A panasz előzményei

1. A panaszos, egy, a biotechnológia területén tevékenykedő német nem kormányzati szervezet, nem ért egyet az Európai Bizottság 2015. áprilisi, a géntechnológiával módosított „MON 88302” olajrepcét tartalmazó termékek uniós piacon történő forgalomba hozatalának engedélyezéséről szóló határozatával ^[1]. 2015 júniusában a panaszos az aarhusi rendelet alapján kérte a Bizottság határozatának belső felülvizsgálatát ^[2]. A belső felülvizsgálat iránti kérelmet később nyolc másik szervezet ^{is támogatta [3].}

2. 2016 februárjában a Bizottság válaszolt a panaszos belső felülvizsgálat iránti kérelmére. Mivel a panaszos elégedetlen volt a Bizottság válaszával, 2016 márciusában az ombudsmanhoz fordult.

3. A panaszos álláspontja az volt, hogy a) a Bizottságnak a géntechnológiával módosított MON 88302 olajrepce forgalombahozatali engedélyének megadásáról szóló határozatának belső felülvizsgálata iránti kérelemre adott válasza hibás a felülvizsgálati kérelemben felvetett környezetvédelmi kérdések tekintetében; és b) a Bizottság nem válaszolt a belső felülvizsgálat iránti kérelemre az aarhusi rendeletben meghatározott határidőkön belül, amely rendelet a környezetvédelmi jog hatálya alá tartozó közigazgatási aktusok belső felülvizsgálata iránti kérelmeket szabályozza.

4. Az ombudsman kérését követően a Bizottság további magyarázatokkal szolgált a panaszos számára a felülvizsgálati kérelmében felvetett környezetvédelmi aggályokkal kapcsolatban. Az ombudsman ezért arra a következtetésre jutott, hogy a Bizottság a vizsgálat során megoldotta a panasz első aspektusát. Két ajánlást tett azonban a Bizottságnak a panasznak az aarhusi rendeletben meghatározott határidők betartására vonatkozó második szempontjával kapcsolatban [4].

A belső felülvizsgálat iránti kérelem Bizottság általi megválaszolásához szükséges idő

Az ombudsman ajánlásai

5. A környezetvédelmi jog alapján elfogadott közigazgatási aktusok belső felülvizsgálata iránti kérelmek kezelését illetően az aarhusi rendelet kimondja, hogy az uniós intézményeknek a lehető leghamarabb, de legkésőbb a kérelem kézhezvételétől számított 12 héten belül írásbeli választ kell adniuk. Amennyiben az uniós intézmények a kellő gondosság ellenére sem tudják ezt megtenni, „Mindenesetre (...) a kérelem kézhezvételétől számított 18 héten belül” választ kell adniuk (utólagos kiemelés)^[5]. E megfogalmazásból egyértelműen kitűnik, hogy a jogalkotó azt irányozta elő, hogy a belső felülvizsgálat iránti kérelemmel foglalkozó uniós szerv főszabály szerint mindig 18 héten belül válaszolhasson a kérelemre.

6. Az ombudsman tisztában van azzal, hogy a géntechnológiával módosított szervezetekre (GMO-k) vonatkozó határozatok belső felülvizsgálatára irányuló kérelmek rendkívül összetett tudományos kérdéseket vethetnek fel, amelyek szükségessé tehetik a tudományos értékelésért felelős külső szervekkel (például az EFSA-val vagy az Európai Vegyianyag-ügynökséggel) való konzultációt. A jelen ügyben azonban a Bizottságnak közel 35 hétre – azaz az aarhusi rendeletben előírt idő közel kétszeresére – volt szüksége ahhoz, hogy válaszoljon a kérelemre.

7. Az ombudsman elfogadhatatlannak tartotta a határidő túllépését, különös tekintettel arra, hogy a Bizottság felülvizsgálati határozata csak négy hónappal azt követően született meg, hogy az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) utolsó észrevételt tett a kérelemmel kapcsolatban. Az ombudsman ezért megállapította, hogy a panaszos belső felülvizsgálat iránti kérelmének Bizottság általi késedelmes kezelése hivatali visszásságnak minősül, és a következő ajánlásokat tette:

A Bizottságnak az aarhusi rendelet szerinti belső felülvizsgálat iránti kérelmekre alkalmazandó jogszabályi határidők betartása érdekében felül kell vizsgálnia az ilyen felülvizsgálatok kezelésére vonatkozó eljárásait, valamint az e tekintetben szükséges erőforrásokat. Az eljárások és erőforrások felülvizsgálatának különösen figyelembe kell vennie azt a tényt, hogy számos ilyen felülvizsgálat összetett tudományos értékeléseket foglal magában, mint például a géntechnológiával módosított szervezeteket tartalmazó termékek engedélyezése. Abban az esetben, ha a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy a jogszabályi határidőket sok esetben nem lehet betartani, javaslatot kell tennie a határidők jogszabályi módosítására.

Amennyiben kivételes esetekben a Bizottság a kellő gondosság ellenére sem tudja betartani az aarhusi rendeletben a felülvizsgálatok befejezésére előírt 18 hetes határidőt, a lehető leghamarabb (de legkésőbb a 18 hetes időszakon belül) tájékoztatnia kell a kérelmet benyújtó nem kormányzati szervezetet a felülvizsgálat késedelmes lezárásának okairól, valamint arról a jogáról, hogy az aarhusi rendelet 12. cikkének (2) bekezdésével összhangban eljárást indíthat a Bíróság előtt.

A Bizottság válasza az ombudsman ajánlásaira

8. Az első ajánlást illetően a Bizottság kijelentette, hogy felülvizsgálta belső eljárásait, és arra a következtetésre jutott, hogy ezek az eljárások nem akadályozzák meg abban, hogy a jogszabályban előírt határidőkön belül kezelje az összetett felülvizsgálati kérelmeket.

9. A szóban forgóhoz hasonló – a GMO-k engedélyezésére vonatkozó, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) által végzett kockázatértékelést megkérdőjelező – felülvizsgálati kérelmek esetében azonban a legnehezebb betartani a jogszabályban előírt határidőt, mivel a Bizottságnak a válaszadáshoz az EFSA-val is konzultálnia kell. Az ilyen jellegű felülvizsgálat esetében a Bizottság kijelentette, hogy intézkedéseket fog hozni annak érdekében, hogy be lehessen tartani a 18 hetes határidőt.

10. Az aarhusi rendeletben meghatározott jogszabályi határidők minden belső felülvizsgálat iránti kérelemre alkalmazandók. A határidők betartása azonban csak egy konkrét kérelemtípus, nevezetesen az EFSA azon kockázatértékelését megkérdőjelező felülvizsgálati kérelmek esetében rendkívül nehéz, amelyek alapján a GMO-engedélyeket megadták. A Bizottság kijelentette, hogy a határidő felülvizsgálatának szükségességét az aarhusi rendelet szélesebb körű felülvizsgálatával összefüggésben fogják szem előtt tartani. A Bizottság azonban úgy véli, hogy túl korai lenne arra a következtetésre jutni, hogy ilyen módosításra van szükség.

11. A Bizottság figyelembe vette a panaszosnak az EFSA tudományos véleményével kapcsolatos észrevételeit, bár a panaszos azokat a felülvizsgálati kérelem benyújtásának határidejét követően nyújtotta be [6]. A Bizottság továbbá saját kezdeményezésére úgy határozott, hogy ezen észrevételekről ismét informálisan konzultál az EFSA-val. Ez hozzájárult a végső válasz közel egy hónapos késedelméhez. A Bizottság a jövőben nem veszi figyelembe a felülvizsgálati kérelem benyújtására vonatkozó hathetes határidő után benyújtott további észrevételeket.

12. A Bizottság szerint számos nem kormányzati szervezet gyakran ugyanazt a belső felülvizsgálat iránti kérelmet nyújtja be, bár az érvelés valamennyi kérelemben azonos. Ebben az esetben a Bizottsághoz kilenc azonos felülvizsgálati kérelem érkezett. A Bizottságnak ezért meg kellett vizsgálnia, hogy az egyes nem kormányzati szervezetek jogosultak voltak-e belső felülvizsgálatot kérni [7] (kivéve, ha ezt az ellenőrzést az ugyanazon nem kormányzati szervezet által benyújtott korábbi felülvizsgálati kérelmekkel összefüggésben már elvégezte). A Bizottság úgy véli, hogy a nem kormányzati szervezetek ilyen gyakorlata nem képvisel hozzáadott értéket. Mivel minden kérelem azonos, a Bizottság válasza is azonos lesz. A Bizottság azt javasolja, hogy a nem kormányzati szervezetek is írják alá a kérelmeket, és jelöljék ki az egyik nem kormányzati szervezetet kapcsolattartó pontként, amelyhez a Bizottság válaszát el lehet küldeni.

13. A Bizottság elfogadta az ombudsman második ajánlását, és kijelentette, hogy azt szisztematikusan végre fogja hajtani. Amennyiben a Bizottság nem tudja betartani a 18 hetes határidőt, röviddel a határidő lejárta előtt, de legkésőbb a határidő lejártakor tájékoztatja a nem kormányzati szervezetet a késedelem okairól és a bírósági eljárás megindításához való jogáról.

14. A panaszos úgy véli, hogy a Bizottság által hozott és tervezett intézkedések nem hatékonyak. A belső eljárások felülvizsgálatának nemcsak az eljárási szempontokkal kell foglalkoznia, hanem arra is törekednie kell, hogy jelentősen javítsa a felülvizsgálati kérelmek alapjául szolgáló tudományos kérdésekről folytatott vitát. A jogszabályban előírt határidők betartása mellett a Bizottság nem hagyhatja figyelmen kívül a belső felülvizsgálat iránti kérelmek tudományos tartalmát.

Az ombudsman értékelése az ajánlások után

15. Az ombudsman üdvözli, hogy a Bizottság felülvizsgálta eljárásait, és bízik abban, hogy be tudja tartani a jogszabályban előírt határidőket annak érdekében, hogy – legalábbis jelenleg – ne kelljen javaslatot tennie az aarhusi rendeletben foglalt határidők módosítására.

16. A Bizottság úgy döntött, hogy nem veszi figyelembe a kérelmező által a felülvizsgálat kérelmezésére vonatkozó hathetes határidő lejárta után küldött további anyagokat vagy észrevételeket. Az ombudsman árnyaltabb megközelítést javasol e tekintetben. Egyes esetekben egyértelmű lesz, hogy a felülvizsgálat szempontjából előnyös lesz, ha megfelelően megvizsgálják a most rendelkezésre bocsátott kiegészítő anyagokat. Ilyen esetekben a Bizottság annak biztosítására vonatkozó kötelezettsége, hogy az engedély megadásáról szóló határozat megalapozott legyen [8], és minden releváns megfontoláson alapuljon, meghaladhatja azt a követelményt, hogy a felülvizsgálatot határidőn belül le kell zárni. A Bizottságnak prioritásként kell kezelnie a felülvizsgálati kérelemben felvetett érdemi kérdések tudományos elemzésének minőségét. Ilyen esetekben elfogadható lehet az a megközelítés, hogy a Bizottság tájékoztatja a kérelmezőt arról, hogy kész figyelembe venni az új anyagot, de azon az alapon, hogy a kérelmező elfogadja, hogy a felülvizsgálati határozat ennek következtében késni fog. Amennyiben a kérelmező nem járul hozzá a felülvizsgálati határidő megfelelő meghosszabbításához, a Bizottság észszerűen elutasítja az új anyag figyelembevételét. Az ombudsman javaslatot fog tenni e tekintetben a javításra.

17. Az ombudsman üdvözli, hogy a Bizottság elfogadta azt az ajánlását, hogy a 18 hetes határidő kivételes be nem tartása esetén tájékoztassa a nem kormányzati szervezetet, megindokolva a késedelmet, és tájékoztassa a nem kormányzati szervezetet a bírósági eljárás megindításához való jogáról is.

18. A fentiek alapján az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottság követte ajánlásait.

19. Annak érdekében, hogy a Bizottság még több időt fordíthasson a felülvizsgálati kérelmek érdemi kérdéseire, az ombudsman arra ösztönzi a Bizottságot, hogy fejtse ki, és biztosítson megfelelő láthatóságot (például a külön erre a célra létrehozott honlapján) annak a preferenciájának, hogy a nem kormányzati szervezetek lehetőség szerint egyetlen felülvizsgálati kérelmet írjanak alá, ahelyett, hogy sok egyedi, de azonos kérelmet nyújtanának be. Az ombudsman javaslatot fog tenni e tekintetben a javításra.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

A Bizottság követte az ombudsman ajánlásait.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

Javítási javaslatok

Az ombudsman arra ösztönzi a Bizottságot, hogy fejtse ki, és biztosítson megfelelő láthatóságot (például a külön erre a célra létrehozott honlapján) annak a preferenciának, hogy a nem kormányzati szervezetek egyetlen felülvizsgálati kérelmet írjanak alá, ahelyett, hogy sok egyedi, de azonos kérelmet nyújtanának be.

Amennyiben egy olyan nem kormányzati szervezet, amely már belső felülvizsgálatot kért, a felülvizsgálat kérelmezésére vonatkozó határidő lejárta után további releváns anyagokat nyújt be, a Bizottságnak minden tőle telhetőt meg kell tennie annak érdekében, hogy a felülvizsgálat során megvizsgálja ezeket az anyagokat. Ilyen helyzetekben ésszerűnek tűnik, hogy a Bizottság a felülvizsgálatot kérelmező fél beleegyezését kérje a felülvizsgálat lezárására vonatkozó határidő megfelelő meghosszabbításához.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2018. július 11.

[1] A géntechnológiával módosított MON 88302 (MON-883Ø2-9) olajrepcét tartalmazó, abból álló vagy abból előállított termékek forgalomba hozatalának az 1829/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet szerinti engedélyezéséről szóló, 2015. április 24-i (EU) 2015/687 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2015. L 112., 22. o.), elérhető a következő internetcímen: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.112.01.0022.01.ENG

[2] Ezt a kérelmet a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a Közösségre történő alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6-i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 10. cikke alapján nyújtották be, amely kimondja, hogy „minden olyan nem kormányzati szervezet, amely megfelel a 11. cikkben [[2]] meghatározott kritériumoknak, jogosult belső felülvizsgálat iránti kérelmet benyújtani ahhoz a közösségi intézményhez vagy szervhez, amely a környezetvédelmi jog alapján igazgatási aktust fogadott el”.

[3] További információk a következő címen érhetők el: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/requests.htm

[4] A panasz hátterével, a felek érveivel és az ombudsman vizsgálatával kapcsolatos további információkért kérjük, olvassa el az ombudsman ajánlásának teljes szövegét, amely a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/87311/html.bookmark

[5] Az aarhusi rendelet 10. cikkének (3) bekezdése.

[6] Az aarhusi rendelet 10. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a felülvizsgálati kérelmeket „a közigazgatási aktus elfogadását követő hat hetet meg nem haladó határidőn belül” kell benyújtani.

[7] Az aarhusi rendelet 11. cikke meghatározza azokat a kritériumokat, amelyek alapján a nem kormányzati szervezetek belső felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthatnak be.

[8] Lásd például az Európai Unió működéséről szóló szerződés 168. cikkének (1) bekezdését: „Valamennyi uniós politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során biztosítani kell az emberi egészség védelmének magas szintjét.”