sostegno della loro richiesta di modifica del progetto faceva riferimento agli orientamenti del nuovo governo del 1999. Esse erano pertanto note ben prima del termine ultimo per la presentazione delle offerte, ossia il 7 febbraio 2000. Il denunciante ritiene pertanto che la pubblicazione di un invito a manifestare interesse per un progetto obsoleto costituisca un caso di cattiva amministrazione.

2. La Commissione e la società hanno indotto in errore il denunciante. Quest'ultimo ritiene che le ragioni pratiche addotte per spiegare il ritardo della sua partenza per l'Argentina nel luglio 2000 fossero scuse inadeguate. Egli dichiara che, sebbene il suo contratto con la società fosse stato concluso l'11 agosto 2000, sia la Commissione che la società sapevano già allora che le autorità argentine volevano modificare la convenzione per quanto riguarda il posto di esperto a lungo termine in formazione. Mentre la richiesta argentina di modificare il progetto è stata presentata solo il 14 settembre 2000, un funzionario della Commissione in missione in Argentina tra il 29 luglio e il 2 agosto 2000 ha già riferito della volontà delle autorità argentine di sopprimere e sostituire il posto del denunciante. Il denunciante è venuto a conoscenza di tali informazioni attraverso la relazione finale dell'OLAF sulla sua denuncia del 13 giugno 2002. Il denunciante ritiene che all'inizio dell'agosto 2000 le modifiche fossero già state concordate da tutte le parti. Il contratto del denunciante con la società in data 11 agosto 2000 è stato concluso solo per motivi formali, al fine di dimostrare che la società ha rispettato il contratto con la Commissione e che la responsabilità della soppressione del posto del denunciante spettava interamente alle autorità argentine.

3. Il denunciante respinge l'affermazione della Commissione secondo cui la modifica del progetto non implicava una soppressione completa dei compiti inizialmente attribuiti all'esperto a lungo termine in materia di formazione. L'addendum alla Convenzione prevedeva proprio la soppressione del posto. La possibilità prevista nel contratto con la società di modificare i compiti del denunciante sulla base dei requisiti della convenzione non può legittimare la soppressione completa del suo posto. Il denunciante respinge le affermazioni della Commissione secondo cui gli era stato offerto di lavorare in missioni a breve termine. Inoltre, tali offerte sarebbero state tardive e non avrebbero avuto alcuna relazione con l'effettiva importanza e quantità di lavoro previste all'inizio. Al contrario, nel febbraio 2002 la società ha ribadito di non essere stata in grado di trovare una partecipazione alternativa per il denunciante al progetto.

Unitamente alle sue osservazioni, il denunciante ha fornito al Mediatore una copia della relazione finale dell'OLAF sulla sua denuncia. La relazione contiene in particolare informazioni sulla procedura seguita dalla Commissione prima della modifica del contratto con la società.

LA DECISIONE

1 Ambito di applicazione dell'indagine

1.1 Il denunciante è stato assunto per un contratto di 30 mesi dalla società italiana per partecipare, in qualità di esperto, a un progetto di formazione triennale finanziato con fondi comunitari in Argentina. Il contratto del denunciante è stato annullato dopo che la Commissione aveva informato la società che il posto del denunciante non era più previsto nel progetto.

1.2 Nell'ambito della sua denuncia contro la Commissione europea e nelle sue osservazioni, il denunciante ha formulato alcune accuse nei confronti del suo datore di lavoro, la società.

1.3 Ai sensi dell'articolo 195 del trattato CE, il Mediatore europeo ha il potere di ricevere ed esaminare le denunce di cattiva amministrazione nell'attività delle istituzioni e degli organi comunitari. Nessuna azione da parte di altre autorità o persone può pertanto essere oggetto di una denuncia al Mediatore. Le affermazioni del denunciante relative alla società non saranno pertanto esaminate nella presente decisione.

2 Sull'asserita omissione, da parte della Commissione, di procedere ad un'indagine prima di apportare modifiche sostanziali ad un progetto dopo che quest'ultimo era stato aggiudicato

2.1 Il denunciante ha affermato che, dopo l'aggiudicazione alla società del contratto di assistenza tecnica per un progetto di formazione triennale in Argentina, la Commissione ha apportato modifiche sostanziali al progetto e non ha effettuato un'indagine preliminare.

2.2 La Commissione ha spiegato che la convenzione con l'Argentina, su cui si basava il contratto di assistenza tecnica, non era immutabile, soprattutto quando era trascorso un lungo periodo di tempo dopo l'individuazione delle esigenze e la decisione di finanziare il progetto. Sebbene non vi fosse alcun obbligo esplicito per la Commissione di effettuare un'indagine come asserito dal denunciante, la Commissione aveva verificato l'adeguatezza delle modifiche proposte e in una seconda fase aveva verificato che esse non avrebbero modificato sostanzialmente il progetto per quanto riguarda i suoi obiettivi, le sue risorse e i suoi obblighi reciproci. La Commissione ha inoltre sottolineato che l'indagine dell'OLAF a seguito della denuncia del denunciante non aveva rivelato alcuna irregolarità.

2.3 Il Mediatore osserva che dalle informazioni di cui dispone risulta che le autorità argentine hanno presentato domanda per il progetto nel 1995, l'individuazione delle esigenze delle autorità argentine risale al 1997, la convenzione di finanziamento è stata firmata il 27 maggio 1999, l'invito a manifestare interesse è stato lanciato lo stesso anno e il termine per la presentazione delle proposte finanziarie era il 7 febbraio 2000. La Commissione ha dichiarato che la convenzione con l'Argentina doveva essere adattata alle nuove esigenze avanzate dalle autorità argentine. Nulla lascia supporre che la Commissione non possa modificare formalmente una convenzione qualora quest'ultima risulti inadeguata a consentire una corretta erogazione del contributo finanziario. Tenuto conto della cronologia degli eventi di cui sopra, la spiegazione della Commissione sembra ragionevole.

2.4 La modifica richiesta dalle autorità argentine riguardava in particolare la sostituzione di un esperto a lungo termine in formazione che avrebbe dovuto lavorare in Argentina per 30 mesi con diversi esperti a breve termine. Nulla lascia supporre che la Commissione non abbia effettuato controlli adeguati prima di accettare le modifiche del progetto. Va osservato che, secondo la relazione finale dell'OLAF presentata al Mediatore dal denunciante, la richiesta argentina del 14 settembre 2000 è stata valutata dal punto di vista tecnico e finanziario da diverse unità del servizio comune RELEX (SCR) della Commissione prima della sua approvazione. Il Mediatore conclude pertanto che non vi sono prove di cattiva amministrazione per quanto riguarda questo aspetto del caso.

2.5 Nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, il denunciante ha affermato che la pubblicazione di un invito a manifestare interesse per un progetto obsoleto costituiva un caso di cattiva amministrazione. Alla luce delle risultanze di cui sopra (punto 2.3) e del fatto che nel fascicolo non vi sono prove sufficienti a sostegno dell'affermazione del denunciante, il Mediatore ritiene che non sia necessario svolgere ulteriori indagini in relazione a tale ulteriore affermazione che il denunciante non aveva fatto nella sua denuncia iniziale.

3 Mancanza di trasparenza, spiegazioni vaghe e contrarie

3.1 La denunciante ha sostenuto che, nell'affrontare la questione, la Commissione mancava di trasparenza, in particolare nelle sue relazioni con lei. Secondo il denunciante, la Commissione ha fornito spiegazioni vaghe e persino contraddittorie della situazione.

3.2 La Commissione ha respinto l'affermazione del denunciante relativa alla mancanza di trasparenza. Secondo la Commissione, la sua controparte contrattuale, la società, è stata debitamente informata dei ritardi nel progetto. La Commissione ha risposto alla corrispondenza del denunciante e ha persino ricevuto il denunciante nei suoi locali per spiegare la decisione della Commissione in merito alle modifiche proposte dalle autorità argentine.

3.3 Il Mediatore osserva che dai documenti a sua disposizione emerge che il datore di lavoro del denunciante, vale a dire la società, ha informato il denunciante dei motivi per ritardare la sua partenza e successivamente dei motivi per sopprimere il suo posto. La Commissione sembra aver regolarmente informato la società della situazione relativa al posto del denunciante. Inoltre, la Commissione ha fornito informazioni al denunciante anche se né il denunciante né la Commissione hanno presentato informazioni al Mediatore in merito al contenuto delle discussioni che hanno avuto luogo tra il denunciante e la Commissione dopo che la società aveva informato il denunciante della soppressione del suo posto. È pacifico che si è svolto uno scambio di lettere e una riunione. In tali condizioni, l'affermazione del denunciante relativa alla mancanza di trasparenza non può essere considerata dimostrata.

3.4 L'affermazione del denunciante relativa a spiegazioni asseritamente vaghe e contraddittorie fornite dalla Commissione al denunciante si riferisce in parte ai motivi pratici addotti dalla Commissione per ritardare la partenza del denunciante e in parte ai motivi addotti per giustificare l'accettazione delle modifiche del contratto. Il Mediatore osserva che il denunciante non ha fornito al Mediatore elementi di prova a sostegno di tali accuse che non possono pertanto essere considerati accertati. Egli conclude pertanto che non vi sono prove di cattiva amministrazione per quanto riguarda questo aspetto del caso.

3.5 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha dichiarato che, prima di essere informato dalla società della soppressione del suo incarico il 10 ottobre 2000, era stato presumibilmente ingannato sui motivi reali del ritardo della sua partenza. Egli ha sostenuto che la decisione di sopprimere il suo incarico era già stata presa alla fine di luglio 2000. Ciò costituisce un'ulteriore affermazione che il denunciante non aveva fatto nella sua denuncia iniziale. Dalle informazioni a sua disposizione, il Mediatore rileva che nel luglio 2000 si sono svolte discussioni tra un funzionario della Commissione e le autorità argentine sulla possibilità di proporre la soppressione del posto di denunciante. Tuttavia, non è stato dimostrato il motivo per cui la Commissione avrebbe dovuto informare la società o il denunciante di tale possibilità prima che le autorità argentine ne facessero domanda ufficialmente il 14 settembre 2000. Inoltre, nel fascicolo non vi sono elementi di prova del fatto che le ragioni pratiche addotte dalla Commissione per giustificare il ritardo della partenza del denunciante siano infondate. Alla luce delle risultanze di cui sopra, il Mediatore ritiene che non sia necessario svolgere ulteriori indagini in relazione a questa nuova accusa.

4 Danni causati dall'azione della Commissione

4.1 Il denunciante ha affermato che, apportando modifiche significative al progetto, la Commissione ha arrecato pregiudizio sia al denunciante che ai richiedenti non selezionati.

4.2 La Commissione ha ritenuto di aver agito nell'ambito del mandato contrattuale quando ha proposto di adeguare il contratto firmato con la società alle nuove disposizioni della Convenzione. Il contratto dell'11 agosto 2000 firmato dal denunciante con la società prevedeva anche la possibilità di modificare la sua missione conformemente ai requisiti della convenzione. Infine, ai sensi dell’articolo 12 del contratto di assistenza tecnica, la Commissione non può essere ritenuta responsabile dei danni causati dalla società ai suoi esperti in relazione all’esecuzione del contratto di assistenza tecnica. La Commissione ha pertanto ritenuto di non poter essere ritenuta contrattualmente responsabile. Per quanto riguarda la sua responsabilità extracontrattuale, la Commissione ha sostenuto che il denunciante deve dimostrare che la Commissione ha agito illegittimamente, che esiste un danno e che esiste un nesso di causalità tra l'azione della Commissione e il danno.

4.3 Il Mediatore osserva che la Commissione è una terza parte del contratto tra la società e il denunciante e che non vi era alcun contratto tra la Commissione e il denunciante. Risulta quindi che solo la responsabilità extracontrattuale della Commissione potrebbe essere applicabile nel caso di specie. Una delle condizioni cumulative per la responsabilità extracontrattuale è che l'istituzione abbia agito illegittimamente.

4.4 Come già indicato in precedenza (paragrafi 2.3 e 2.4), il Mediatore ritiene che non vi siano indicazioni che la Commissione abbia agito illegalmente quando ha accettato di modificare la convenzione a seguito della domanda delle autorità argentine o quando ha modificato il contratto di assistenza tecnica concluso con la società.

4.5 Il Mediatore conclude pertanto che non vi sono prove di cattiva amministrazione per quanto riguarda questo aspetto del caso. Questa conclusione non pregiudica il diritto delle parti a che la loro controversia sia esaminata e risolta autorevolmente da un tribunale della giurisdizione competente.

5 Pagamento dell'indennizzo da parte della Commissione al denunciante

5.1 Il denunciante ha sostenuto che la cattiva amministrazione dovrebbe essere riconosciuta e che dovrebbe ricevere un risarcimento per i danni materiali e immateriali.

5.2 Alla luce delle conclusioni di cui sopra, non è necessario proseguire l'indagine su questo aspetto della denuncia.

6 Conclusione

Sulla base delle indagini del Mediatore in merito a tale denuncia, non sembra esservi stata cattiva amministrazione da parte della Commissione europea. Il Mediatore archivia pertanto il caso.

Anche il presidente della Commissione europea sarà informato di tale decisione.

Cordiali saluti,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) GU C 57 del 22.2.2001, pag. 3, punto 8.