Kontekst istrage na vlastitu inicijativu

1. Člankom 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Europski ombudsman ovlašćuje se da na vlastitu inicijativu provodi istrage o aktivnostima institucija, tijela, ureda ili agencija Unije.

2. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona 1. prosinca 2009. Povelja EU-a o temeljnim pravima postala je pravno obvezujuća za Frontex, koji je agencija EU-a.

3. Nakon opsežnih rasprava te kao odgovor na zabrinutosti i očekivanja civilnog društva, Europski parlament i Vijeće donijeli su 25. listopada 2011. Uredbu 1168/2011/EU („Uredba”)[1], kojom se dodatno jača uloga Frontexa i izričito predviđa da Frontex ispunjava svoje zadaće u potpunosti u skladu s Poveljom o temeljnim pravima. Uredbom se od Frontexa zahtijeva da uspostavi određene administrativne mehanizme i instrumente za promicanje i praćenje usklađenosti sa svojim obvezama u pogledu poštovanja temeljnih prava.

4. S obzirom na novi pravni okvir u okviru kojeg Frontex djeluje i znatan interes civilnog društva za upravljanje vanjskim granicama EU-a, uključujući njegovu dimenziju temeljnih prava, Ombudsmanica je smatrala korisnim pokušati pojasniti, putem istrage na vlastitu inicijativu, kako Frontex provodi navedene odredbe.

Predmet istrage

5. U svojem dopisu o pokretanju ove istrage Europski ombudsman uputio je na članak 26.a Uredbe [2] i zatražio od Frontexa da ga obavijesti o svojem stajalištu u pogledu sljedećih pet točaka.

1 Strategija o temeljnim pravima

(i) Kakvo je trenutačno stanje u pogledu donošenja Frontexove strategije o temeljnim pravima?

ii. Koje je mjere Frontex poduzeo ili predvidio kako bi uspostavio učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u Frontexovim aktivnostima?

iii. Uzimajući u obzir da je Frontex uključen u aktivnosti koordinacije i potpore na državnom području država članica, može li Frontex objasniti svoje razumijevanje, po mogućnosti i kao primjer, upućivanja na „sve aktivnosti Agencije” iz članka 26.a stavka 1. Uredbe?

iv. Smatra li Frontex da bi razvoj učinkovitog mehanizma za praćenje temeljnih prava trebao uključivati mehanizam za podnošenje pritužbi za osobe na koje utječu aktivnosti Frontexa? (vidjeti i točku 3. podtočku ii. i točku 5. podtočku ii. u nastavku).

2 Kodeks ponašanja

Uredbom se predviđa donošenje kodeksa ponašanja koji se primjenjuju na sve operacije, kao što je kodeks koji se odnosi na (a) postupke kojima se jamči načelo vladavine prava i poštovanje temeljnih prava te (b) vraćanje državljana trećih zemalja koji se fizički nalaze u državama članicama EU-a bez valjanih isprava.

(i) Može li Frontex objasniti kako vidi odnos (a) između svoje strategije o temeljnim pravima (vidjeti točku 1.) i tih kodeksa ponašanja; i (b) među samim različitim kodovima?

ii. Kakvo je trenutačno stanje u pogledu donošenja tih kodeksa ponašanja?

3 Službenik za temeljna prava (FRO)

(i) Što Frontex smatra preciznim odgovornostima i dužnostima službenika za temeljna prava?

ii. Predviđa li Frontex da bi službenik za temeljna prava mogao biti nadležan za zaprimanje pritužbi pojedinaca u vezi s poštovanjem temeljnih prava u državama članicama i/ili Frontexu?

iii. Je li upravni odbor već imenovao službenika za temeljna prava i, ako nije, koji je postupak i vremenski okvir za to?

4 tima europske granične straže / koordinator

U Uredbi se upućuje na timove europske granične straže i zahtijeva se da oni pri obavljanju svojih zadaća i izvršavanju svojih ovlasti u potpunosti poštuju temeljna prava.

(i) s obzirom na to da se čini da su ti timovi sastavljeni od predstavnika Frontexa i država članica, koji će biti odgovorni za moguće propuste tih timova da u potpunosti poštuju temeljna prava, i

ii. Koja je uloga koordinatora u tom pogledu?

Završetak zajedničkih operacija i pilot-projekata

U skladu s člankom 3. stavkom 1.a Uredbe Frontex može, nakon što obavijesti dotičnu državu članicu, prekinuti zajedničke operacije i pilot-projekte ako uvjeti za provedbu tih zajedničkih operacija ili pilot-projekata više nisu ispunjeni. Izvršni direktor suspendira ili prekida, u cijelosti ili djelomično, zajedničke operacije i pilot-projekte ako smatra da su kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite ozbiljne prirode ili da će se vjerojatno nastaviti.

S obzirom na te odredbe:

(i) Može li Frontex objasniti koje će postupke i kriterije upotrijebiti za utvrđivanje mogućih povreda temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite koje su ozbiljne ili će se vjerojatno nastaviti?

ii. Predviđa li Frontex uspostavu mehanizma kojim bi se (a) osobe koje tvrde da su pogođene i/ili (b) druge osobe mogle žaliti Frontexu na kršenja temeljnih prava ili odredbi o međunarodnoj zaštiti?

iii. Ako izvršni direktor odluči obustaviti ili prekinuti operaciju ili pilot-projekt, koje bi druge korake Frontex, u skladu sa svojim mandatom, mogao predvidjeti kako bi pomogao u ispravljanju otkrivenih kršenja temeljnih prava i obveza međunarodne zaštite?

Istraga

6. Ombudsmanica je 6. ožujka 2012. pokrenula ovu istragu na vlastitu inicijativu i zatražila mišljenje Frontexa do 31. svibnja 2012. U mjeri u kojoj je Frontex već usvojio politike, postupke i kodekse navedene u točkama 1. i 2., zatražio je od Frontexa da mu dostavi njihove preslike. Ombudsman je u svojem uvodnom pismu također obavijestio Frontex da bi tijekom istrage mogao razmotriti objavljivanje mišljenja Frontexa na svojoj internetskoj stranici kako bi zainteresiranim trećim stranama omogućio da iznesu primjedbe. Osim toga, istaknuo je da je o svojoj istrazi odlučio obavijestiti nacionalne pučke pravobranitelje koji su članovi Europske mreže pučkih pravobranitelja.

7. Frontex je dostavio svoje mišljenje 17. svibnja 2012.

8. Uzimajući u obzir predmet njegove istrage i specijalizirani mandat Agencije Europske unije za temeljna prava (dalje u tekstu „FRA”), ombudsmanica je 18. lipnja 2012. proslijedila mišljenje Frontexa toj agenciji i pozvala je da dostavi primjedbe do 30. rujna 2012.

9. Ombudsman je 19. srpnja 2012. na svojoj internetskoj stranici objavio izjavu u kojoj je istaknuo da je, uzimajući u obzir interes civilnog društva za njegovu istragu, smatrao prikladnim i korisnim staviti mišljenje Frontexa na raspolaganje na svojoj internetskoj stranici. Također je izjavio da je shvatio da njegova istraga otvara niz tehničkih pitanja kojima se Frontexovo mišljenje detaljno bavi. Osim toga, naveo je da je svjestan posebnog interesa koji u njegovoj istrazi imaju organizacije aktivne u području zaštite temeljnih prava. U tim je okolnostima Ombudsman pozvao zainteresirane strane, a posebno nevladine organizacije i druge organizacije specijalizirane u području obuhvaćenom njegovom istragom, da do 30. rujna 2012. dostave primjedbe na mišljenje Frontexa.

10. Od 20. srpnja do 2. listopada 2012. Ombudsman je primio ukupno 18 doprinosa koje su dostavile međunarodne organizacije, nevladine organizacije, nacionalni ombudsman i privatne osobe [3]. FRA je 26. rujna 2012. dostavila primjedbe na mišljenje Frontexa.

11. Ombudsman je na svojoj internetskoj stranici objavio cjeloviti tekst prethodno navedenih doprinosa [4], kao i primjedbe FRA-e.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

12. Ombudsman napominje da se tijekom njegove istrage često upućuje na kodekse ponašanja u vezi s aktivnostima Frontexa. Radi jasnoće Ombudsman smatra da je korisno istaknuti da je potrebno razlikovati dva različita kodeksa ponašanja, a to su: i. opći kodeks ponašanja za sve osobe koje sudjeluju u aktivnostima Frontexa, koji je već donesen (dalje u tekstu „Kodeks ponašanja”) i ii. kodeks ponašanja koji treba donijeti posebno za zajedničke operacije vraćanja (dalje u tekstu „Zajednički kodeks o vraćanju”).

13. Ombudsmanica na početku želi zahvaliti svim sudionicima na vrlo korisnim komentarima i idejama.

14. Ombudsmanica cijeni činjenicu da su mu neki sudionici dostavili informacije o navodnim kršenjima temeljnih prava u određenim operacijama Frontexa. Konkretno, neki su sudionici naglasili važnost provedbe Kodeksa ponašanja u tim operacijama.

15. Ombudsmanica se u potpunosti slaže sa stajalištem da je važno provesti Kodeks ponašanja. Međutim, kad je riječ o konkretnim slučajevima kršenja temeljnih prava, uključujući odredbe Kodeksa ponašanja, Ombudsman podsjeća da je u središtu njegove istrage na vlastitu inicijativu Frontexov sustavni okvir djelovanja. Stoga se njegova istraga ne odnosi na konkretne slučajeve navodne neusklađenosti. Međutim, oni mogu biti predmet pritužbi koje su mu podnesene na ispitivanje.

A. Mišljenje Frontexa o mjerama povezanima s promicanjem i poštovanjem temeljnih prava u skladu s Uredbom

16. Frontex je u svojem mišljenju dostavio detaljne odgovore u vezi sa sljedećim pitanjima: Strategija o temeljnim pravima; Kodeksi ponašanja; službenik za temeljna prava; Savjetodavni forum; Timovi europske granične straže i prekid zajedničkih operacija i pilot-projekata.

17. Frontex je naglasio da je Odbor za izradu nacrta [5] pripremio Strategiju o temeljnim pravima ("Strategija") koju je 31. ožujka 2011. potvrdio njegov Upravni odbor. Strategija služi za uključivanje temeljnih prava u sve aktivnosti Frontexa, a time i za promicanje temeljnih prava u onome što Frontex naziva „europskom kulturom granične straže”.

18. S ciljem provedbe strategije upravni odbor Frontexa donio je 29. rujna 2011. Akcijski plan za temeljna prava („Akcijski plan”). U Akcijskom planu navode se operativne aktivnosti (u koje su integrirani ciljevi strategije) i posebne mjere u glavnim područjima aktivnosti Frontexa. Frontex je priložio tablicu u kojoj su navedene sve navedene mjere. Strukturirani su prema sljedećim glavnim područjima Frontexovih aktivnosti: operativne aktivnosti (analiza rizika, zajedničke operacije, zajedničke operacije vraćanja), izgradnja kapaciteta (osposobljavanje, istraživanje i razvoj) i horizontalne aktivnosti (kao što su vanjski odnosi, komunikacija i širenje informacija).

19. Agencija je izjavila da će se provedba mjera sadržanih u akcijskom planu pratiti s pomoću godišnjeg izvješća o napretku u području temeljnih prava, koje će biti temelj za buduće revizije strategije. Službenik za temeljna prava i Savjetodavni forum za temeljna prava sudjelovat će u preispitivanju.

20. U odgovoru na pitanje Ombudsmana o učinkovitom mehanizmu za praćenje poštovanja temeljnih prava Frontex je naveo da će se taj mehanizam uspostaviti interakcijom između Savjetodavnog foruma (koji se sastoji od organizacija za temeljna prava i institucijskih partnera), službenika za temeljna prava, mehanizma za obustavu i prekid zajedničkih operacija i pilot-projekata te ovlasti izvršnog direktora kao tijela za imenovanje koje donosi konačnu odluku.

21. Kad je riječ o pitanju Ombudsmana o njegovu razumijevanju „svih aktivnosti Agencije”, Frontex je istaknuo da se taj koncept već koristio u Kodeksu ponašanja. U članku 2. točki (b) Kodeksa ponašanja „aktivnost Frontexa” definirana je na sljedeći način: „... sve aktivnosti koje koordinira ili vodi Frontex u okviru svojih zadaća kako je opisano u Uredbi o Frontexu, uključujući zajedničke operacije, pilot-projekte, zajedničke operacije vraćanja i osposobljavanja.”

22. Kad je riječ o mogućnosti uspostave mehanizma za podnošenje pritužbi za osobe na koje utječu njegove aktivnosti, Frontex je istaknuo da je njegova zadaća „samo koordinirati suradnju država članica EU-a i zemalja pridruženih Schengenu”. Stoga samo tijela država članica obavljaju aktivnosti koje mogu utjecati na prava pojedinaca. Frontex je istaknuo i da nema izvršne ovlasti. Ta se prava dodjeljuju isključivo tijelima država članica. Osobe koje tvrde da su ta tijela prekršila njihova prava stoga se mogu koristiti „nacionalnim mehanizmima i mehanizmima EU-a za podnošenje pritužbe”. Međutim, uspostavljeni su unutarnji postupci kojima se pojedincima omogućuje da ga obavijeste o mogućim kršenjima temeljnih prava. Ti postupci uključuju i. obveze izvješćivanja nametnute sudionicima u Frontexovim aktivnostima, ii. sustav izvješćivanja o incidentima i iii. novi standardni operativni postupak kojim se zahtijeva potpuno razmatranje prijava, iz bilo kojeg izvora i podnesenih na bilo koji način, o mogućim kršenjima temeljnih prava u Frontexovim koordiniranim aktivnostima.

23. Frontex je izjavio da je Kodeks ponašanja donio 21. ožujka 2011., odnosno prije nego što je Uredba stupila na snagu. Sadržava odredbe o poštovanju i promicanju temeljnih prava i pitanja međunarodne zaštite tijekom Frontexovih aktivnosti. Frontex je naveo da se Kodeks ponašanja „primjenjuje tijekom Frontexovih koordiniranih zajedničkih operacija i pilot-projekata. Priložen je operativnom planu i obvezujući je za sve osobe koje sudjeluju u svim Frontexovim aktivnostima. Među ostalim, Kodeksom ponašanja predviđene su sankcije u slučaju kršenja njegovih odredbi. Sankcije se kreću od trenutačnog udaljavanja iz Frontexove aktivnosti do disciplinskih mjera. Frontex je istaknuo da, u skladu s izmijenjenom Uredbom, trenutačno revidira Kodeks ponašanja kako bi se uzela u obzir stajališta Savjetodavnog foruma. Dodala je da će, kako se zahtijeva izmijenjenom Uredbom o Frontexu, postojati zaseban kodeks za zajedničke aktivnosti vraćanja, odnosno zajednički kodeks o vraćanju.

24. Frontex je naveo da su kodeksi ponašanja „jedan od brojnih instrumenata cjelokupne strategije o temeljnim pravima”.

25. Komentirajući odnos između kodeksa ponašanja, Frontex je objasnio da će se ta dva kodeksa primjenjivati na zajedničke operacije vraćanja koje koordinira. Kad je riječ o Zajedničkom kodeksu o vraćanju, on će se sastojati od općeg skupa pravila sličnih onima iz (općeg) kodeksa ponašanja i posebnih pravila usmjerenih na posebnosti zajedničkih operacija vraćanja. Frontex je dodao da već primjenjuje "najbolje prakse" na zajedničke operacije vraćanja.

26. Kad je riječ o stanju u vezi s revizijom Kodeksa ponašanja, Frontex je naveo da taj postupak ovisi o osnivanju Savjetodavnog foruma, ali je naveo da je rad na postupku revizije u vrlo naprednoj fazi.

27. Frontex je naveo da je službenik za temeljna prava neovisni član osoblja koji podnosi izvješća izravno upravnom odboru i ima ulogu praćenja. Službenik za temeljna prava također redovito izvješćuje Savjetodavni forum i izvršnog direktora koji je tijelo za imenovanje.

28. Službenik za temeljna prava i Kohezijski fond imaju pristup svim informacijama o poštovanju temeljnih prava, a njihove su aktivnosti komplementarne. Iako službenik za temeljna prava ima funkciju praćenja, KF nudi strateške smjernice i objedinjuje informacije. Zadaće službenika za temeljna prava uključuju, na primjer, doprinos učinkovitom mehanizmu praćenja te uspostavu i vođenje evidencije mogućih kršenja temeljnih prava.

29. Frontex je naveo da se odgovor na pitanje može li službenik za temeljna prava primati pritužbe pojedinaca u vezi s poštovanjem temeljnih prava očekuje tek nakon što se u potpunosti definira mehanizam za praćenje temeljnih prava.

30. Što se tiče rasporeda imenovanja službenika za temeljna prava, Frontex je naveo da je obavijest o slobodnom radnom mjestu objavljena krajem travnja 2012. i da se očekuje da će službenik za temeljna prava biti odabran do jeseni 2012.

31. Kad je riječ o KF-u, Frontex je objasnio da je njegova uloga pomagati izvršnom direktoru u pitanjima temeljnih prava te služiti kao resurs znanja i stručnosti za razvoj i promicanje poštovanja temeljnih prava. O njegovom točnom sastavu, zadaćama i metodama rada odlučit će se na inauguracijskom sastanku. Prema Frontexu, njegovo je članstvo ograničeno na organizacije civilnog društva, međunarodne organizacije i agencije EU-a specijalizirane za temeljna prava. Inauguracijski sastanak KF-a trebao se održati u rujnu 2012.

32. Frontex je istaknuo da se izmijenjenom Uredbom o Frontexu propisuje da timovi europske granične i obalne straže pri obavljanju svojih zadaća i izvršavanju svojih ovlasti moraju u potpunosti poštovati temeljna prava.

33. Frontex se pozvao na sljedeća četiri glavna alata osmišljena za sprečavanje kršenja temeljnih prava u tom pogledu.

(1) Operativnim planom predviđaju se i. obveze izvješćivanja o kršenjima temeljnih prava i ii. osposobljavanje sudionika, prije raspoređivanja, u pravu EU-a i međunarodnom pravu, uključujući temeljna prava. Nadalje, iii. Kodeks ponašanja sastavni je dio operativnog plana i njime se nastoje promicati profesionalne vrijednosti koje se temelje na vladavini prava i poštovanju temeljnih prava te se utvrđuju relevantna načela. Osim toga, operativnim planom iv. predviđeni su standardni operativni postupci za izvješćivanje o ozbiljnim incidentima.

(2) Zajednička odgovornost nad članovima EBGT-ova

Pričuvu EBGT-ova čine službenici graničnog nadzora koje su na raspolaganje stavile države članice. Međutim, to se osoblje privremeno stavlja na raspolaganje Frontexu, nije kvalificirano za obavljanje funkcija nadzora državne granice i raspoređeno je samo za koordinacijske zadaće, s ciljem poticanja suradnje između države članice domaćina i države članice sudionice. Članovi EBGT-a mogu obavljati zadaće samo prema uputama i, u pravilu, u prisutnosti službenika graničnog nadzora države članice domaćina. Ako član ne poštuje temeljna prava, predmet će razmotriti država članica domaćin i/ili Frontex, kao i matična država članica člana. Stoga članovi EBGT-ova istodobno podliježu uputama država članica domaćina i disciplinskim mjerama matične države članice.

(3) Profil članova skupine EBGT

Na temelju temeljite unutarnje procjene Frontex je razvio posebne stručne profile za buduće članove skupine EBGT. Profili odražavaju temeljna prava i obveze međunarodne zaštite kojih se moraju pridržavati svi sudionici u Frontexovim operacijama. Zahtijevaju i prethodno iskustvo u traženom području, kao i prethodno osposobljavanje, posebno o tome kako primijeniti temeljna prava u praksi. Profile mora odobriti Upravni odbor. Nakon imenovanja u skupinu Frontex će osigurati osposobljavanje o pravu EU-a i međunarodnom pravu, uključujući temeljna prava. Iako su dužne poštovati kriterije prihvatljivosti utvrđene u profilima, same države članice odgovorne su za odabir i imenovanje stručnjaka u skupinu EBGT-a.

(4) Osposobljavanje prije raspoređivanja svih sudionika

Frontex je dužan osigurati osposobljavanje za sve sudionike u Frontexovim operacijama prije raspoređivanja. Osposobljavanje je usmjereno na relevantno pravo EU-a i međunarodno pravo, uključujući temeljna prava i pristup međunarodnoj zaštiti (načela nediskriminacije, zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i pravo na azil) te relevantne smjernice. Navela je da se pružaju različite razine osposobljavanja.

34. Frontex je naveo i da je u svim operativnim planovima predviđen službenik za koordinaciju Frontexa („FCO”), čija je glavna zadaća poticanje suradnje i koordinacije između država članica domaćina i država članica sudionica. Na primjer, FCO djeluje kao poveznica između Frontexa i države članice domaćina, prati provedbu operativnog plana i Kodeksa ponašanja te ima ključnu ulogu u daljnjem postupanju u vezi s izvješćivanjem o ozbiljnim incidentima.

35. Kad je riječ o prekidu zajedničkih operacija i pilot-projekata, Frontex je naveo da je osnovao internu radnu skupinu za izradu standardnog operativnog postupka („SOP”) kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava u navedenim operacijama. SOP će biti javno dostupan nakon donošenja.

36. Unatoč činjenici da SOP još nije dovršen, Frontex je dostavio sljedeće informacije.

37. Frontex je smatrao da se „kršenja temeljnih prava ne mogu predvidjeti prije nego što se doista dogode i ne mogu se sistematizirati”. Stoga nije razvio „stroge kriterije kao takve za utvrđivanje tih mogućih kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite. One se mogu procijeniti samo na pojedinačnoj osnovi, a stručno znanje službenika za temeljna prava bit će ključno u tom pogledu. SOP će se stoga usredotočiti na osiguravanje da se incidenti koji uključuju moguća kršenja temeljnih prava prijavljuju i ocjenjuju u svim fazama operativnih aktivnosti. Trenutačno je u SOP-u predviđeno pet koraka kako bi se odgovorilo na članak 3.a Uredbe: i. unutarnju pripremu; ii. odredbe operativnog plana; iii. izvješćivanje o incidentima; iv. postupanje s informacijama dobivenima internim izvješćivanjem o incidentima; i v. odgovor i djelovanje. Frontex je naveo da je cilj dodatnih preventivnih mjera osvijestiti dionike o rizicima povezanima s operacijama. U tim se procjenama rizika, na primjer, uzimaju u obzir obavještajni podaci o zemljama podrijetla, tranzitnim rutama i susjednim zemljama te se uključuju različiti odjeli unutar Frontexa i službenik za temeljna prava.

38. Kad je riječ o utvrđivanju navodnih kršenja temeljnih prava, Frontex je uputio na detaljan unutarnji postupak i istaknuo važnost i. obveza izvješćivanja za sve sudionike i mogućnosti izvješćivanja za treće strane; ii. način na koji se prijavljene informacije obrađuju interno; i iii. procjenu informacija koje su primili predmetni dionici.

39. Frontex je smatrao da bi njegov širok pristup koji uključuje utvrđivanje i sprečavanje mogućih kršenja omogućio odgovarajući odgovor na takva kršenja te je u tom pogledu ponovno naglasio važnost specijaliziranog osposobljavanja.

40. Kad je riječ o pitanju mehanizma za podnošenje pritužbi za osobe pogođene kršenjem temeljnih prava, Frontex je istaknuo mogućnost da mu treće strane prijave moguća kršenja. Također je naglasio da će se baviti svim pritužbama o kršenju temeljnih prava i da će "odgovarajuće razmotriti"takve pritužbe. Frontex je istodobno istaknuo da nema ovlasti odlučivati o pojedinačnim slučajevima jer su oni u nadležnosti predmetnih država članica.

41. Kad je riječ o mjerama koje bi Frontex mogao poduzeti u slučaju otkrivenih kršenja temeljnih prava, naveo je da bi mogao, na primjer, „uputiti pisma zabrinutosti ili pisma upozorenja dotičnim državama članicama, raspraviti o tom pitanju na razini upravnog odbora ili izvijestiti Komisiju, povući ili smanjiti financijsku potporu, poduzeti disciplinske mjere te obustaviti ili prekinuti operacije, pri čemu je prekid krajnja mjera.” Frontex je nadalje objasnio da zbog složenosti operacija koje uključuju niz političkih i operativnih pitanja ne bi uvijek bilo primjereno obustaviti ili prekinuti operaciju te izvršni direktor mora odlučiti na temelju izvješća koja mu je dostavilo osoblje Frontexa.

B. Očitovanja sudionika javnog savjetovanja

42. Ta se opažanja mogu sažeti kako slijedi.

43. Caritas smatra da je potreban učinkovit mehanizam za podnošenje pritužbi u vezi s operacijama Frontexa. Nevladine organizacije aktivne u tom području mogle bi doprinijeti praktičnom praćenju operacija Frontexa. Osoblje Frontexa trebalo bi obavijestiti sve migrante i izbjeglice koji su presretnuti u operacijama koje koordinira Frontex o njihovim pravima. Odbor Meijers (u daljnjem tekstu: MK) naglasio je važnost mehanizama odgovornosti s pomoću kojih se može nadzirati usklađenost Frontexa s temeljnim pravima. Neovisni odbori za praćenje istaknuli su da nije jasno je li Frontex odgovoran za pritužbe o operacijama pod nadzorom Frontexa.

44. G. Paolo RUWINDU smatrao je da bi Frontexovo poštovanje obveza u pogledu temeljnih prava trebalo nadzirati potpuno neovisno tijelo te da imenovanje službenika za temeljna prava nije dovoljno. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM izjavio je da Frontex zbog svoje pravne osnove ne može snositi odgovornost za povrede temeljnih prava u ime država članica. Kad je riječ o pravnoj mogućnosti prekida ili obustave zajedničkih operacija ako uvjeti kojima se jamči poštovanje temeljnih prava više nisu ispunjeni, istaknuo je da nije jasno kako bi se ti uvjeti odredili. Nije jasno ni koja su sredstva na raspolaganju službeniku za temeljna prava kako bi učinkovito nadzirao poštovanje temeljnih prava. G. Apostolis FOTIADIS istaknuo je da Frontex legitimizira djelovanje država članica, primjerice raspoređivanjem službenika Frontexa u pratnji člana graničnog nadzora zemlje domaćina i sudjelovanjem u dubinskoj provjeri presretnutih osoba. Prijedlozi koje je Frontex iznio tijekom dubinskih provjera u pogledu zemlje podrijetla službeno slijede nacionalni službenici graničnog nadzora. Dr. Luisa MARIN, docentica europskog prava na Sveučilištu u Twenteu, kao doprinos je dostavila svoj akademski rad u kojem se detaljno analizira usklađenost Frontexa s pravom EU-a i temeljnim pravima. G. George HABIB osvrnuo se na Frontexov projekt „Attica” pokrenut na grčko-turskoj granici kako bi se grčkim vlastima pomoglo u presretanju i vraćanju nezakonitih migranata u treću zemlju podrijetla.

45. Crveni križ zabrinut je zbog toga što se u Strategiji i Akcijskom planu ne spominje primjena disciplinskih mjera na sudionike u operacijama Frontexa koji nisu njegovo osoblje. Crveni križ nadalje je istaknuo da u Strategiji nedostaje i jasna naznaka o tome tko, odnosno Frontex ili dotična država članica, može odgovarati za kršenja temeljnih prava u zajedničkim operacijama. Strategija ne sadržava nikakve upute o upotrebi osobnih podataka koje je prikupio Frontex, posebno u pogledu njihova mogućeg prijenosa trećim stranama kao što je EUROPOL ili trećim zemljama. Strategija ili akcijski plan trebali bi sadržavati posebne smjernice o tome kako bi se sudionici u predmetnim operacijama trebali nositi sa situacijama nevolje. To bi moglo pomoći da se poduzmu sve potrebne mjere za sprečavanje gubitka života ranjivih osoba i da se nadležnim tijelima i, u konačnici, obiteljima osoba koje su izgubile život pri prelasku granica EU-a na odgovarajući način pruže informacije. Naposljetku, Crveni križ preporučio je provedbu mehanizma za podnošenje pritužbi.

46. TransEuropeExperts (TEE) smatrao je da formulacija upotrijebljena u člancima 19. i 20. Kodeksa ponašanja, u kojima se navodi da upotreba prisile i oružja ne smije premašiti ono što je nužno s obzirom na okolnosti, ostavlja dovoljno prostora za subjektivno uvažavanje. Prema TEE-u, odluke izvršnog direktora o obustavi ili prekidu zajedničkih operacija i pilot-projekata u slučaju ozbiljnih kršenja temeljnih prava nisu pojašnjene u odgovoru Frontexa Ombudsmanu. Iz tog odgovora proizlazi da se takve odluke ne primjenjuju na zajedničke operacije vraćanja, kada se upravo na te operacije prije svega mogu odnositi povrede temeljnih prava. TEE je također izrazio nezadovoljstvo dijelom odgovora Frontexa kojim se odgovara na pitanja o mehanizmu za podnošenje pritužbi za žrtve kršenja temeljnih prava. Osim toga, Frontex u svojem odgovoru nije iznio primjedbe o upravljanju osobnim podacima.

47. Amnesty International (AI) posebno je zabrinut zbog: (i) nepostojanje postupka za podnošenje pritužbi; ii. izostanak daljnjeg postupanja u vezi s izvješćivanjem o incidentima i iii. nedovoljni kapacitet i neovisnost službenika za temeljna prava. Naveo je da je mehanizam kojim se pritužbe koje se odnose na Frontexove operacije i ponašanje njegova osoblja i gostujućih službenika, kako u državama članicama tako i izvan vanjskih granica, mogu podnijeti izravno Frontexu ključan iz dva razloga. Prvo, zato što Frontex mora poduzeti odgovarajuće korake kako bi otkrio svako kršenje vlastitih pravnih obveza. Kao drugo, Frontex pri koordinaciji operacija mora pratiti poštuju li njegovo osoblje, gostujući službenici i države članice domaćina temeljna prava. Umjetna inteligencija pozdravila je Frontexov razvoj internih mehanizama kojima osoblje i gostujući službenici mogu prijaviti moguća kršenja. Međutim, AI je napomenuo da nije jasno kako će se pratiti prijavljeni incidenti. Umjetna inteligencija izrazila je sumnju da se samo disciplinskim mjerama, predviđenima u člancima 4. i 5. Kodeksa ponašanja, omogućuje odgovarajuće praćenje kršenja temeljnih prava. Umjetna inteligencija dovela je u pitanje neovisnost službenika za temeljna prava s obzirom na to da je nositelj dužnosti član osoblja Frontexa i ima obveze izvješćivanja izvršnog direktora, koji će, kao tijelo za imenovanje, ocijeniti rad službenika za temeljna prava. Također nije jasno na koji će način osoba koja obnaša tu dužnost biti sposobna sama obavljati tu ulogu. Umjetna inteligencija predložila je da bi Savjetodavni forum barem trebao biti usko povezan s radom službenika za temeljna prava kako bi mogao pružiti potporu i pomoć službeniku za temeljna prava u učinkovitom ispunjavanju njegovih zadaća.

48. Statewatch i Migreurop dali su zajednički doprinos. Kad je riječ o Kodeksu ponašanja, smatrali su da bi, s obzirom na to da se člancima 19. i 20. tog kodeksa, koji se odnose na upotrebu prisile i oružja, predviđa da se prisila i oružje mogu upotrebljavati ne samo u obavljanju dužnosti nego i u drugim situacijama, te situacije trebalo utvrditi. U Strategiji je Kodeks ponašanja definiran kao neobvezujući zakon („općeprihvaćeni standardi”). Nije jasno koja je pravna priroda Kodeksa ponašanja i može li se ikada pokrenuti sudski postupak zbog kršenja temeljnih prava na temelju kršenja Kodeksa ponašanja. Iako pravna snaga tog dokumenta nije izvjesna, dobrodošla je izrada Zajedničkog zakonika o vraćanju. Kad je riječ o službeniku za temeljna prava, u izjavi u opisu radnog mjesta priloženoj odgovoru Frontexa navodi se da će „od službenika za temeljna prava zahtijevati da se obveže da će djelovati neovisno u interesu Frontexa”. Preostaje utvrditi je li rad u interesu određenog subjekta u skladu s načelom neovisnosti. U pogledu odluka izvršnog direktora o suspenziji ili prekidu zajedničkih operacija ako „uvjeti za provođenje takvih operacija više nisu ispunjeni”, Frontex nije dao nikakve informacije o prirodi tih „uvjeta” ni o okolnostima zbog kojih bi izvršni direktor mogao djelomično ili u potpunosti obustaviti ili prekinuti operaciju. Kriteriji će biti definirani i uključeni u standardni operativni postupak. Međutim, nije poznato hoće li ti kriteriji ikada biti objavljeni, podložno preispitivanju Savjetodavnog foruma, hoće li Europski parlament biti obaviješten o njima ili će se redovito preispitivati s obzirom na relevantne promjene u sudskoj praksi. Važno je da strategija uključuje jasne i sveobuhvatne mjere za zaštitu podataka, kao i mehanizme pravne zaštite u slučaju kršenja prava ispitanika. Frontex je u mišljenju tvrdio da se „kršenja temeljnih prava ne mogu predvidjeti prije nego što se doista dogode”. Međutim, kao prvo, mogu se predvidjeti neke situacije u kojima će migranti vjerojatno biti u ranjivom položaju. Drugo, dostupne su brojne međunarodne i regionalne konvencije i preporuke koje mogu biti korisne za uspostavu postupovnih zaštitnih mjera. Potrebni su mehanizmi za podnošenje pritužbi i pravna sredstva u slučajevima kršenja temeljnih prava tijekom operacija Frontexa. Frontex nije smio uskratiti izravnu odgovornost za moguća kršenja temeljnih prava do kojih može doći tijekom aktivnosti Frontexa. Ne čini se točnim navesti, posebno nakon revizije mandata Agencije, da je Agencija samo koordinator i da nema izravnu odgovornost za način na koji se operacije provode.

49. Udruženje stručnjaka za imigracijsko pravo (ILPA) zauzelo je stajalište da je konkretna provedba temeljnih prava i obveza međunarodne zaštite u pojedinačnim slučajevima odgođena za neobvezujuće pravne instrumente (kao što su Kodeks ponašanja ili Strategija) i operativne planove svake misije, bez odredbe o uspostavi posebnih postupaka, pravnih lijekova ili bilo kojih drugih pravno obvezujućih jamstava u glavnim propisima. U Kodeksu ponašanja ne navodi se da se obveze u pogledu temeljnih prava moraju ispuniti, već se samo zahtijeva promicanje određenog ponašanja iz točke 5.a. ILPA smatra da bi od Frontexa trebalo zatražiti da revidira svoju strategiju i Kodeks ponašanja kako bi se uveli postupci i pravne zaštitne mjere potrebne za poštovanje pojedinačnih jamstava u skladu s pravom EU-a i međunarodnim pravom, kako je propisano Uredbom o njegovu osnivanju, posebno njezinim člancima 2.a i 26.a.

50. Odbor za migracije, izbjeglice i raseljene osobe Parlamentarne skupštine Vijeća Europe (PACE) skrenuo je pozornost na nedostatak neovisnosti i resursa službenika za temeljna prava, isključivo savjetodavni kapacitet Savjetodavnog foruma i nedostatak transparentnosti u pogledu kriterija za suspenziju ili prekid operacije. PACE je razlikovao: operacije na moru (Frontex mora osigurati iskrcavanje onih koji su presretnuti na moru na mjesto na kojem nisu samo fizički sigurni, već se poštuju njihova prava, uključujući pravo na traženje azila); operacije na kopnenim granicama (Frontex nema sustav praćenja kojim bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava na terenu); i zračne operacije (te operacije mogu biti usmjerene na određene nacionalne skupine i ova vrsta ciljane intervencije otvara moguća pitanja rasne diskriminacije u operacijama Agencije). Pravni okvir Frontexa nije jasan u pogledu njegove odgovornosti u pogledu poštovanja temeljnih prava. U skladu s Uredbom o osnivanju Frontexa države članice pravno su odgovorne za nadzor vanjskih granica. Međutim, isti tekst daje Frontexu pravnu osobnost i omogućuje mu sklapanje sporazuma s trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama. Međutim, Agencija redovito tvrdi da „samo” koordinira aktivnosti i da stoga nije nadležna. Međutim, budući da koordinacija uključuje davanje uputa tijekom koordinacije, ona je, kao rezultat toga, odgovorna i za mnoge aspekte. Frontex bi trebao uspostaviti učinkovit sustav izvješćivanja kako bi se osiguralo da sve povrede temeljnih prava prijavljuju službenici sudionici ili članovi osoblja Frontexa. Nije jasno hoće li službenik za temeljna prava moći primati pritužbe pojedinaca. Uredbom o Frontexu iz 2011. predviđen je mehanizam suspenzije ili prekida zajedničkih operacija i pilot-projekata u slučaju teških kršenja temeljnih prava. Međutim, kriteriji nisu razvijeni.

51. Isusovačka služba za izbjeglice (JRS) naglasila je da Frontex nije posrednik država članica, već uživa autonomiju kao agencija EU-a. Kako bi se izbjegla kršenja temeljnih prava, Frontex je posebno obvezan osigurati da se u slučajevima presretanja identificiraju osobe koje tvrde da im je potrebna zaštita ili kojima je očito potrebna zaštita te da im se omogući pristup utvrđenim postupcima. Ne postoji jasna podjela nadležnosti između službenika za temeljna prava i koordinatora tima europske granične straže. Zadaće službenika za temeljna prava navedene u Frontexovu odgovoru Ombudsmanu prilično su nejasne i neodređene. Strategijom se ne predviđaju učinkoviti mehanizmi praćenja/pritužaba. Trebao bi postojati mehanizam koji omogućuje presretnutoj ili vraćenoj osobi da podnese pritužbu službeniku za temeljna prava ili drugom službeniku Frontexa koji bi trebao imati ovlasti zaustaviti izvršenje operacije ili je barem zaustaviti dok izvršni direktor ne donese konačnu odluku. Osim toga, svaka osoba koja sudjeluje u operaciji Frontexa trebala bi imati jasnu obvezu obavijestiti službenika za temeljna prava o svim pitanjima povezanima s temeljnim pravima i odgovoriti na sva pitanja koja je postavio službenik za temeljna prava. Frontex i dalje mora izmijeniti svoje kodekse ponašanja kako bi ispunio zahtjeve iz članka 2.a druge rečenice Uredbe o Frontexu. Iznenađujuće je da Frontex u vrijeme svojeg odgovora i nakon mnogo godina koordinacije zajedničkih operacija vraćanja još nije donio poseban zajednički kodeks o vraćanju.

52. Human Rights Watch (HRW) osporio je Frontexovu izjavu u mišljenju da „budući da se kršenja temeljnih prava ne mogu predvidjeti prije nego što se doista dogode i ne mogu se sistematizirati, Frontex nije razvio stroge kriterije za utvrđivanje tih mogućih kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite”. HRW je smatrao da je, na temelju istraživanja i izvješća, mogućnost takvih zlouporaba i kršenja temeljnih prava jasno predvidljiva. HRW je također kritizirao izjavu Frontexa u odgovoru Ombudsmanu da je njegova zadaća "samo koordinirati suradnju država članica EU "i da stoga rad Frontexa ne uključuje aktivnosti koje mogu utjecati na pojedinačna prava. Prema Frontexovu mišljenju, te aktivnosti mogu provoditi samo nadležna tijela država članica koje su domaćini operacije ili sudjeluju u njoj. HRW je istaknuo da to tumačenje podrazumijeva da Frontex možda nikada neće odgovarati za bilo kakvo sudjelovanje u kršenju temeljnih prava.

53. FRA je istaknula da je od 2010. uključena u niz inicijativa pod vodstvom Frontexa (istraživanje, osposobljavanje i izgradnja kapaciteta, analiza rizika, operacije) na temelju svojeg posebnog sporazuma s Frontexom od 26. svibnja 2010. Osim toga, FRA prikuplja informacije i podatke povezane s pitanjima temeljnih prava u Frontexovim aktivnostima, kao što su upravljanje granicama i operacije vraćanja.

54. Francusko savjetodavno povjerenstvo za temeljna prava (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme)(„CNCDH”) preporučilo je da Frontex podsjeti posade na plovilima koja plove pod zastavom države članice EU-a da pravo na život mora imati prednost pred upravljanjem migracijskim tokovima. Istaknuo je da bi svaki zahtjev za azil koji podnese svaki migrant trebalo razmotriti i da bi podnositeljima zahtjeva trebalo zajamčiti "materijalne uvjete u zemlji domaćinu koji poštuju njihovo dostojanstvo".

55. Grčka ombudsmanica svojem je doprinosu priložila svoje posebno izvješće iz ožujka 2011. o postupanju s nezakonitim migrantima i tražiteljima azila u pograničnom području Evrosa. Grčka ombudsmanica izjavila je da je zaprimila pritužbe pojedinaca i nevladinih organizacija u vezi s operacijama Frontexa u Grčkoj, odnosno pritužbe o pristupu postupku azila, postupku identifikacije i provjere, pa čak i pogrešnoj registraciji osobnih podataka. Prema mišljenju grčkog ombudsmana, Frontexov odgovor Europskom ombudsmanu pokazuje da postoji hitna potreba za poduzimanjem inicijativa. Potpuna provedba strategije i kodeksa ponašanja bila bi prednost u području zaštite temeljnih prava, posebno u pograničnim područjima Grčke. Kad je riječ o zajedničkim operacijama i pilot-projektima koje Frontex provodi zajedno s grčkim tijelima, trebalo bi uspostaviti mehanizam praćenja kršenja temeljnih prava na razini EU-a kako bi se istražila i spriječila takva kršenja.

C. Procjena Europskog ombudsmana

56. Člankom 26.a stavkom 1. Uredbe predviđa se da bi Frontex trebao poduzeti dvije ključne mjere kako bi ispunio svoju obvezu promicanja i poštovanja temeljnih prava: Prvo bi trebala (a) izraditi, (b) razviti i (c) provesti strategiju o temeljnim pravima. Drugo, trebala bi uspostaviti učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u svim svojim aktivnostima. U sljedećoj procjeni Europski ombudsman ispitat će stajalište Frontexa u kontekstu te obveze. Pritom će se prvo osvrnuti na Strategiju, zajedno s Akcijskim planom i Kodeksom ponašanja. Zatim će procijeniti učinkovitost postojećih mehanizama za praćenje poštovanja temeljnih prava, kako proizlazi iz mišljenja Frontexa.

Strategija o temeljnim pravima, akcijski plan i kodeksi ponašanja

57. Frontex je u svojem mišljenju obavijestio Ombudsmana da je 31. ožujka 2011. njegov Upravni odbor odobrio Strategiju. Frontex je dostavio presliku tog dokumenta. Kako bi pokazao kako provodi Strategiju, Frontex je podnio i dokument pod nazivom „Akcijski plan za temeljna prava”, donesen 29. rujna 2011., koji se odnosi na 21 mjeru kojom Frontex nastoji provesti Strategiju. Agencija je navela i da Kodeks ponašanja predstavlja „drugi instrument” strategije te je objasnila zašto.

58. Ombudsmanica smatra da strategiju i akcijski plan nužno treba čitati zajedno. Preporučljivo je da svi ciljevi izneseni u Strategiji imaju konkretne odgovarajuće mjere u Akcijskom planu. Međutim, akcijski plan, za razliku od onoga što se razumno može očekivati od takvog dokumenta, nije dovoljno detaljan te se u njemu razrađuju ciljevi navedeni u strategiji umjesto da se objašnjava kako se oni mogu ostvariti u praksi. Osim toga, u Strategiji postoje izjave koje još uvijek zahtijevaju pojašnjenje. Ombudsmanica vjeruje da će se Frontex složiti da bi dokument od takve važnosti kao što je strategija trebao pomoći u razjašnjavanju opravdanih sumnji i zabrinutosti iznesenih s obzirom na složenu hibridnu strukturu Frontexovih aktivnosti, u koje su uključene i ta agencija EU-a i države članice. Kao što pokazuju odgovori na javno savjetovanje Europskog ombudsmana, u tom području i dalje postoje sumnje i zabrinutosti.

59. Glavna je zabrinutost da se strategijom ne pojašnjava odgovornost Frontexa za moguća kršenja temeljnih prava do kojih dolazi tijekom njegovih operacija. U točkama 5. i 7. Strategije naglašava se da se Povelja EU-a o temeljnim pravima primjenjuje na Frontex kao agenciju EU-a i da bi Frontex u svojim aktivnostima trebao i. poštovati predmetna prava (pravo na tjelesni integritet i dostojanstvo, azil i međunarodnu zaštitu, zabranu prisilnog udaljenja ili vraćanja, djelotvoran pravni lijek i zaštitu osobnih podataka, među ostalim) te ii. primjenjivati relevantnu sudsku praksu Suda EU-a i Europskog suda za ljudska prava. U točki 13. Strategije navodi se da su „države članice i dalje prvenstveno odgovorne za provedbu relevantnog međunarodnog zakonodavstva, zakonodavstva EU-a ili nacionalnog zakonodavstva te za mjere izvršavanja zakonodavstva poduzete u kontekstu operacija koje koordinira Frontex (uključujući timove za brzu intervenciju na granicama, zajedničke operacije vraćanja i pilot-projekte)” i da se „ time Frontex ne oslobađa odgovornosti kao koordinator te on ostaje u potpunosti odgovoran za sve mjere i odluke u okviru svojeg mandata”(naknadno istaknuto). Međutim, u strategiji nije jasno koje su točne odgovornosti Frontexa kao koordinatora u pogledu poštovanja temeljnih prava.

60. Nadalje, pravni okvir koji se primjenjuje na operacije Frontexa, kako je opisano u Kodeksu ponašanja, doista nije jasan [6]. Stoga se člankom 3. stavkom 1. Kodeksa ponašanja od sudionika zahtijeva da poštuju „međunarodno pravo, pravo Europske unije, nacionalno pravo matične države članice i države članice domaćina te ovaj Kodeks ponašanja”. Ta odredba jasno odražava složenost pravnog konteksta u kojem se odvijaju operacije Frontexa. Takva složenost pak podrazumijeva da različite nadležnosti određuju zakonitost tužbi sudionika. Međutim, istodobno treba podsjetiti da je, u skladu s člankom 1. stavkom 2., cilj Kodeksa ponašanja usmjeravanje ponašanja svih sudionika u Frontexovim operacijama. To se odražava i u predgovoru Kodeksa ponašanja izvršnog direktora.

61. S obzirom na navedena razmatranja ombudsmanica predlaže da Frontex u dokumentu kojim se dovršava strategija pojasni i. pitanje svoje odgovornosti za povrede temeljnih prava do kojih može doći u njegovim zajedničkim operacijama i ii. u Kodeksu ponašanja, pravni okvir koji se primjenjuje na ponašanje svih sudionika u Frontexovim operacijama. Kad je riječ o točki i., Ombudsman prima na znanje Frontexov argument prema kojem se on ne može smatrati odgovornim za pojedinačne povrede temeljnih prava jer se njime samo koordinira aktivnost država članica koje su domaćini operacija i sudjeluju u njima te da se, osim toga, ni članovi njegova osoblja ne mogu smatrati odgovornima jer nemaju izvršne ovlasti u području nadzora državne granice. U tom pogledu Ombudsman podsjeća na izjavu Komisije danu na konstituirajućem sastanku KF-a 12. listopada 2012. da su KF, službenik za temeljna prava i „tekuća provedba drugih jamstava sadržanih u revidiranoj Uredbi o Frontexu dobrodošao i konkretan znak da je Agencija u potpunosti predana osiguravanju poštovanja temeljnih prava, kako u vlastitom radu, uključujući zajedničke operacije koje koordinira, tako i u radu država članica kada sudjeluju u tim operacijama”(naknadno istaknuto)[7].

62. Nadalje, Ombudsmanica ističe da u Akcijskom planu nije utvrđena nijedna mjera koja bi dala konkretnu dimenziju cilju predviđenom u točki 17. Strategije, odnosno da se svi incidenti ili ozbiljni rizici povezani s temeljnim pravima, nakon što ih prijavi osoblje Frontexa ili službenici sudionici,„mogu rješavati na pojedinačnoj osnovi”. Frontex je u svojem mišljenju istaknuo važnost izvješćivanja o incidentima, zajedno s popratnim obvezama izvješćivanja za sudionike u Frontexovim operacijama, i načina na koji se prijavljene informacije obrađuju interno. Međutim, prema mišljenju Ombudsmana, posebno bi se potonji aspekt mogao razviti tako da se, umjesto da se navede da će se mjere poduzimati na pojedinačnoj osnovi, utvrde jasna načela u pogledu mogućeg daljnjeg postupanja u vezi s prijavljenim informacijama. Relevantnim izjavama u Strategiji mogla bi se ojačati ne samo transparentnost djelovanja Frontexa nego i, u praktičnom smislu, djelotvornost mehanizma za praćenje poštovanja temeljnih prava koji se nužno temelji na Strategiji.

63. Nadalje, Ombudsman pozdravlja točke 37. – 40. Strategije, koje se odnose na transparentnost aktivnosti Frontexa, a posebno točku 37., u kojoj se navodi da se godišnje izvješće o napretku u provedbi Strategije " objavljuje. Ombudsmanica u tom pogledu predlaže da bi se u akcijskom planu moglo utvrditi kada će (na primjer, prvo tromjesečje godine koja slijedi nakon godine obuhvaćene izvješćem) i na koji način ta objava biti dostupna. Na primjer, mogla bi navesti da će poveznica na izvješće biti postavljena na početnoj stranici Frontexove internetske stranice.

64. Nadalje, Ombudsmanica napominje da se u Strategiji i Akcijskom planu ne spominju disciplinske mjere koje treba primijeniti na sudionike u operacijama Frontexa koji nisu članovi njegova osoblja (u točki 32. Strategije predviđene su samo sankcije izrečene osoblju Frontexa zbog kršenja Kodeksa ponašanja). S druge strane, u članku 23. stavku 2. Kodeksa ponašanja navodi se da, u slučaju kršenja koje je počinila osoba koju su rasporedile države članice, izvršni direktor Frontexa može zatražiti od država članica i. da odmah uklone dotičnu osobu iz aktivnosti Frontexa i može očekivati da će relevantno tijelo države članice iskoristiti svoje ovlasti u pogledu potrebnih disciplinskih mjera te ii. da, ako je primjenjivo, dotičnu osobu uklone iz odgovarajuće skupine na određeno razdoblje. Međutim, kako bi se povećala transparentnost i imajući na umu da je strategija glavni javni dokument koji izdaje Frontex s dimenzijom ljudskih prava, iako je Kodeks ponašanja više operativni dokument upućen dotičnim osobama, bilo bi idealno da strategija uključuje istu odredbu ili barem upućuje na nju.

65. Ombudsmanica se nadalje slaže sa stajalištem Crvenog križa da bi za Strategiju i/ili Akcijski plan bilo korisno utvrditi posebne smjernice za sudionike u zajedničkim operacijama vraćanja o tome kako se nositi sa situacijama nevolje u kojima se presretnuti migranti mogu naći.

66. Naposljetku, kako su mnogi sudionici i sudionice s pravom istaknuli, strategija se uopće ne odnosi na zaštitu osobnih podataka presretnutih migranata. Ombudsmanica smatra da je preporučljivo da se u strategiji definiraju zaštitne mjere za zaštitu podataka, kao i mehanizmi pravne zaštite u slučaju kršenja prava ispitanika. Nadalje, iako akcijski plan uključuje naslov „Osiguranje odgovarajuće zaštite osobnih podataka”, čini se da je opis te mjere prilično zagonetan i pleonastičan („Uspostava odgovarajućih mjera i postupaka u vezi s obradom osobnih podataka kojima se osigurava zaštita osobnih podataka”). Bilo bi bolje da je akcijski plan sadržavao posebne provedbene mjere.

67. Kad je riječ o kodeksima ponašanja, određeni broj sudionika izrazio je sumnje u vezi s obvezujućom prirodom kodeksa ponašanja koji se primjenjuje na sve operacije Frontexa (donesenog u ožujku 2011.), doveo u pitanje korisnost nastojanja da se osigura poštovanje temeljnih prava putem disciplinskih mjera, kako je predviđeno Kodeksom ponašanja, te je kritizirao sadržaj određenih drugih odredbi. U preostalim stavcima ovog odjeljka Europski ombudsman bavit će se tim pitanjima. U tom pogledu ombudsmanica napominje da je Frontex u međuvremenu revidirao svoj Kodeks ponašanja iz ožujka 2011. koji se primjenjuje na sve operacije Frontexa te je 2012. donio novi Kodeks ponašanja za sve osobe koje sudjeluju u aktivnostima Frontexa. U članku 2. novog Kodeksa ponašanja „aktivnost Frontexa” definirana je kao „svaka aktivnost koju koordinira ili vodi Frontex u okviru svojih zadaća kako je opisano u Uredbi o Frontexu, uključujući zajedničke operacije, pilot-projekte, zajedničke operacije vraćanja i osposobljavanja.”

68. Kad je riječ o pravnoj prirodi Kodeksa ponašanja, Ombudsman prima na znanje izjavu Frontexa u njegovu mišljenju da je Kodeks ponašanja obvezujući za sve sudionike u Frontexovim aktivnostima [8]. Smatra da je ta izjava potkrijepljena jezikom koji se upotrebljava u Kodeksu ponašanja (vidjeti, na primjer, članak 4. u kojem se navodi da „sudionici: a) promicati i poštovati ljudsko dostojanstvo i temeljna prava svakog pojedinca") te je potkrijepljeno činjenicom da je Kodeks ponašanja priložen operativnim planovima. Osim toga, prima potporu iz članka 23. Kodeksa ponašanja, kojim se predviđaju posebne sankcije u slučaju kršenja Kodeksa. To može uključivati trenutačno udaljavanje člana osoblja Frontexa iz operacije. Stoga, unatoč naslovu „Kodeks ponašanja”, koji se upotrebljava u Uredbi o Frontexu i koji bi mogao upućivati na to da Kodeks ponašanja nije pravno obvezujući, ombudsmanica zaključuje da se Kodeks mora smatrati obvezujućim za sudionike u Frontexovim operacijama. Međutim, s obzirom na to da se čini da su informacije navedene u strategiji proturječne relevantnoj izjavi Frontexa, Frontex bi mogao razmotriti uvođenje potrebnih izmjena strategije kako bi se odrazila stvarna pravna priroda Kodeksa ponašanja.

69. U danom kontekstu treba napomenuti i da se člankom 3. stavkom 1. Kodeksa ponašanja od sudionika zahtijeva da poštuju zakon. Nadalje, u skladu s člankom 4. sudionici "promiču i poštuju" ljudsko dostojanstvo i temeljna prava. Iako je točno da se člankom 5.a od sudionika zahtijeva samo da promiču, među ostalim, priznavanje osoba koje traže međunarodnu zaštitu i pružanje odgovarajuće pomoći takvim osobama, čini se da se u tekstu uzima u obzir da su te zadaće u nadležnosti nacionalnih tijela. Ombudsmanica stoga smatra da je Kodeks ponašanja dovoljno jasan kako bi se od sudionika zahtijevalo da poštuju, a ne samo promiču temeljna prava u svojem ponašanju.

70. Pri skretanju pozornosti na nesigurnost u pogledu mjerodavnog prava (navedenog u točki 60. ovog mišljenja), sudionici javnog savjetovanja posebno su istaknuli odredbe Kodeksa ponašanja (verzija iz 2011.) koje se odnose na upotrebu sile, a koje se odnose na posebno osjetljiva područja sa stajališta temeljnih prava. Ombudsman podsjeća da se člankom 19. Kodeksa ponašanja predviđa da upotreba sile ne bi smjela premašiti minimalnu razinu koja se zahtijeva okolnostima za obavljanje dužnosti ili koja je potrebna za legitimnu samoobranu ili legitimnu obranu drugih osoba. S obzirom na to da se čini da je „legitimna samoobrana” ili „legitimna obrana drugih osoba” u većini pravnih poredaka priznata kao osnova za uporabu oružja i izvan obavljanja profesionalnih dužnosti, Ombudsman smatra da ona ne izaziva ozbiljnu zabrinutost. Ipak, ostaje činjenica da se zbog nesigurnosti u pogledu primjenjivog prava stvarni sadržaj tih ovlasti može razlikovati među različitim državama članicama. U pogledu izražene zabrinutosti u pogledu nužnosti i proporcionalnosti takvih odredbi, ombudsmanica napominje da uporaba sile i oružja „ne smije premašiti minimalnu razinu koja je potrebna zbog okolnosti”(vidjeti članak 19. stavak 2. i članak 20. stavak 2. Kodeksa ponašanja). Stoga se ne može reći da je korištenje tih sredstava neograničeno. Ombudsmanica istodobno smatra da je preporučljivo pojasniti i precizirati te odredbe jer se čini da su formulirane u relativno širokom smislu.

71. Kad je riječ o (posebnom) zajedničkom kodeksu o vraćanju koji se zahtijeva Uredbom, neki su sudionici posebno pozdravili činjenicu da se on sastavlja, ali su ponovno izrazili zabrinutost u pogledu njegove obvezujuće prirode. U vezi s tim pitanjem Ombudsman upućuje na svoja prethodna razmatranja o Kodeksu ponašanja. Neki su sudionici izjavili i da je iznenađujuće da Zajednički kodeks o vraćanju još nije uspostavljen, iako Frontex godinama koordinira zajedničke operacije vraćanja. U tom pogledu Ombudsman podsjeća da obveza izrade Zajedničkog kodeksa o vraćanju proizlazi samo iz Uredbe o Frontexu, kako je izmijenjena 2011. Napominje da je njegova izrada u tijeku i u naprednoj fazi te vjeruje da će Frontex donijeti Zajednički kodeks o vraćanju u razumnom roku. Kad je riječ o sadržaju tog kodeksa, ombudsmanica smatra da bi bilo korisno da Zajednički kodeks o vraćanju sadržava odredbu u kojoj se opisuje njegov odnos s Kodeksom ponašanja.

Učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u svim svojim aktivnostima

72. Frontex je naveo da će se uspostaviti učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u svim njegovim aktivnostima interakcijom između i. Savjetodavnog foruma; ii. službenika za temeljna prava; iii. mehanizam za obustavu i prekid zajedničkih operacija i pilot-projekata; i iv. ovlasti izvršnog direktora kao tijela za imenovanje koje donosi konačnu odluku. U sljedećoj procjeni Europski ombudsman usredotočit će se na moguće mehanizme za podnošenje pritužbi nakon preispitivanja materijalnih uvjeta za okončanje i/ili obustavu zajedničkih operacija i pilot-projekata.

73. Kad je riječ o prekidu zajedničkih operacija i pilot-projekata, Ombudsman podsjeća da, u skladu s člankom 3. stavkom 1.a Uredbe, Agencija može, nakon što obavijesti dotičnu državu članicu, prekinuti zajedničke operacije i pilot-projekte „ako uvjeti za provedbu tih zajedničkih operacija ili pilot-projekata više nisu ispunjeni”. Izvršni direktor suspendira ili prekida, u cijelosti ili djelomično, zajedničke operacije i pilot-projekte ako smatra da su takva kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite „ozbiljne prirode ili da će se vjerojatno nastaviti”.

74. Ombudsmanica napominje da navedene mogućnosti obustave ili prekida operacija uključuju znatan stupanj diskrecije i počivaju na pravnoj procjeni onoga što će, u većini slučajeva, predstavljati složene činjenične okolnosti.

75. S obzirom na ta razmatranja, Ombudsman pozdravlja osnivanje interne radne skupine zadužene za izradu SOP-a kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava u navedenim operacijama. Također pozdravlja izjavu Frontexa da namjerava objaviti SOP čim postane dostupan.

76. Istodobno, kako je predloženo u točki 61. ovog mišljenja, moglo bi se izmijeniti stajalište Frontexa da je utvrđivanje mogućih kršenja temeljnih prava isključivo pitanje o kojem će se odlučivati na pojedinačnoj osnovi, a moguća kršenja temeljnih prava mogla bi se jasno predstaviti dotičnim agentima s obzirom na Europsku povelju o temeljnim pravima. Nadalje, ombudsmanica preporučuje da Frontex donese konkretne smjernice kojima se pojašnjava stvarno značenje formulacija kao što su „ako uvjeti za provedbu tih zajedničkih operacija ili pilot-projekata više nisu ispunjeni” i kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite koja su „ozbiljne prirode ili će se vjerojatno nastaviti”. U skladu s doprinosom Odbora za migracije, izbjeglice i raseljene osobe, jasan mehanizam u kombinaciji s posebnim kriterijima bio bi stoga očigledno poželjniji. Ombudsmanica također smatra da bi objavljivanje relevantnih kriterija, čime bi se trećim stranama koje nisu izravno uključene u aktivnosti Frontexa omogućilo da izvješćuju o mogućim kršenjima, moglo biti dodatna prednost [9]. Naposljetku, pitanje nadzora nad odlukama koje je u tom pogledu donio izvršni direktor i dalje je otvoreno [10].

77. Ombudsmanica također prima na znanje iz primljenih doprinosa da je izražena kritika protiv neprimjenjivosti klauzule o suspenziji i raskidu na zajedničke operacije vraćanja. Iako se iz članka 3. stavka 1.a Uredbe čini da se u njemu predviđene mogućnosti suspenzije i prekida primjenjuju samo na zajedničke operacije i pilot-projekte, treba napomenuti da je tu odluku donio zakonodavac i da ona kao takva nije u nadležnosti Frontexa da je izmijeni. Međutim, Agencija bi mogla razmotriti ima li prostora za utvrđivanje pravila, na primjer u Zajedničkom zakoniku o vraćanju, o prekidu i suspenziji zajedničkih operacija vraćanja.

78. Kad je riječ o mogućim mehanizmima za podnošenje pritužbi i ulozi službenika za temeljna prava, ombudsmanica prvo ističe da je službenik za temeljna prava imenovan u rujnu 2012. Ombudsmanica naglašava važnost jasnog oblikovanja i definiranja zadaća službenika za temeljna prava s obzirom na to da su, kako je isusovačka služba za izbjeglice s pravom istaknula, zadaće službenika za temeljna prava navedene u Frontexovu odgovoru Ombudsmanu prilično nejasne i neodređene. To upućuje na veliku marginu prosudbe u odlukama službenika za temeljna prava. Također ne postoji jasna podjela nadležnosti između službenika za temeljna prava i koordinatora tima europske granične straže. Preporučljivo je da se ta praznina popuni. Naposljetku, struktura ureda službenika za temeljna prava koju je osmislio Frontex može ostaviti dojam da službenik za temeljna prava nije potpuno neovisan. Naime, njezino tijelo za imenovanje izvršni je direktor, kojem će morati podnijeti izvješće i koji će ocijeniti njezin rad. U opisu radnog mjesta službenika za temeljna prava priloženom mišljenju Frontexa navodi se da će „od službenika za temeljna prava zahtijevati da se obveže da će djelovati neovisno u interesu Frontexa”. Amnesty, Statewatch i Migreurop izrazili su sumnju u usklađenost rada u interesu određenog subjekta s načelom neovisnosti. Amnesty je predložio da Savjetodavni forum barem bude usko povezan s radom službenika za temeljna prava kako bi mogao pružiti potporu i pomoć službeniku za temeljna prava u učinkovitom ispunjavanju njegovih zadaća. Ombudsmanica će taj prijedlog iznijeti kao preporuku.

79. Drugo, Ombudsmanica napominje da dužnosti službenika za temeljna prava ne uključuju rješavanje pojedinačnih pritužbi o kršenju temeljnih prava. Iz mišljenja Frontexa proizlazi da je, prema njegovu mišljenju, uspostava sustava izvješćivanja/informiranja o povredama temeljnih prava dovoljna za osiguravanje potpune usklađenosti s njegovim obvezama u pogledu temeljnih prava. Naime, točkom 17. Strategije predviđa se da će Frontex uspostaviti učinkovit sustav izvješćivanja kako bi osigurao da osoblje Frontexa/službenici sudionici odmah „prijavljuju” sve incidente ili ozbiljne rizike povezane s temeljnim pravima te da bi to izvješćivanje „trebalo biti temelj za učinkovito praćenje svih [Frontexovih] operacija”. Ombudsmanica predlaže da Frontex razmotri pitanje može li se sustav izvješćivanja/informiranja smatrati zamjenom mehanizma za podnošenje pritužbi. Obveze izvješćivanja i mehanizmi za podnošenje pritužbi nisu alternative. Riječ je o prilično komplementarnim sredstvima kojima se jamči djelotvorna zaštita temeljnih prava. Ombudsmanica smatra da bez potonjeg usklađenost u konačnici ne može biti djelotvorna.

80. Isto tako, istaknuto je da stegovne mjere nisu dovoljne kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava. Ombudsmanica se slaže s tim stajalištem i ponovno ističe važnost osiguravanja učinkovitog mehanizma za podnošenje pritužbi u tom pogledu.

81. Nadalje, čak i ako Frontex za svaku operaciju imenuje koordinatora (FCO) koji prati provedbu operativnog plana i Kodeksa ponašanja te stoga ima ključnu ulogu u daljnjem postupanju u vezi s prijavljivanjem ozbiljnih incidenata, time se ne uklanja potreba za istinskim mehanizmom za podnošenje pritužbi koji je otvoren svim uključenim osobama, odnosno sudionicima u operacijama koji su obvezni izvješćivati u skladu s pravilima EU-a ili nacionalnim pravilima, kao i onima na koje izravno utječu kršenja, kao i onima koji su za njih saznali (novinari, nevladine organizacije itd.).

82. U skladu s razmatranjima iznesenima u točki 61., Ombudsman smatra da mogu postojati opravdani razlozi da službenik za temeljna prava razmotri rješavanje pojedinačnih pritužbi o povredama temeljnih prava. Rješavanje pritužbi koje se odnose na aktivnosti osoblja države članice moglo bi značiti barem njihovo prosljeđivanje nadležnom tijelu države članice ili nacionalnom ombudsmanu koji kontrolira to tijelo. U tom pogledu Ombudsman prima na znanje ohrabrujući prijedlog grčkog ombudsmana u pogledu zajedničkih operacija i pilot-projekata koje provodi Frontex zajedno s grčkim vlastima da se na razini EU-a uspostavi mehanizam praćenja kršenja temeljnih prava kako bi se „istraživala i spriječila kršenja temeljnih prava”. Kad je riječ o pritužbama koje se odnose na ponašanje osoblja Frontexa, Ombudsman podsjeća da se timovi europske granične straže ne sastoje samo od predstavnika država članica, već i od predstavnika Frontexa. Iako Ombudsman nema problema s prihvaćanjem da osoblje Frontexa nije kvalificirano za obavljanje funkcija granične kontrole i da je raspoređeno samo za koordinacijske zadaće kako bi se potaknula suradnja između države članice domaćina i države članice sudionice, to ne može biti jednako zaštiti Frontexa od odgovornosti za radnje koje njegovo osoblje poduzima u izvršavanju svojih koordinacijskih zadaća. Pučki pravobranitelji vjeruju da će se Frontex složiti s njegovim stajalištem.

83. Ombudsmanica predlaže da službenik za temeljna prava razmotri mogućnost rješavanja pojedinačnih pritužbi o povredama temeljnih prava, uključujući pritužbe podnesene u javnom interesu, koje se odnose na sve aktivnosti Frontexa te da Frontex službeniku za temeljna prava pruži odgovarajuću administrativnu potporu u tu svrhu. U tom pogledu također prima na znanje izjavu Frontexa u njegovu mišljenju da će službenik za temeljna prava imati aktivnu ulogu u uspostavi in concreto mehanizma za praćenje poštovanja temeljnih prava.

84. Kad je riječ o KF-u, Frontex ga je definirao kao „sredstvo znanja i stručnosti”. Stoga bi glavna zadaća KF-a bila ponuditi strateške preporuke i smjernice izvršnom direktoru i upravnom odboru u pitanjima temeljnih prava. Kad je riječ o nadzornoj ulozi KF-a, ombudsmanica shvaća da je nadležna i. za podnošenje godišnjeg izvješća o Frontexovoj provedbi obveza u pogledu temeljnih prava i ii. za primanje izvješća službenika za temeljna prava. Budući da je službenik za temeljna prava također obvezan izvješćivati Upravni odbor i izvršnog direktora, KF, koji se sastoji od međunarodnih organizacija, agencija EU-a i nevladinih organizacija [11], mogao bi stoga poslužiti kao protuteža nadzoru Upravnog odbora i izvršnog direktora nad službenikom za temeljna prava i u konačnici doprinijeti neovisnosti službenika za temeljna prava.

85. S obzirom na prethodnu analizu ombudsmanica bi željela dati određene preporuke Frontexu u cilju daljnjeg jačanja njegove provedbe temeljnih prava. Navedeni su u nacrtu preporuke u nastavku.

C. Nacrt preporuke

Frontex bi mogao razmotriti poduzimanje sljedećih daljnjih mjera:

Što se tiče strategije

A. pojašnjavanje i. smatra li se odgovornim za kršenja temeljnih prava u okviru svojih aktivnosti i, ako da, pod kojim uvjetima; i ii. u Kodeksu ponašanja, pravni okvir koji se primjenjuje na ponašanje svih sudionika u operacijama Frontexa (točka 61. procjene Ombudsmana);

B. definiranje posebnih mjera zaštite podataka za presretnute migrante, kao i mehanizama pravne zaštite za ispitanike čija su prava prekršena. Alternativno, akcijski plan mogao bi se u tom pogledu dopuniti (točka 66. procjene Ombudsmana);

Kad je riječ o akcijskom planu

[12]

C. utvrđivanje mjera koje daju konkretnu dimenziju cilju predviđenom u točki 17. Strategije, a to je da se, nakon što ih je prijavilo osoblje Frontexa ili službenici sudionici, mogu poduzeti svi incidenti ili ozbiljni rizici u vezi s temeljnim pravima "(točka 62. procjene Europskog ombudsmana);

D. navodeći i. datum objave godišnjeg izvješća o napretku u provedbi Strategije i ii. načine na koje se ona „objavljuje”(točka 63. procjene Europskog ombudsmana);

E. pojašnjavanje sankcija koje se primjenjuju na sudionike u operacijama Frontexa koji nisu članovi njegova osoblja (točka 64. procjene Europskog ombudsmana);

F. utvrđivanje posebnih smjernica za sudionike u zajedničkim operacijama vraćanja o tome kako se nositi sa situacijama nevolje u kojima se presretnuti migranti mogu naći (točka 65. procjene Europskog ombudsmana);

Kad je riječ o kodeksima ponašanja

G. dodatno pojašnjenje pravne prirode Kodeksa ponašanja (točka 68. procjene Ombudsmana);

H. pojašnjavanje članka 19. stavka 2. i članka 20. stavka 2. Kodeksa ponašanja (točka 70. procjene Europskog ombudsmana);

I. uključivanje odredbe o odnosu između ovog Kodeksa i (općeg) Kodeksa ponašanja (točka 71. procjene Europskog ombudsmana) u predstojeći Zajednički kodeks o vraćanju;

U pogledu prekida/suspenzije operacija

J. pružanje konkretnih smjernica u pogledu stvarnog značenja formulacija kao što su „ako uvjeti za provedbu tih zajedničkih operacija ili pilot-projekata više nisu ispunjeni” i kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite koja su „ozbiljne prirode ili će se vjerojatno nastaviti”(točka 76. procjene Europskog ombudsmana);

K. razmatranje mogućnosti utvrđivanja pravila, primjerice u Zajedničkom zakoniku o vraćanju, o prekidu i suspenziji zajedničkih operacija vraćanja (točka 77. procjene Europskog ombudsmana);

Što se tiče Savjetodavnog foruma

L. poduzimanje svih mogućih mjera za poticanje bliske suradnje Foruma sa službenikom za temeljna prava i potpore službeniku za temeljna prava u učinkovitom ispunjavanju njegovih zadaća (točka 78. procjene Ombudsmana);

U pogledu službenika za temeljna prava

M. (i) poduzimanje svih mogućih mjera kako bi službenik za temeljna prava mogao razmotriti rješavanje pritužbi o povredama temeljnih prava u svim aktivnostima Frontexa koje podnose osobe na koje povrede pojedinačno utječu i koje su od javnog interesa te (ii) pružanje odgovarajuće administrativne potpore u tu svrhu (točka 83. procjene Europskog ombudsmana).

Ombudsmanica bi to cijenila kad bi Agencija mogla poslati detaljno mišljenje o gore navedenim prijedlozima do 31. srpnja 2013. Detaljno mišljenje moglo bi se sastojati od prihvaćanja nacrta preporuke i opisa njezine provedbe.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 9. travnja 2013.

 

---

[1] Uredba (EU) br. 1168/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 2007/2004 o osnivanju Europske agencije za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije, SL 2011., L 304, str. 1.

[2] Članak 26.a Uredbe glasi kako slijedi:

„1. Agencija sastavlja i dalje razvija i provodi svoju strategiju o temeljnim pravima. Agencija uspostavlja učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u svim aktivnostima Agencije.

2. Agencija osniva savjetodavni forum za pomoć izvršnom direktoru i Upravnom odboru u pitanjima temeljnih prava. Agencija poziva Europski potporni ured za azil, Agenciju za temeljna prava, Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice i druge relevantne organizacije da sudjeluju u Savjetodavnom forumu. Upravni odbor na prijedlog izvršnog direktora odlučuje o sastavu i metodama rada Savjetodavnog foruma te načinima prijenosa informacija Savjetodavnom forumu.

Sa Savjetodavnim forumom savjetuje se o daljnjem razvoju i provedbi strategije o temeljnim pravima, Kodeksa ponašanja i zajedničkih temeljnih kurikuluma.

Savjetodavni forum priprema godišnje izvješće o svojim aktivnostima. To se izvješće stavlja na raspolaganje javnosti.

3. Upravni odbor imenuje službenika za temeljna prava koji ima potrebne kvalifikacije i iskustvo u području temeljnih prava. Neovisan je u obavljanju svojih dužnosti kao službenik za temeljna prava i izravno izvješćuje Upravni odbor i Savjetodavni forum. Redovito izvješćuje i kao takav doprinosi mehanizmu za praćenje temeljnih prava.”

[3] Bili su, prema abecednom redoslijedu: (1) Amnesty International; (2) Caritas Europa; (3) Odbor za migracije, izbjeglice i raseljene osobe Parlamentarne skupštine Vijeća Europe; (4) Savjetodavno povjerenstvo za ljudska prava (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); (5) Europska mreža pravnih stručnjaka (stručnjaci za Transeuropsku suradnju); (6) g. Apostolis Fotiadis; (7) grčki nacionalni pučki pravobranitelj; g. Georgea Habiba; (9) Human Rights Watch; (10) Udruženje stručnjaka za imigracijsko pravo (ILPA); (11) Neovisni odbori za praćenje (IMB); (12) Isusovačka služba za izbjeglice u Europi; (13) Dr. Luisa Marin (Sveučilište u Twenteu - NL; (14) Odbor Meijers (Stalni odbor stručnjaka za međunarodno imigracijsko, izbjegličko i kazneno pravo); (15) Crveni križ; (16) g. Paolo Ruwindu; (17) Državni sat i Migreurop (zajednički doprinos); (18) G. Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Objava je uslijedila nakon dobivanja suglasnosti sudionika.

[5] Odbor za izradu nacrta sastojao se od predstavnika država članica i predstavnika Europske komisije, Agencije Europske unije za temeljna prava, UNHCR-a, Međunarodne organizacije za migracije (IOM) i Frontexa.

[6] Doprinos Statewatcha i Migreuropa.

[7] Priopćenje za medije Frontexa od 16. listopada 2012., dostupno na: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex se pozvao na verziju kodeksa koja je postojala u trenutku kada je dostavio svoje mišljenje, odnosno na kodeks donesen 2011. Ta je izjava očito valjana u pogledu kodeksa donesenog 2012., koji ju je zamijenio.

[9] Doprinos Statewatcha i Migreuropa.

[10] Doprinos Statewatcha i Migreuropa.

[11] Na Forumu su zastupljene sljedeće organizacije: Ured Amnesty Internationala za europske institucije; Caritas Europa; Crkveno povjerenstvo za migrante u Europi; Vijeće Europe; Europski potporni ured za azil; Europsko vijeće za izbjeglice i prognanike; FRA; Međunarodno katoličko povjerenstvo za migracije; Međunarodno povjerenstvo pravnika; Međunarodna organizacija za migracije; Isusovačka služba za izbjeglice; Ured za demokratske institucije i ljudska prava; Platforma za međunarodnu suradnju u području migranata bez osobnih dokumenata; Ured Crvenog križa EU-a; Visoki povjerenik UN-a za izbjeglice.

[12] Ombudsmanica napominje da je akcijskim planom predviđena njegova revizija "kada se pojavi potreba". Stoga predlaže da Frontex, kako bi razmotrio točke C-F, razmotri provedbu takve revizije.