Pitanje osoblja koje napušta javnu službu EU-a kako bi se zaposlilo u privatnom sektoru ili osoblja koje se pridružuje javnoj službi EU-a iz privatnog sektora često se naziva fenomenom „rotirajućih vrata”. Ta je pojava sve veći problem za građane EU-a, a time i za osoblje EU-a koje je zabrinuto zbog integriteta i ugleda svojeg rada. Ta se zabrinutost odnosi na rizik od nastanka sukoba interesa kada novo osoblje zaposleno u privatnom sektoru radi na dosjeima povezanima s prethodnim zaposlenjem; rizik da će zaposlenici koji napuštaju instituciju sa sobom ponijeti povjerljive informacije koje se mogu upotrijebiti na njihovu novom radnom mjestu; rizik da će osoblje koje napusti javnu službu moći iskoristiti svoje povlaštene kontakte za lobiranje kod svojih bivših kolega. Istraga ombudsmanice o tom pitanju potaknuta je pritužbama brojnih nevladinih organizacija i njezinom općom zabrinutošću u vezi s tim pitanjem. Na temelju istrage ombudsmanica je dala preporuke i izdala smjernice s ciljem jačanja postupaka Komisije za provedbu relevantnih pravila povezanih s fenomenom „rotirajućih vrata”. To je uključivalo osiguravanje da su sve odluke u tom području točne, dobro obrazložene i dobro dokumentirane te da bi postupak donošenja odluka trebao biti transparentan.

Ombudsmanica pozdravlja dosadašnji suradnički pristup Komisije i napredak postignut u većini aspekata obuhvaćenih njezinom istragom. Međutim, poziva Komisiju da ostvari daljnja poboljšanja, posebno s obzirom na nedavnu kontroverzu u vezi s bivšim predsjednikom Komisije i njegovim imenovanjem u utjecajnu i istaknutu investicijsku banku. Iako se ova istraga ne odnosi na povjerenike, općenito je relevantna za sve koji rade u institucijama EU-a u ime građana EU-a.

Ombudsmanica sa zanimanjem iščekuje nastavak suradnje s Komisijom u tom području. Namjerava pratiti kako Komisija provodi relevantna pravila o pojavi „rotirajućih vrata” provođenjem istrage na vlastitu inicijativu, počevši s inspekcijom početkom 2017.

Pozadina

1. Opservatorij Corporate Europe, Odjel Greenpeace EU, LobbyControl, Spinwatch i Prijatelji Zemlje podnijeli su 2012. i 2013. pritužbe Ombudsmanu o načinu na koji Europska komisija postupa s takozvanom pojavom „rotirajućih vrata”, odnosno kretanjem osoblja između javne uprave EU-a i privatnog sektora.

2. Ombudsmanica je u svojoj istrazi ^[1] nastojala utvrditi moguće sustavne probleme kako bi pomogla Komisiji u pronalaženju odgovarajućih rješenja. Njezina istraga stoga nije bila usmjerena na postupanje Komisije u pojedinačnim slučajevima.

Sukobi interesa

3. Iako to nije iscrpna definicija, sukob interesa postoji kada osoba sudjeluje u postupku donošenja odluka tijela javne vlasti unatoč činjenici da ima osobni interes za ishod tog postupka. Sukob interesa stoga ugrožava neovisnost i sposobnost državnog službenika da djeluje samo u javnom interesu.

Otkrivanje povjerljivih informacija

4. Osim upravljanja sukobima interesa, javna služba EU-a trebala bi osigurati da bivše osoblje pri radu u privatnom sektoru ne upotrebljava ili ne otkriva povjerljive informacije prikupljene tijekom njihova rada u javnom sektoru. Takvo korištenje ili otkrivanje posebno je problematično ako služi njihovoj ili tuđoj privatnoj koristi. Kako bi se osiguralo da ne dođe do takve uporabe ili otkrivanja, trebalo bi poduzeti korake kako bi se osiguralo da bivše osoblje ne zauzima, barem tijekom određenog razdoblja, radna mjesta u privatnom sektoru koja se preklapaju s radom koji je obavljalo u javnom sektoru, posebno kada se takav rad odnosio na osjetljive predmete.

Osiguravanje da bivše osoblje ne sudjeluje u neprimjerenom lobiranju

5. Bivši članovi osoblja EU-a također mogu ugroziti neovisnost javne službe EU-a ako se koriste kontaktima koji su uspostavljeni tijekom rada u javnoj službi EU-a kako bi lobirali svoje bivše kolege. To je posebno važno ako je bivše osoblje obnašalo visoke dužnosti jer će njihovi kontakti obično biti opsežni i, u nekim slučajevima, utjecajni. Kako bi se osiguralo da ne dođe do neprimjerenog lobiranja, trebalo bi poduzeti korake kako bi se osiguralo da bivše osoblje, posebno više osoblje, barem određeno vrijeme ne lobira s bivšim kolegama.

Glavna pravila na razini EU-a

6. Pravilnik o osoblju ^[2], kojim se utvrđuju prava i obveze osoblja EU-a, obvezuje osoblje EU-a [3] da obavlja svoje dužnosti i ponaša se isključivo u interesu Unije . [4] Osoblje EU-a pri obavljanju svojih dužnosti ne smije se baviti pitanjima u kojima, izravno ili neizravno, ima bilo kakav osobni interes koji bi mogao narušiti njihovu neovisnost.[5] Čak i prije zapošljavanja dužnosnika, institucija EU-a mora ispitati ima li dotična osoba osobne interese koji bi mogli narušiti njezinu neovisnost pri početku rada u javnoj službi EU-a [6].

7. Osoblje EU-a, čak i nakon što napusti instituciju, dužno je ponašati se časno i diskretno u pogledu prihvaćanja određenih imenovanja ili povlastica.[7] Osoblje EU-a koje namjerava prihvatiti posao u roku od dvije godine od odlaska iz službe o tome obavješćuje svoju instituciju.[8] Ako je taj posao povezan s poslom koji je ta osoba obavljala tijekom posljednje tri godine rada za instituciju EU-a, institucija ima pravo zabraniti toj osobi da se zaposli ako institucija smatra da bi to bilo u suprotnosti s interesima institucije. Također može omogućiti osobi da se zaposli pod uvjetom da ispunjava uvjete kojima se osigurava zaštita interesa institucije.[9]

8. Institucija EU-a također mora, u načelu, zabraniti svojem bivšem višem osoblju da lobira osoblje institucije ili na drugi način zastupa interese klijenta u odnosu na osoblje institucije u vezi s pitanjima za koja je bivši član višeg osoblja bio odgovoran tijekom posljednje tri godine rada za instituciju.[10] Ta se zabrana može primijeniti do 12 mjeseci nakon što član višeg osoblja napusti instituciju.

9. Prethodno navedeni nacrt primjenjuje se na osoblje koje ode u mirovinu ili podnese ostavku, a zatim preuzme dužnost izvan institucija EU-a. Slični problemi mogu se pojaviti kada osoblje EU-a uzima dopust za osobne potrebe; Osoblje EU-a ima pravo na dopust u trajanju do 12 godina za vrijeme rada u instituciji EU-a. Neki od tih zaposlenika možda će htjeti raditi u privatnom sektoru dok su na dopustu. Prije nego što započnu s takvim radom, moraju od predmetne institucije EU-a zatražiti dopuštenje [11]. Institucije EU-a mogu odbiti takve zahtjeve ili nametnuti odgovarajuće uvjete ako je posao u sukobu s interesima institucije ili ako na drugi način šteti interesima Europske unije [12]. To bi bio slučaj ako posao uključuje lobiranje ili zagovaranje u instituciji člana osoblja EU-a [13] ili ako uključuje područje politike u kojem je član osoblja radio tijekom tri godine koje su neposredno prethodile dopustu za osobne potrebe.[14] Nakon vraćanja na posao nakon dopusta za osobne potrebe, institucija EU-a mora ispitati ima li član osoblja, kao posljedicu aktivnosti koje se obavljaju tijekom dopusta ili na drugi način, bilo kakav osobni interes koji narušava njegovu neovisnost ili na drugi način predstavlja sukob interesa.[15]

Preporuka Europskog ombudsmana [16]

10. Na temelju istrage ombudsmanice zaključila je da Pravilnik o osoblju EU-a pruža snažnu pravnu osnovu za upravljanje tim pitanjima. Relevantnim pravilima utvrđuje se kako utvrditi rizike i kako pružiti zaštitu od određenih ponašanja i situacija. Pružaju i smjernice za utvrđivanje, otkrivanje, upravljanje i donošenje odgovarajućih rješenja za situacije sukoba interesa, pitanja povezana sa zaštitom osjetljivih informacija i pitanja koja uključuju lobiranje bivših kolega. Ombudsmanica je također utvrdila, na temelju informacija dobivenih tijekom njezine istrage, da je Komisija aktivno uspostavila mnoge korisne postupke i strukture za provedbu relevantnih pravila iz Pravilnika o osoblju EU-a. Ombudsmanica smatra da je izazov što bolje iskoristiti te postupke i strukture kako bi se osigurala potpuna provedba pravila u svim slučajevima.

11. Osiguravanje pravilnog funkcioniranja postojećih postupaka podrazumijeva osiguravanje da su sve odluke u tom području točne, dobro obrazložene i dobro dokumentirane. Postupci moraju biti svrsishodni. Osim toga, postupak donošenja odluka trebao bi biti transparentan kako bi se civilnom društvu omogućio nadzor, čime bi se steklo povjerenje građana. 

12. Nakon temeljitog pregleda spisa Komisije [17] Europski ombudsman utvrdio je da postoje određeni nedostatci u Komisijinoj provedbi postupaka, prvenstveno u pogledu načina na koji su odluke objašnjene i dokumentirane. Međutim, ombudsmanica napominje da je Komisija pozitivno odgovorila na neka od pitanja koja joj je postavila tijekom istrage. Ombudsmanica je stoga zaključila da je Komisija poboljšala ili je bila u postupku poboljšanja određenih aspekata svojih postupaka. Ombudsmanica je pohvalila Komisiju za te napore.

13. Kad je riječ o utvrđenim sustavnim problemima za koje je Ombudsman utvrdio da predstavljaju nepravilnosti u postupanju, Ombudsman je u rujnu 2014. Komisiji dao niz konkretnih preporuka. U duhu konstruktivnog dijaloga ombudsmanica je Komisiji pružila i dodatne smjernice, čiji je cilj bio pomoći joj ne samo u pravilnom rješavanju pojedinačnih slučajeva, već i omogućiti građanima da budu sigurni da Komisija pravilno primjenjuje pravila.

Preporuke

14. Ombudsmanica je dala sljedeće preporuke:

Komisija bi trebala:

(a) u potpunosti analizirati svaki pojedinačni zahtjev za rad izvan Komisije i utvrditi tu analizu u dobro obrazloženim i dobro dokumentiranim odlukama;

(b) pravilno zabilježiti da je analizirala jesu li informacije koje je dužnosnik dostavio o predloženom vanjskom radu dovoljno detaljne kako bi Komisija mogla provesti potpunu analizu tog vanjskog rada;

(c) pravilno evidentirati i analizirati primjedbe drugih službi Komisije, posebno ako konačno stajalište Komisije ne odražava te primjedbe;

(d) poduzme sve potrebne korake kako bi osigurala da Komisija dosljedno primjenjuje pravila o sukobu interesa u cijeloj Komisiji, među ostalim upozoravanjem glavnih uprava kad god se utvrde nedosljednosti u pogledu nametanja uvjeta;

(e) Osigurati da procjenu zahtjeva provodi osoblje koje nije bilo izravno profesionalno povezano s dotičnim dužnosnikom. Posebno je važno posvetiti posebnu pozornost tom zahtjevu u pogledu viših dužnosnika;

(f) Obavijestiti osoblje da je i dalje obvezno uvijek se ponašati časno i diskretno u pogledu prihvaćanja određenih imenovanja ili povlastica, podsjetiti ga da ta obveza nije vremenski ograničena i poduzeti sve moguće mjere u odnosu na sve bivše zaposlenike koji zanemaruju tu obvezu prihvaćanjem bilo kakve problematične ponude za posao.

Smjernice za daljnja poboljšanja

15. Ombudsmanica je iznijela sljedeće smjernice za daljnja poboljšanja i predložila da Komisija:

(g) utvrditi glavne uprave koje bi trebale imati kodekse o etici i integritetu te osigurati uspostavu takvih kodeksa;

(h) ako je primjenjivo, analizira i prijave za rad izvan Komisije na temelju etičkih kodeksa i kodeksa integriteta pojedinih glavnih uprava;

(i) poboljšati internetske stranice Komisije o etici i ponašanju ^[18];

(j) objavljivanje internetskih kodeksa ili smjernica za pojedine glavne uprave;

(k) objaviti na internetu odluke o odobravanju zahtjeva viših dužnosnika za rad izvan Komisije, (i) ime dotičnog visokog dužnosnika, (ii) pojedinosti o dužnostima koje taj visoki dužnosnik obavlja u Komisiji, (iii) pojedinosti o dužnostima koje treba obavljati u okviru novih aktivnosti i (iv) detaljnu procjenu i zaključke Komisije (uključujući sve uvjete) u pogledu mogućeg sukoba interesa;

(l) obavijestiti Europskog ombudsmana o svakom slučaju u kojem iznimni i uvjerljivi razlozi zaštite privatnosti sprečavaju objavu iz točke (k). Ombudsman zatim pregledava i ocjenjuje spis o odluci donesenoj kako bi se tom višem dužnosniku omogućilo da radi izvan Komisije;

(m) uspostaviti centralizirani registar prijava osoblja za rad izvan Komisije i za procjenu sukoba interesa dolaznog osoblja;

(n) koristiti preporuke Europskog ombudsmana navedene u točkama od (a) do (f) kao smjernice pri procjeni mogućih sukoba interesa dolaznog osoblja;

(o) iskoristiti preporuke Europskog ombudsmana navedene u prethodnim točkama od (a) do (f) pri analizi poštuje li se zabrana rukovodećem osoblju da napušta Komisiju da sudjeluje u lobiranju ili zagovaranju u odnosu na Komisiju;

(p) Poduzeti potrebne korake kako bi se osiguralo da svi budući slučajevi odražavaju politiku prema kojoj se obveze koje nude dužnosnici, a čiji je cilj uklanjanje sukoba interesa, izričito spominju i analiziraju u spisu.

16. Komisija je pozdravila [19] preporuke i smjernice Europskog ombudsmana kao vrijedan doprinos. Komisija je potvrdila da su ključna načela koja se primjenjuju kada osoblje napusti Komisiju kako bi zauzelo radna mjesta u privatnom sektoru transparentnost i odgovornost, vladavina prava, pravo na rad i pravo na zaštitu osobnih podataka. Također je priznao da postoje potencijalne napetosti između nekih od tih načela, što znači da je potrebno pažljivo uravnotežiti načela.

17. Komisija smatra da je u potpunosti usklađena s relevantnim pravnim okvirom, ali je i dalje otvorena za raspravu o tome kako dodatno poboljšati rješavanje tog pitanja.

18. Detaljne primjedbe Komisije obradit će se u završnoj ocjeni Europskog ombudsmana u nastavku.

19. U svojim primjedbama na odgovor Komisije na preporuku Ombudsmana podnositelji pritužbe iznijeli su stajalište da Komisija nije pokazala dovoljnu razinu angažmana za uklanjanje nedostataka koje je Ombudsman utvrdio te su pozvali Ombudsmana da zadrži svoj zaključak o sustavnim nepravilnostima u postupanju Komisije.

Daljnji razvoj događaja

20. U svojem odgovoru na smjernice Europskog ombudsmana (k) Komisija je navela da je u postupku razmatranja odgovarajućeg formata, opsega i sadržaja informacija koje se objavljuju svake godine, u skladu s člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju ^[20], o članovima višeg osoblja koji su napustili službu. S obzirom na stajalište Ombudsmanice da je transparentnost ključna za učinkovitu provedbu politike o sukobu interesa, Ombudsmanica je početkom 2015. obavijestila Komisiju da svoju istragu namjerava ostaviti otvorenom dok Komisija ne objavi relevantne informacije. Komisija je 4. prosinca 2015. objavila Komunikaciju o objavi informacija o profesionalnim aktivnostima viših dužnosnika nakon odlaska iz službe, uključujući sažetak relevantnih odluka iz 2014.[21] Ombudsmanica je javno pozdravila objavu, ali je zadržala svoje stajalište da bi se odluke kojima se bivšem višem osoblju omogućuje obavljanje novih aktivnosti trebale objavljivati češće od jednom godišnje. 

Ocjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

Opće napomene – Potreba za sigurnošću građana i transparentnošću kao daljnjim koracima

21. Ombudsmanica pozdravlja spremnost Komisije da prihvati većinu njezinih prijedloga o tome kako poboljšati svoje postupke. Ombudsmanicu također potiče svijest Komisije o tome da i dalje postoje izazovi povezani s tim pitanjem koje je potrebno riješiti.

22. Kad je riječ o pitanjima u vezi s kojima je Komisija preuzela pozitivne obveze u kontekstu ove istrage, Ombudsman namjerava pratiti provedbu tih obveza kako bi promicao dobre administrativne prakse Komisije. To će se praćenje provesti putem istrage na vlastitu inicijativu koja započinje inspekcijom početkom 2017.

23. Kad je riječ o pitanjima u kojima se Komisija ne slaže u potpunosti s preporukama i smjernicama Ombudsmana, ali ako Ombudsman smatra da postoji prostor da Komisija ponovno razmotri to pitanje na temelju daljnjeg razmatranja, Ombudsmanica će u svojoj odluci o zatvaranju ove istrage ponovno istaknuti relevantnu preporuku ili smjernice. Napredak postignut u tim aspektima također će se ocijeniti u daljnjoj istrazi i njezinoj inspekciji. Kad je riječ o posebnim aspektima istrage, Komisija ustraje u tome da je Ombudsman među pregledanim predmetima utvrdio nedostatke u samo nekoliko slučajeva. Ombudsmanica priznaje da se u pogledu većine pregledanih spisa materijalni ishod analize Komisije činio točnim. Međutim, Ombudsmanica naglašava da su njezine službe, kako bi donijele taj zaključak, morale izvući vlastite zaključke iz informacija navedenih u spisima i zatražiti usmena objašnjenja od Komisije za mnoge spise. Morali su to učiniti jer mnogi spisi nisu bili dobro obrazloženi i dosljedni.

Obrazložene odluke – preporuka (a)

24. Ombudsmanica ostaje pri stajalištu da se u odluci donesenoj na zahtjev osoblja za rad izvan Komisije mora navesti i. jasan i potpun opis rada koji je dužnosnik obavio tijekom posljednje tri godine službe; ii. jasan i potpun opis nove profesionalne djelatnosti dužnosnika; iii. odgovarajuće detaljnu analizu o tome jesu li rad koji se obavlja kao dužnosnik i nova aktivnost povezani; iv. ako su povezani, Komisija bi trebala primjereno detaljno opisati koji su legitimni interesi Komisije u predmetnom području i analizirati bi li nova aktivnost bila u sukobu s tim interesima. Ako se utvrde sukobljeni interesi, Komisija bi trebala opisati i analizirati odgovarajuće opcije za ispravljanje situacije. Glavni zaključak Ombudsmana bio je da u slučaju pozitivnih odluka Komisije (tj. odluka kojima se bivšem članu osoblja odobrava zapošljavanje izvan administracije EU-a) ne postoji popratno obrazloženje. Međutim, ombudsmanica pozdravlja izjavu Komisije da u takvim slučajevima može dati dodatna objašnjenja.

25. Ombudsmanica namjerava poduzeti daljnje mjere u vezi s tim aspektom u kontekstu svoje daljnje istrage i inspekcije početkom 2017.

Potrebne su dostatne informacije ili pojašnjenja – preporuka (b) – i samonametnute obveze – smjernica (p)

26. Komisija navodi da, ako joj je potrebno više informacija, od (bivšeg) dotičnog člana osoblja ili relevantnih službi Komisije traži te informacije. Takvi zahtjevi za dodatne informacije bilježe se u spisu. Kao odgovor na preporuku Ombudsmana Komisija je pristala uvrstiti točku na kontrolni popis koji treba ispuniti i uključiti u spis, navodeći da su informacije koje je dostavio (bivši) član osoblja dovoljne za temeljitu analizu prijave za vanjski rad. Ombudsmanica pozdravlja to poboljšanje u postupcima Komisije, što će je potaknuti da pažljivije razmotri taj aspekt.

27. Kad je riječ o samonametnutim obvezama koje su ponekad preuzeli (bivši) članovi osoblja, Komisija je ponovila da pristaje izričito upućivati na takve obveze u svojim odlukama o zahtjevima za vanjski rad.

28. Ombudsmanica će pratiti te obveze u kontekstu svoje daljnje istrage i inspekcije kako bi se osiguralo da se provede stvarna analiza, a ne samo postupak „označivanja”.

Dokumentacija o poduzetim koracima – preporuka (c)

29. Ombudsmanica je preporučila da bi Komisija trebala detaljnije analizirati primjedbe relevantnih službi (prvenstveno glavne uprave u kojoj je član osoblja radio, Glavnog tajništva, Pravne službe i Zajedničkog odbora), posebno ako te službe izraze zadrške u pogledu vanjskog rada u koji se (bivši) član osoblja želi uključiti. Komisija smatra da već čini ono što je dužna učiniti. Međutim, navodi da će iskoristiti priliku da razmotri jesu li moguća daljnja poboljšanja.

30. Ombudsmanica pozdravlja tu izjavu Komisije u kojoj se navodi da će u budućnosti biti svjesnija tog aspekta postupka donošenja odluka. 

31. Ombudsmanica namjerava pratiti razvoj tog aspekta u kontekstu svoje daljnje istrage i inspekcije. 

Važnost dosljednosti u nametnutim uvjetima – preporuka (d)

32. Pregled spisa Komisije koji je obavio Ombudsman pokazao je da Komisija nije uvijek bila dosljedna pri nametanju uvjeta kojima bi se (bivšim) članovima osoblja omogućilo zapošljavanje izvan radnog mjesta. Kao odgovor na preporuku Ombudsmana Komisija navodi da se u svim slučajevima koji se obrađuju u skladu s člankom 16. Pravilnika o osoblju njezina Glavna uprava za ljudske resurse („GU HR”) savjetuje s Glavnim tajništvom i Pravnom službom kako bi osigurala primjenu pravno utemeljenog, dosljednog i dosljednog pristupa u svim svojim službama. Ako utvrdi razlike u postupanju, Komisija od svojeg osoblja traži da provjeri jesu li te razlike u postupanju opravdane i, ako jesu, objasni kako. Činjenica da GU HR donosi sve odluke u skladu s člankom 16. Pravilnika o osoblju također osigurava jednako postupanje prema svim bivšim zaposlenicima, bez obzira na to gdje su radili.

33. Komisija je dodala da je već poduzela korake za poboljšanje dosljednosti u provedbi etičkih odredaba Pravilnika o osoblju koje su stupile na snagu 1. siječnja 2014. To je posebno učinjeno putem mreže „korespondenata za etiku” unutar Komisije i putem internetske stranice za suradnju u području etike pokrenute u listopadu 2014. Komisija će razmotriti i treba li izraditi smjernice za svoje osoblje kako bi se dodatno poboljšala dosljednost.

34. Ombudsmanica je iz svojeg odgovora zadovoljna činjenicom da je Komisija vrlo svjesna potrebe da bude proaktivna i oprezna u vezi s tim pitanjem. Pozdravlja poduzete korake i korake koji će se poduzeti. Namjerava pratiti razvoj tog aspekta u kontekstu svoje daljnje istrage i inspekcije.

Neovisnost procjene – preporuka (e)

35. Komisija smatra da su stajališta glavne uprave u kojoj je (bivši) član osoblja radio važna zbog stručnog znanja te glavne uprave kad je riječ o procjeni rada koji je član osoblja obavljao u toj glavnoj upravi i mogućih rizika povezanih s novim aktivnostima člana osoblja. Komisija tvrdi da je neovisnost procjene u tom pogledu zajamčena mišljenjima Glavnog tajništva i Pravne službe te Zajedničkog odbora, a ponekad i dugotrajnim raspravama s njima. Komisija smatra da se stajališta glavne uprave u kojoj je (bivši) član osoblja radio slijede tek nakon pomnog nadzora. Ako je potrebno, zauzima se drugo stajalište.

36. Ombudsmanica u potpunosti priznaje važnost doprinosa glavne uprave u kojoj je radio (bivši) član osoblja. Međutim, tvrdi i naglašava da bi Komisija trebala nastojati da relevantnu ocjenu provedu osobe u toj glavnoj upravi koje nisu bile izravno profesionalno povezane s (bivšim) dotičnim članom osoblja. Drugim riječima, preporuka Ombudsmana u tom pogledu nije isključila dobivanje mišljenja osoblja glavne uprave koje je izravno surađivalo s dotičnom osobom. Međutim, ostalo osoblje Glavne uprave, koje nije radilo s dotičnom osobom, trebalo bi biti odgovorno za procjenu je li došlo do problema u vezi s novim radnim mjestom dotičnog člana osoblja. Iako druge službe Komisije provode dodatne i vrijedne provjere tijekom postupka donošenja odluka, Ombudsmanica smatra da je iznimno važno da jedan od najvažnijih elemenata procjene bude što objektivniji.

37. Ombudsmanica stoga potiče Komisiju da ponovno razmotri svoje razumijevanje njezine preporuke. Ombudsmanica namjerava pratiti praktični pristup Komisije tom aspektu u svojoj daljnjoj istrazi i inspekciji.

Rok za određivanje uvjeta – preporuka (f)

38. Komisija navodi da podsjeća svoje osoblje, uključujući osoblje koje napušta njezine službe, na njihovu obvezu, na temelju Pravilnika o osoblju, da se ponašaju časno i diskretno u pogledu prihvaćanja određenih „imenovanja ili povlastica”. Komisija također redovito podsjeća umirovljeno osoblje na te obveze. Komisija je navela da se slaže s Ombudsmanom da obveza iz članka 16. stavka 1. Pravilnika o osoblju nije vremenski ograničena. Ustrajao je u tome da Komisija uvijek može izreći stegovne mjere ako se bivši član osoblja ne ponaša časno i diskretno u skladu s člankom 16. stavkom 1. To se primjenjuje čak i ako su prošle dvije godine od odlaska osobe iz Komisije.

39. Ombudsmanica pozdravlja Komisijino tumačenje članka 16. stavka 1. Pravilnika o osoblju. Smatra da nije potrebno poduzimati daljnje korake u vezi s tim konkretnim aspektom njezine istrage.

Kodeksi o etici i integritetu, internetske stranice Komisije o etici i ponašanju te procjena prijava za vanjski rad na temelju kodeksa o etici i integritetu – smjernice (g), (h), (i) i (j)

40. Komisija smatra da kodeksi o etici i integritetu, specifični za pojedine glavne uprave, služe kao smjernice kako bi se osoblju pomoglo da razumije koje su njegove obveze i kako bi se naglasilo da se teške situacije mogu pojaviti u određenom sektoru djelatnosti. Međutim, pravno, takvi kodeksi ne mogu nametati dodatne obveze uz one utvrđene u Pravilniku o osoblju.

41. Komisija smatra primjerenim prepustiti izradu takvih kodeksa diskreciji svake glavne uprave, koja je u najboljem položaju da utvrdi njihove posebne potrebe, a time i konkretan sadržaj takvih kodeksa. Dosljednost kodeksa o etici i integritetu osigurava se zahtjevom da ih moraju odobriti Glavna uprava za ljudske resurse i sigurnost, Glavno tajništvo i Pravna služba. U trenutku odgovora na preporuke i smjernice Europskog ombudsmana Komisija je izjavila da je u postupku ispitivanja načina osiguravanja veće transparentnosti objavljivanjem internih kodeksa i smjernica na internetskim stranicama Europa. Komisija je navela i da kontinuirano ažurira i poboljšava svoje internetske stranice o etici i ponašanju.[22] Navela je da će se nadovezati na te napore.

42. Ombudsmanica smatra da je stajalište Komisije da o etičkim kodeksima i kodeksima integriteta odlučuje svaka glavna uprava razumno. I dalje potiče te pojedinačne glavne uprave Komisije da budu što transparentnije u tom pogledu.

43. Ombudsmanica se u potpunosti slaže s Komisijom da se kodeksima o etici i integritetu ne mogu nametati pravne obveze uz one utvrđene u Pravilniku o osoblju. Međutim, smatra, kao što je to priznala i Komisija, da takvi kodeksi služe kao vrijedne smjernice osoblju jer se mogu upotrijebiti za isticanje vrsta teških situacija do kojih može doći. Na taj način podižu svijest i služe izgradnji kulture odgovornosti. Ombudsmanica potiče Komisiju da se vodi takvim kodeksima pri procjeni posebnih okolnosti povezanih sa zahtjevima za vanjski rad. Trebala bi razmotriti mogućnost da u svoj kontrolni popis za obradu takvih zahtjeva uključi upućivanje na potrebu da se osoblje savjetuje s takvim kodeksima kako bi dobilo smjernice. Trebalo bi osigurati izravne poveznice na kodove kako bi se osigurao jednostavan pristup. Ombudsmanica pozdravlja napore Komisije da ažurira i poboljša svoje internetske stranice o etici i ponašanju. Primjećuje da je posljednje ažuriranje bilo 15. prosinca 2015. Uključuje Komunikaciju Komisije o objavi informacija o profesionalnim djelatnostima bivših dužnosnika nakon odlaska iz službe (članak 16. stavci 3. i 4. Pravilnika o osoblju). Također ponovno potiče Komisiju da osigura najveću moguću transparentnost objavljivanjem kodeksa o etici i integritetu, specifičnih za pojedine glavne uprave, na svojim internetskim stranicama. 

44. Ombudsmanica će u kontekstu svoje buduće inspekcije poduzeti daljnje mjere u vezi s tim pitanjima koja se odnose na etičke kodekse i kodekse integriteta te internetske stranice o etici i ponašanju.

Koje informacije treba objaviti na internetu o odlukama kojima se bivšim višim članovima osoblja omogućuje zapošljavanje izvan radnog mjesta – smjernice (k) i (l)

45. U trenutku odgovora na preporuke i smjernice Europskog ombudsmana Komisija je izjavila da je u postupku razmatranja odgovarajućeg formata, opsega i sadržaja godišnjih informacija koje treba navesti u publikaciji predviđenoj člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju. Kako je prethodno navedeno u točki 18., ombudsmanica je odlučila zadržati svoju istragu otvorenom dok Komisija ne objavi relevantne informacije. Kao što je već javno navedeno, Ombudsman pozdravlja činjenicu da je Komisija u prosincu 2015. objavila sažetke devet odluka koje je smatrala relevantnima tijekom 2014.

46. Međutim, Ombudsman se ne slaže s Komisijom u pogledu njezine politike objavljivanja svoje procjene takvih slučajeva. Komisija utvrđuje koje bi prijave bivših viših članova osoblja mogle dovesti do lobiranja ili zagovaranja ili podrazumijevati lobiranje ili zagovaranje. Zatim objavljuje sažetke svojih odluka u vezi s tim predmetima. U njemu se ne navode informacije o drugim slučajevima.

47. Člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju institucije EU-a obvezuju se na objavu informacija o provedbi članka 16. stavka 3., uključujući popis ocijenjenih slučajeva. Ombudsmanica smatra da se svi zahtjevi bivšeg višeg osoblja, odnosno svi slučajevi, moraju ocijeniti kako bi se utvrdio način provedbe članka 16. stavka 3. Samo objavljivanjem svih takvih slučajeva civilno društvo može se uvjeriti da se članak 16. stavak 3. pravilno provodi tako da se građanima omogući da vide je li Komisija (ili bilo koje drugo tijelo EU-a) ispravno procijenila prirodu vanjskog posla i primijenila odgovarajuće uvjete ili zabrane. Objavljivanjem svih odluka civilno društvo ovlašćuje se i da sve otkrivene nepravilnosti prijavi Komisiji i, prema potrebi, Europskom ombudsmanu (na primjer, objavljivanjem takve odluke omogućit će se javnosti da shvati obavlja li dotična osoba posao koji nije prijavljen Komisiji). Kako bi takva ovlast bila učinkovita, ombudsmanica također ostaje pri svojem stajalištu da bi se takve odluke trebale objaviti na internetu što je prije moguće. Osim toga, ombudsmanica ne smatra da su u svim sažecima odluka Komisije iz 2014. dovoljno detaljno utvrđene dužnosti koje je bivši viši član osoblja obavljao u Komisiji i dužnosti koje treba obavljati u okviru novog angažmana.

48. U svojem dopisu kojim se Ombudsmanu prosljeđuje Komunikacija o objavi informacija o profesionalnim aktivnostima viših dužnosnika nakon odlaska iz službe, Komisija tvrdi da suglasnost bivšeg visokog dužnosnika ne bi bila dovoljna osnova za objavu relevantnih osobnih podataka. Razlog tomu je to što se suglasnost koju je zaposlenik dao u okviru odnosa između poslodavca i zaposlenika u pravilu ne može smatrati slobodnom privolom zbog podređenog položaja zaposlenika.

49. Međutim, kao što je već navedeno u točki 48. ove presude, Ombudsman smatra da se člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju utvrđuje pravna obveza objavljivanja svih slučajeva, s obzirom na to da će se svi slučajevi morati ocijeniti kako bi se utvrdilo u kojim slučajevima uvesti zabranu lobiranja i zagovaranja. Suglasnost visokog dužnosnika stoga nije potrebna za takvu objavu. Osim toga, Europski nadzornik za zaštitu podataka izjavio je, u pogledu potrebe za objavljivanjem te vrste informacija, da bi odvagivanje interesa (privatnost i transparentnost) „ moglo biti u korist objavljivanja [izjava o interesima, izjava o sukobu interesa] i odluka koje se na njima temelje za neka radna mjesta s ovlastima za donošenje odluka, na primjer u pogledu bivših viših članova osoblja koji zauzimaju položaje u privatnom sektoru ili osoba iz privatnog sektora koje zauzimaju više položaje u institucijama („rotirajuća vrata”)”[23].

50. Kad je riječ o smjernicama Ombudsmana za obavješćivanje o svakom slučaju u kojem iznimni i uvjerljivi razlozi povezani s privatnošću sprečavaju objavu odluke o bivšem višem članu osoblja, Komisija navodi da će razmotriti izvedivost te smjernice pri osmišljavanju svojeg sustava za objavljivanje informacija o provedbi članka 16. stavka 3. Pravilnika o osoblju. Komisija još nije Europskom ombudsmanu dostavila svoje zaključke u tom pogledu.

51. Na temelju prethodno navedenog, a posebno činjenice da je transparentnost najbolji način za učinkovito praćenje mogućih pitanja sukoba interesa, ombudsmanica će u svojoj odluci o tom predmetu ponoviti relevantne smjernice.

Centralizirani registar – smjernica (m)

52. Komisija navodi da raspolaže informatičkim alatom za obradu i procjenu etičkih zahtjeva i naknadnih odluka. Taj se informatički alat postupno proširuje kako bi se uključili svi etički zahtjevi i može biti istovjetan registru. Očekuje se da će se daljnjim razvojem događaja povećati transparentnost i odgovornost.

53. Ombudsmanica pozdravlja korake koje je Komisija poduzela u tom pogledu i pratit će napredak u kontekstu svoje buduće inspekcije.

Primjena preporuka Europskog ombudsmana od (a) do (f) pri procjeni mogućih sukoba interesa dolaznog osoblja i pri procjeni usklađenosti sa zabranom lobiranja i zagovaranja upućenom bivšem višem članu osoblja – smjernice (n) i (o)

54. Komisija smatra da se člankom 11. trećim i četvrtim podstavkom [24.] Pravilnika o osoblju već provode preporuke Europskog ombudsmana u pogledu procjene mogućih sukoba interesa.

55. Ombudsmanica potvrđuje da se člankom 11. Pravilnika o osoblju utvrđuje okvir za utvrđivanje mogućih situacija sukoba interesa. Međutim, kao ni u članku 16. Pravilnika o osoblju, u njemu nisu detaljno utvrđeni postupci za učinkovitu provedbu. Tu se primjenjuju preporuke Europskog ombudsmana (a) do (f).

56. Budući da su mjerodavna pravila bila relativno nova kada je ombudsmanica dala svoju preporuku, obavijestila je Komisiju o svojoj namjeri da istraži provedbu tih odredbi tijekom 2015., kada bi Komisija imala priliku neko vrijeme primjenjivati nova pravila i izvršiti prvu objavu u skladu s člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju. S obzirom na to da je objava u skladu s člankom 16. stavkom 4. objavljena kasnije nego što se očekivalo (na samom kraju 2015.), Ombudsmanica sada namjerava poduzeti daljnje mjere početkom 2017. u kontekstu svojih ukupnih kontinuiranih napora da podrži Komisiju u poboljšanju njezinih postupaka u tom području.

Zaključak

Ombudsmanica pozdravlja suradnički pristup Komisije i napredak postignut u većini aspekata obuhvaćenih njezinom istragom. Možda nijedan skup pravila nikada ne može u potpunosti zaštititi od negativnih posljedica povezanih s fenomenom „rotirajućih vrata” te je stoga zadaća institucija EU-a da u najvećoj mogućoj mjeri osiguraju poštovanje duha svojih pravila u tom području. Ombudsmanica sa zanimanjem iščekuje nastavak suradnje u tom području s ciljem jačanja postupaka Komisije za provedbu relevantnih pravila kojima se uređuje upravljanje pitanjima povezanima s pojavom „rotirajućih vrata”. Prije svega, ključno je da djelovanje Komisije u tom pogledu ima učinak povećanja povjerenja građana u upravu EU-a.

Ombudsmanica iznosi sljedeće prijedloge za poboljšanje koji odražavaju njezinu preporuku i smjernice iz 2014.:

Ombudsmanica predlaže da Komisija:

(i) Osigurati da procjenu zahtjeva dužnosnika koji napuštaju službu provodi osoblje koje nije bilo izravno profesionalno povezano s dotičnim dužnosnikom. Posebno je važno posvetiti posebnu pozornost tom zahtjevu u slučaju viših dužnosnika;

ii. ako je primjenjivo, analizira zahtjeve za rad izvan Komisije na temelju etičkih kodeksa i kodeksa integriteta pojedinih glavnih uprava;

iii. Objaviti na internetu, kad je riječ o odlukama o odobravanju zahtjeva viših dužnosnika za rad izvan Komisije, (i.) ime dotičnog visokog dužnosnika, (ii.) pojedinosti o dužnostima koje je taj visoki dužnosnik obavljao u Komisiji, (iii.) pojedinosti o dužnostima koje će se obavljati u okviru novih aktivnosti i (iv.) detaljnu ocjenu i zaključke Komisije. Komisija bi trebala objaviti sve takve odluke, a objavu bi trebalo provesti što je prije moguće te u vremenskom okviru i učestalošću koji odgovaraju važnosti tog pitanja;

iv. obavijestiti Europskog ombudsmana o svakom slučaju u kojem zbog iznimnih i uvjerljivih razloga povezanih s privatnošću objava iz točke iii. nije moguća. Ombudsman zatim pregledava i ocjenjuje spis o odluci donesenoj kako bi se tom višem dužnosniku omogućilo da radi izvan Komisije.

Ombudsmanica namjerava poduzeti daljnje mjere u vezi s Komisijinom provedbom relevantnih pravila o pojavi „rotirajućih vrata” provođenjem istrage na vlastitu inicijativu, počevši s inspekcijom početkom 2017.

Podnositelji pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 9. rujna 2016.

 

[1] Sva relevantna korespondencija u ovoj istrazi objavljena je na internetskim stranicama Europskog ombudsmana:

 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/caseopened.faces/en/52661/html.bookmark

[2] Povjerenici EU-a podliježu pravilima i postupcima u pogledu sukoba interesa koji se razlikuju od onih koji se primjenjuju na osoblje Komisije. Iako Ombudsmanica smatra da je iznimno važno osigurati da se povjerenici ili bivši povjerenici ne nađu u sukobu interesa, ova istraga, koja se temelji na pritužbama zaprimljenima od nevladinih organizacija, usmjerena je samo na osoblje koje prolazi kroz „rotirajuća vrata”.

[3] Relevantna pravila iz Pravilnika o osoblju, kao što su članci 11. i 16., primjenjuju se i na privremeno osoblje (vidjeti članak 11. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije). Na ugovorno osoblje primjenjuje se članak 11. Pravilnika o osoblju (vidjeti članak 81. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije).

[4] Članak 11. Pravilnika o osoblju EU-a.

[5] Članak 11.a Pravilnika o osoblju.

[6] Članak 11. treći stavak Pravilnika o osoblju.

[7] Članak 16. prvi stavak Pravilnika o osoblju.

[8] Vidjeti i članak 22. stavak 1. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[9] Članak 16. drugi stavak Pravilnika o osoblju.

[10] Članak 16. treći stavak Pravilnika o osoblju.

[11] Članak 12.b Pravilnika o osoblju. Za Komisiju vidjeti i članak 14. stavak 1. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[12] Vidjeti i članak 14. stavak 2. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[13] Vidjeti i članak 14. stavak 3. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[14] Vidjeti i članak 16. stavak 1. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[15] Članak 11. četvrti stavak Pravilnika o osoblju i članak 18. prvi stavak Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima

[16] Za cjelovito obrazloženje preporuka i smjernica za daljnja poboljšanja vidjeti http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/56216/html.bookmark

[17] Za više pojedinosti vidjeti točku 3. preporuke Europskog ombudsmana.

[18] http://ec.europa.eu/civil_service/admin/ethic/index_en.htm#3

[19] Cjeloviti odgovor Komisije dostupan je ovdje: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58888/html.bookmark

[20] Kako je navedeno u točki 9., člankom 16. stavkom 3. Pravilnika o osoblju utvrđeno je da je bivšim višim dužnosnicima tijekom 12 mjeseci nakon odlaska iz službe u načelu zabranjeno lobiranje ili zastupanje interesa u odnosu na osoblje svoje bivše institucije u vezi s pitanjima za koja su bili odgovorni tijekom posljednje tri godine službe. Članak 16. stavak 4. Pravilnika o osoblju predviđa da svaka institucija Unije

svake godine objavljuje informacije o provedbi trećeg stavka, uključujući popis ocijenjenih slučajeva.  

[21] http://ec.europa.eu/civil_service/docs/c_2015_8473_f1_communication_from_commission_to_inst_en_v4_p1_834004.pdf

[22] http://ec.europa.eu/civil_service/admin/ethic/index_en.htm#3

[23] Stranica 14. Smjernica Europskog nadzornika za zaštitu podataka o obradi osobnih podataka s obzirom na upravljanje sukobima interesa u institucijama i tijelima EU-a, dostupna na: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Supervision/Guidelines/14-12-08_CoI_Guidelines_EN.pdf

[24] "Prije zapošljavanja dužnosnika, tijelo za imenovanje provjerava ima li kandidat bilo kakav osobni interes koji bi mogao narušiti njegovu neovisnost ili bilo koji drugi sukob interesa. U tu svrhu kandidat na posebnom obrascu obavješćuje tijelo za imenovanje o svakom stvarnom ili mogućem sukobu interesa. U takvim slučajevima tijelo za imenovanje to uzima u obzir u propisno obrazloženom mišljenju. Ako je potrebno, tijelo za imenovanje poduzima mjere iz članka 11.a stavka 2.

Ovaj se članak analogno primjenjuje na dužnosnike koji se vraćaju s dopusta za osobne potrebe.”