Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe radio je u Delegaciji Europske unije u Mauritaniji („Delegacija”), a bio je i član odbora osoblja.

2. Voditelj Delegacije pisao je 21. prosinca 2010. Odjelu K4 (tadašnje) Glavne uprave za vanjske odnose („GU RELEX”) o povratu godišnjih putnih troškova u vezi s osobljem Delegacije. Objasnio je da je GU RELEX temeljio svoje paušalne izračune za takve nadoknade na podacima koje je stavilo na raspolaganje Međunarodno udruženje zračnih prijevoznika („IATA”). Međutim, istaknuo je da IATA-ine stope i načini njihova izračuna nisu objavljeni i da, osim dužnosnika koji rade u odjelu K4, nijedan drugi dužnosnik nije imao pristup tim podacima. Prema mišljenju voditelja delegacije, sustav koji primjenjuje GU RELEX omogućio je diskriminaciju među dužnosnicima. Među osobljem delegacije bili su dužnosnici koji su primali različite paušalne naknade za istu rutu (Nouakchott – Bruxelles) i drugi koji su primali dvostruke ili čak trostruke paušalne naknade za istu udaljenost između Mauritanije i Europe. Voditelj izaslanstva priložio je tablicu s nizom ilustrativnih primjera. Skrenuo je pozornost na situaciju u kojoj je dužnosnik koji je putovao u Španjolsku primao naknadu jednaku dvostrukoj naknadi koju je primao kolega koji je putovao na otok Reunion i utrostručio naknade koje su primali kolege koji su putovali u Italiju ili Njemačku. Voditelj delegacije smatrao je da se takvim paušalnim plaćanjima (na izvornom francuskom jeziku) ne poštuje „bilješka br. 500966 du 7 mars 2008” koja je, zajedno s bilješkama (na izvornom francuskom jeziku) „br. 509288 du 20 juin 2008 et ... n. 505070 du 2 avril 2007”, omogućila ispravke odstupanja koja proizlaze iz stroge primjene stopa IATA-e. S obzirom na sve navedeno, voditelj delegacije zatražio je od Glavne uprave RELEX da primijeni transparentne metode izračuna koje bi bile u skladu s načelima utvrđenima u prethodno navedenim napomenama [1].

3. Budući da voditelj izaslanstva nije primio odgovor, 14. veljače 2011. odjel "Izvan EU-a" Odbora osoblja Europske komisije ("Odbor osoblja") također je poslao slično pismo Europskoj službi za vanjsko djelovanje ("ESVD"). Odbor osoblja pozvao je ESVD da pojasni naknade za godišnje putne troškove koji se isplaćuju osoblju.

4. ESVD je 24. veljače 2011. odgovorio Odboru osoblja. Prvo je naglasio da je 2010. godine GU RELEX mogao ispraviti niz nepravilnosti u pogledu godišnjih naknada za putne troškove ", poboljšavajući sustav izračuna, ali potvrđujući pristup ". Kao drugo, uputio je na članak 8. stavak 4. Priloga VI. Pravilniku o osoblju za dužnosnike Europskih zajednica ("Pravilnik o osoblju") i naveo da, u skladu s

„odjeljak 3. članak 7. općih provedbenih odredbi kojima se provodi članak 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju:

„Troškovi putovanja zrakoplovom u razredu neposredno iznad „turističkog” ili „ekonomskog” razreda, u skladu s člankom 8. stavkom 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, nadoknađuju se u obliku paušalne naknade koja se temelji na stopama IATA-e za predočenje ukrcajnih propusnica kojima se dokazuje da je putovanje između mjesta rada i matičnog mjesta ili bilo koje drugo putovanje u smislu članka 8. stavka 4. Priloga VII. obavljeno. Za druga prijevozna sredstva dužnosnik dostavlja jednakovrijedan dokaz da je putovanje obavljeno”(naglasak je dodao ESVD).

5. ESVD je zatim naveo da je sustav koji je uspostavio odjel K4 u potpunosti u skladu s načelima kojima se uređuju paušalna plaćanja na temelju stopa IATA-e. Sustav uveden u članku 8. stavku 4. Priloga VII. izmjenama Pravilnika o osoblju „odgovara paušalnoj stopi, a ne povratu stvarno nastalih troškova ni stvarnoj cijeni koju naplaćuje trgovačko društvo, kao ni povratu na temelju kilometara. [DG RELEX] je 2009. organizirao izravan pristup cijenama IATA-e i razvio sustav za izračun paušalne stope dodavanjem različitih dionica na relevantnim rutama." IATA je definirala i prilagodila svoje cijene za različite zemljopisne zone u svijetu, a ESVD je iskustvom znao " da su te cijene vrlo slične cijenama koje naplaćuju trgovačka društva. Postojanje cijene IATA-e za rutu ne znači nužno da je komercijalni let postojao i bio dostupan u određenom trenutku za određenu rutu. Cijene IATA-e za putovanja od mjesta upućivanja do odredišta u Europi općenito su bile niže od onih koje se primjenjuju na istu rutu koja polazi iz Europe, kao što je bio slučaj s komercijalnim cijenama. ESVD je dodao da će ipak razmotriti slučaj Delegacije i provjeriti jesu li razlike koje je ona spomenula proizašle iz nepravilnosti koje je trebalo ispraviti. Međutim, njime se ne bi promijenio sustav za 2011. godinu „čak i ako [to jest ESVD] ostane otvoren za izmjenu provedbenih pravila ako je to potrebno.”

6. Voditelj delegacije odgovorio je 19. svibnja 2011. smatrajući da ESVD nije objasnio nejednakosti koje je istaknuo u svojoj korespondenciji o paušalnoj naknadi godišnjih putnih troškova za 2010. U svojem je dopisu pojasnio da Delegacija nije postavila nikakva pitanja u vezi s metodom izračuna ili primjenjivim pravilima. Umjesto toga, želio je znati koji su rezultati preispitivanja izračuna koji se odnose na godišnje putne troškove za 2010. Voditelj delegacije smatrao je da su izračuni primijenjeni za 2010. godinu doveli do diskriminirajućeg postupanja prema različitim dužnosnicima koji rade u Delegaciji. Zatražio je da se pronađe rješenje [2]. Odbor osoblja Izaslanstva i podnositelj pritužbe bili su upoznati s navedenom komunikacijom voditelja Izaslanstva s ESVD-om.

7. Budući da nije dobio odgovor na gore navedeni dopis, podnositelj pritužbe obratio se Europskom ombudsmanu 30. rujna 2011.

Predmet istrage

8. Podnositelj pritužbe tvrdio je da ESVD nije odgovorio na dopis voditelja delegacije od 19. svibnja 2011.

9. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi ESVD trebao odgovoriti na prethodno navedeni dopis i pojasniti postoje li neriješena pitanja u vezi s godišnjim putnim troškovima osoblja delegacije koja je ESVD bio spreman riješiti i, ako ne, zašto.

Istraga

10. Ombudsmanica je 30. studenoga 2011. proslijedila pritužbu ESVD-u na mišljenje.

11. Ombudsman je 13. travnja 2012. primio mišljenje ESVD-a koje je proslijedio podnositelju pritužbe s pozivom na očitovanje. Primio je primjedbe podnositelja pritužbe 31. svibnja 2012.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja o neodgovaranju i povezana tvrdnja

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

12. ESVD se u svojem mišljenju ponovno pozvao na članak 8. stavak 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju i na provedbene odredbe koje je donijela Europska komisija. Objasnila je da svake godine ocjenjuje iznose koji proizlaze iz automatskih izračuna na temelju podataka koje izravno dostavlja IATA kako bi osigurala da su rezultati primjereni za svaku delegaciju.

13. ESVD je naglasio da se taj sustav temelji isključivo na Pravilniku o osoblju i provedbenim odredbama kojima se predviđa paušalna naknada na temelju stopa IATA-e. Stoga ESVD ne temelji svoje nadoknade na stvarnim troškovima, komercijalnim cijenama, kilometraži ili cijenama za određene linije na kojima prometuju prijevoznici. Primjenjuje istu metodu i iste kriterije na sve osoblje u svim delegacijama.

14. ESVD je priložio primjerak obavijesti „dužnosnicima koji rade izvan državnog područja država članica” od 16. lipnja 2011. koja sadržava dodatne informacije o stopama IATA-e i objašnjenja o metodi izračuna i mogućim različitim rezultatima unutar iste delegacije.

15. ESVD je izrazio žaljenje zbog toga što nije pravodobno odgovorio voditelju delegacije. Međutim, potvrdila je da je provjerila izračune za 2010. Naglasila je i da je ispravila tu situaciju slanjem odgovora voditelju delegacije u ožujku 2012. („pismo ESVD-a iz ožujka 2012.”). U međuvremenu je zaprimila još dvije pritužbe u vezi s izračunima za 2011., koje je odbacila nakon provedbe provjera.

16. U svojim očitovanjima podnositelj pritužbe uputio je na dopis ESVD-a iz ožujka 2012. Napomenuo je da je ESVD u tom dopisu tvrdio da se stope IATA-e ne temelje na udaljenosti, nego na drugim kriterijima koji ovise, na primjer, o tržišnim silama [3]. Podnositelj pritužbe tvrdio je da tržišne cijene odgovaraju stvarnim, a ne virtualnim cijenama. Pravo na godišnju naknadu putnih troškova trebalo bi stoga uzeti u obzir stvarne, a ne virtualne cijene. Realne tržišne cijene ponekad su više i ponekad niže od IATA-inih stopa. Time se osoblje delegacije stavlja u financijsku korist ili nepovoljniji položaj, ovisno o slučaju. Podnositelj pritužbe ponovno je naveo neke primjere linija za koje, prema njegovu mišljenju, stope IATA-e utvrđene u dopisu ESVD-a iz ožujka 2012. nisu odgovarale stvarnim tržišnim cijenama.

17. Podnositelj pritužbe priložio je tablice s rezultatima internetske pretrage na tražilici letova na kojima su prikazane cijene za povratne letove Nouakchott – Saint Denis de la Réunion i Nouakchott – Bologna, koje su se razlikovale od onih navedenih u dopisu ESVD-a iz ožujka 2012. (cijene su bile niže za liniju Nouakchott – Bologna, a više za liniju Nouakchot – Saint Denis de la Réunion). Nadalje, kako bi se suprotstavio stajalištu ESVD-a, izraženom u njegovu dopisu iz ožujka 2012., da su cijene letova iz Europe na druge kontinente bile znatno više od onih za letove u suprotnom smjeru [4], podnositelj pritužbe uputio je na tablicu u kojoj su navedeni rezultati internetske pretrage na tražilici letova u kojoj su prikazane cijene za povratne letove Bologna – Nouakchott te je naglasio da su te cijene znatno niže od bilo koje cijene IATA-e navedene u dopisu ESVD-a za letove iz Europe u Mauritaniju 2010. To je, prema njegovu mišljenju, pokazalo da sustav koji primjenjuje ESVD omogućuje daljnju diskriminaciju između osoblja, odnosno između „gubitnika”(tj. osoblja čije obitelji žive s njima) i „pobjednika”(tj. osoblja čije obitelji žive u Europi).

Procjena Europskog ombudsmana

18. U svojem dopisu iz ožujka 2012. ESVD je odgovorio na zabrinutost koju je izrazio voditelj delegacije i u prosincu 2010. i u svibnju 2011. U tom dopisu, izražavajući žaljenje zbog toga što nije dao prethodni odgovor, ESVD je potvrdio da je preispitao pitanja koja je postavio voditelj delegacije [5] i da je zauzeo jasno stajalište u pogledu njih [6]. Stoga je, nakon što je Ombudsman otvorio istragu, ESVD odgovorio na dopise voditelja delegacije i pojasnio svoje stajalište o neriješenim pitanjima u vezi s godišnjom naknadom za putne troškove osoblja delegacije.

19. U svojim očitovanjima podnositelj pritužbe nije se složio sa stajalištem ESVD-a. Ponovio je zabrinutost voditelja delegacije u pogledu sustava koji primjenjuje ESVD i ponovio stajalište da je takav sustav doveo do situacije u kojoj su, kada se uzmu u obzir stvarno naplaćene zrakoplovne karte, određeni članovi osoblja delegacije neopravdano stavljeni u nepovoljan položaj, dok su drugi bili neopravdano u povoljnijem položaju.

20. Ombudsmanica na početku smatra da mišljenje ESVD-a pokazuje da je nakon podnošenja pritužbe ESVD proveo temeljitu reviziju svojih pravila i praksi te da je pritom postupao s dužnom pažnjom.

21. Osim toga, objašnjenja koja je ESVD iznio u prilog svojem stajalištu razumna su. ESVD je pravilno uputio na relevantna pravila.  Ombudsmanica u tom pogledu naglašava da paušalna naknada putnih troškova osoblju sa sjedištem izvan EU-a proizlazi izravno iz Pravilnika o osoblju [7]. Osim toga, Komisija je 2004. donijela odluku o provedbi navedenog načela. Na temelju te odluke navedeni povrat ovisi o stopama koje je utvrdila IATA [8].

22. „Trošak putovanja zrakoplovom” Komisija je definirala kao trošak koji odgovara cijenama koje je utvrdila IATA. Stoga se ESVD oslanja na stope IATA-e kako bi utvrdio paušalne nadoknade godišnjih putnih troškova osoblja Delegacije. Kada primjenjuje pravila koja izravno proizlaze iz Pravilnika o osoblju, čini se da ESVD ne prelazi granice svoje diskrecijske ovlasti ili ne primjenjuje mjere koje su očito neprikladne kako bi se osiguralo postizanje cilja članka 8. Priloga VII., a to je omogućiti dužnosnicima da održavaju osobne veze s mjestom u kojem imaju svoje glavne interese [9].

23. Slijedom toga, ne može se podnijeti argument podnositelja pritužbe prema kojem se naknade ESVD-a moraju temeljiti na njegovim stvarnim putnim troškovima.

24. S obzirom na navedeno, daljnje istrage pritužbe nisu opravdane.

B. Zaključak

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Daljnje istrage u vezi s pritužbom nisu opravdane.

Podnositelj pritužbe i glavni operativni direktor ESVD-a bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 1. veljače 2013.

---

[1] Ombudsmanica nije primila presliku tih bilješki.

[2] Na izvornom francuskom: „[n] ous n'avons reçu ... aucune explication quant aux iniquités signalés par la délégation sur les paiements forfaitaires pour 2010 du voyage annuel.

[...]

[L] es collègues devraient avoir le droit d'être informés des résultats du réexamen du calcul des frais de voyage annuel de 2010. Par ailleurs, la Délégation n'a pas soulevé de questions concernant les modalités de calcul, ni les règles qui sont à la base du traitement. Nous avons simplement signalé que les modalités de calcul appliquées en 2010 ont amené à un traitement non équitable entre les agents expatriés en poste à la Délégation en Mauritanie et qu'une solution à cette question devait être trouvée."

[3] Na izvornom francuskom: „les tarifs IATA ne sont pas fondés sur la distance en kilomètres mais répondent à d'autres critères que dépendent notamment des lois du marché.”

[4] Na izvornom francuskom: [l] es tarifs d'Europe vers d'autres kontinenti soient plus, voir beaucoup plus importants que dans le sens inverse... Cela se vérifie aussi bien pour les tarifs réels pratiqués par les compagnies aériennes."

[5] Na izvornom francuskom: "[j] e voudrais exprimer mes žali que la réponse à vos notes [od 21. prosinca 2010. i 19. svibnja 2011.] n'ait jamais été finalisée et envoyée à la Délégation... Votre Note de Décembre 2010 soulevait un certain nombre de remarques et d'objections sur le calcul des tarifs IATA et les différences entre les fonctionnaires et agents de la Délégation pour les distances semblables. [J] e vous confirme qu'entretemps nous avions vérifié des données factuelles de chacun des dossiers cités..."

[6] Na izvornom francuskom: „[-] Sigurno chiffres de votre tableau sont erronés: par exemple, il n'y a pas 3 tarifs différents pour le trajet Nouakchott - Bruxelles mais un seul: 1752,01, le tarif Nouakchott - Rim n'est pas exact (1397,50)

- les tarifs IATA ne sont pas fondés sur la distance en kilomètres mais répondent à d'autres critères que dépendent notamment des lois du marché.

Il est ainsi courant:

- que les tarifs d'Europe vers d'autres kontinenti soient plus, voir beaucoup plus importants que dans le sens inverse. D'où l'obligation d'actualiser la résidence des familles. Cela se vérifie aussi bien pour les tarifs réels pratiqués par les compagnies aériennes.

- que certaines odredišta proches à partir du lieu d'affectation aient de fortes différences. Primjer, varijacija de 1380,60 à 1516,66 pour des destinations en Italie. Le tableau en annexe indique de quelle manière les tarifs sont déterminées.

- ... [l] e forfait payé pour les enfants dépend de l'âge (10 %, 70 %), car les pratiques en matière de transport de passager sont telles. Les fiches de calcul en tiennent compte.

- Nous n'avons repéré aucune anomalie dans les routes calculées el les chiffres retenus selon les principes déterminés plus haut.

Je voudrais ajouter que dans le système antérieur, c'est-à-dire lorsque nous faisions appel à une agence de voyage pour tarifer les routes, les mêmes différences apparaissaient de même que des variations, parfois sensibles, d'une année sur l'autre.

que le système mis en place sur la base de l'annexe VII članak 8-4 peut paraître déroutant, mais le système est fondé sur des données qui sont soumises à des fluctuations sur lesquelles nous n'avons pas de maitrise.

Un système qui serait en fonction du kilométrage, comme intra-union, ne serait pas non plus totalement équitable, en tenant compte des lois du marché dans les transports aériens.”

[7] Člankom 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju utvrđeno je da osoblje sa sjedištem na državnom području država članica ima pravo na paušalnu naknadu za svoje godišnje putne troškove od mjesta rada do matičnog mjesta koja se temelji na naknadi za kilometražu utvrđenoj u Pravilniku o osoblju. Kad je riječ o dužnosnicima čije je mjesto rada izvan državnog područja država članica, prethodno navedenim člankom predviđa se da oni „4. imaju pravo na sebe i, ako imaju pravo na naknadu za kućanstvo, za svojeg bračnog druga i druge uzdržavanike [...], u svakoj kalendarskoj godini na povrat putnih troškova u matično mjesto ili na povrat putnih troškova u drugo mjesto koje ne premašuje troškove putovanja u matično mjesto. Međutim, ako bračni drug i [uzdržavana djeca] ne žive s dužnosnikom u mjestu rada, svake kalendarske godine imaju pravo na naknadu putnih troškova od matičnog mjesta do mjesta rada ili do drugog mjesta koje ne premašuje troškove prethodnog putovanja.

Ti se putni troškovi nadoknađuju u obliku paušalne naknade na temelju troškova zračnog prijevoza u razredu koji je neposredno viši od ekonomskog razreda”(naknadno istaknuto).

[8] Člankom 7. Odluke Komisije o donošenju općih odredbi kojima se provodi članak 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, C (2004) 1588, predviđa se sljedeće: „[...] troškovi putovanja zrakoplovom u razredu neposredno iznad „turističkog” ili „ekonomskog” razreda, u skladu s člankom 8. stavkom 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, nadoknađuju se u obliku paušalne naknade koja se temelji na stopama IATA-e za predočenje ukrcajnih propusnica kojima se dokazuje da je putovanje između mjesta rada i matičnog mjesta ili bilo koje drugo putovanje za potrebe članka 8. stavka 4. Priloga VII. obavljeno./span> Za druga prijevozna sredstva dužnosnik dostavlja jednakovrijedan dokaz da je putovanje obavljeno”(moje isticanje).

[9] Vidjeti, na primjer, presudu Službeničkog suda u predmetu F-43/05 Olivier Chassagne protiv Komisije, [2007.] ECR-SC I-A-1-27 i II-A-139, točke 52., 55.-57., 61.-62., 65.-66. i 73.:

„Pravo dužnosnika na naknadu godišnjih putnih troškova za sebe i svoje uzdržavanike između mjesta rada i matičnog mjesta, priznato člankom 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, izraz je izvršavanja diskrecijske ovlasti zakonodavca Zajednice, s obzirom na to da on na temelju bilo kojeg višeg pravila prava Zajednice ili međunarodnog prava nije bio obvezan priznati dužnosnicima i članovima njihovih obitelji to pravo. Budući da je na temelju svoje diskrecijske ovlasti odlučio da se članovima europske javne službe nadoknađuju putni troškovi nastali tijekom njihova godišnjeg odmora, zakonodavac Zajednice trebao bi a fortiori raspolagati širokom diskrecijskom ovlašću u pogledu određivanja uvjeta i pravila kojima se uređuje ta nadoknada, koja se mora izvršavati u skladu s višim pravilima i načelima prava Zajednice.

Sudski nadzor koji sudovi Zajednice provode u tom području mora se stoga ograničiti na utvrđivanje je li predmetna mjera očito pogrešna ili je li došlo do zlouporabe ovlasti ili je li dotično tijelo očito prekoračilo svoju diskrecijsku ovlast, koju treba izvršavati u skladu s višim pravilima i načelima prava Zajednice. Nadzor Suda stoga treba ograničiti na utvrđivanje, kad je riječ o načelima jednakog postupanja i nediskriminacije, da dotična institucija nije primijenila proizvoljna ili očito neprikladna razlikovanja i, kad je riječ o načelu proporcionalnosti, da donesena mjera nije očito neprikladna za cilj propisa.

Stoga je, s obzirom na znatno i stalno povećanje broja dužnosnika, zakonodavac Zajednice zbog opravdanih proračunskih, administrativnih i kadrovskih razloga mogao u budućnosti izabrati samo paušalni povrat, a ne povrat stvarno nastalih troškova, samo pod uvjetom da se osigura ispunjenje cilja članka 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, koji se sastoji u tome da se svakom dužnosniku omogući održavanje osobnih veza s mjestima u kojima ima glavne interese, kao što se čini da je to bio slučaj u ovom predmetu.”