Pitanje osoblja koje napušta javnu službu EU-a radi preuzimanja dužnosti u privatnom sektoru ili osoblja koje se pridružuje javnoj službi EU-a iz privatnog sektora često se naziva fenomenom „rotirajućih vrata”. Ta je pojava sve veća zabrinutost građana EU-a i osoblja EU-a koje je zabrinuto zbog integriteta i ugleda njihova rada. Ta se zabrinutost odnosi na rizik od sukoba interesa kada novo osoblje zaposleno u privatnom sektoru radi na dosjeima povezanima s prethodnim zaposlenjem; rizik da osoblje koje napušta instituciju može sa sobom ponijeti povjerljive informacije koje se mogu upotrijebiti na njihovu novom radnom mjestu; rizik da osoblje koje napušta javnu službu može koristiti svoje povlaštene kontakte kako bi lobiralo kod svojih bivših kolega. Istraga ombudsmanice o tom pitanju potaknuta je pritužbama brojnih nevladinih organizacija i njezinom općom zabrinutošću u vezi s tim pitanjem. Istraga je navela Ombudsmana da iznese preporuke i izda smjernice s ciljem jačanja postupaka Komisije za provedbu relevantnih pravila povezanih s pojavom „rotirajućih vrata”. To je uključivalo osiguravanje da su sve odluke u tom području ispravne, dobro obrazložene i dobro dokumentirane te da bi postupak donošenja odluka trebao biti transparentan.

Ombudsmanica pozdravlja dosadašnji suradnički pristup Komisije i napredak postignut u većini aspekata obuhvaćenih njezinom istragom. Međutim, poziva Komisiju da ostvari daljnja poboljšanja, posebno s obzirom na nedavne kontroverze u vezi s bivšim predsjednikom Komisije i njegovim imenovanjem u utjecajnu i istaknutu investicijsku banku. Iako se ova istraga ne odnosi na povjerenike, općenito je relevantna za sve koji rade u institucijama EU-a u ime građana EU-a.

Ombudsmanica sa zanimanjem iščekuje nastavak suradnje s Komisijom u tom području. Namjerava pratiti Komisijinu provedbu relevantnih pravila o fenomenu „rotirajućih vrata” provođenjem istrage na vlastitu inicijativu, počevši s inspekcijom početkom 2017.

Pozadina

1.  Opservatorij za korporativnu Europu, Odjel EU-a Greenpeace, LobbyControl, Spinwatch i Prijatelji Zemlje podnijeli su 2012. i 2013. pritužbe Ombudsmanu o postupanju Europske komisije s fenomenom „rotirajućih vrata”, odnosno kretanju osoblja između javne uprave EU-a i privatnog sektora.

2. U svojoj istrazi ^[1] ombudsmanica je nastojala utvrditi moguće sustavne probleme kako bi pomogla Komisiji u pronalaženju odgovarajućih rješenja. Stoga se njezina istraga nije usredotočila na Komisijino rješavanje pojedinačnih predmeta.

Sukobi interesa

3. Iako to nije iscrpna definicija, sukob interesa postoji kada osoba sudjeluje u postupku odlučivanja tijela javne vlasti unatoč činjenici da ima osobni interes za ishod tog postupka. Sukob interesa stoga ugrožava neovisnost i sposobnost državnog službenika da djeluje samo u javnom interesu.

Otkrivanje povjerljivih informacija

4. Osim upravljanja sukobima interesa, javna služba EU-a trebala bi osigurati da bivše osoblje ne upotrebljava ili ne otkriva povjerljive informacije stečene tijekom rada u javnom sektoru. Takva uporaba ili otkrivanje posebno je problematično ako služi vlastitoj ili tuđoj privatnoj dobiti. Kako bi se osiguralo da do takve upotrebe ili otkrivanja ne dođe, trebalo bi poduzeti korake kako bi se osiguralo da bivše osoblje ne preuzme, barem tijekom određenog razdoblja, radna mjesta u privatnom sektoru koja se preklapaju s radom koji je obavljalo dok je bilo u javnom sektoru, posebno kada se takav rad odnosio na osjetljive predmete.

Osiguravanje da bivše osoblje ne sudjeluje u neprimjerenom lobiranju

5. Bivši članovi osoblja EU-a također mogu ugroziti neovisnost javne službe EU-a ako se za lobiranje svojih bivših kolega koriste uspostavljenim kontaktima tijekom rada u javnoj službi EU-a. To je posebno važno kada je bivše osoblje bilo na višim položajima jer će njihovi kontakti obično biti opsežni i, u nekim slučajevima, utjecajni. Kako bi se osiguralo da ne dođe do neprimjerenog lobiranja, trebalo bi poduzeti korake kako bi se osiguralo da bivše osoblje, posebno više osoblje, barem tijekom određenog razdoblja ne lobira bivše kolege.

Glavna pravila na razini EU-a

6. Pravilnik o osoblju ^[2], kojim se utvrđuju prava i obveze osoblja EU-a, obvezuje osoblje EU-a [3] da obavlja svoje dužnosti i ponaša se isključivo u interesu Unije . [4] Osoblje EU-a pri obavljanju svojih dužnosti ne smije se baviti pitanjima u kojima, izravno ili neizravno, ima bilo kakav osobni interes koji bi mogao ugroziti njihovu neovisnost.[5] Čak i prije zapošljavanja dužnosnika institucija EU-a mora ispitati ima li dotični pojedinac osobne interese koji bi mogli ugroziti njegovu neovisnost pri početku rada u javnoj službi EU-a [6].

7. Osoblje EU-a dužno je, čak i nakon što napusti instituciju, ponašati se časno i diskretno u pogledu prihvaćanja određenih imenovanja ili povlastica.[7] Osoblje EU-a koje namjerava prihvatiti posao u roku od dvije godine od odlaska iz službe o tome obavješćuje svoju instituciju.[8] Ako je taj posao povezan s poslom koji je ta osoba obavljala tijekom posljednje tri godine rada u instituciji EU-a, institucija ima pravo zabraniti toj osobi da preuzme posao ako institucija smatra da bi to bilo u suprotnosti s interesima institucije. Također može omogućiti osobi da preuzme posao pod uvjetom da osoba ispunjava uvjete osmišljene kako bi se osigurala zaštita interesa institucije.[9]

8. Institucija EU-a također mora, u načelu, zabraniti svojem bivšem višem osoblju da lobira za osoblje institucije ili na drugi način zastupa interese klijenta pred osobljem institucije u pitanjima za koja je bivši viši član osoblja bio odgovoran tijekom posljednje tri godine rada za instituciju.[10] Ta se zabrana može primijeniti do 12 mjeseci nakon što viši član osoblja napusti instituciju.

9. Prethodno navedeni nacrt primjenjuje se na osoblje koje odlazi u mirovinu ili daje ostavku, a zatim preuzima radna mjesta izvan institucija EU-a. Slična pitanja mogu se pojaviti kada osoblje EU-a uzima dopust za osobne potrebe; osoblje EU-a ima pravo iskoristiti do 12 godina dopusta tijekom svojeg radnog vremena u instituciji EU-a. Neki od tih zaposlenika možda će htjeti raditi u privatnom sektoru dok su na dopustu. Prije nego što započnu s takvim radom, moraju od dotične institucije EU-a zatražiti dopuštenje [11]. Institucije EU-a mogu odbiti takve zahtjeve ili odrediti odgovarajuće uvjete ako je posao u sukobu s interesima institucije ili ako je na drugi način štetan za interese Europske unije [12]. To bi bio slučaj ako posao uključuje lobiranje ili zagovaranje rada u instituciji člana osoblja EU-a [13] ili ako uključuje područje politike u kojem je član osoblja radio tijekom tri godine koje su neposredno prethodile dopustu za osobne potrebe.[14] Nakon vraćanja na posao nakon dopusta za osobne potrebe, institucija EU-a mora ispitati ima li član osoblja, kao posljedica aktivnosti provedenih tijekom dopusta ili na neki drugi način, osobni interes koji narušava njegovu neovisnost ili na drugi način predstavlja sukob interesa.[15]

Preporuka Europskog ombudsmana [16]

10. Na temelju istrage Ombudsmanice zaključila je da Pravilnik o osoblju EU-a pruža snažnu pravnu osnovu za upravljanje tim pitanjima. Relevantnim pravilima utvrđuje se način utvrđivanja rizika i pružanja zaštite od određenih ponašanja i situacija. Daju i smjernice o utvrđivanju, otkrivanju, upravljanju i donošenju odgovarajućih rješenja za situacije sukoba interesa, pitanja u vezi sa zaštitom osjetljivih informacija i pitanja koja uključuju lobiranje bivših kolega. Ombudsmanica je također utvrdila, na temelju informacija dobivenih tijekom istrage, da je Komisija aktivno uspostavila mnoge korisne postupke i strukture za provedbu relevantnih pravila Pravilnika o osoblju EU-a. Ombudsmanica smatra da je izazov što bolje iskoristiti te postupke i strukture kako bi se osigurala potpuna provedba pravila u svim slučajevima.

11. Osiguravanje pravilnog funkcioniranja postojećih postupaka podrazumijeva osiguravanje da su sve odluke u tom području ispravne, dobro obrazložene i dobro dokumentirane. Postupci moraju biti primjereni svrsi. Osim toga, postupak donošenja odluka trebao bi biti transparentan kako bi se civilnom društvu omogućio nadzor, čime bi se steklo povjerenje građana. 

12. Nakon temeljitog pregleda spisa Komisije [17] Ombudsmanica je utvrdila određene nedostatke u Komisijinoj provedbi postupaka, prvenstveno u pogledu načina na koji su odluke objašnjene i dokumentirane. Međutim, Ombudsmanica napominje da je Komisija pozitivno odgovorila na neka od pitanja koja joj je postavila tijekom istrage. Ombudsmanica je stoga zaključila da je Komisija poboljšala ili je bila u postupku poboljšanja određenih aspekata svojih postupaka. Ombudsmanica je pohvalila Komisiju za te napore.

13. Kad je riječ o utvrđenim sustavnim problemima za koje je Ombudsman utvrdio da predstavljaju nepravilnosti u postupanju, Ombudsman je u rujnu 2014. Komisiji dao niz konkretnih preporuka. U duhu konstruktivnog dijaloga ombudsmanica je Komisiji dala i dodatne smjernice kako bi joj pomogla ne samo u pravilnom rješavanju pojedinačnih slučajeva, već i kako bi se građanima omogućilo da budu sigurni da Komisija pravilno primjenjuje pravila.

Preporuke

14. Ombudsmanica je iznijela sljedeće preporuke:

Komisija bi trebala:

(a) u potpunosti analizirati svaki pojedinačni zahtjev za rad izvan Komisije i utvrditi tu analizu u dobro obrazloženim i dobro dokumentiranim odlukama;

(b) pravilno zabilježila da je analizirala jesu li informacije koje je dužnosnik dostavio o predloženom vanjskom radu dovoljno detaljne kako bi Komisija mogla provesti potpunu analizu tog vanjskog rada;

(c) pravilno zabilježiti i analizirati primjedbe drugih službi Komisije, posebno ako konačno stajalište Komisije ne odražava te primjedbe;

(d) poduzeti sve potrebne korake kako bi se osiguralo da Komisija dosljedno primjenjuje pravila o sukobu interesa u cijeloj Komisiji, među ostalim upozoravanjem glavnih uprava kad god se utvrde nedosljednosti u pogledu nametanja uvjeta;

(e) Osigurati da ocjenjivanje zahtjeva provodi osoblje koje nije bilo izravno profesionalno povezano s dotičnim dužnosnikom. Posebno je važno obratiti posebnu pozornost na taj zahtjev u pogledu viših dužnosnika;

(f) Obavijestiti osoblje da se i dalje mora ponašati časno i diskretno u pogledu prihvaćanja određenih imenovanja ili povlastica, podsjetiti ih da ta obveza nije vremenski ograničena i poduzeti sve moguće mjere u odnosu na sve bivše osoblje koje ignorira tu obvezu prihvaćanjem bilo kakve problematične ponude za posao.

Smjernice za daljnja poboljšanja

15. Ombudsmanica je iznijela sljedeće smjernice za daljnja poboljšanja, u kojima predlaže da Komisija:

(g) utvrditi glavne uprave koje bi trebale imati etičke kodekse i kodekse integriteta te osigurati uspostavu takvih kodeksa;

(h) ako je primjenjivo, analizira i zahtjeve za rad izvan Komisije na temelju etičkih kodeksa i kodeksa integriteta za pojedine glavne uprave;

(i) poboljšati internetske stranice Komisije o etici i ponašanju ^[18];

(j) objaviti internetske kodekse ili smjernice za pojedine glavne uprave;

(k) objaviti na internetu odluke o odobravanju zahtjeva viših dužnosnika za rad izvan Komisije, i. ime dotičnog višeg dužnosnika, ii. pojedinosti o dužnostima koje taj visoki dužnosnik obavlja u Komisiji, iii. pojedinosti o dužnostima koje treba obavljati u novim aktivnostima te iv. detaljnu procjenu i zaključke Komisije (uključujući sve uvjete) u pogledu mogućeg sukoba interesa;

(l) obavijestiti Europskog ombudsmana o svakom slučaju u kojem zbog iznimnih i uvjerljivih razloga povezanih s privatnošću objava iz točke (k) nije moguća. Ombudsman će zatim pregledati i ocijeniti spis o odluci donesenoj kako bi se tom višem dužnosniku omogućilo da radi izvan Komisije;

(m) uspostaviti centralizirani registar prijava osoblja za rad izvan Komisije i za procjene sukoba interesa novog osoblja;

(n) koristiti se preporukama Europskog ombudsmana iz točaka od (a) do (f) kao smjernicama pri procjeni mogućih sukoba interesa dolaznog osoblja;

(o) primijeniti preporuke Europskog ombudsmana navedene u prethodnim točkama od (a) do (f) pri analizi poštuje li se zabrana sudjelovanja višeg osoblja u lobiranju ili zagovaranju u odnosu na Komisiju;

(p) Poduzeti potrebne korake kako bi se osiguralo da svi budući slučajevi odražavaju politiku prema kojoj se obveze koje su dužnosnici ponudili, a čiji je cilj uklanjanje sukoba interesa, izričito navode i analiziraju u spisu.

16. Komisija je pozdravila [19] preporuke i smjernice Europskog ombudsmana kao vrijedan doprinos. Komisija je potvrdila da su ključna načela koja se primjenjuju kada osoblje napusti Komisiju radi preuzimanja dužnosti u privatnom sektoru transparentnost i odgovornost, vladavina prava, pravo na rad i pravo na zaštitu osobnih podataka. Također je priznala da postoje moguće napetosti između nekih od tih načela, što znači da je potrebno provesti pažljivo odvagivanje načela.

17. Komisija smatra da je u potpunosti usklađena s relevantnim pravnim okvirom, ali je i dalje otvorena za raspravu o tome kako dodatno poboljšati rješavanje tog pitanja.

18. Detaljne primjedbe Komisije obradit će se u završnoj ocjeni Europskog ombudsmana u nastavku.

19. U svojim primjedbama na odgovor Komisije na preporuku Europskog ombudsmana podnositelji pritužbe iznijeli su stajalište da Komisija nije pokazala dovoljnu razinu angažmana za uklanjanje nedostataka koje je utvrdio Europski ombudsman te su pozvali Europskog ombudsmana da zadrži svoj nalaz o sustavnim nepravilnostima u postupanju Komisije.

Daljnji razvoj događaja

20. U svojem odgovoru na smjernice Europskog ombudsmana (k) Komisija je navela da je u postupku razmatranja odgovarajućeg formata, opsega i sadržaja informacija koje se svake godine objavljuju, u skladu s člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju ^[20], o članovima višeg osoblja koji su napustili službu. S obzirom na mišljenje Ombudsmanice da je transparentnost ključna za učinkovitu provedbu politike o sukobu interesa, Ombudsmanica je početkom 2015. obavijestila Komisiju da namjerava zadržati svoju istragu otvorenom dok Komisija ne objavi relevantne informacije. Komisija je 4. prosinca 2015. objavila Komunikaciju o objavi informacija o profesionalnim aktivnostima viših dužnosnika nakon odlaska iz službe, uključujući sažetak relevantnih odluka iz 2014.[21] Ombudsmanica je javno pozdravila objavu, zadržavajući pritom svoje stajalište da bi se odluke kojima se bivšem višem osoblju omogućuje da započne s novim aktivnostima trebale objavljivati češće od jednom godišnje. 

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

Opće napomene – Potreba za sigurnošću i transparentnošću građana kao daljnjim koracima

21. Ombudsmanica pozdravlja spremnost Komisije da prihvati većinu svojih prijedloga o tome kako poboljšati svoje postupke. Ombudsmana potiče i svijest Komisije da još uvijek postoje izazovi povezani s tim pitanjem koje treba riješiti.

22. Kad je riječ o pitanjima u vezi s kojima je Komisija preuzela pozitivne obveze u kontekstu ove istrage, Ombudsman namjerava pratiti provedbu tih obveza kako bi promicao dobru administrativnu praksu Komisije. To će se praćenje provoditi na temelju istrage na vlastitu inicijativu, počevši s inspekcijom početkom 2017.

23. Kad je riječ o pitanjima u kojima se Komisija ne slaže u potpunosti s preporukama i smjernicama Europskog ombudsmana, ali u kojima Europski ombudsman smatra da ima prostora da Komisija ponovno razmotri to pitanje na temelju daljnjeg razmatranja, Europski ombudsman ponovit će relevantnu preporuku ili smjernice u svojoj odluci o zatvaranju ove istrage. Napredak postignut u tim aspektima ocijenit će se i u daljnjoj istrazi i njezinoj inspekciji. Kad je riječ o posebnim aspektima istrage, Komisija ustraje u tome da je Ombudsman utvrdio nedostatke u samo nekoliko slučajeva među pregledanim spisima. Ombudsmanica priznaje da se u pogledu većine pregledanih spisa materijalni ishod analize Komisije činio točnim. Međutim, Ombudsmanica naglašava da su njezine službe, kako bi donijele taj zaključak, morale izvući vlastite zaključke iz informacija navedenih u spisima i od Komisije zatražiti usmena objašnjenja za mnoge predmete. Morali su to učiniti jer mnogi spisi nisu bili dobro obrazloženi i dosljedni.

Obrazložene odluke – preporuka (a)

24. Ombudsmanica i dalje smatra da odluka na zahtjev osoblja za rad izvan Komisije mora sadržavati i. jasan i potpun opis posla koji je dužnosnik obavljao tijekom posljednje tri godine službe; ii. jasan i potpun opis nove profesionalne djelatnosti dužnosnika; iii. odgovarajuću detaljnu analizu o tome jesu li posao koji je obavljao kao dužnosnik i nova djelatnost povezani; iv. ako su povezani, Komisija bi trebala detaljno opisati koji su legitimni interesi Komisije u dotičnom području i analizirati bi li nova aktivnost bila u suprotnosti s tim interesima. Ako se utvrde sukobljeni interesi, Komisija bi trebala opisati i analizirati odgovarajuće mogućnosti za ispravljanje situacije. Primarni zaključak Ombudsmana bio je da u slučaju pozitivnih odluka Komisije (tj. odluka kojima se bivšem članu osoblja odobrava da se zaposli izvan uprave EU-a) nije bilo popratnog obrazloženja. Međutim, Ombudsman pozdravlja izjavu Komisije da u takvim slučajevima može dati dodatna objašnjenja.

25. Ombudsmanica namjerava poduzeti daljnje mjere u vezi s tim aspektom u kontekstu svoje daljnje istrage i inspekcije početkom 2017.

Potrebne su dostatne informacije ili pojašnjenja – preporuka (b) – i samonametnute obveze – smjernica (p)

26. Komisija navodi da, ako joj je potrebno više informacija, od dotičnog (bivšeg) člana osoblja ili relevantnih službi Komisije traži te informacije. Takvi zahtjevi za dodatne informacije bilježe se u spisu. Kao odgovor na preporuku Europskog ombudsmana, Komisija je pristala uvrstiti točku na kontrolni popis koji treba ispuniti i uključiti u spis, navodeći da su informacije koje je dostavio (bivši) član osoblja dovoljne za detaljnu analizu zahtjeva za vanjski rad. Ombudsmanica pozdravlja to poboljšanje u postupcima Komisije, što će je potaknuti na pažljivije promišljanje o tom aspektu.

27. Kad je riječ o samonametnutim obvezama koje su ponekad preuzeli (bivši) članovi osoblja, Komisija je ponovila da pristaje izričito upućivati na takve obveze u svojim odlukama o zahtjevima za vanjske poslove.

28. Ombudsmanica će pratiti te obveze u kontekstu svoje daljnje istrage i inspekcije kako bi osigurala da se provede stvarna analiza, a ne samo provjera.

Dokumentacija poduzetih koraka – preporuka (c)

29. Ombudsmanica je preporučila Komisiji da u većoj mjeri analizira primjedbe relevantnih službi (prvenstveno onih koje je iznijela Glavna uprava u kojoj je član osoblja radio, Glavno tajništvo, Pravna služba i Zajednički odbor), posebno ako te službe izražavaju zadrške u pogledu vanjskog rada u kojem (bivši) član osoblja želi sudjelovati. Komisija smatra da već čini ono što je dužna učiniti. Međutim, navodi da će iskoristiti priliku da razmotri jesu li moguća daljnja poboljšanja.

30. Ombudsmanica pozdravlja tu izjavu Komisije u kojoj se navodi da će u budućnosti biti svjesnija tog aspekta postupka donošenja odluka. 

31. Ombudsmanica namjerava pratiti razvoj tog aspekta u kontekstu svoje daljnje istrage i inspekcije. 

Važnost dosljednosti u nametnutim uvjetima – preporuka (d)

32. Pregled spisa Komisije koji je proveo Ombudsman pokazao je da Komisija nije uvijek bila dosljedna pri nametanju uvjeta kojima bi se (bivšim) članovima osoblja omogućilo zapošljavanje izvan radnog mjesta. Kao odgovor na preporuku Europskog ombudsmana Komisija navodi da se u svim slučajevima obuhvaćenima člankom 16. Pravilnika o osoblju njezina Glavna uprava za ljudske resurse („GU HR”) savjetuje s Glavnim tajništvom i Pravnom službom kako bi se osigurala primjena pravno utemeljenog, dosljednog i dosljednog pristupa u svim njezinim službama. Ako utvrdi razlike u postupanju, Komisija od svojeg osoblja traži da provjeri jesu li te razlike u postupanju opravdane i, ako jesu, objasni na koji način. Činjenica da Glavna uprava za ljudske resurse i sigurnost donosi sve odluke u skladu s člankom 16. Pravilnika o osoblju također osigurava da se prema svim bivšim zaposlenicima postupa jednako, bez obzira na glavnu upravu u kojoj su radili.

33. Komisija je dodala da je već poduzela korake za poboljšanje dosljednosti u provedbi etičkih odredbi Pravilnika o osoblju koji je stupio na snagu 1. siječnja 2014. To je posebno učinjeno putem mreže „dopisnika za etiku” unutar Komisije i putem internetske stranice za suradnju u području etike pokrenute u listopadu 2014. Komisija će razmotriti i treba li sastaviti smjernice za svoje osoblje kako bi se dodatno poboljšala dosljednost.

34. Ombudsmanica je na temelju svojeg odgovora zadovoljna činjenicom da je Komisija vrlo svjesna potrebe da bude proaktivna i oprezna u vezi s tim pitanjem. Pozdravlja korake koji su poduzeti i korake koji će se poduzeti. Namjerava pratiti razvoj tog aspekta u kontekstu svoje daljnje istrage i inspekcije.

Neovisnost procjene – preporuka (e)

35. Komisija smatra da su stajališta glavne uprave u kojoj je (bivši) član osoblja radio važna zbog stručnosti te glavne uprave kad je riječ o procjeni rada koji je član osoblja obavio u toj glavnoj upravi i mogućih rizika povezanih s novim aktivnostima člana osoblja. Komisija tvrdi da je neovisnost procjene u tom pogledu zajamčena mišljenjima Glavnog tajništva i Pravne službe te Zajedničkog odbora, a ponekad i dugotrajnim raspravama s njima. Komisija smatra da se stajališta glavne uprave u kojoj je (bivši) član osoblja radio slijede tek nakon pomnog pregleda. Ako je potrebno, zauzima se drugačiji stav.

36. Ombudsmanica u potpunosti prepoznaje važnost doprinosa glavne uprave u kojoj je (bivši) član osoblja radio. Međutim, tvrdi i naglašava da bi Komisija trebala tražiti da relevantnu ocjenu provedu osobe u toj glavnoj upravi koje nisu bile izravno profesionalno povezane s dotičnim (bivšim) članom osoblja. Drugim riječima, preporuka Ombudsmana u tom pogledu nije isključila dobivanje stajališta osoblja glavne uprave koje je izravno surađivalo s dotičnom osobom. Međutim, drugo osoblje u Glavnoj upravi, koje nije radilo s dotičnom osobom, trebalo bi biti odgovorno za procjenu postoji li problem u vezi s novim radnim mjestom dotičnog člana osoblja. Iako druge službe Komisije provode dodatne i vrijedne provjere tijekom postupka donošenja odluka, Ombudsmanica smatra da je iznimno važno da jedan od najvažnijih elemenata procjene bude što objektivniji.

37. Ombudsmanica stoga potiče Komisiju da ponovno razmotri svoje razumijevanje svoje preporuke. Ombudsmanica namjerava pratiti praktični pristup Komisije tom aspektu u svojoj daljnjoj istrazi i inspekciji.

Rok za uvođenje uvjeta – preporuka (f)

38. Komisija navodi da podsjeća svoje osoblje, uključujući osoblje koje napušta svoje službe, na njihovu obvezu, u skladu s Pravilnikom o osoblju, da se ponašaju časno i diskretno u pogledu prihvaćanja određenih „imenovanja ili povlastica”. Komisija također redovito podsjeća umirovljeno osoblje na te obveze. Komisija je izjavila da se slaže s Ombudsmanom da obveza iz članka 16. stavka 1. Pravilnika o osoblju nije vremenski ograničena. Ustrajao je na tome da Komisija uvijek može izreći disciplinske mjere ako se bivši član osoblja ne ponaša časno i diskretno u skladu s člankom 16. stavkom 1. To se primjenjuje čak i ako su protekle dvije godine od odlaska osobe iz Komisije.

39. Ombudsman pozdravlja Komisijino tumačenje članka 16. stavka 1. Pravilnika o osoblju. Nema potrebe za daljnjim postupanjem u vezi s tim posebnim aspektom njezine istrage.

Kodeksi o etici i integritetu, internetske stranice Komisije o etici i ponašanju te procjena zahtjeva za vanjski rad na temelju kodeksa o etici i integritetu – smjernice (g), (h), (i) i (j)

40. Komisija smatra da kodeksi o etici i integritetu, specifični za određene glavne uprave, služe kao smjernice za pomoć osoblju u razumijevanju njihovih obveza i isticanju da u određenom sektoru djelatnosti mogu nastati teške situacije. Međutim, zakonom se takvim kodeksima ne mogu propisati dodatne obveze uz one predviđene Pravilnikom o osoblju.

41. Komisija smatra da je primjereno prepustiti izradu takvih kodeksa diskrecijskoj ocjeni svake glavne uprave, koja je u najboljem položaju da utvrdi njihove posebne potrebe, a time i poseban sadržaj takvih kodeksa. Dosljednost kodeksa o etici i integritetu osigurava se zahtjevom da ih moraju odobriti Glavna uprava za ljudske resurse i sigurnost, Glavno tajništvo i Pravna služba. U vrijeme kad je odgovorila na preporuke i smjernice Europskog ombudsmana, Komisija je izjavila da je u postupku ispitivanja načina osiguravanja veće transparentnosti objavljivanjem internih kodeksa i smjernica na internetskim stranicama Europa. Komisija je navela i da stalno ažurira i poboljšava svoje internetske stranice o etici i ponašanju.[22] Navela je da će se nadovezati na te napore.

42. Ombudsmanica smatra da je stajalište Komisije da o etičkim kodeksima i kodeksima integriteta odlučuje svaka glavna uprava razumno. I dalje potiče te pojedinačne glavne uprave Komisije da budu što transparentnije u vezi s tim pitanjem.

43. Ombudsmanica se u potpunosti slaže s Komisijom da se etičkim kodeksima i kodeksima integriteta ne mogu nametnuti dodatne pravne obveze uz one utvrđene u Pravilniku o osoblju. Međutim, ona smatra, kao što je to priznala i Komisija, da takvi kodeksi služe kao vrijedne smjernice osoblju jer se mogu upotrijebiti za isticanje vrsta teških situacija do kojih može doći. Na taj način podižu svijest i služe izgradnji kulture odgovornosti. Ombudsmanica potiče Komisiju da se pri procjeni posebnih okolnosti povezanih sa zahtjevima za vanjske poslove vodi tim kodeksima. Trebala bi razmotriti uključivanje, u svoj kontrolni popis za obradu takvih zahtjeva, upućivanja na potrebu da osoblje traži smjernice od takvih kodeksa. Trebalo bi osigurati izravne poveznice na kodove kako bi se osigurao jednostavan pristup. Ombudsmanica pozdravlja napore Komisije da ažurira i poboljša svoje internetske stranice o etici i ponašanju. Napominje da je posljednje ažuriranje bilo 15. prosinca 2015. Uključuje Komunikaciju Komisije o objavi informacija o profesionalnim aktivnostima bivših dužnosnika nakon odlaska iz službe (članak 16. stavci 3. i 4. Pravilnika o osoblju). Također ponovno potiče Komisiju da osigura najveću moguću transparentnost objavljivanjem kodeksa o etici i integritetu, specifičnih za određene glavne uprave, na svojim internetskim stranicama. 

44. Ombudsmanica će pratiti ta pitanja povezana s etičkim kodeksima i kodeksima integriteta te internetskim stranicama o etici i ponašanju u kontekstu svoje buduće inspekcije.

Koje informacije objaviti na internetu o odlukama kojima se bivšim višim članovima osoblja omogućuje zapošljavanje izvan radnog mjesta – smjernice (k) i (l)

45. U vrijeme kad je odgovorila na preporuke i smjernice Europskog ombudsmana, Komisija je izjavila da je u postupku razmatranja odgovarajućeg oblika, opsega i sadržaja godišnjih informacija koje treba navesti u objavi predviđenoj člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju. Kako je prethodno navedeno u točki 18., Ombudsmanica je odlučila zadržati svoju istragu otvorenom dok Komisija ne objavi relevantne informacije. Kao što je već javno navedeno, Ombudsman pozdravlja činjenicu da je Komisija u prosincu 2015. objavila sažetke devet odluka koje je smatrala relevantnima tijekom 2014.

46. Međutim, Ombudsman se ne slaže s Komisijom u pogledu njezine politike objavljivanja svoje procjene takvih slučajeva. Komisija određuje koji bi zahtjevi bivših viših članova osoblja mogli dovesti do lobiranja ili zagovaranja. Zatim objavljuje sažetke svojih odluka u tim predmetima. Ne pruža informacije o drugim slučajevima.

47. Članak 16. stavak 4. Pravilnika o osoblju obvezuje institucije EU-a da objave informacije o provedbi članka 16. stavka 3., uključujući popis ocijenjenih slučajeva. Ombudsmanica smatra da se svi zahtjevi bivšeg višeg osoblja, odnosno svi slučajevi, moraju ocijeniti kako bi se utvrdio način provedbe članka 16. stavka 3. Samo se objavljivanjem svih takvih slučajeva civilno društvo može uvjeriti da se članak 16. stavak 3. pravilno provodi tako da se građanima omogući da vide je li Komisija (ili bilo koje drugo tijelo EU-a) ispravno procijenila prirodu vanjskog posla i primijenila odgovarajuće uvjete ili zabrane. Objavom svih odluka civilno društvo ovlašćuje se i da o svim otkrivenim nepravilnostima obavijesti Komisiju i, prema potrebi, Europskog ombudsmana (na primjer, objavljivanjem takve odluke omogućit će se javnosti da shvati obavlja li dotična osoba posao koji nije prijavljen Komisiji). Kako bi takva ovlast bila učinkovita, Ombudsmanica također ostaje pri svojem stajalištu da bi takve odluke trebalo objaviti na internetu što je prije moguće. Osim toga, Ombudsmanica ne smatra da su u svim sažecima odluka Komisije iz 2014. dovoljno detaljno navedene dužnosti koje je bivši viši član osoblja obavljao u Komisiji i dužnosti koje treba obavljati u novom angažmanu.

48. U svojem dopisu kojim je Ombudsmanu proslijedila Komunikaciju o objavi informacija o profesionalnim aktivnostima viših dužnosnika nakon odlaska iz službe Komisija tvrdi da suglasnost bivšeg višeg dužnosnika ne bi bila dovoljna osnova za objavu relevantnih osobnih podataka. Komisija navodi da je razlog tomu taj što se suglasnost koju je zaposlenik dao u okviru odnosa poslodavca i zaposlenika u pravilu ne može smatrati slobodnom zbog podređenog položaja zaposlenika.

49. Međutim, kao što je to već navedeno u točki 48. ove presude, Ombudsman smatra da se člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju utvrđuje pravna obveza objavljivanja svih predmeta, s obzirom na to da će se svi predmeti morati ocijeniti kako bi se utvrdilo u kojim slučajevima treba izreći zabranu lobiranja i zagovaranja. Stoga za takvu objavu nije potrebna suglasnost višeg dužnosnika. Osim toga, Europski nadzornik za zaštitu podataka izjavio je, u pogledu potrebe za objavljivanjem te vrste informacija, da bi ravnoteža interesa (privatnost i transparentnost) „mogla biti u korist objavljivanja [izjava o financijskim interesima, izjava o sukobu interesa] i odluka koje se na njima temelje za neka radna mjesta s ovlastima za donošenje odluka, na primjer u pogledu bivših viših članova osoblja koji zauzimaju položaje u privatnom sektoru ili osoba iz privatnog sektora koje zauzimaju viši položaj u institucijama („rotirajuća vrata”)”[23].

50. Kad je riječ o smjernicama Europskog ombudsmana za obavješćivanje o svakom slučaju u kojem iznimni i uvjerljivi razlozi u pogledu privatnosti sprečavaju objavu odluke o bivšem članu višeg osoblja, Komisija navodi da će pri izradi svojeg sustava za objavljivanje informacija o provedbi članka 16. stavka 3. Pravilnika o osoblju razmotriti izvedivost te smjernice. Komisija Europskom ombudsmanu još nije dostavila svoje zaključke u tom pogledu.

51. Na temelju prethodno navedenog, a posebno činjenice da je transparentnost najbolji način za učinkovito praćenje mogućih pitanja sukoba interesa, ombudsmanica će u svojoj odluci o tom predmetu ponovno istaknuti relevantne smjernice.

Centralizirani registar – smjernice (m)

52. Komisija navodi da raspolaže informatičkim alatom za obradu i procjenu etičkih zahtjeva i naknadnih odluka. Taj se informatički alat postupno proširuje kako bi uključivao sve zahtjeve za etiku i može biti jednakovrijedan registru. Očekuje se da će se daljnjim razvojem događaja povećati transparentnost i odgovornost.

53. Ombudsmanica pozdravlja korake koje je Komisija poduzela u tom pogledu i pratit će napredak u kontekstu svoje buduće inspekcije.

Primjena preporuka Europskog ombudsmana (a) do (f) pri procjeni mogućih sukoba interesa dolaznog osoblja i pri procjeni poštovanja zabrane lobiranja i zagovaranja upućene bivšem višem članu osoblja – smjernice (n) i (o)

54. Komisija smatra da se člankom 11. trećim i četvrtim podstavkom [24.] Pravilnika o osoblju već provode preporuke Ombudsmana u pogledu procjene mogućih sukoba interesa.

55. Ombudsmanica potvrđuje da se člankom 11. Pravilnika o osoblju utvrđuje okvir za utvrđivanje mogućih situacija sukoba interesa. Međutim, kao i u članku 16. Pravilnika o osoblju, u njemu nisu detaljno utvrđeni postupci za učinkovitu provedbu. Tu se uzimaju u obzir preporuke Europskog ombudsmana (a) do (f).

56. Budući da su mjerodavna pravila bila relativno nova kada je Ombudsmanica dala svoju preporuku, obavijestila je Komisiju o svojoj namjeri da istraži provedbu tih odredbi tijekom 2015., kada bi Komisija imala priliku neko vrijeme primijeniti nova pravila i objaviti ih u skladu s člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju. S obzirom na to da je objava u skladu s člankom 16. stavkom 4. izvršena kasnije nego što se očekivalo (na samom kraju 2015.), Ombudsmanica sada namjerava poduzeti daljnje mjere početkom 2017. u kontekstu svojih općih kontinuiranih napora za potporu Komisiji u poboljšanju njezinih postupaka u tom području.

Zaključak

Ombudsmanica pozdravlja suradnički pristup Komisije i napredak postignut u većini aspekata obuhvaćenih njezinom istragom. Možda nijedan skup pravila nikada ne može u potpunosti zaštititi od negativnih posljedica povezanih s pojavom „rotirajućih vrata” te su stoga institucije EU-a dužne u najvećoj mogućoj mjeri osigurati poštovanje duha svojih pravila u tom području. Ombudsmanica sa zanimanjem iščekuje nastavak suradnje u tom području s ciljem jačanja postupaka Komisije za provedbu relevantnih pravila kojima se uređuje upravljanje pitanjima povezanima s fenomenom „rotirajućih vrata”. Prije svega, ključno je da se djelovanjem Komisije u tom pogledu poveća povjerenje građana u upravu EU-a.

Ombudsmanica iznosi sljedeće prijedloge za poboljšanje koji odražavaju njezinu preporuku i smjernice iz 2014.:

Ombudsmanica predlaže Komisiji da:

(i) Osigurati da ocjenjivanje zahtjeva dužnosnika koji napuštaju službu provodi osoblje koje nije bilo izravno profesionalno povezano s dotičnim dužnosnikom. Posebno je važno obratiti posebnu pozornost na taj zahtjev u slučaju viših dužnosnika;

ii. ako je primjenjivo, analizira zahtjeve za rad izvan Komisije na temelju etičkih kodeksa i kodeksa integriteta za pojedine glavne uprave;

iii. objaviti na internetu odluke o odobravanju zahtjeva viših dužnosnika za rad izvan Komisije, i. ime dotičnog višeg dužnosnika, ii. pojedinosti o dužnostima koje je taj visoki dužnosnik obavljao u Komisiji, iii. pojedinosti o dužnostima koje treba obavljati u novim aktivnostima te iv. detaljnu procjenu i zaključke Komisije. Komisija bi trebala objaviti sve takve odluke, a objava bi se trebala provesti što je prije moguće, unutar vremenskog okvira i učestalosti koji su primjereni važnosti tog pitanja;

iv. obavijestiti Europskog ombudsmana o svakom slučaju u kojem zbog iznimnih i uvjerljivih razloga povezanih s privatnošću objava iz prethodne točke iii. nije moguća. Ombudsman će zatim pregledati i ocijeniti spis o odluci donesenoj kako bi se tom višem dužnosniku omogućilo da radi izvan Komisije.

Ombudsmanica namjerava pratiti Komisijinu provedbu relevantnih pravila o fenomenu „rotirajućih vrata” provođenjem istrage na vlastitu inicijativu, počevši s inspekcijom početkom 2017.

Podnositelji pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 9. rujna 2016.

 

[1] Sva relevantna korespondencija u ovoj istrazi objavljena je na internetskoj stranici Europskog ombudsmana:

 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/caseopened.faces/en/52661/html.bookmark

[2] Na povjerenike EU-a primjenjuju se pravila i postupci u pogledu sukoba interesa koji se razlikuju od onih koji se primjenjuju na osoblje Komisije. Iako Ombudsman smatra da je iznimno važno osigurati da se povjerenici ili bivši povjerenici ne nalaze u sukobu interesa, ova istraga, koja se temelji na pritužbama primljenima od nevladinih organizacija, usmjerena je samo na osoblje koje prolazi kroz „rotirajuća vrata”.

[3] Relevantna pravila iz Pravilnika o osoblju, kao što su članci 11. i 16., primjenjuju se i na privremeno osoblje (vidjeti članak 11. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije). Na ugovorno osoblje primjenjuje se članak 11. Pravilnika o osoblju (vidjeti članak 81. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije).

[4] Članak 11. Pravilnika o osoblju EU-a.

[5] Članak 11.a Pravilnika o osoblju.

[6] Članak 11. treći stavak Pravilnika o osoblju.

[7] Članak 16. prvi stavak Pravilnika o osoblju.

[8] Vidjeti i članak 22. stavak 1. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[9] Članak 16. drugi stavak Pravilnika o osoblju.

[10] Članak 16. treći stavak Pravilnika o osoblju.

[11] Članak 12.b Pravilnika o osoblju. U pogledu Komisije vidjeti i članak 14. stavak 1. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[12] Vidjeti i članak 14. stavak 2. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[13] Vidjeti i članak 14. stavak 3. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[14] Vidjeti i članak 16. stavak 1. Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima.

[15] Članak 11. četvrti stavak Pravilnika o osoblju i članak 18. prvi stavak Odluke Komisije od 16. prosinca 2013. o vanjskim aktivnostima i zadacima

[16] Za cjelovito obrazloženje preporuka i smjernica za daljnja poboljšanja vidjeti http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/56216/html.bookmark

[17] Za više pojedinosti vidjeti točku 3. preporuke Europskog ombudsmana.

[18] http://ec.europa.eu/civil_service/admin/ethic/index_en.htm#3

[19] Cjeloviti odgovor Komisije dostupan je na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58888/html.bookmark

[20] Kako je navedeno u točki 9., člankom 16. stavkom 3. Pravilnika o osoblju utvrđeno je da se bivšim višim dužnosnicima u načelu zabranjuje, tijekom 12 mjeseci nakon odlaska iz službe, lobiranje ili zagovaranje u odnosu na osoblje njihove bivše institucije u pitanjima za koja su bili odgovorni tijekom posljednje tri godine službe. Člankom 16. stavkom 4. Pravilnika o osoblju predviđa se da svaka institucija Unije

svake godine objavljuje informacije o provedbi trećeg stavka, uključujući popis ocijenjenih slučajeva.  

[21] http://ec.europa.eu/civil_service/docs/c_2015_8473_f1_communication_from_commission_to_inst_en_v4_p1_834004.pdf

[22] http://ec.europa.eu/civil_service/admin/ethic/index_en.htm#3

[23] Stranica 14. u Smjernicama Europskog nadzornika za zaštitu podataka o obradi osobnih podataka u vezi s upravljanjem sukobima interesa u institucijama i tijelima EU-a, dostupno na: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Supervision/Guidelines/14-12-08_CoI_Guidelines_EN.pdf

Prije zapošljavanja dužnosnika tijelo za imenovanje ispituje ima li kandidat osobni interes koji bi mogao narušiti njegovu neovisnost ili bilo koji drugi sukob interesa. U tu svrhu kandidat putem posebnog obrasca obavješćuje tijelo za imenovanje o svakom stvarnom ili mogućem sukobu interesa. U takvim slučajevima tijelo za imenovanje to uzima u obzir u propisno obrazloženom mišljenju. Ako je potrebno, tijelo za imenovanje poduzima mjere iz članka 11.a stavka 2.

Ovaj se članak analogno primjenjuje na dužnosnike koji se vraćaju s dopusta za osobne potrebe.”