Kontekst istrage na vlastitu inicijativu

1. Člankom 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Europski ombudsman ovlašćuje se za provođenje istraga na vlastitu inicijativu o aktivnostima institucija, tijela, ureda ili agencija Unije.

2. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona 1. prosinca 2009. Povelja EU-a o temeljnim pravima postala je pravno obvezujuća za Frontex, agenciju EU-a.

3. Slijedom toga, nakon opsežnih rasprava i kao odgovor na zabrinutosti i očekivanja koje je izrazilo civilno društvo, Europski parlament i Vijeće donijeli su 25. listopada 2011. Uredbu 1168/2011/EU („Uredba”)[1], kojom se dodatno jača uloga Frontexa i izričito predviđa da on ispunjava svoje zadaće u potpunosti u skladu s Poveljom o temeljnim pravima. Uredbom se od Frontexa zahtijeva da uspostavi određene administrativne mehanizme i instrumente za promicanje i praćenje usklađenosti sa svojim obvezama u pogledu poštovanja temeljnih prava.

4. S obzirom na novi pravni okvir u okviru kojeg Frontex djeluje i znatan interes civilnog društva za upravljanje vanjskim granicama EU-a, uključujući dimenziju temeljnih prava, Ombudsmanica je smatrala da je korisno pokušati pojasniti, putem istrage na vlastitu inicijativu, kako Frontex provodi prethodno navedene odredbe.

Predmet istrage

5. U svojem dopisu o pokretanju ove istrage Ombudsman se pozvao na članak 26.a Uredbe [2] i zatražio od Frontexa da ga obavijesti o svojem stajalištu u pogledu sljedećih pet točaka.

1 Strategija o temeljnim pravima

(i) Kakvo je trenutačno stanje u pogledu donošenja Frontexove strategije o temeljnim pravima?

ii. Koje je mjere Frontex poduzeo ili namjerava uspostaviti učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u aktivnostima Frontexa?

iii. Uzimajući u obzir da je Frontex uključen u aktivnosti koordinacije i potpore na državnom području država članica, može li Frontex objasniti svoje razumijevanje, po mogućnosti i na primjerima, upućivanja na „sve aktivnosti Agencije” iz članka 26.a stavka 1. Uredbe?

iv. Smatra li Frontex da bi razvoj učinkovitog mehanizma za praćenje temeljnih prava trebao uključivati mehanizam za podnošenje pritužbi za osobe na koje utječu aktivnosti Frontexa? (Vidjeti i točku 3. podtočku ii. i točku 5. podtočku ii. u nastavku).

2 Kodeksi ponašanja

Uredbom se predviđa donošenje kodeksa ponašanja primjenjivih na sve operacije, kao što je kodeks koji se odnosi na (a) postupke kojima se jamči načelo vladavine prava i poštovanje temeljnih prava i (b) vraćanje državljana trećih zemalja koji se fizički nalaze u državama članicama EU-a bez valjanih dokumenata.

(i) Molimo Frontex da objasni kako vidi odnos (a) između svoje strategije o temeljnim pravima (vidjeti točku 1.) i tih kodeksa ponašanja; i (b) među različitim kodovima?

ii. Kakvo je trenutačno stanje u pogledu donošenja tih kodeksa ponašanja?

3 Službenik za temeljna prava (FRO)

(i) Što Frontex smatra točnim odgovornostima i dužnostima službenika za temeljna prava?

ii. Predviđa li Frontex da bi službenik za temeljna prava mogao biti nadležan za primanje pritužbi pojedinaca u vezi s poštovanjem temeljnih prava od strane država članica i/ili Frontexa?

iii. Je li Upravni odbor već imenovao službenika za temeljna prava i, ako nije, koji je postupak i vremenski okvir za to?

4 Timovi europske granične straže / koordinacijski službenik

U Uredbi se upućuje na timove europske granične straže i zahtijeva se da oni pri obavljanju svojih zadaća i izvršavanju svojih ovlasti u potpunosti poštuju temeljna prava.

(i) S obzirom na to da se čini da su ti timovi sastavljeni od predstavnika Frontexa i država članica, koji će biti odgovorni za moguće neuspjehe tih timova u potpunom poštovanju temeljnih prava, i

ii. Koja je uloga koordinacijskog službenika u tom pogledu?

5 Završetak zajedničkih operacija i pilot-projekata

U skladu s člankom 3. stavkom 1.a Uredbe Frontex može, nakon što obavijesti dotičnu državu članicu, prekinuti zajedničke operacije i pilot-projekte ako uvjeti za provedbu tih zajedničkih operacija ili pilot-projekata više nisu ispunjeni. Izvršni direktor suspendira ili prekida, u cijelosti ili djelomično, zajedničke operacije i pilot-projekte ako smatra da su kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite ozbiljne prirode ili da će se vjerojatno nastaviti.

S obzirom na te odredbe:

(i) Može li Frontex objasniti kojim će se postupcima i kriterijima koristiti za utvrđivanje mogućih kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite koja su po svojoj prirodi ozbiljna ili će se vjerojatno nastaviti?

ii. Predviđa li Frontex uspostavu mehanizma kojim se (a) osobe koje tvrde da su pogođene i/ili (b) druge osobe mogu žaliti Frontexu zbog kršenja temeljnih prava ili odredbi o međunarodnoj zaštiti?

iii. Ako izvršni direktor odluči obustaviti ili prekinuti operaciju ili pilot-projekt, koje bi druge korake Frontex, u skladu sa svojim mandatom, mogao predvidjeti kako bi pomogao u otklanjanju otkrivenih kršenja temeljnih prava i obveza međunarodne zaštite?

Istraga

6. Ombudsman je 6. ožujka 2012. pokrenuo ovu istragu na vlastitu inicijativu i zatražio mišljenje Frontexa do 31. svibnja 2012. U mjeri u kojoj je Frontex već donio politike, postupke i kodekse navedene u točkama 1. i 2., zatražio je od Frontexa da mu dostavi njihove preslike. Ombudsman je u svojem uvodnom pismu također obavijestio Frontex da bi tijekom svoje istrage mogao razmotriti objavljivanje Frontexova mišljenja na svojoj internetskoj stranici kako bi zainteresiranim trećim stranama omogućio da iznesu primjedbe. Osim toga, istaknuo je da je o svojoj istrazi odlučio obavijestiti nacionalne pučke pravobranitelje koji su članovi Europske mreže pučkih pravobranitelja.

7. Frontex je dostavio svoje mišljenje 17. svibnja 2012.

8. S obzirom na predmet njegove istrage i specijalizirani mandat Agencije Europske unije za temeljna prava (dalje u tekstu "FRA"), Ombudsman je 18. lipnja 2012. proslijedio mišljenje Frontexa toj agenciji i pozvao je da podnese eventualne primjedbe do 30. rujna 2012.

9. Ombudsman je 19. srpnja 2012. na svojoj internetskoj stranici objavio izjavu u kojoj je istaknuo da, uzimajući u obzir interes civilnog društva za njegovu istragu, smatra prikladnim i korisnim da Frontexovo mišljenje bude dostupno na njegovoj internetskoj stranici. Također je izjavio da je shvatio da njegova istraga otvara niz tehničkih pitanja koja se u mišljenju Frontexa detaljno razmatraju. Osim toga, naveo je da je svjestan posebnog interesa koji u njegovoj istrazi imaju organizacije aktivne u području zaštite temeljnih prava. U tim je okolnostima Ombudsman pozvao zainteresirane strane, a posebno nevladine organizacije i druge organizacije specijalizirane za područje obuhvaćeno njegovom istragom, da podnesu primjedbe na mišljenje Frontexa do 30. rujna 2012.

10. Između 20. srpnja i 2. listopada 2012. Ombudsman je primio ukupno 18 doprinosa koje su podnijele međunarodne organizacije, nevladine organizacije, nacionalni ombudsman i privatne osobe [3]. FRA je 26. rujna 2012. dostavila primjedbe na mišljenje Frontexa.

11. Ombudsman je na svojoj internetskoj stranici objavio cjeloviti tekst prethodno navedenih doprinosa [4], kao i komentare FRA-e.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

12. Ombudsman napominje da se tijekom njegove istrage često upućivalo na kodekse ponašanja u vezi s aktivnostima Frontexa. Radi jasnoće ombudsmanica smatra korisnim istaknuti da je potrebno razlikovati dva različita kodeksa ponašanja, odnosno i. opći kodeks ponašanja za sve osobe koje sudjeluju u aktivnostima Frontexa, koji je već donesen (dalje u tekstu „Kodeks ponašanja”) i ii. kodeks ponašanja koji treba donijeti posebno za zajedničke operacije vraćanja (dalje u tekstu „Zajednički kodeks vraćanja”).

13. Ombudsmanica na početku želi zahvaliti svim sudionicima na njihovim vrlo korisnim komentarima i idejama.

14. Ombudsman cijeni činjenicu da su mu neki sudionici dostavili informacije o navodnim kršenjima temeljnih prava u određenim operacijama Frontexa. Neki sudionici i sudionice posebno su naglasili važnost provedbe Kodeksa ponašanja u tim operacijama.

15. Ombudsmanica se u potpunosti slaže sa stajalištem da je važno provesti Kodeks ponašanja. Međutim, kad je riječ o konkretnim slučajevima kršenja temeljnih prava, uključujući odredbe Kodeksa ponašanja, Ombudsman podsjeća da je fokus njegove istrage na vlastitu inicijativu Frontexov sustavni okvir djelovanja. Stoga se njegova sadašnja istraga ne odnosi na konkretne slučajeve navodnog nepoštovanja. Međutim, oni mogu biti predmet prigovora koji su mu podneseni na istragu.

A. Mišljenje Frontexa o djelovanjima povezanima s promicanjem i poštovanjem temeljnih prava u skladu s Uredbom

16. Frontex je u svojem mišljenju dostavio detaljne odgovore u vezi sa sljedećim pitanjima: Strategija o temeljnim pravima; kodeksi ponašanja; službenik za temeljna prava; Savjetodavni forum; Timovi europske granične straže i prekid zajedničkih operacija i pilot-projekata.

17. Frontex je naglasio da je Odbor za izradu nacrta [5] pripremio Strategiju o temeljnim pravima ("Strategija") koju je njegov upravni odbor odobrio 31. ožujka 2011. Strategija služi za uključivanje temeljnih prava u sve aktivnosti Frontexa, a time i za promicanje temeljnih prava u onome što Frontex naziva „europskom kulturom nadzora granica”.

18. S ciljem provedbe Strategije, Upravni odbor Frontexa donio je 29. rujna 2011. Akcijski plan za temeljna prava ("Akcijski plan"). U akcijskom planu navode se operativne aktivnosti (u koje su integrirani ciljevi strategije) i posebne mjere u glavnim područjima aktivnosti Frontexa. Frontex je priložio tablicu u kojoj su navedene sve navedene mjere. Strukturirani su u sljedećim glavnim područjima Frontexovih aktivnosti: operativne aktivnosti (analiza rizika, zajedničke operacije, zajedničke operacije vraćanja), izgradnja kapaciteta (osposobljavanje, istraživanje i razvoj) i horizontalne aktivnosti (kao što su vanjski odnosi, komunikacija i širenje informacija).

19. Agencija je navela da će se provedba mjera sadržanih u akcijskom planu pratiti u okviru godišnjeg izvješća o napretku u području temeljnih prava, koje će biti temelj za buduće revizije strategije. Službenik za temeljna prava i Savjetodavni forum o temeljnim pravima sudjelovat će u preispitivanju.

20. U odgovoru na pitanje Ombudsmana o učinkovitom mehanizmu za praćenje poštovanja temeljnih prava Frontex je naveo da će se takav mehanizam uspostaviti interakcijom između Savjetodavnog foruma (koji čine organizacije za temeljna prava i institucijski partneri), službenika za temeljna prava, mehanizma za obustavu i prekid zajedničkih operacija i pilot-projekata te ovlasti izvršnog direktora kao tijela za imenovanje koje donosi konačnu odluku.

21. Kad je riječ o pitanju Ombudsmana o njegovu razumijevanju „svih aktivnosti Agencije”, Frontex je istaknuo da se taj koncept već upotrebljavao u Kodeksu ponašanja. U članku 2. točki (b) Kodeksa ponašanja „aktivnost Frontexa” definira se na sljedeći način: „... svaka aktivnost koju koordinira ili vodi Frontex u okviru svojih zadaća kako je opisano u Uredbi o Frontexu, uključujući zajedničke operacije, pilot-projekte, zajedničke operacije vraćanja i osposobljavanje.”

22. Kad je riječ o mogućnosti uspostave mehanizma za podnošenje pritužbi za osobe na koje utječu njegove aktivnosti, Frontex je istaknuo da je njegova zadaća „samo koordinirati suradnju država članica EU-a i zemalja pridruženih Schengenu”. Kao posljedica toga, samo tijela država članica obavljaju aktivnosti koje mogu utjecati na prava pojedinaca. Frontex je istaknuo i da nema izvršne ovlasti. Te su ovlasti povjerene isključivo tijelima država članica. Osobe koje tvrde da su ta tijela prekršila njihova prava mogu se stoga koristiti „nacionalnim mehanizmima i mehanizmima EU-a za podnošenje pritužbe”. Međutim, uspostavljeni su interni postupci kojima se pojedincima omogućuje da je obavijeste o mogućim kršenjima temeljnih prava. Ti postupci uključuju i. obveze izvješćivanja nametnute sudionicima u aktivnostima Frontexa, ii. sustav izvješćivanja o incidentima i iii. novi standardni operativni postupak kojim se zahtijeva potpuno razmatranje izvješća, iz bilo kojeg izvora i podnesenih na bilo koji način, o mogućim kršenjima temeljnih prava u aktivnostima koje koordinira Frontex.

23. Frontex je izjavio da je 21. ožujka 2011. donio Kodeks ponašanja, odnosno prije nego što je Uredba stupila na snagu. Sadržava odredbe o poštovanju i promicanju temeljnih prava i pitanja međunarodne zaštite tijekom aktivnosti Frontexa. Frontex je naveo da se Kodeks ponašanja „upotrebljava tijekom zajedničkih operacija i pilot-projekata koje koordinira Frontex. Priložen je operativnom planu i obvezujući je za sve osobe koje sudjeluju u svim Frontexovim aktivnostima”. Među ostalim, Kodeksom ponašanja predviđaju se sankcije u slučaju kršenja njegovih odredbi. Sankcije se kreću od trenutačnog ukidanja aktivnosti Frontexa do stegovnih mjera. Frontex je istaknuo da, u skladu s izmijenjenom Uredbom, trenutačno revidira Kodeks ponašanja kako bi odražavao stajališta Savjetodavnog foruma. Dodala je da će, kako se zahtijeva izmijenjenom Uredbom o Frontexu, postojati zaseban kodeks za zajedničke aktivnosti vraćanja, odnosno zajednički kodeks vraćanja.

24. Frontex je naveo da su kodeksi ponašanja „jedan od mnogih instrumenata cjelokupne strategije o temeljnim pravima”.

25. Komentirajući odnos između kodeksa ponašanja, Frontex je objasnio da će se ta dva kodeksa primjenjivati na zajedničke operacije vraćanja koje koordinira. Kad je riječ o Zajedničkom kodeksu o vraćanju, on će se sastojati od općeg skupa pravila sličnih onima iz (općeg) Kodeksa ponašanja i posebnih pravila usmjerenih na posebnosti zajedničkih operacija vraćanja. Frontex je dodao da već primjenjuje "najbolje prakse" na zajedničke operacije vraćanja.

26. Kad je riječ o trenutačnom stanju u vezi s revizijom Kodeksa ponašanja, Frontex je naveo da taj proces ovisi o uspostavi Savjetodavnog foruma, ali je naveo da je rad na postupku revizije u vrlo naprednoj fazi.

27. Frontex je naveo da je službenik za temeljna prava neovisni član osoblja koji izravno odgovara upravnom odboru i obavlja ulogu praćenja. Službenik za temeljna prava također redovito podnosi izvješća Savjetodavnom forumu i izvršnom direktoru koji je tijelo za imenovanje.

28. Službenik za temeljna prava i KF imaju pristup svim informacijama o poštovanju temeljnih prava, a njihove su aktivnosti komplementarne. Dok službenik za temeljna prava obavlja funkciju praćenja, KF nudi strateške smjernice i objedinjuje informacije. Zadaće službenika za temeljna prava uključuju, na primjer, doprinos djelotvornom mehanizmu praćenja te uspostavu i vođenje evidencije o mogućim kršenjima temeljnih prava.

29. Frontex je izjavio da se odgovor na pitanje može li službenik za temeljna prava primati pritužbe pojedinaca u vezi s poštovanjem temeljnih prava očekuje tek nakon što se u potpunosti definira mehanizam za praćenje temeljnih prava.

30. Što se tiče rasporeda imenovanja službenika za temeljna prava, Frontex je naveo da je obavijest o slobodnom radnom mjestu objavljena krajem travnja 2012. i da se očekuje da će službenik za temeljna prava biti izabran do jeseni 2012.

31. Kad je riječ o KF-u, Frontex je objasnio da je njegova uloga pomagati izvršnom direktoru u pitanjima temeljnih prava te služiti kao resurs znanja i stručnosti za razvoj i promicanje poštovanja temeljnih prava. O njegovu točnom članstvu, zadaćama i metodama rada odlučit će se na inauguracijskom sastanku. Prema Frontexu, njegovo je članstvo ograničeno na organizacije civilnog društva, međunarodne organizacije i agencije EU-a specijalizirane za temeljna prava. Inauguracijski sastanak CF-a trebao se održati u rujnu 2012.

32. Frontex je istaknuo da se izmijenjenom Uredbom o Frontexu propisuje da timovi europske granične straže („EBGT”) pri obavljanju svojih zadaća i izvršavanju svojih ovlasti moraju u potpunosti poštovati temeljna prava.

33. Frontex se osvrnuo na sljedeća četiri glavna alata osmišljena za sprečavanje kršenja temeljnih prava u tom pogledu.

(1) Operativnim planom predviđaju se i. obveze izvješćivanja o kršenjima temeljnih prava i ii. osposobljavanje sudionika, prije raspoređivanja, u pravu EU-a i međunarodnom pravu, uključujući temeljna prava. Nadalje, iii. Kodeks ponašanja sastavni je dio operativnog plana i njime se nastoje promicati profesionalne vrijednosti koje se temelje na vladavini prava i poštovanju temeljnih prava te se utvrđuju relevantna načela. Osim toga, operativnim planom iv. predviđaju se standardni operativni postupci za prijavljivanje ozbiljnih incidenata.

(2) Podijeljena odgovornost nad članovima EBGT-ova

Skup EBGT-ova čine službenici graničnog nadzora koje su na raspolaganje stavile države članice. Međutim, to se osoblje privremeno stavlja na raspolaganje Frontexu, nije kvalificirano za obavljanje funkcija nadzora državne granice i raspoređuje se samo za koordinacijske zadaće, imajući u vidu poticanje suradnje između država članica domaćina i država članica sudionica. Članovi EBGT-ova mogu obavljati zadaće samo na temelju uputa i, u pravilu, u prisutnosti službenika graničnog nadzora države članice domaćina. Ako član ne poštuje temeljna prava, to će pitanje razmotriti država članica domaćin i/ili Frontex, kao i matična država članica člana. Stoga se na članove EBGT-a istodobno primjenjuju upute država članica domaćina i stegovne mjere matične države članice.

(3) Profil članova skupine EBGT-a

Na temelju temeljite unutarnje procjene Frontex je izradio posebne profile stručnjaka za buduće članove skupine EBGT-a. Ti profili odražavaju temeljna prava i obveze međunarodne zaštite kojih se svi sudionici u operacijama Frontexa moraju pridržavati. Zahtijevaju i prethodno iskustvo u traženom području, kao i prethodno osposobljavanje, posebno o tome kako primjenjivati temeljna prava u praksi. Profile mora odobriti Upravni odbor. Nakon imenovanja u skupinu Frontex će osigurati osposobljavanje o pravu EU-a i međunarodnom pravu, uključujući temeljna prava. Iako su dužne poštovati kriterije prihvatljivosti utvrđene u profilima, same države članice odgovorne su za odabir i imenovanje stručnjaka u skupinu EBGT-a.

(4) Osposobljavanje prije raspoređivanja svih sudionika

Frontex je dužan osigurati osposobljavanje za sve sudionike u Frontexovim operacijama prije raspoređivanja. Osposobljavanje je usmjereno na relevantno pravo EU-a i međunarodno pravo, uključujući temeljna prava i pristup međunarodnoj zaštiti (načela nediskriminacije, zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i pravo na azil), kao i na relevantne smjernice. Navela je da se pružaju različite razine osposobljavanja.

34. Frontex je naveo i da je u svim operativnim planovima predviđen Frontexov koordinacijski službenik („FCO”), čija je zadaća u osnovi poticati suradnju i koordinaciju između država članica domaćina i država članica sudionica. Na primjer, FCO djeluje kao poveznica između Frontexa i države članice domaćina, prati provedbu operativnog plana i Kodeksa ponašanja te ima ključnu ulogu u daljnjem postupanju nakon prijavljivanja ozbiljnih incidenata.

35. Kad je riječ o prekidu zajedničkih operacija i pilot-projekata, Frontex je izjavio da je osnovao internu radnu skupinu za izradu nacrta standardnog operativnog postupka („SOP”) kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava u prethodno navedenim operacijama. Standardni operativni postupak bit će javno dostupan nakon donošenja.

36. Unatoč činjenici da standardni operativni postupak još nije dovršen, Frontex je dostavio sljedeće informacije.

37. Frontex je smatrao da se „kršenja temeljnih prava ne mogu predvidjeti prije nego što se zaista dogode i ne mogu se sistematizirati”. Stoga nije razvila „stroge kriterije kao takve za utvrđivanje mogućih kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite. Oni se mogu procjenjivati samo od slučaja do slučaja, a stručno znanje službenika za temeljna prava bit će ključno u tom pogledu”. SOP će se stoga usredotočiti na osiguravanje da se incidenti koji uključuju moguća kršenja temeljnih prava prijavljuju i ocjenjuju u svim fazama operativnih aktivnosti. Trenutačno je u SOP-u predviđeno pet koraka kako bi se odgovorilo na članak 3.a Uredbe: i. unutarnju pripremu; ii. odredbe operativnog plana; iii. izvješćivanje o incidentima; iv. postupanje s informacijama dobivenima internim izvješćivanjem o incidentima; i v. odgovor i djelovanje. Frontex je izjavio da je cilj dodatnih preventivnih mjera osvijestiti dionike o rizicima povezanima s operacijama. U tim se procjenama rizika, na primjer, uzimaju u obzir obavještajni podaci o zemljama podrijetla, tranzitnim rutama i susjednim zemljama te uključuju različite odjele Frontexa i službenika za temeljna prava.

38. Kad je riječ o pitanju utvrđivanja navodnih kršenja temeljnih prava, Frontex je uputio na detaljan interni postupak i istaknuo važnost i. obveza izvješćivanja za sve sudionike i mogućnosti izvješćivanja za treće strane; ii. način na koji se s prijavljenim informacijama postupa interno; i iii. procjenu informacija koje su primili predmetni dionici.

39. Frontex je smatrao da bi njegov široki pristup koji uključuje utvrđivanje i sprečavanje mogućih kršenja omogućio odgovarajući odgovor na takva kršenja te je u tom pogledu ponovno naglasio važnost specijaliziranog osposobljavanja.

40. Kad je riječ o pitanju mehanizma za podnošenje pritužbi za osobe pogođene kršenjima temeljnih prava, Frontex je istaknuo mogućnost da mu treće strane prijave moguća kršenja. Također je naglasio da će rješavati sve pritužbe o kršenju temeljnih prava i da će takve pritužbe „na odgovarajući način razmotriti”. Frontex je istodobno istaknuo da nema ovlasti odlučivati o pojedinačnim slučajevima jer su oni u nadležnosti predmetnih država članica.

41. Kad je riječ o mjerama koje bi Frontex mogao poduzeti u slučaju otkrivenih kršenja temeljnih prava, naveo je da bi, na primjer, mogao "uputiti pisma zabrinutosti ili pisma upozorenja dotičnim državama članicama, raspravljati o tom pitanju na razini upravnog odbora ili izvješćivati Komisiju, povući ili smanjiti financijsku potporu, poduzeti disciplinske mjere te suspendirati ili prekinuti operacije, pri čemu je prekid krajnja mjera ". Frontex je nadalje objasnio da zbog složenosti operacija koje uključuju niz političkih i operativnih pitanja ne bi uvijek bilo primjereno suspendirati ili prekinuti operaciju, a izvršni direktor mora odlučiti na temelju izvješća koja mu je predstavilo osoblje Frontexa.

B. Primjedbe koje su dostavili sudionici javnog savjetovanja

42. Ta se opažanja mogu sažeti kako slijedi.

43. Caritas smatra da je potreban učinkovit mehanizam za podnošenje pritužbi u pogledu operacija Frontexa. Nevladine organizacije aktivne na terenu mogle bi doprinijeti praktičnom praćenju operacija Frontexa. Osoblje Frontexa trebalo bi obavijestiti sve migrante i izbjeglice koji su presretnuti u operacijama koje koordinira Frontex o njihovim pravima. Odbor Meijers naglasio je važnost mehanizama odgovornosti s pomoću kojih se može nadzirati usklađenost Frontexa s temeljnim pravima. Neovisni odbori za praćenje (IMB) istaknuli su da nije jasno je li Frontex odgovoran za pritužbe na operacije pod kontrolom Frontexa.

44. Paolo RUWINDU zauzeo je stajalište da bi Frontexovo poštovanje obveza u pogledu temeljnih prava trebalo nadzirati potpuno neovisno tijelo te da imenovanje službenika za temeljna prava nije dovoljno. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM izjavio je da Frontex zbog svoje pravne osnove ne može snositi odgovornost za povrede temeljnih prava u ime država članica. Kad je riječ o pravnoj mogućnosti prekida ili obustave zajedničkih operacija ako uvjeti kojima se jamči poštovanje temeljnih prava više nisu ispunjeni, istaknuo je da nije jasno kako bi se ti uvjeti odredili. Nije jasno ni koja su sredstva stavljena na raspolaganje službeniku za temeljna prava za učinkovit nadzor poštovanja temeljnih prava. Apostolis FOTIADIS istaknuo je da Frontex daje legitimitet djelovanju država članica, primjerice raspoređivanjem službenika Frontexa u pratnji člana granične straže zemlje domaćina i sudjelovanjem u dubinskoj provjeri presretnutih osoba. Prijedloge koje Frontex iznese tijekom provjera u pogledu zemlje podrijetla službeno slijede nacionalni službenici graničnog nadzora. Dr. Luisa MARIN, docentica europskog prava na Sveučilištu u Twenteu, predstavila je kao doprinos svoj akademski rad u kojem se detaljno analizira Frontexova usklađenost s pravom EU-a i temeljnim pravima. G. George HABIB osvrnuo se na Frontexov projekt „Attica” pokrenut na grčko-turskoj granici kako bi grčkim vlastima pomogao u presretanju i vraćanju nezakonitih migranata u treću zemlju podrijetla.

45. Crveni križ zabrinut je zbog toga što se u strategiji i akcijskom planu ne spominju disciplinske mjere koje se primjenjuju na sudionike u operacijama Frontexa koji nisu njegovo osoblje. Crveni križ nadalje je istaknuo da u strategiji nedostaje i jasna naznaka o tome tko se, odnosno Frontex ili predmetna država članica, može smatrati odgovornim za kršenja temeljnih prava u zajedničkim operacijama. Strategija ne sadržava nikakve upute o upotrebi osobnih podataka koje je prikupio Frontex, posebno u pogledu njihova mogućeg prijenosa trećim stranama kao što je Europol ili trećim zemljama. Strategija ili akcijski plan trebali bi sadržavati posebne smjernice o tome kako bi se sudionici u predmetnim operacijama trebali nositi sa situacijama nevolje. To bi moglo pomoći da se poduzmu sve potrebne mjere kako bi se spriječio gubitak života ranjivih osoba i na odgovarajući način pružile informacije nadležnim tijelima i, u konačnici, obiteljima osoba koje su izgubile život pri prelasku granica EU-a. Naposljetku, Crveni križ preporučio je provedbu mehanizma za podnošenje pritužbi.

46. TransEuropeExperts (TEE) smatrao je da formulacija upotrijebljena u člancima 19. i 20. Kodeksa ponašanja, u kojima se navodi da upotreba prisile i oružja ne smije premašiti ono što je nužno u odnosu na okolnosti, ostavlja dovoljno prostora za subjektivno uvažavanje. Prema TEE-u, odluke izvršnog direktora o obustavi ili prekidu zajedničkih operacija i pilot-projekata u slučaju ozbiljnih kršenja temeljnih prava nisu pojašnjene u Frontexovu odgovoru Ombudsmanu. Iz tog odgovora proizlazi da takve odluke nisu primjenjive na zajedničke operacije vraćanja, iako se upravo na te operacije prije svega mogu odnositi povrede temeljnih prava. TEE je također izrazio nezadovoljstvo dijelom Frontexova odgovora kojim se odgovara na pitanja o mehanizmu za podnošenje pritužbi za žrtve kršenja temeljnih prava. Osim toga, Frontex se u svojem odgovoru nije očitovao o svojem upravljanju osobnim podacima.

47. Amnesty International („AI”) bio je posebno zabrinut zbog: i. nepostojanje postupka za podnošenje pritužbi; ii. nedostatak daljnjeg postupanja u vezi s izvješćivanjem o incidentima i iii. nedovoljni kapaciteti i neovisnost službenika za temeljna prava. Naveo je da je mehanizam kojim se pritužbe u vezi s Frontexovim operacijama i ponašanjem njegova osoblja i gostujućih službenika, kako u državama članicama tako i izvan vanjskih granica, mogu podnijeti izravno Frontexu ključan iz dvaju razloga. Prvo, jer Frontex mora poduzeti odgovarajuće korake kako bi otkrio svako kršenje vlastitih pravnih obveza. Drugo, jer Frontex pri koordinaciji operacija mora pratiti poštuju li vlastito osoblje, gostujući službenici i službenici država članica domaćina temeljna prava. Umjetna inteligencija pozdravila je Frontexov razvoj unutarnjih mehanizama za osoblje i gostujuće službenike kako bi mogli prijaviti moguća kršenja. Međutim, umjetna inteligencija napomenula je da nije jasno kako će se poduzeti daljnje mjere u vezi s prijavljenim incidentima. Umjetna inteligencija izrazila je sumnje da samo disciplinske mjere predviđene člancima 4. i 5. Kodeksa ponašanja omogućuju odgovarajuće daljnje postupanje u slučaju kršenja temeljnih prava. Umjetna inteligencija dovela je u pitanje neovisnost službenika za temeljna prava s obzirom na to da je nositelj dužnosti član osoblja Frontexa i ima obveze izvješćivanja izvršnog direktora, koji će kao tijelo za imenovanje ocijeniti rad službenika za temeljna prava. Također nije jasno kako će osoba na tom radnom mjestu moći sama obavljati tu ulogu. Umjetna inteligencija predložila je da bi Savjetodavni forum trebao biti usko povezan s radom službenika za temeljna prava kako bi mogao podupirati službenika za temeljna prava i pomagati mu u učinkovitom ispunjavanju njegovih zadaća.

48. Državni promatrač i Migreurop dali su zajednički doprinos. Kad je riječ o Kodeksu ponašanja, smatrali su da, s obzirom na to da se člancima 19. i 20. tog kodeksa, koji se odnose na uporabu prisile i oružja, predviđa da se prisila i oružje mogu upotrebljavati ne samo u obavljanju dužnosti nego i u drugim situacijama, te bi situacije trebalo pojasniti. Kodeks ponašanja definiran je Strategijom kao neobvezujuće pravo („općeprihvaćeni standardi”). Nije jasno kakva je pravna priroda Kodeksa ponašanja i može li se ikada pokrenuti sudski postupak zbog kršenja temeljnih prava na temelju kršenja Kodeksa ponašanja. Sastavljanje Zajedničkog zakonika o vraćanju dobrodošlo je, iako njegova pravna snaga nije sigurna. Kad je riječ o službeniku za temeljna prava, u izjavi sadržanoj u opisu radnog mjesta priloženom Frontexovu odgovoru navodi se da će „službenik za temeljna prava morati dati izjavu o preuzimanju obveze neovisnog djelovanja u interesu Frontexa”. Ostaje za vidjeti je li rad u interesu određenog subjekta u skladu s načelom neovisnosti. U pogledu odluka izvršnog direktora o obustavi ili prekidu zajedničkih operacija kada „uvjeti za provođenje takvih operacija više nisu ispunjeni”, Frontex nije pružio nikakve informacije o prirodi tih „uvjeta” ili o okolnostima zbog kojih izvršni direktor može djelomično ili u potpunosti obustaviti ili prekinuti operaciju. Zapravo, kriteriji će biti definirani i uključeni u standardni operativni postupak. Međutim, nije poznato hoće li ti kriteriji ikada biti objavljeni, podložno preispitivanju Savjetodavnog foruma, hoće li Europski parlament biti obaviješten o njima ili će se redovito preispitivati s obzirom na relevantne promjene u sudskoj praksi. Važno je da strategija uključuje jasne i sveobuhvatne mjere za zaštitu podataka, kao i mehanizme pravne zaštite u slučaju kršenja prava ispitanika. Frontex je u mišljenju tvrdio da se "kršenja temeljnih prava ne mogu predvidjeti prije nego što se zaista dogode". No, kao prvo, mogu se predvidjeti neke situacije u kojima će migranti vjerojatno biti u ranjivom položaju. Drugo, dostupne su mnoge međunarodne i regionalne konvencije i preporuke koje mogu biti korisne za uspostavu postupovnih jamstava. Potrebni su mehanizmi za podnošenje pritužbi i pravna sredstva u slučajevima kršenja temeljnih prava tijekom operacija Frontexa. Frontex nije smio zanijekati nikakvu izravnu odgovornost za moguća kršenja temeljnih prava do kojih može doći tijekom Frontexovih aktivnosti. Ne čini se točnim navesti, posebno nakon revizije mandata Agencije, da je Agencija samo koordinator i da nema izravnu odgovornost za način na koji se operacije provode.

49. Udruženje stručnjaka za imigracijsko pravo („ILPA”) zauzelo je stajalište da je konkretna provedba temeljnih prava i obveza međunarodne zaštite u pojedinačnim slučajevima odgođena za neobvezujuće pravne instrumente (kao što su Kodeks ponašanja ili Strategija) i operativne planove svake misije, bez odredbe o uspostavi posebnih postupaka, pravnih lijekova ili bilo kojih drugih pravno obvezujućih jamstava u glavnom propisu. U Kodeksu ponašanja nije jasno navedeno da se obveze u pogledu temeljnih prava moraju ispuniti, već se samo zahtijeva promicanje određenog ponašanja iz točke 5.a. ILPA je smatrala da bi se od Frontexa trebalo zatražiti da revidira svoju strategiju i Kodeks ponašanja kako bi se uveli postupci i pravne zaštitne mjere potrebne za poštovanje pojedinačnih jamstava u skladu s pravom EU-a i međunarodnim pravom, kako je propisano Uredbom o njegovu osnivanju, posebno njezinim člancima 2.a i 26.a.

50. Odbor za migracije, izbjeglice i raseljene osobe Parlamentarne skupštine Vijeća Europe („PACE”) skrenuo je pozornost na nedostatak neovisnosti i resursa službenika za temeljna prava, isključivo savjetodavnu sposobnost Savjetodavnog foruma i nedostatak transparentnosti u pogledu kriterija za obustavu ili prekid operacije. PACE razlikuje: operacije na moru (Frontex mora osigurati iskrcavanje osoba presretnutih na moru na mjesto gdje nisu samo fizički sigurne, nego i gdje se poštuju njihova prava, uključujući pravo na traženje azila); operacije na kopnenim granicama (Frontex nema sustav praćenja kojim bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava na terenu); i letačke operacije (te operacije mogu biti usmjerene na određene nacionalne skupine, a ta vrsta ciljane intervencije otvara moguća pitanja rasne diskriminacije u operacijama Agencije). Pravni okvir Frontexa nije jasan u pogledu njegove odgovornosti u pogledu poštovanja temeljnih prava. U skladu s Uredbom o osnivanju Frontexa države članice pravno su odgovorne za nadzor vanjskih granica. Međutim, isti tekst daje Frontexu pravnu osobnost i omogućuje mu sklapanje sporazuma s trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama. Međutim, Agencija redovito tvrdi da "samo" koordinira aktivnosti i da stoga nije nadležna. Međutim, budući da koordinacija uključuje davanje uputa tijekom koordinacije, ona je, kao rezultat toga, odgovorna i za mnoge aspekte. Frontex bi trebao uspostaviti učinkovit sustav izvješćivanja kako bi se osiguralo da sudjelujući službenici ili članovi osoblja Frontexa prijavljuju sva kršenja temeljnih prava. Nije jasno hoće li službenik za temeljna prava moći primati pritužbe pojedinaca. Uredbom o Frontexu iz 2011. predviđa se mehanizam suspenzije ili prekida zajedničkih operacija i pilot-projekata u slučaju ozbiljnih kršenja temeljnih prava. Međutim, nisu razvijeni nikakvi kriteriji.

51. Isusovačka služba za izbjeglice (JRS) naglasila je da Frontex nije posredni agent država članica, već uživa autonomiju kao agencija EU-a. Kako bi se izbjegla kršenja temeljnih prava, Frontex je posebno obvezan osigurati da se u slučajevima presretanja identificiraju osobe koje tvrde da im je potrebna zaštita ili kojima je očito potrebna zaštita te da im se omogući pristup utvrđenim postupcima. Ne postoji jasna podjela nadležnosti između službenika za temeljna prava i koordinacijskog službenika tima europske granične straže. Zadaće službenika za temeljna prava navedene u Frontexovu odgovoru Ombudsmanu prilično su nejasne i neodređene. Strategijom nisu predviđeni učinkoviti mehanizmi praćenja/pritužbe. Trebao bi postojati mehanizam kojim se presretnutoj ili vraćenoj osobi omogućuje podnošenje pritužbe službeniku za temeljna prava ili drugom službeniku Frontexa koji bi trebao imati ovlast zaustaviti provedbu operacije ili je barem zaustaviti dok izvršni direktor ne donese konačnu odluku. Osim toga, svaka osoba koja sudjeluje u operaciji Frontexa trebala bi imati jasnu obvezu prijaviti službeniku za temeljna prava sva pitanja povezana s temeljnim pravima i odgovoriti na sva pitanja službenika za temeljna prava. Frontex još mora izmijeniti svoje kodekse ponašanja kako bi ispunio zahtjeve iz druge rečenice članka 2.a Uredbe o Frontexu. Iznenađujuće je da Frontex u trenutku svojeg odgovora i nakon mnogo godina koordinacije zajedničkih operacija vraćanja još nije donio poseban zajednički kodeks vraćanja.

52. Human Rights Watch (HRW) osporio je Frontexovu izjavu u mišljenju da "budući da se kršenja temeljnih prava ne mogu predvidjeti prije nego što se zaista dogode i ne mogu se sistematizirati, Frontex nije razvio stroge kriterije kao takve za utvrđivanje tih mogućih kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite". HRW je smatrao da je, na temelju istraživanja i izvješća, mogućnost takvih zlouporaba i kršenja temeljnih prava jasno predvidljiva. HRW je također kritizirao izjavu Frontexa u odgovoru Ombudsmanu da je njegova zadaća "samo koordinirati suradnju država članica EU-a "i da stoga rad Frontexa ne uključuje aktivnosti koje mogu utjecati na prava pojedinaca. Frontex smatra da te aktivnosti mogu provoditi samo nadležna tijela država članica koje su domaćini operacije ili u njoj sudjeluju. HRW je istaknuo da to tumačenje podrazumijeva da se Frontex nikada ne može smatrati odgovornim za bilo kakvo sudjelovanje u kršenju temeljnih prava.

53. FRA je navela da je od 2010. uključena u niz inicijativa pod vodstvom Frontexa (istraživanje, osposobljavanje i izgradnja kapaciteta, analiza rizika, operacije) na temelju svojeg posebnog sporazuma s Frontexom od 26. svibnja 2010. Osim toga, Agencija za temeljna prava prikuplja informacije i podatke povezane s pitanjima temeljnih prava u aktivnostima Frontexa, kao što su upravljanje granicama i operacije vraćanja.

54. Francusko savjetodavno povjerenstvo za temeljna prava (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme)(„CNCDH”) preporučilo je da Frontex podsjeti posade na plovilima koja plove pod zastavom države članice EU-a da pravo na život mora imati prednost pred upravljanjem migracijskim tokovima. Istaknuo je da bi svaki zahtjev za azil koji podnese svaki migrant trebalo razmotriti i da bi podnositeljima zahtjeva trebalo zajamčiti „materijalne uvjete u zemlji domaćinu kojima se poštuje njihovo dostojanstvo”.

55. Grčka pučka pravobraniteljica svojem je doprinosu priložila svoje posebno izvješće iz ožujka 2011. o postupanju s nezakonitim migrantima i tražiteljima azila u pograničnom području Evrosa. Grčka pučka pravobraniteljica izjavila je da je primila pritužbe pojedinaca i nevladinih organizacija u vezi s operacijama Frontexa u Grčkoj, odnosno pritužbe o pristupu postupku azila, postupku identifikacije i provjere, pa čak i pogrešnoj registraciji osobnih podataka. Prema mišljenju grčkog pučkog pravobranitelja, Frontexov odgovor Europskom ombudsmanu pokazuje da postoji hitna potreba za poduzimanjem inicijativa. Potpuna provedba strategije i kodeksa ponašanja bila bi prednost u području zaštite temeljnih prava, posebno u pograničnim područjima Grčke. Kad je riječ o zajedničkim operacijama i pilot-projektima koje Frontex provodi zajedno s grčkim vlastima, trebalo bi uspostaviti mehanizam praćenja kršenja temeljnih prava na razini EU-a kako bi se istražila i spriječila takva kršenja.

C. Ocjenjivanje Europskog ombudsmana

56. Člankom 26.a stavkom 1. Uredbe predviđa se da bi Frontex trebao poduzeti dvije ključne mjere kako bi ispunio svoju obvezu promicanja i poštovanja temeljnih prava: Prvo, trebao bi (a) izraditi, (b) razviti i (c) provesti strategiju o temeljnim pravima. Drugo, trebala bi uspostaviti djelotvoran mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u svim svojim aktivnostima. U procjeni koja slijedi ombudsmanica će ispitati stajalište Frontexa s obzirom na tu obvezu. Pritom će se najprije osvrnuti na Strategiju, zajedno s akcijskim planom i kodeksima ponašanja. Zatim će procijeniti učinkovitost postojećih mehanizama za praćenje usklađenosti s temeljnim pravima jer oni proizlaze iz mišljenja Frontexa.

Strategija o temeljnim pravima, akcijski plan i kodeksi ponašanja

57. Frontex je u svojem mišljenju obavijestio Ombudsmana da je 31. ožujka 2011. njegov upravni odbor odobrio Strategiju. Frontex je dostavio presliku tog dokumenta. Kako bi pokazao kako provodi Strategiju, Frontex je dostavio i dokument pod nazivom „Akcijski plan za temeljna prava”, donesen 29. rujna 2011., koji se odnosi na 21 mjeru kojom Frontex nastoji provesti Strategiju. Agencija je navela i da je Kodeks ponašanja „drugi instrument” strategije te je objasnila zašto.

58. Ombudsmanica smatra da Strategiju i Akcijski plan nužno treba čitati zajedno. Preporučuje se da svi ciljevi navedeni u Strategiji imaju konkretne odgovarajuće mjere u akcijskom planu. Međutim, akcijski plan, suprotno onome što se razumno može očekivati od takvog dokumenta, nije dovoljno detaljan i u njemu se razrađuju ciljevi navedeni u strategiji umjesto da se objašnjava kako se oni mogu ostvariti u praksi. Osim toga, u strategiji postoje izjave koje je i dalje potrebno pojasniti. Ombudsmanica vjeruje da će se Frontex složiti da bi dokument od takve važnosti kao što je Strategija trebao pomoći u razjašnjavanju opravdanih sumnji i zabrinutosti koje su izražene s obzirom na složenu hibridnu strukturu aktivnosti Frontexa, koje uključuju i tu agenciju EU-a i države članice. Kao što pokazuju odgovori na javno savjetovanje Ombudsmana, u tom području i dalje postoje sumnje i zabrinutosti.

59. Glavni je razlog za zabrinutost to što se strategijom ne pojašnjava odgovornost Frontexa za moguća kršenja temeljnih prava do kojih dolazi tijekom njegovih operacija. U točkama 5. i 7. Strategije naglašava se da se Povelja EU-a o temeljnim pravima primjenjuje na Frontex kao agenciju EU-a i da bi Frontex u svojim aktivnostima trebao i. poštovati predmetna prava (među ostalim, pravo na tjelesni integritet i dostojanstvo, azil i međunarodnu zaštitu, zabranu prisilnog udaljenja ili vraćanja, djelotvoran pravni lijek i zaštitu osobnih podataka) te ii. primjenjivati relevantnu sudsku praksu Suda EU-a i Europskog suda za ljudska prava. U točki 13. strategije navodi se da su „države članice i dalje prvenstveno odgovorne za provedbu relevantnog međunarodnog zakonodavstva, zakonodavstva EU-a ili nacionalnog zakonodavstva i aktivnosti izvršavanja zakonodavstva koje se poduzimaju u kontekstu koordiniranih operacija Frontexa (uključujući timove za brzu intervenciju na granicama, zajedničke operacije vraćanja i pilot-projekte)” te da se „time Frontex ne oslobađa odgovornosti kao koordinator te ostaje u potpunosti odgovoran za sva djelovanja i odluke u okviru svojeg mandata”(naknadno istaknuto). Međutim, u strategiji nije jasno koje su točne odgovornosti Frontexa kao koordinatora u odnosu na pitanje usklađenosti s temeljnim pravima.

60. Nadalje, pravni okvir koji se primjenjuje na operacije Frontexa, kako je opisan u Kodeksu ponašanja, doista nije jasan [6]. Stoga se člankom 3. stavkom 1. Kodeksa ponašanja od sudionika zahtijeva da poštuju „međunarodno pravo, pravo Europske unije, nacionalno pravo matične države članice i države članice domaćina te ovaj Kodeks ponašanja”. Ta odredba jasno odražava složenost pravnog konteksta u kojem se odvijaju operacije Frontexa. Takva složenost pak podrazumijeva da različite jurisdikcije određuju zakonitost postupaka sudionika. Međutim, istodobno treba podsjetiti da je u skladu s člankom 1. stavkom 2. Kodeks ponašanja usmjeren na usmjeravanje ponašanja svih sudionika u operacijama Frontexa. To se odražava i u predgovoru Kodeksa ponašanja izvršnog direktora.

61. S obzirom na prethodna razmatranja, ombudsmanica predlaže da Frontex u dokumentu kojim se dopunjuje strategija pojasni i. pitanje svoje odgovornosti za povrede temeljnih prava do kojih bi moglo doći u njegovim zajedničkim operacijama i ii. u Kodeksu ponašanja, pravni okvir koji se primjenjuje na ponašanje svih sudionika u operacijama Frontexa. Kad je riječ o točki i., Ombudsman prima na znanje argument Frontexa da se on ne može smatrati odgovornim za pojedinačne povrede temeljnih prava jer koordinira samo aktivnosti država članica koje su domaćini operacijama i sudjeluju u njima te da se, osim toga, ni članovi njegova osoblja ne mogu smatrati odgovornima jer nemaju izvršne ovlasti u području granične kontrole. U tom pogledu Ombudsman podsjeća na izjavu Komisije iznesenu na osnivačkom sastanku KF-a 12. listopada 2012. da su KF, službenik za temeljna prava i „tekuća provedba drugih jamstava sadržanih u revidiranoj Uredbi o Frontexu dobrodošao i konkretan znak da je Agencija u potpunosti predana osiguravanju poštovanja temeljnih prava, kako u svojem radu, uključujući zajedničke operacije koje koordinira, tako i od strane država članica pri sudjelovanju u tim operacijama”(naknadno istaknuto)[7].

62. Nadalje, Ombudsman ističe da se akcijskim planom ne utvrđuje nijedna mjera kojom se daje konkretna dimenzija cilju predviđenom u točki 17. Strategije, odnosno da se svi incidenti ili ozbiljni rizici u vezi s temeljnim pravima, nakon što ih prijavi osoblje Frontexa ili službenici sudionici, „mogu rješavati od slučaja do slučaja”. Frontex je u svojem mišljenju istaknuo važnost obaju izvješća o incidentima, zajedno s popratnim obvezama izvješćivanja za sudionike u operacijama Frontexa, i način na koji se prijavljene informacije obrađuju interno. Međutim, prema mišljenju Ombudsmana, posebno bi se potonji aspekt mogao razviti tako da se, umjesto navođenja da će se mjere poduzimati na pojedinačnoj osnovi, utvrde jasna načela u pogledu mogućeg daljnjeg postupanja u vezi s prijavljenim informacijama. Relevantne izjave u strategiji mogle bi ojačati ne samo transparentnost djelovanja Frontexa nego i, u praktičnom smislu, učinkovitost mehanizma za praćenje usklađenosti s temeljnim pravima koji se nužno temelji na strategiji.

63. Nadalje, Europski ombudsman pozdravlja točke 37. – 40. Strategije, koje se odnose na transparentnost Frontexovih aktivnosti, a posebno točku 37., kojom se predviđa da se godišnje izvješće o napretku provedbe Strategije „objavljuje”. Ombudsmanica u tom pogledu predlaže da bi se u akcijskom planu moglo navesti kada (na primjer, prvo tromjesečje godine koja slijedi nakon godine obuhvaćene izvješćem) i na koji će način ta objava biti dostupna. U njemu bi se, na primjer, moglo navesti da će poveznica na izvješće biti postavljena na početnoj stranici Frontexove internetske stranice.

64. Nadalje, Ombudsman napominje da se u Strategiji i Akcijskom planu ne spominju stegovne mjere koje se primjenjuju na sudionike u operacijama Frontexa koji nisu članovi njegova osoblja (točkom 32. Strategije predviđaju se samo sankcije izrečene osoblju Frontexa zbog kršenja Kodeksa ponašanja). S druge strane, u članku 23. stavku 2. Kodeksa ponašanja navodi se da, u slučaju kršenja koja je počinila osoba koju su rasporedile države članice, izvršni direktor Frontexa može od država članica zatražiti i. da dotičnu osobu odmah udalji iz Frontexove aktivnosti i može očekivati da će relevantno tijelo države članice iskoristiti svoje ovlasti u pogledu potrebnih stegovnih mjera i ii. da, ako je primjenjivo, dotičnu osobu udalji iz odgovarajuće skupine na određeno razdoblje. Međutim, kako bi se povećala transparentnost i imajući na umu da je strategija glavni javni dokument koji izdaje Frontex s dimenzijom ljudskih prava, dok je Kodeks ponašanja više operativni dokument namijenjen predmetnim osobama, bilo bi idealno da strategija sadržava istu odredbu ili da se u njoj barem upućuje na nju.

65. Ombudsmanica se nadalje slaže sa stajalištem Crvenog križa da bi za Strategiju i/ili Akcijski plan bilo korisno utvrditi posebne smjernice za sudionike u zajedničkim operacijama vraćanja o tome kako se nositi sa situacijama nevolje u kojima se mogu naći presretnuti migranti.

66. Naposljetku, kao što su mnogi sudionici s pravom primijetili, strategija se uopće ne odnosi na zaštitu osobnih podataka presretnutih migranata. Ombudsmanica smatra da je preporučljivo da se u strategiji definiraju zaštitne mjere za zaštitu podataka, kao i mehanizmi pravne zaštite u slučaju kršenja prava ispitanika. Nadalje, iako akcijski plan uključuje naslov „Osiguravanje odgovarajuće zaštite osobnih podataka”, čini se da je opis ove aktivnosti prilično zagonetan i pleonastičan („Utvrđivanje odgovarajućih mjera i postupaka u vezi s obradom osobnih podataka kojima se osigurava zaštita osobnih podataka”). Bilo bi bolje da akcijski plan umjesto toga sadržava posebne provedbene mjere.

67. Kad je riječ o kodeksima ponašanja, niz sudionika izrazio je sumnje u vezi s obvezujućom prirodom kodeksa ponašanja koji se primjenjuje na sve operacije Frontexa (usvojenog u ožujku 2011.), doveo u pitanje korisnost nastojanja da se osigura poštovanje temeljnih prava disciplinskim mjerama, kako je predviđeno kodeksom ponašanja, te kritizirao sadržaj određenih drugih odredbi. U preostalim odlomcima ovog odjeljka ombudsmanica će riješiti ta pitanja. U tom pogledu Ombudsman primjećuje da je Frontex u međuvremenu revidirao svoj Kodeks ponašanja iz ožujka 2011. koji se primjenjuje na sve operacije Frontexa te je 2012. donio novi Kodeks ponašanja za sve osobe koje sudjeluju u aktivnostima Frontexa. U članku 2. novog Kodeksa ponašanja „aktivnost Frontexa” definirana je kao „svaka aktivnost koju koordinira ili vodi Frontex u okviru svojih zadaća kako je opisano u Uredbi o Frontexu, uključujući zajedničke operacije, pilot-projekte, zajedničke operacije vraćanja i osposobljavanje”.

68. Kad je riječ o pravnoj prirodi Kodeksa ponašanja, Ombudsman prima na znanje izjavu Frontexa u njegovu mišljenju da je Kodeks ponašanja obvezujući za sve sudionike u aktivnostima Frontexa [8]. Smatra da je ta izjava potkrijepljena jezikom koji se upotrebljava u Kodeksu ponašanja (vidjeti, na primjer, članak 4. u kojem se navodi da sudionici „promiču i poštuju ljudsko dostojanstvo i temeljna prava svakog pojedinca”) te je potkrijepljena činjenicom da je Kodeks ponašanja priložen operativnim planovima. Osim toga, prima potporu iz članka 23. Kodeksa ponašanja, kojim se predviđaju posebne sankcije u slučaju kršenja Kodeksa. To može uključivati trenutačno razrješenje člana osoblja Frontexa iz operacije. Stoga, unatoč naslovu „Kodeks ponašanja”, koji se upotrebljava u Uredbi o Frontexu i koji bi mogao upućivati na to da Kodeks ponašanja nije pravno obvezujući, Ombudsman zaključuje da se Kodeks mora smatrati obvezujućim za sudionike u operacijama Frontexa. Međutim, s obzirom na to da se čini da su informacije navedene u strategiji u suprotnosti s relevantnom izjavom Frontexa, Frontex bi mogao razmotriti uvođenje potrebnih izmjena strategije kako bi se odrazila stvarna pravna priroda Kodeksa ponašanja.

69. U tom kontekstu treba napomenuti i da se člankom 3. stavkom 1. Kodeksa ponašanja od sudionika zahtijeva da poštuju zakon. Nadalje, u skladu s člankom 4., sudionici "promiču i poštuju" ljudsko dostojanstvo i temeljna prava. Iako je točno da se člankom 5.a od sudionika zahtijeva samo da promiču, među ostalim, priznavanje osoba koje traže međunarodnu zaštitu i pružanje odgovarajuće pomoći takvim osobama, čini se da se u tekstu uzima u obzir da su te zadaće u nadležnosti nacionalnih tijela. Ombudsmanica stoga smatra da je Kodeks ponašanja dovoljno jasan jer od sudionika zahtijeva da poštuju, a ne samo promiču temeljna prava u svojem ponašanju.

70. Pri skretanju pozornosti na nesigurnost u pogledu primjenjivog prava (navedenu u točki 60. ovog mišljenja), sudionici javnog savjetovanja stavili su poseban naglasak na odredbe Kodeksa ponašanja (verzija iz 2011.) o uporabi sile, koje se odnose na posebno osjetljiva područja sa stajališta temeljnih prava. Ombudsmanica podsjeća da se člankom 19. Kodeksa ponašanja predviđa da upotreba sile ne bi smjela premašiti minimalni stupanj koji okolnosti zahtijevaju za obavljanje dužnosti ili koji je potreban za legitimnu samoobranu ili legitimnu obranu drugih osoba. S obzirom na to da se čini da je „legitimna samoobrana” ili „legitimna obrana drugih osoba” u većini pravnih poredaka priznata kao osnova za uporabu oružja i izvan okvira obavljanja profesionalnih dužnosti, Ombudsman smatra da ona ne izaziva ozbiljnu zabrinutost. Ipak, činjenica je da se zbog nesigurnosti u pogledu primjenjivog prava stvarni sadržaj tih ovlasti može razlikovati među državama članicama. Kad je riječ o izraženoj zabrinutosti u pogledu nužnosti i proporcionalnosti takvih odredbi, Europski ombudsman napominje da uporaba sile i oružja „ne smije premašiti minimalni stupanj potreban zbog okolnosti”(vidjeti članak 19. stavak 2. i članak 20. stavak 2. Kodeksa ponašanja). Stoga se ne može reći da je upotreba tih sredstava neograničena. Ombudsmanica istodobno smatra da je preporučljivo pojasniti i precizirati te odredbe jer se čini da su formulirane u relativno širokom smislu.

71. Kad je riječ o (posebnom) Zajedničkom kodeksu o vraćanju koji se zahtijeva Uredbom, neki sudionici i sudionice posebno su pozdravili činjenicu da je on u izradi, ali su ponovno izrazili zabrinutost u pogledu njegove obvezujuće prirode. Kad je riječ o tom pitanju, Ombudsman upućuje na svoja prethodna razmatranja o Kodeksu ponašanja. Neki sudionici i sudionice izjavili su i da je iznenađujuće da Zajednički kodeks o vraćanju još nije uspostavljen, iako Frontex već godinama koordinira zajedničke operacije vraćanja. U tom pogledu Ombudsman podsjeća da obveza sastavljanja Zajedničkog kodeksa o vraćanju proizlazi samo iz Uredbe o Frontexu, kako je izmijenjena 2011. Primjećuje da je izrada nacrta u tijeku i u naprednoj fazi te vjeruje da će Frontex donijeti Zajednički kodeks o vraćanju u razumnom roku. Kad je riječ o sadržaju tog kodeksa, ombudsmanica smatra da bi bilo korisno da Zajednički kodeks o vraćanju sadržava odredbu u kojoj se opisuje njegov odnos s Kodeksom ponašanja.

Učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u svim svojim aktivnostima

72. Frontex je naveo da će se uspostaviti učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u svim njegovim aktivnostima interakcijom između i. Savjetodavnog foruma; ii. službenik za temeljna prava; iii. mehanizam za obustavu i prekid zajedničkih operacija i pilot-projekata; i iv. ovlasti izvršnog direktora kao tijela za imenovanje koje donosi konačnu odluku. U procjeni koja slijedi Europski ombudsman usredotočit će se na moguće mehanizme za podnošenje pritužbi nakon preispitivanja materijalnih uvjeta za prekid i/ili obustavu zajedničkih operacija i pilot-projekata.

73. Kad je riječ o prekidu zajedničkih operacija i pilot-projekata , Europski ombudsman podsjeća da, u skladu s člankom 3. stavkom 1.a Uredbe, Agencija može, nakon što obavijesti dotičnu državu članicu, prekinuti zajedničke operacije i pilot-projekte „ako uvjeti za provedbu tih zajedničkih operacija ili pilot-projekata više nisu ispunjeni”. Izvršni direktor suspendira ili prekida, u cijelosti ili djelomično, zajedničke operacije i pilot-projekte ako smatra da su takva kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite „ozbiljne prirode ili da će se vjerojatno nastaviti”.

74. Ombudsmanica napominje da navedene mogućnosti obustave ili prekida operacija uključuju znatan stupanj diskrecije i oslanjaju se na pravnu procjenu onoga što će se u većini slučajeva smatrati složenim činjeničnim okolnostima.

75. S obzirom na ta razmatranja, Ombudsman pozdravlja osnivanje interne radne skupine zadužene za izradu standardnog operativnog postupka kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava u prethodno navedenim operacijama. Također pozdravlja izjavu Frontexa da namjerava objaviti standardni operativni postupak čim postane dostupan.

76. Istodobno, kako je navedeno u točki 61. ovog mišljenja, moglo bi se izmijeniti stajalište Frontexa da je utvrđivanje mogućih kršenja temeljnih prava isključivo pitanje o kojem se odlučuje na pojedinačnoj osnovi, a moguća kršenja temeljnih prava mogla bi se jasno predstaviti dotičnim agentima upućivanjem na Povelju Europske unije o temeljnim pravima. Nadalje, Ombudsman preporučuje da Frontex donese konkretne smjernice kojima se pojašnjava stvarno značenje formulacija kao što su „ako uvjeti za provedbu tih zajedničkih operacija ili pilot-projekata više nisu ispunjeni” i kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite koja su „ozbiljne prirode ili će se vjerojatno nastaviti”. U skladu s doprinosom Odbora za migracije, izbjeglice i raseljene osobe, jasno je da bi se prednost dala jasnom mehanizmu u kombinaciji s posebnim kriterijima. Ombudsmanica također smatra da bi javna objava relevantnih kriterija, čime bi se trećim stranama koje nisu izravno uključene u aktivnosti Frontexa omogućilo da izvješćuju o mogućim kršenjima, mogla biti dodatna prednost [9]. Naposljetku, pitanje nadzora nad odlukama koje u tom pogledu donosi izvršni direktor ostaje otvoreno [10].

77. Ombudsmanica također prima na znanje iz primljenih doprinosa da je izražena kritika zbog neprimjenjivosti klauzule o suspenziji i raskidu na zajedničke operacije vraćanja. Iako se iz članka 3. stavka 1.a Uredbe čini da se mogućnosti suspenzije i raskida koje su u njemu predviđene primjenjuju samo na zajedničke operacije i pilot-projekte, treba napomenuti da je tu odluku donio zakonodavac i da ona kao takva nije u nadležnosti Frontexa. Ipak, Agencija bi mogla razmotriti ima li prostora za utvrđivanje pravila, na primjer u Zajedničkom kodeksu o vraćanju, o prekidu i suspenziji zajedničkih operacija vraćanja.

78. Kad je riječ o mogućim mehanizmima za podnošenje pritužbi i ulozi službenika za temeljna prava, Ombudsman najprije ističe da je službenik za temeljna prava imenovan u rujnu 2012. Ombudsmanica naglašava važnost jasnog oblikovanja i definiranja zadaća službenika za temeljna prava s obzirom na to da su, kako je s pravom istaknula Isusovačka služba za izbjeglice, zadaće službenika za temeljna prava navedene u Frontexovu odgovoru Ombudsmanu prilično nejasne i neodređene. To upućuje na veliku marginu prosudbe u odlukama službenika za temeljna prava. Ne postoji ni jasna podjela nadležnosti između službenika za temeljna prava i koordinacijskog službenika tima europske granične straže. Preporučljivo je popuniti ovu prazninu. Naposljetku, struktura ureda službenika za temeljna prava kako ju je osmislio Frontex može stvoriti dojam da službenik za temeljna prava nije potpuno neovisan. Naime, njezino tijelo za imenovanje izvršni je direktor kojem će morati podnijeti izvješće i koji će ocijeniti njezin rad. U opisu radnog mjesta službenika za temeljna prava priloženom uz mišljenje Frontexa navodi se izjava da će „službenik za temeljna prava morati dati izjavu o preuzimanju obveze neovisnog djelovanja u interesu Frontexa”. Amnesty, Statewatch i Migreurop izrazili su sumnje u pogledu usklađenosti rada u interesu određenog subjekta s načelom neovisnosti. Amnesty je predložio da bi Savjetodavni forum trebao biti usko povezan s radom službenika za temeljna prava kako bi mogao pružati potporu i pomoć službeniku za temeljna prava u učinkovitom ispunjavanju njegovih zadaća. Ombudsmanica će taj prijedlog iznijeti kao preporuku.

79. Drugo, Ombudsman primjećuje da dužnosti službenika za temeljna prava ne uključuju rješavanje pojedinačnih pritužbi o kršenju temeljnih prava. Iz mišljenja Frontexa proizlazi da je, prema njegovu mišljenju, uspostava sustava izvješćivanja/informiranja o povredama temeljnih prava dovoljna za osiguravanje potpune usklađenosti s njegovim obvezama u pogledu temeljnih prava. Naime, točkom 17. Strategije predviđa se da će Frontex uspostaviti učinkovit sustav izvješćivanja kako bi osigurao da osoblje Frontexa / službenici sudionici odmah prijave sve incidente ili ozbiljne rizike u vezi s temeljnim pravima te da bi to izvješćivanje trebalo biti osnova za učinkovito praćenje svih operacija [Frontexa]. Ombudsmanica predlaže da Frontex razmotri pitanje može li se sustav izvješćivanja/informiranja smatrati zamjenom mehanizma za podnošenje pritužbi. Obveze izvješćivanja i mehanizmi za podnošenje pritužbi nisu alternative. Riječ je o prilično komplementarnim sredstvima kojima se jamči djelotvorna zaštita temeljnih prava. Prema mišljenju Ombudsmana, bez potonjeg usklađenost u konačnici ne može biti učinkovita.

80. Isto tako, istaknuto je da stegovne mjere nisu dovoljne za osiguravanje poštovanja temeljnih prava. Ombudsmanica se slaže s tim stajalištem i ponovno ističe važnost osiguravanja učinkovitog mehanizma za podnošenje pritužbi u tom pogledu.

81. Nadalje, čak i ako Frontex za svaku operaciju imenuje koordinacijskog službenika (FCO) koji prati provedbu operativnog plana i Kodeksa ponašanja te stoga ima ključnu ulogu u daljnjem postupanju nakon prijavljivanja ozbiljnih incidenata, time se ne uklanja potreba za istinskim mehanizmom za podnošenje pritužbi koji bi bio otvoren svim uključenim osobama, odnosno sudionicima u operacijama koji su obvezni podnositi prijave u skladu s pravilima EU-a ili nacionalnim pravilima, kao i onima koji su izravno pogođeni povredama, kao i onima koji za njih saznaju (novinari, nevladine organizacije itd.).

82. U skladu s razmatranjima navedenima u točki 61., Ombudsman smatra da mogu postojati opravdani razlozi da službenik za temeljna prava razmotri rješavanje pojedinačnih pritužbi o kršenju temeljnih prava. Rješavanje pritužbi koje se odnose na aktivnost osoblja države članice moglo bi značiti barem njihovo prosljeđivanje nadležnom tijelu države članice ili nacionalnom ombudsmanu koji kontrolira to tijelo. U tom pogledu Ombudsman prima na znanje ohrabrujući prijedlog grčkog ombudsmana, u pogledu zajedničkih operacija i pilot-projekata koje provodi Frontex zajedno s grčkim vlastima, da bi trebalo uspostaviti mehanizam praćenja kršenja temeljnih prava na razini EU-a kako bi se „istražilo i spriječilo kršenje temeljnih prava”. Kad je riječ o pritužbama koje se odnose na ponašanje osoblja Frontexa, Ombudsman podsjeća da se timovi europske granične straže ne sastoje samo od predstavnika država članica, već i od predstavnika Frontexa. Iako Ombudsman nema problema s prihvaćanjem da osoblje Frontexa nije kvalificirano za obavljanje funkcija nadzora državne granice i da je raspoređeno samo za koordinacijske zadaće, kako bi se potaknula suradnja između država članica domaćina i država članica sudionica, to ne može biti jednako zaštiti Frontexa od odgovornosti za radnje koje njegovo osoblje poduzima pri izvršavanju svojih koordinacijskih zadaća. Pravobranitelji vjeruju da će se Frontex složiti s njegovim stajalištem.

83. Ombudsmanica predlaže da bi službenik za temeljna prava mogao razmotriti mogućnost rješavanja pojedinačnih pritužbi o povredama temeljnih prava, uključujući pritužbe podnesene u javnom interesu, koje se odnose na sve Frontexove aktivnosti, te da Frontex službeniku za temeljna prava u tu svrhu pruži odgovarajuću administrativnu potporu. U tom pogledu također prima na znanje izjavu Frontexa u njegovu mišljenju da će službenik za temeljna prava imati aktivnu ulogu u uspostavi in concreto mehanizma za praćenje poštovanja temeljnih prava.

84. Kad je riječ o KF-u, Frontex ga je definirao kao „resurs znanja i stručnosti”. Stoga bi glavna zadaća KF-a bila pružanje strateških preporuka i smjernica izvršnom direktoru i Upravnom odboru u pitanjima temeljnih prava. Kad je riječ o nadzornoj ulozi KF-a, Ombudsmanica shvaća da je nadležna za i. podnošenje godišnjeg izvješća o Frontexovoj provedbi obveza u pogledu temeljnih prava i ii. primanje izvješća od službenika za temeljna prava. Budući da je službenik za temeljna prava obvezan izvješćivati Upravni odbor i izvršnog direktora, KF, koji se sastoji od međunarodnih organizacija, agencija EU-a i nevladinih organizacija [11], mogao bi stoga poslužiti kao protuteža kontroli Upravnog odbora i izvršnog direktora nad službenikom za temeljna prava i u konačnici doprinijeti neovisnosti službenika za temeljna prava.

85. S obzirom na prethodnu analizu, Ombudsman bi želio dati određene preporuke Frontexu u cilju daljnjeg jačanja njegove provedbe temeljnih prava. Navedeni su u nacrtu preporuke u nastavku.

C. Nacrt preporuke

Frontex bi mogao razmotriti poduzimanje sljedećih daljnjih mjera:

Kad je riječ o strategiji

A. pojašnjava i. smatra li se odgovornim za povrede temeljnih prava u okviru svojih aktivnosti i, ako da, pod kojim uvjetima; i ii. u Kodeksu ponašanja, pravni okvir koji se primjenjuje na ponašanje svih sudionika u operacijama Frontexa (točka 61. procjene Europskog ombudsmana);

B. definiranje posebnih mjera zaštite podataka za presretnute migrante, kao i mehanizama pravne zaštite za ispitanike čija su prava prekršena. Alternativno, akcijski plan mogao bi se u tom pogledu dopuniti (točka 66. procjene Europskog ombudsmana);

Kad je riječ o akcijskom planu

[12]

C. utvrđivanje mjera kojima se daje konkretna dimenzija cilju predviđenom u točki 17. Strategije, a to je da se, nakon što ih prijavi osoblje Frontexa ili službenici koji u njemu sudjeluju, svi incidenti ili ozbiljni rizici u vezi s temeljnim pravima mogu rješavati „(točka 62. procjene Europskog ombudsmana);

D. navodeći i. datum objave godišnjeg izvješća o napretku u provedbi strategije i ii. načine na koje se „objavljuje”(točka 63. ocjene Europskog ombudsmana);

E. pojašnjenje sankcija koje se primjenjuju na sudionike u operacijama Frontexa koji nisu članovi njegova osoblja (točka 64. procjene Europskog ombudsmana);

F. utvrđivanje posebnih smjernica za sudionike u zajedničkim operacijama vraćanja o tome kako se nositi s nevoljama u kojima se mogu naći presretnuti migranti (točka 65. procjene Europskog ombudsmana);

Kad je riječ o kodeksima ponašanja

G. dodatno pojašnjava pravnu prirodu Kodeksa ponašanja (točka 68. procjene Europskog ombudsmana);

H. pojašnjenje članka 19. stavka 2. i članka 20. stavka 2. Kodeksa ponašanja (točka 70. ocjene Europskog ombudsmana);

I. uključivanje odredbe o odnosu između ovog Kodeksa i (općeg) Kodeksa ponašanja u predstojeći Zajednički kodeks o vraćanju (točka 71. procjene Europskog ombudsmana);

Kad je riječ o prekidu/suspenzaciji operacija

J. pružanjem konkretnih smjernica u pogledu stvarnog značenja formulacija kao što su „ako uvjeti za provedbu tih zajedničkih operacija ili pilot-projekata više nisu ispunjeni” i kršenja temeljnih prava ili obveza međunarodne zaštite koja su „ozbiljne prirode ili će se vjerojatno nastaviti”(točka 76. procjene Europskog ombudsmana);

K. razmatranje bi li bilo prostora za utvrđivanje pravila, na primjer u Zajedničkom zakoniku o vraćanju, o prekidu i suspenziji zajedničkih operacija vraćanja (točka 77. procjene Europskog ombudsmana);

Kad je riječ o Savjetodavnom forumu

L. poduzimanje svih mogućih mjera za poticanje bliske suradnje Foruma sa službenikom za temeljna prava i pružanje potpore tom službeniku u učinkovitom ispunjavanju njegovih zadaća (točka 78. procjene Europskog ombudsmana);

U pogledu službenika za temeljna prava

M. (i) poduzimanje svih mogućih mjera kako bi se službeniku za temeljna prava omogućilo da razmotri rješavanje pritužbi o povredama temeljnih prava u svim aktivnostima Frontexa koje podnose osobe koje su pojedinačno pogođene povredama i koje su u javnom interesu te (ii) pružanje odgovarajuće administrativne potpore u tu svrhu (točka 83. procjene Europskog ombudsmana).

Ombudsman bi to cijenio kad bi Agencija mogla poslati detaljno mišljenje o gore navedenim prijedlozima do 31. srpnja 2013. Detaljno mišljenje moglo bi se sastojati od prihvaćanja nacrta preporuke i opisa načina njegove provedbe.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 9. travnja 2013.

 

---

[1] Uredba (EU) br. 1168/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 2007/2004 o osnivanju Europske agencije za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije, SL L 304, str. 1.

[2] Članak 26.a Uredbe glasi kako slijedi:

„1. Agencija sastavlja, dalje razvija i provodi svoju strategiju o temeljnim pravima. Agencija uspostavlja učinkovit mehanizam za praćenje poštovanja temeljnih prava u svim aktivnostima Agencije.

2. Agencija osniva savjetodavni forum kako bi pomagao izvršnom direktoru i Upravnom odboru u pitanjima temeljnih prava. Agencija poziva Europski potporni ured za azil, Agenciju za temeljna prava, Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice i druge relevantne organizacije da sudjeluju u Savjetodavnom forumu. Upravni odbor na prijedlog izvršnog direktora odlučuje o sastavu i metodama rada savjetodavnog foruma te o načinima prijenosa informacija savjetodavnom forumu.

Sa Savjetodavnim forumom savjetuje se o daljnjem razvoju i provedbi strategije o temeljnim pravima, kodeksa ponašanja i zajedničkog osnovnog kurikuluma.

Savjetodavni forum priprema godišnje izvješće o svojim aktivnostima. To se izvješće objavljuje.

3. Upravni odbor imenuje službenika za temeljna prava koji ima potrebne kvalifikacije i iskustvo u području temeljnih prava. Neovisan je u obavljanju svojih dužnosti službenika za temeljna prava i izravno odgovara Upravnom odboru i Savjetodavnom forumu. Redovito izvješćuje i kao takav doprinosi mehanizmu za praćenje temeljnih prava.”

[3] Abecednim redom: (1) Amnesty International; (2) Caritas Europa; (3) Odbor za migracije, izbjeglice i raseljene osobe Parlamentarne skupštine Vijeća Europe; (4) Savjetodavno povjerenstvo za ljudska prava (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); (5) Europska mreža pravnih stručnjaka (stručnjaci za transeuropsku Europu); (6) g. Apostolis Fotiadis; (7) grčkog nacionalnog pučkog pravobranitelja; (8) g. Georgea Habiba; (9) Human Rights Watch; (10) Udruženje stručnjaka za imigracijsko pravo (ILPA); (11) Neovisni odbori za praćenje (IMB); (12) Isusovačka služba za izbjeglice Europe; (13) Dr. Luisa Marin (Sveučilište Twente - NL; (14) Odbor Meijers (Stalni odbor stručnjaka za međunarodno imigracijsko, izbjegličko i kazneno pravo); (15) Crveni križ; (16) g. Paola Ruwindua; (17) Državni sat i Migreurop (zajednički doprinos); (18) Gospodin Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Objava je uslijedila nakon što su sudionici dali svoj pristanak.

[5] Odbor za izradu nacrta sastojao se od predstavnika država članica i predstavnika Europske komisije, FRA-e, UNHCR-a, Međunarodne organizacije za migracije (IOM) i Frontexa.

[6] Doprinos državnih promatrača i Migreuropa.

[7] Priopćenje za medije Frontexa od 16. listopada 2012., dostupno na: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex se pozvao na verziju kodeksa koja je postojala u trenutku podnošenja njegova mišljenja, odnosno na kodeks donesen 2011. Ta je izjava očito valjana u pogledu kodeksa donesenog 2012., koji ju je zamijenio.

[9] Doprinos državnih promatrača i Migreuropa.

[10] Doprinos državnih promatrača i Migreuropa.

[11] Na Forumu su zastupljene sljedeće organizacije: Ured Amnesty Internationala za europske institucije; Caritas Europa; Crkveno povjerenstvo za migrante u Europi; Vijeće Europe; Europski potporni ured za azil; Europsko vijeće za izbjeglice i prognanike; FRA; Međunarodno katoličko povjerenstvo za migracije; Međunarodna komisija pravnika; Međunarodna organizacija za migracije; Isusovačka služba za izbjeglice; Ured za demokratske institucije i ljudska prava; Platforma za međunarodnu suradnju u području neprijavljenih migranata; Ured Crvenog križa u EU-u; Visoki povjerenik UN-a za izbjeglice.

[12] Ombudsman napominje da je akcijskim planom predviđena njegova revizija "kada se pojavi potreba". Stoga predlaže da Frontex razmotri provedbu takve revizije kako bi se bavio točkama C-F.