Strasbourg, 2016. május 10.

Saját kezdeményezésű vizsgálat OI/4/2016/EA: arról, hogy a közös betegségbiztosítási rendszer (JSIS) keretében a fogyatékossággal élő személyekkel való bánásmód megfelel-e az ENSZ-egyezménynek

Tisztelt Elnök Úr!

Nemrégiben két, a közös betegségbiztosítási rendszerrel (JSIS) kapcsolatos panasszal foglalkoztam, amelyeket két olyan uniós alkalmazott nyújtott be, akiknek a gyermekei fogyatékossággal élnek. Mivel az ügyek rendszerszintű problémát vetnek fel, úgy döntöttem, hogy megindítom a jelen hivatalból indított vizsgálatot, és egyelőre felfüggesztem a két panasz vizsgálatát.

Ezt a következő háttérrel teszem: 2015 októberében, a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezménynek (UNCRPD) való uniós megfelelés első felülvizsgálatát követően az ENSZ szakértői bizottsága a következő észrevételeket tette a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezménynek [1] az egészségügyről szóló 25. cikkével kapcsolatban:

"86. Az EGSZB aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy az Európai Unió egészségbiztosítási rendszerei hátrányosan megkülönböztetik a fogyatékossággal élő európai uniós alkalmazottakat vagy a fogyatékossággal élő családtagokat.

87. Az EGSZB azt ajánlja, hogy az Európai Unió vizsgálja felül közös egészségbiztosítási rendszerét annak érdekében, hogy átfogóan, az egyezménnyel összhangban fedezze a fogyatékossággal kapcsolatos egészségügyi szükségleteket.”

A személyzeti szabályzat 72. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy kivételes esetekben (például tuberkulózis, gyermekbénulás, rák, mentális betegség vagy „egyéb súlyos betegség”) az orvosi költségek visszatérítésének mértéke 100%-ra növelhető, ha a kinevezésre jogosult hatóság súlyos betegséget ismer el. A gyakorlati intézkedéseket és eljárásokat a Bizottság általános végrehajtási rendelkezései (GIP) III. címének 5. fejezete határozza meg.[2] E rendelkezések értelmében ahhoz, hogy egy betegséget "súlyosnak" ismerjenek el, négy kritériumnak kell teljesülnie; az alábbiakra van szükség: i. a várható élettartam lerövidülése, ii. valószínűsíthetően elhúzódó betegség, iii. agresszív diagnosztikai és/vagy terápiás eljárások szükségessége és iv. súlyos fogyatékosság megléte vagy kockázata. A Közszolgálati Törvényszék ítélkezési gyakorlata [3] szerint ezek a kritériumok kumulatívak. Jelenleg nincsenek olyan konkrét szabályok, amelyek 100%-os orvosi visszatérítést biztosítanának a fogyatékossággal élő személyek számára, kivéve, ha a fogyatékosság egészségügyi hatása megfelel a „súlyos betegség” elismeréséhez megállapított négy kritériumnak.

Véleményem szerint négy nehézség merülhet fel ezzel a megközelítéssel kapcsolatban:

Először is, a fogyatékosság tisztán orvosi megközelítése nincs összhangban a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény [4] által támogatott szociális modell megközelítésével, amelyet a Bíróság ítélkezési gyakorlata ^[5] is megerősített, és amelyet a módosított személyzeti szabályzat új 1. cikke d) pontjának 4. alpontja is megerősített, amely a fogyatékosságot olyan hosszú távú fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodásként határozza meg, amely különböző akadályokkal együtt akadályozhatja az adott személy teljes körű és hatékony, másokkal azonos alapon történő társadalmi részvételét.

Másodszor, a fenti kritériumok a "betegség" és a "fogyatékosság" fogalmát azonosnak tekintik, bár a Bíróság ítélkezési gyakorlata az egyenlőségről szóló foglalkoztatási irányelv értelmezésével összefüggésben megerősítette azok eltérő jellegét.^[6] Az uniós intézmények fogyatékossági támogató csoportjai azzal érveltek, hogy a fogyatékosság számos fajtája önmagában nem minősül "súlyos betegségnek" [7].

Harmadszor, ezek a kritériumok, különösen a rövidebb várható élettartam kritériuma, nem mindig felelnek meg a fogyatékossággal élő személyek sajátos helyzetének, és nem mindig alkalmasak a fogyatékosság súlyosságának értékelésére sem. Számos fogyatékosság, bár nagyon jelentős hatással van az érintett személy jólétére, nem feltétlenül befolyásolja negatívan a várható élettartamot. Magas költségekkel járhatnak a kezelés, a gyógyszerek vagy a speciális eszközök/berendezések tekintetében, amelyek elengedhetetlenek az adott személy teljes körű és hatékony, másokkal azonos alapon történő társadalmi részvételéhez. Ha ilyen kezelés, gyógyszer vagy speciális eszközök / berendezések nem biztosíthatók, a következmények súlyosak lehetnek. Ez különösen igaz a fogyatékossággal élő gyermekekre, akik esetében az intenzív korai kezelés nagyon jelentős pozitív és tartós előnyökkel járhat jólétük szempontjából.

Negyedszer, az Európai Unió Alapjogi Chartája 21. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a]z olyan alapon történő hátrányos megkülönböztetés, mint [...] a fogyatékosság [...], tilos”. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérő módon, és hogy az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon.[8] Vitatható, hogy a fogyatékosságok súlyossága értékelésének és a betegségek értékelésének eltérő kritériumokon kell alapulnia. Különösen annak értékelése során, hogy a fogyatékosság „súlyos”-e, a várható élettartam kérdése nem feltétlenül releváns kritérium. A két fogalom azonosként való kezelése és a fogyatékosság súlyosságának értékelésére vonatkozó konkrét rendelkezések biztosításának elmulasztása vitathatatlanul nem felel meg a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény rendelkezéseinek és az ítélkezési gyakorlatnak. Ezért külön kritériumokra és/vagy külön rendelkezésekre lehet szükség a fogyatékossággal élő személyek egészségügyi költségeinek a közös egészségbiztosítási rendszer keretében történő megtérítése tekintetében.

Mindezek alapján hasznos lenne, ha választ kapnánk a következő kérdésekre:

1. Hogyan szándékozik a Bizottság nyomon követni az ENSZ szakértői bizottságának azon észrevételét, amely szerint „az Európai Unió felülvizsgálja közös egészségbiztosítási rendszerét annak érdekében, hogy átfogóan, az egyezménnyel összhangban fedezze a fogyatékossággal kapcsolatos egészségügyi szükségleteket”? Kérjük, sorolja fel a már meghozott és/vagy tervezett intézkedéseket.
2. Szándékában áll-e a Bizottságnak, hogy az általános végrehajtási rendelkezések keretében külön kritériumokat és/vagy külön rendelkezéseket vezessen be a fogyatékossággal élő személyek egészségügyi költségeinek a közös egészségbiztosítási rendszer keretében történő megtérítésére vonatkozóan? Ha nem, kérjük, fejtse ki, miért nem, és térjen ki a fent vázolt négy pontra.

1. Kérjük, amennyiben rendelkezésre áll, adjon meg anonimizált adatokat a fogyatékossággal élő személyek által vagy nevében a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezménynek az EU-ra vonatkozó hatálybalépése (2011. január) óta benyújtott, súlyos betegség elismerése iránti kérelmek számáról. Hány ilyen kérelmet utasítottak el? Ezt követően hány magánszemély nyújtott be panaszt a 90. cikk (2) bekezdése alapján? Hány ilyen panaszt utasítottak el?

Tudni fogják, hogy ez a harmadik alkalom, hogy írásban fordulok a Bizottsághoz az ENSZ szakértői bizottsága záró észrevételeinek nyomon követése érdekében. Az előző két levelemre (az Európai Iskolákról és a honlapok akadálymentesítéséről) adott válaszok azt sugallják, hogy a Bizottság azon a véleményen van, hogy csak marginális lehetőség van a javításra. Ami a közös betegségbiztosítási rendszert illeti, előzetes véleményem szerint sokkal ambiciózusabb megközelítésre van szükség. Ebben az összefüggésben örömmel fogadtam a Bizottság pozitív válaszát egy, a JSIS-szel kapcsolatos ügyben nemrégiben tett további észrevételre, amelyben a PMO beleegyezett abba, hogy valamennyi határozatába belefoglalja a fellebbezés benyújtásának módjára vonatkozó információkat.

Hálás lennék, ha 2016. szeptember 30-ig megkapnám a vizsgálattal kapcsolatos véleményét. Amennyiben szolgálatainak további információra van szükségük, kapcsolatba léphetnek Elpida Apostolidou-val az ombudsman stratégiai vizsgálatokkal foglalkozó osztályán (tel.: +32 (02) 284 18 76).

Tisztelettel:

Emily O'Reilly

[1] 25. cikk – Egészségügy

„A részes államok elismerik, hogy a fogyatékossággal élő személyeknek joguk van az elérhető legmagasabb szintű egészséghez, fogyatékosságon alapuló megkülönböztetés nélkül. … e) Tilos a fogyatékossággal élő személyekkel szembeni hátrányos megkülönböztetés az egészségbiztosítás és az életbiztosítás nyújtása során, amennyiben az ilyen biztosítást a nemzeti jog lehetővé teszi, amelyet tisztességes és ésszerű módon kell nyújtani …"

[2] A Bizottság határozata az orvosi költségek megtérítésére vonatkozó általános végrehajtási rendelkezések megállapításáról, amely 2007. július 1-jén lépett hatályba, http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

[3] Az F-10/07. sz., Botos kontra Bizottság ügyben 2007. szeptember 18-án hozott ítélet 41–44. pontja.

[4] A fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény preambulumában a fogyatékosságot „fejlődő fogalomként” ismeri el, amely a fogyatékossággal élő személyek és a hozzáállásbeli és környezeti akadályok közötti kölcsönhatás eredménye, amely akadályozza a társadalomban való teljes körű és hatékony, másokkal azonos alapon történő részvételüket. Az 1. cikk kimondja, hogy: „a fogyatékossággal élő személyek közé tartoznak azok, akik hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással élnek, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi részvételüket”.

[5] A C-335/11. és C-337/11. sz. HK Danmark egyesített ügyekben 2013. április 11-én hozott ítélet 38. pontja.

[6] A C-13/05. sz., Chacon Navas kontra Eurest Colectividades SA ügyben 2006. július 11-én hozott ítélet 44. pontja.

[7] EPRS részletes elemzés, The obligations of the EU public administration under the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities – European Implementation Assessment, 2016. március, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/579325/EPRS_IDA(2016)579325_EN.pdf

[8] Az ilyen bánásmód csak akkor igazolható, ha objektív megfontolásokon alapul, és arányos a jogszerűen követett céllal. Lásd az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetéssel való analógia útján a C-155/09. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2011. december 15-én hozott ítélet (EBHT 2011., I-65. o.) 68. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.