Kontekst inicijative

1. Od 2012. Europski ombudsman pomno nadzire način na koji Europska komisija postupa s rizicima povezanima sa situacijama „rotirajućih vrata” koje uključuju njezino osoblje, uključujući rizike do kojih bi mogle dovesti planirane aktivnosti nakon pružanja usluga.[1] Pri zaključenju prve istrage o toj temi Europski ombudsman utvrdio je postojanje „sustavnih” nepravilnosti u postupanju Komisije u nekim slučajevima rotirajućih vrata.[2] U istragama koje su uslijedile nakon Europskog ombudsmana zabilježen je napredak u načinu na koji je Komisija rješavala slučajeve rotirajućih vrata te je iznio prijedloge za daljnje poboljšanje prakse Komisije.

2. Ombudsmanica je zaključila svoju posljednju povezanu istragu rekavši da bi Komisija trebala primijeniti čvršći pristup u vezi s preseljenjem najstarijeg osoblja na radna mjesta u privatnom sektoru, ubrzo nakon odlaska ili umirovljenja, u vezi s pitanjima na kojima su radili dok su bili u Komisiji. Ako planirana aktivnost nakon odlaska iz službe predstavlja rizik koji se ne može na odgovarajući način ublažiti ograničenjima ili ako se ograničenja ne mogu učinkovito pratiti ili provoditi, ombudsmanica je izjavila da bi bilo razborito (privremeno) zabraniti bivšim članovima osoblja da stupe na takva radna mjesta.[3]

3. Ombudsmanica se u svojoj Odluci od 16. svibnja 2022. osvrnula na hipotetsku situaciju višeg dužnosnika u GU-u COMP koji se želi preseliti u privatno poduzeće specijalizirano za osporavanje Komisije u pitanjima tržišnog natjecanja. Ombudsmanica je izjavila da bi Komisija trebala razmotriti privremenu zabranu takve aktivnosti nakon službe [4].

4. Odvjetničko društvo objavilo je 8. svibnja 2024. da je „[bivša glavna uprava za tržišno natjecanje] briljantan dodatak našem rastućem europskom timu za tržišno natjecanje, koji [donosi] neusporediv uvid iz bogatog iskustva [bivšeg direktora] u području prava tržišnog natjecanja EU-a, u kojem je, među ostalim, [bivši direktor] bio uključen u mnoga važna i složena pitanja spajanja i političke inicijative. [Bivša direktorica] bit će golema prednost za naše klijente.”[5] Time se Ombudsmanu dao jasan dojam da je Komisija dopustila jednom od svojih viših dužnosnika da radi za odvjetničko društvo koje je očekivalo velike koristi od tog unutarnjeg znanja.

5. Nedostatak informacija Komisije o eventualnim ograničenjima aktivnosti bivšeg člana osoblja u cilju ublažavanja rizika od sukoba interesa dodatno je pogoršao to pitanje. Stoga je Ombudsman pokrenuo tu stratešku inicijativu u nadi da će Komisija, ističući rizike koje predstavljaju istaknuti pokreti „rotirajućih vrata”, poboljšati svoju praksu u skladu s prijedlozima Ombudsmana u tom području.

Inicijativa

5.1. Ombudsmanica je 17. svibnja 2024. Komisiji poslala dopis s pitanjima koja se odnose na slučaj rotirajućih vrata višeg rukovoditelja Glavne uprave za tržišno natjecanje koji se pridružio korporativnom odvjetničkom društvu. [6] Ombudsmanica je od Komisije zatražila da:

i. bez odgode objavljuje ograničenja koja je uvela u preseljenje tog bivšeg višeg člana osoblja,

ii. objašnjava kako je u ovom konkretnom slučaju uzela u obzir ishod svojih prethodnih istraga u tom području.

6. Ombudsmanica je 2. kolovoza 2024. primila odgovor Komisije [7]

Pravodobne javne informacije o mjerama ublažavanja

Odgovori Komisije

7. Komisija je ponovila svoje stajalište, kako je prethodno formulirano u odgovoru na OI/1/2021/KR [8], da ne postoji pravna osnova za otkrivanje ograničenja uvedenih za profesionalne djelatnosti viših dužnosnika nakon odlaska iz službe izvan godišnjeg izvješća, kako je predviđeno Pravilnikom o osoblju EU-a [9]. Stoga će ograničenja nametnuta bivšem direktoru GU-a COMP, koja su predmet trenutačne strateške inicijative, biti objavljena 2025. u okviru sljedećeg godišnjeg izvješća.

8. Komisija je u povjerenju podijelila predmetnu odluku s Ombudsmanom.

9. Komisija je dodala da od kraja lipnja 2024., a posebno u slučajevima u kojima je njezin ugled ugroženiji, bivšim dužnosnicima nameće obvezu da u svim javnim komunikacijama ili objavama o svojem budućem stajalištu navedu da je Komisija uvela ograničenja. Međutim, o mjeri u kojoj bi bivši dužnosnici željeli otkriti pojedinosti o tim ograničenjima trebali bi odlučiti. (Slučaj koji je predmet ove inicijative prethodio je toj novoj upravnoj praksi.)

Procjena Europskog ombudsmana

10. Iako se Pravilnikom o osoblju EU-a izričito zahtijeva objavljivanje „godišnjeg” izvješća, Ombudsmanica je tvrdila da bi se taj zahtjev trebao tumačiti uzimajući u obzir svrhu pravne obveze, a to je osiguravanje transparentnosti kako bi poduzeća, organizacije civilnog društva i javnost bili svjesni svih ograničenja i kako bi mogli pratiti poštuju li se ona. To načelo transparentnosti sadržano je u članku 15. stavku 1. UFEU-a, u kojem se navodi: „Kako bi se promicalo dobro upravljanje i osiguralo sudjelovanje civilnog društva, institucije, tijela, uredi i agencije Unije obavljaju svoj rad na što otvoreniji način.” Javne informacije služe i za odvraćanje bivših viših dužnosnika od sudjelovanja u tim zabranjenim aktivnostima.

11. Pravodobnije objavljivanje informacija stoga bi bilo učinkovitije kao sredstvo odvraćanja i praćenja usklađenosti s odlukom. Na primjer, do trenutka kada Komisija namjerava objaviti sažetak informacija o ograničenjima koja je uvela za dotičnog bivšeg višeg dužnosnika (vjerojatno do kraja lipnja 2025., kao što je uobičajeno), zakonska jednogodišnja zabrana lobiranja koja se primjenjuje u ovom slučaju prestala je važiti.

12. Ombudsmanica napominje da je Komisija u okviru daljnjeg postupanja u vezi s njezinom Odlukom u predmetu OI/1/2021/KR navela da razmatra moguće pravne mogućnosti za otkrivanje određenih elemenata odobrenja za aktivnosti nakon službe svojih bivših viših članova osoblja kako bi se zaštitilo povjerenje u javnu upravu. To se posebno odnosilo na ograničenja koja su uvedena za ovlaštene profesionalne djelatnosti nakon pružanja usluge, na primjer nakon javnih pitanja u vezi s određenim slučajem i odgovarajućom zaštitom općeg interesa.[10] Komisija je izjavila da bi svako rješenje trebalo biti razmjerno i u skladu s pravilima o zaštiti podataka.

13. Ombudsmanica smatra da, u nedostatku javnih informacija o mjerama ublažavanja, i dalje postoji rizik od štete za ugled Komisije. Ombudsmanica stoga pozdravlja mjeru koju je Komisija uvela nakon što je Ombudsman pokrenuo tu inicijativu, a to je da se od bivših članova osoblja zahtijeva da navedu da su primijenjene mjere ublažavanja, što smatra preferiranom pravnom opcijom Komisije za osiguravanje otkrivanja ograničenja određenih aktivnosti nakon pružanja usluga.

14. Međutim, Ombudsmanica smatra upitnim je li način na koji Komisija primjenjuje tu mjeru dovoljno učinkovit. To je zato što Komisija bivšim dužnosnicima omogućuje da odluče u kojoj će mjeri objaviti pojedinosti o ograničenjima koja je Komisija nametnula. Time je Komisija ustupila kontrolu nad načinom priopćavanja ograničenja koja je primijenila kako bi ublažila rizike za svoje legitimne interese, koji su javni interesi.

15. Ako je Komisija sada zaključila da sama ne može pravodobno objaviti informacije o ograničenjima, od bivših članova osoblja trebala bi zahtijevati da točno i smisleno opišu uvedena ograničenja. Ombudsmanica će u tu svrhu dati prijedlog.

Uzimanje u obzir istraga Europskog ombudsmana

Odgovori Komisije

16. Komisija je izjavila da je u potpunosti predana poticanju institucionalne kulture koja se temelji na najvišim etičkim standardima i održavanju povjerenja javnosti u integritet svojeg osoblja i postupke donošenja odluka.

17. Komisija je izjavila da je njezina procjena radnog odnosa bivšeg višeg dužnosnika GU-a COMP nakon odlaska iz službe i povezana odluka u skladu s pristupom koji je priopćen Ombudsmanu u kontekstu njezinih istraga. Taj je pristup u biti utvrđivanje odgovarajuće ravnoteže između poštovanja temeljnog prava bivših dužnosnika na rad i na obavljanje slobodno izabrane djelatnosti te zaštite legitimnih interesa Komisije privremenim zabranama i ograničenjima.

18. Komisija je navela da je procjena u ovom slučaju dovela do toga da je djelatnost odobrena uz niz ograničenja koja Komisija smatra pouzdanima, primjerenima i učinkovitima za ublažavanje utvrđenih rizika od stvarnih, potencijalnih ili percipiranih sukoba između interesa višeg dužnosnika i interesa institucije, pri čemu je i dalje proporcionalna. Komisija smatra da je Odluka u skladu i s prethodnim sličnim predmetima.

19. Komisija je u svojem javnom odgovoru navela što općenito čini u slučajevima kao što je onaj o kojem je riječ, odnosno:

• „bivšem članu osoblja zabranjuje se rješavanje predmeta, predmeta ili pitanja povezanih s radom koji su obavili tijekom posljednje tri godine službe, uključujući povezane ili naknadne predmete i/ili sudske postupke.
• odrediti „razdoblje mirovanja” isključujući bivšeg člana osoblja iz, primjerice, profesionalnih kontakata s bivšim kolegama ili relevantnim službama/odjelima Komisije ili iz zastupanja suprotstavljenih strana.
• nameću ograničenja subjektima koje mogu prihvatiti kao klijente, prema potrebi.”

20. Nadalje, bivšim članovima osoblja uključenima u pravne predmete (na primjer u GU COMP) onemogućen je izravan ili neizravan rad na bilo kojem predmetu u kojem su bili uključeni tijekom cijele službe u Komisiji. To uključuje i zabranu rješavanja drugih predmeta koji su izravno povezani s prethodno navedenim predmetima, uključujući žalbe podnesene pred europskim sudovima protiv odluke Europske komisije. Ta je zabrana vremenski neograničena.

21. Ostale obveze nakon odlaska iz službe, koje su također vremenski neograničene, posebno uključuju:

i. zabrana otkrivanja svih neovlaštenih informacija primljenih u okviru dužnosti, osim ako su te informacije već objavljene ili su dostupne javnosti;[11]

Ii. Dužnost časnog i suzdržanog ponašanja u pogledu prihvaćanja određenih imenovanja ili povlastica [12]

22. U skladu s obvezom diskrecije i integriteta bivši članovi osoblja uključeni u pravne predmete (kao što je GU COMP) dužni su se suzdržati od savjetovanja ili rada u ime novog poslodavca ili novih klijenata o pitanjima u kojima su osobno i znatno sudjelovali i koja bi podrazumijevala oslanjanje na informacije primljene u okviru dužnosti koje nisu objavljene. To se, na primjer, odnosi na ugovore, predmete o politikama, bespovratna sredstva, zakonodavne postupke koji su u tijeku, a posebno na predmete povezane s tržišnim natjecanjem, zahtjeve i istrage.

23. Komisija od bivših dužnosnika sustavno traži da s novim poslodavcem i klijentima podijele ograničenja uvedena za njihovu novu djelatnost nakon odlaska iz službe.

24. Na svim tim obvezama temelji se povjerenje Komisije u poštovanje obveza bivših članova osoblja.

Procjena Europskog ombudsmana

25. Na temelju inspekcije provedene u predmetu OI/1/2021/KR ombudsmanica se slaže da je Odluka koja podliježe ovoj inicijativi u skladu s prethodnim odlukama Komisije o sličnim predmetima.

26. Ombudsmanica smatra da se rizici od sukoba interesa mogu ublažiti ako se u potpunosti poštuju ograničenja koja je Komisija primijenila, kako je prethodno navedeno u općim crtama (odlomci 19. do 23.).

27. Ombudsmanica vidi izazov u slučajevima kao što je onaj na koji se odnosi ova inicijativa jer je Komisiji teško i u mjeri u kojoj je to nemoguće pratiti usklađenost s njezinom odlukom o odobrenju koja podliježe ograničenjima. Kao što je ombudsmanica već istaknula, prema njezinu mišljenju, kada se ograničenja ne mogu učinkovito pratiti ili provoditi, razborito je (privremeno) zabraniti bivšim članovima osoblja da stupe na takva radna mjesta. Prilikom utvrđivanja ravnoteže između legitimnih interesa Komisije i interesa bivših dužnosnika za obavljanje slobodno izabranog zanimanja u dovoljnoj mjeri treba uzeti u obzir legitiman interes institucije za održavanje povjerenja javnosti u integritet njezina osoblja i njezine postupke odlučivanja.

Zaključak

Ombudsmanica tu inicijativu zaključuje sljedećim zaključkom:

Ombudsmanica pozdravlja mjeru koju je Komisija uvela nakon svoje inicijative, a to je da u slučajevima u kojima je njezin ugled u većoj opasnosti sada nameće obvezu bivšim dužnosnicima da u svakoj javnoj komunikaciji ili najavi o svojem budućem stajalištu navedu da je Komisija nametnula ograničenja.

Komisija će biti obaviještena o ovoj zaključnoj napomeni.

Prijedlog za poboljšanje

Pri primjeni prethodno navedene mjere Komisija bi od bivših članova osoblja trebala zahtijevati da točno i smisleno opišu ograničenja koja je Komisija uvela.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 24. rujna 2024.

[1] Vidjeti predmete 2077/2012/TN i 1853/2013/TN koji su obrađeni zajedno: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/52661, predmet OI/3/2017/NF: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608#_ftn8 i predmet OI/1/2021/KR:  https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/58428.

[2] Vidjeti točku 13. preporuke izdane u zajedničkoj istrazi 2077/2012/TN i 1853/2013/TN: : https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/56216.

[3] Vidjeti: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/155953.

[4] Vidjeti točku 42.

[5] Vidjeti: Vidjeti: https://www.paulweiss.com/about-the-firm/firm-news/leading-eu-competition-lawyer-joins-paul-weiss-as-firm-opens-office-in-brussels?id=51463.

[6] Vidjeti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/186549.

[7] Vidjeti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/192971.

[8] Vidjeti: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/en/170935.

[9] Vidjeti članak 16. stavak 4. Pravilnika o osoblju EU-a. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[10] Vidjeti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/163018.

[11] U skladu s člankom 17. Pravilnika o osoblju, vidjeti bilješku 9.

[12] U skladu s člankom 16. stavkom 1. Pravilnika o osoblju.