KAKGROUND NA KOMPLAINTU

1. Pritužbu su Ombudsmanu podnijela dva odvjetnika („podnositelji pritužbe”) u ime društva A.

2. Podnositelji pritužbe zatražili su od Komisije da njihovim klijentima u skladu s Uredbom 1049/2001 [1] omogući pristup dokumentima navedenima u odluci koju je donijela Europska komisija („Odluka”)[2]. Podnositelji pritužbe željeli su se koristiti dokumentima u sporovima pred nacionalnim sudovima u kojima je društvo A zatražilo naknadu štete koju je navodno pretrpjelo zbog povrede prava tržišnog natjecanja EU-a.

3. Komisija je odbila odobriti pristup tim dokumentima na temelju sljedećih iznimaka predviđenih Uredbom 1049/2001:

• zaštitu svrhe istrage; i
• zaštita komercijalnih interesa.

PODODJELJAK MATTER INQUIRY

4. Podnositelji pritužbe tvrdili su da je Komisija pogrešno odbila dati svojem klijentu pristup određenim dokumentima iz Odluke. Tvrdili su da bi Komisija trebala omogućiti svojim klijentima pristup dokumentima.

INQUIRY

5. Podnositelji pritužbe podnijeli su 6. prosinca 2006. pritužbu Ombudsmanu, koji ju je 23. siječnja 2007. proslijedio Komisiji. Komisija je 2. srpnja 2007. dostavila svoje mišljenje. Ombudsmanica ga je proslijedila podnositeljima pritužbi s pozivom na očitovanje, koji su oni poslali 28. rujna 2007.

6. Ombudsman je 21. travnja 2008. zatražio od Komisije da njegovim službama omogući uvid u dokumente kojima su podnositelji pritužbe zatražili pristup. Inspekcija je provedena 23. svibnja 2008. Podnositelji pritužbe obaviješteni su o toj inspekciji 9. lipnja 2008. te su primili primjerak izvješća o inspekciji.

7. Ombudsmanica je 16. srpnja 2008. pisala Komisiji tražeći prijateljsko rješenje pritužbe. Komisija je svoj odgovor poslala 13. listopada 2008. Ombudsmanica ga je proslijedila podnositeljima pritužbi s pozivom na očitovanje, koji su oni poslali 27. listopada 2008.

8. Ombudsman je 16. prosinca 2008. Komisiji uputio nacrt preporuke. Komisija je 24. lipnja 2009. poslala svoj odgovor. Ombudsmanica ga je proslijedila podnositeljima pritužbi s pozivom na očitovanje, koji su oni poslali 1. listopada 2009.

OMBUDSMAN-ova ANALIZA I ZAKLJUČCI

A. Tvrdnja o protupravnom odbijanju pristupa dokumentima i povezanom zahtjevu

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

9. Podnositelji pritužbe zatražili su od Komisije da im omogući pristup određenim dokumentima iz Odluke.

10. Podnositelji pritužbe tvrdili su da bi se, u skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije, iznimke od prava na pristup dokumentima trebale strogo tumačiti i primjenjivati. Istaknuli su i da se Uredba 1049/2001 pri nabrajanju iznimaka od prava na pristup dokumentima ne odnosi na kategoriju dokumenata koja se odnosi na predmete koji su u tijeku. Dodali su da bi odbijanje pristupa jer je predmet u tijeku značilo da bi pristup uvijek bio odbijen do zaključenja predmeta. Podnositelji pritužbe u tom su kontekstu uputili na spojene predmete T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije [3]. Istaknuli su i da je Komisijina istraga zapravo završila.

11. Podnositelji pritužbe naveli su i da su zatraženi dokumenti upotrijebljeni u Odluci samo za pružanje popratnih informacija. Dodali su da dokumenti nisu navedeni u presudi Prvostupanjskog suda. Nadalje, razlozi koje je društvo C iznijelo u svojoj žalbi protiv presude Prvostupanjskog suda ne odnose se na te dokumente.

12. Podnositelji pritužbe istaknuli su i da su informacije prikupljene 2001. te stoga, s obzirom na promjene koje su se otad dogodile na tržištu, informacije više nisu komercijalno osjetljive. Tvrdili su da je Komisija primijenila zaključke donesene prije nekoliko godina, a da nije provjerila jesu li i dalje valjani u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup.

13. Podnositelji pritužbe smatraju da pravo na naknadu i pravo društva A na obranu čine prevladavajući javni interes. Trebalo bi uzeti u obzir i pravo na obranu potrošača koji su zbog zlouporabe koju je osudila Komisija bili obvezni kupiti proizvode društva C.

14. U svojem mišljenju Ombudsmanu Komisija je napomenula da su joj dokumenti kojima su podnositelji pritužbe zatražili pristup omogućili da utvrdi namjerni i strateški karakter kršenja pravila tržišnog natjecanja od strane društva B. Istraga je dovela do toga da je Komisija donijela Odluku. Društvo C podnijelo je žalbu protiv rješenja prvostupanjskom sudu. Kad je Komisija donijela odluku o ponovnom zahtjevu podnositelja pritužbe za pristup, žalba je još bila u tijeku pred Prvostupanjskim sudom. Kada je Prvostupanjski sud odbio tu žalbu, društvo C podnijelo je žalbu Sudu protiv presude Prvostupanjskog suda.

15. Komisija je tvrdila da bi, u slučaju da Sud poništi odluku, bila obvezna preispitati predmetne dokumente kako bi donijela novu odluku. Davanje javnog pristupa tim dokumentima prije donošenja nove odluke Komisije ugrozilo bi cilj istrage. Slijedom toga, dokumenti su bili obuhvaćeni člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001.

16. Kad je riječ o upućivanju podnositelja pritužbe na spojene predmete T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije, Komisija je objasnila da, iako ponovno otvaranje ispitnog postupka društva B može biti neizvjesno, ono nije samo hipotetsko. Ukratko, ako Sud poništi Odluku, Komisija bi trebala provesti novu istragu na temelju elemenata spisa od trenutka u kojem se pojavio problem koji je doveo do poništenja.

17. Komisija je zaključila da navedena sudska praksa ne zabranjuje primjenu iznimke koja se odnosi na zaštitu istrage u ovom slučaju i da se u tim okolnostima iznimka predviđena u članku 4. stavku 2. primjenjuje do završetka sudskog postupka.

18. Komisija je podsjetila da pet zatraženih dokumenata potječe od društava koja su sudjelovala u ispitnom postupku Komisije. Dva dokumenta potječu od društva D i sastoje se od odgovora društva D na Komisijin zahtjev za informacije i jednog od njegovih priloga. Ostali dokumenti su preslike internih razmjena poruka elektroničke pošte društva B koje je Komisija pribavila tijekom pretrage ureda društva B.

19. Komisija je tvrdila da pet dokumenata sadržava osjetljive poslovne informacije o strategijama, funkcioniranju i razvoju predmetnih društava. Kad je riječ o prvim dvama dokumentima, na naslovnoj stranici odgovora društva D navodi se da su zbog osjetljive prirode sadržanih informacija cijeli odgovor i njegovi prilozi povjerljivi. Što se tiče ostalih triju dokumenata, društvo B izjavilo je da oni sadržavaju povjerljive informacije. Kad je sastavljena verzija Odluke koja nije povjerljiva, društvo B čak se usprotivilo objavi upućivanja i opisa tih dokumenata koji su prvotno bili dio povjerljive verzije Odluke. Komisija je tada ispitala zahtjev društva B i odlučila da bi se ti dokumenti trebali smatrati povjerljivima te je upućivanja na te dokumente u objavljenoj verziji ograničila na brojeve stranica. Komisija je provela detaljnu analizu sadržaja tih dokumenata kako bi utvrdila osjetljivost njihova sadržaja. Ta je analiza bila slična ispitivanju koje bi provela u okviru zahtjeva za pristup na temelju Uredbe 1049/2001.

20. U tim okolnostima Komisija je smatrala nepotrebnim ponovno se savjetovati s autorima tih dokumenata jer je bilo jasno da im se ne bi trebao odobriti pristup ili ih ponovno ispitati u okviru Uredbe 1049/2001 jer su njezine službe već provele konkretnu procjenu u sličnim okolnostima.

21. Komisija je napomenula da je zaštita komercijalnih interesa predviđena Uredbom 1049/2001 izraz obveze Komisije da poštuje poslovne tajne predviđene člankom 339. UFEU-a (bivši članak 287. UEZ-a)[4] i člankom 20. Uredbe 17/62 (zamijenjen člankom 28. Uredbe 1/2003 [5]). Tim se pravilom Komisija obvezuje na zaštitu povjerljivih informacija i poslovnih tajni. Komisija je napomenula da se trgovačka društva oslanjaju na pravila politike tržišnog natjecanja i sudsku praksu sudova Zajednice, kojima se definira koje informacije Komisija može dati trećim stranama. Komisija je zaključila da ne može omogućiti pristup takvim dokumentima i ne može pružiti detaljnije informacije bez otkrivanja sadržaja tih dokumenata.

22. Prema Komisiji, obrazloženje podnositelja pritužbe u pogledu prevladavajućeg javnog interesa pokazuje da postoji privatni interes za objavu, a ne javni interes. Komisija smatra da je prevladavajući javni interes mogućnost Komisije da učinkovito izvršava svoje ovlasti i da osigura da se ne naštete pravilima tržišnog natjecanja i legitimnim interesima predmetnih društava u pogledu komercijalnih interesa.

23. Komisija je dodala da su predmetni dokumenti kratki i da ne sadržavaju dijelove kojima bi se mogao odobriti pristup. Stoga su se izuzeća predviđena člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001 primjenjivala na te dokumente u cijelosti.

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do prijedloga prijateljskog rješenja

24. U skladu s načelima dobre uprave potrebno je dostaviti valjane i uvjerljive argumente ako je zahtjev za pristup dokumentima na temelju Uredbe 1049/2001 odbijen [6].

25. Ombudsmanica je istaknula da, u skladu s člankom 2. Uredbe 1049/2001,

„svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, podložno načelima, uvjetima i ograničenjima utvrđenima u ovoj Uredbi [...] Ova se Uredba primjenjuje na sve dokumente u posjedu institucije, odnosno dokumente koje je ona sastavila ili primila i koje posjeduje, u svim područjima djelovanja Europske unije.”

Ombudsmanica je napomenula da se, prema Komisiji, javni pristup zatraženim dokumentima ne može odobriti jer bi se takvim pristupom ugrozila svrha Komisijine istrage društva B i zaštita komercijalnih interesa društva B i/ili društva D, a da pritom ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje.

26. Kad je riječ o zaštiti svrhe ispitnog postupka, Komisija je tvrdila da bi se bilo kakvom javnom objavom dokumenata koje su zatražili podnositelji pritužbe ugrozila svrha ispitnog postupka protiv društva B. U tom je pogledu dodala da upravni postupak neće biti konačno dovršen sve dok Sud ne odluči o žalbi.

27. Ombudsmanica je istaknula da opasnost od ugrožavanja zaštićenog interesa mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska [7].

28. Ombudsmanica je najprije napomenula da nije sigurno hoće li Sud poništiti odluku.

29. Čak i ako Sud poništi odluku, nije sigurno da će Komisija ponovno pokrenuti upravni postupak. Iako Komisija ima diskrecijsko pravo ponovno pokrenuti upravni postupak ako se razlozi za poništenje odnose na formalne nedostatke [8] ili na povredu prava na obranu [9], poništenje odluke sudova Zajednice ne može dovesti do ponovnog pokretanja postupka ako Komisija ne može naknadno ispraviti nedostatak koji je doveo do poništenja odluke. Stoga nije sigurno hoće li se upravni postupak ponovno pokrenuti, čak i ako se Odluka poništi.

30. Čak i da se Odluka poništi te čak i da Komisija ponovno pokrene upravni postupak protiv društva B, samo postojanje istrage ne bi značilo da bi se javnom objavom dokumenata koje su zatražili podnositelji pritužbe ugrozila ta istraga. Kako bi dokazala da bi javna objava dokumenata ugrozila istragu, Komisija bi trebala konkretno i u odnosu na svaki od dokumenata dokazati kako bi javna objava ugrozila tu istragu, primjerice dokazivanjem da bi joj javna objava određenog dokumenta onemogućila upotrebu tog dokumenta za potrebe utvrđivanja povrede članka 101. UFEU-a (bivši članak 81. UEZ-a) ili članka 102. UFEU-a (bivši članak 82. UEZ-a) od strane društva B [10] ili bi je spriječila u prikupljanju dodatnih dokaza. Kako su istaknuli podnositelji pritužbe, Prvostupanjski sud u spojenim predmetima T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije [11] izjavio je da

„članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti na način da se ta odredba, čiji je cilj zaštita „svrhe inspekcija, istraga i revizija”, primjenjuje samo ako otkrivanje predmetnih dokumenata može ugroziti dovršenje inspekcija, istraga ili revizija”. (naknadno istaknuto)

31. Ombudsmanica nije isključila mogućnost da bi javno otkrivanje određenog dokumenta u određenim slučajevima moglo ugroziti svrhu istrage. Međutim, Ombudsman je dosljedno smatrao da svako odbijanje pristupa može biti valjano i uvjerljivo samo ako je točan način na koji će otkrivanje ugroziti istragu jasno i precizno objašnjen [12]. Stoga bi bilo potrebno provesti analizu konkretnog sadržaja tog dokumenta kako bi se došlo do takvog zaključka. Ombudsman je u tom pogledu istaknuo da je Prvostupanjski sud odbio kao nedostatnu ocjenu dokumenata s obzirom na kategorije, a ne na temelju stvarnih informacija sadržanih u tim dokumentima [13]. Nadalje, Sud je naveo da se institucija ne bi trebala oslanjati na puke tvrdnje, koje ni na koji način nisu potkrijepljene detaljnim argumentima, kako bi opravdala svoje odbijanje pristupa [14]. Umjesto toga, trebao bi objasniti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i učinkovito ugroziti interes zaštićen izuzećem iz članka 4. Uredbe 1049/2001 [15].

32. Ombudsmanica je istaknula da u ovom slučaju Komisija nije iznijela nikakve detaljne argumente kojima bi se uzeo u obzir konkretan sadržaj dokumenata kako bi se dokazalo da bi se javnim otkrivanjem dokumenata koje su zatražili podnositelji pritužbe ugrozila svrha svake buduće istrage. Stoga se Ombudsman nije složio s time da je Komisija pružila valjano i uvjerljivo objašnjenje u pogledu razloga zbog kojih se iznimka primjenjuje na otkrivanje dokumenata koje su zatražili podnositelji pritužbe.

33. Komisija je tvrdila i da bi se bilo kakvom javnom objavom dokumenata koje su zatražili podnositelji pritužbe ugrozila zaštita komercijalnih interesa društva B i/ili društva D.

34. Europski ombudsman podsjetio je da se, u skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 1049/2001, „[u] pogledu dokumenata treće strane, institucija savjetuje s trećom stranom kako bi procijenila je li primjenjivo izuzeće iz stavaka 1. ili 2., osim ako je jasno da se dokument smije ili ne smije otkriti.”

Podsjetio je i na sudsku praksu sudova Zajednice u kojoj se navodi sljedeće:

„... u pogledu dokumenata trećih strana, člankom 4. stavkom 4. Uredbe institucije se obvezuju savjetovati se s dotičnom trećom stranom kako bi se procijenilo je li primjenjivo izuzeće iz članka 4. stavka 1. ili 2., osim ako je jasno da bi dokument trebalo ili ne bi trebalo objaviti. Iz toga slijedi da institucije nisu obvezne savjetovati se s dotičnom trećom stranom ako je jasno treba li dokument objaviti ili ne.”[16]

35. Napomenuo je da se Komisija pri objavi Odluke savjetovala s društvom B i društvom D. Kad je riječ o prvim dvama dokumentima koje je sastavilo društvo D, društvo D označilo ih je povjerljivima. Kad je riječ o ostalim trima dokumentima, društvo B izjavilo je Komisiji da sadržavaju povjerljive informacije.

36. U skladu sa sudskom praksom sudova Zajednice „[...] ispitivanje koje institucija u načelu mora provesti kako bi primijenila iznimku mora se provesti na konkretan način i mora proizlaziti iz obrazloženja odluke”.[17]

Sudovi Zajednice nadalje su naveli da „takvo ispitivanje možda neće biti potrebno ako je, zbog posebnih okolnosti pojedinačnog slučaja, očito da se pristup mora odbiti ili, naprotiv, odobriti. To bi, među ostalim, mogao biti slučaj ako su određeni dokumenti, s jedne strane, očito u cijelosti obuhvaćeni iznimkom od prava na pristup ili, s druge strane, očito u cijelosti dostupni, ili su, konačno, već bili predmet konkretne, pojedinačne ocjene Komisije u sličnim okolnostima.

37. Prema Komisiji, njezina analiza pokazala je da ti dokumenti jasno sadržavaju osjetljive poslovne informacije o komercijalnim strategijama te funkcioniranju i razvoju predmetnih društava. Komisija je također navela da, s obzirom na smanjenu duljinu dokumenata, djelomičan pristup nije moguć.

38. Tijekom ove istrage službe Europskog ombudsmana provele su inspekciju pet dokumenata kako bi ocijenile objašnjenje koje je Komisija iznijela u pogledu poslovno osjetljive prirode dokumenata. Nakon pažljivog pregleda svih pet dokumenata službe Ombudsmana zaključile su da svaki dokument jasno sadržava poslovno osjetljive informacije. Službe Europskog ombudsmana također su zaključile da bi se javnim otkrivanjem bilo kojeg od tih dokumenata naštetilo legitimnim komercijalnim interesima trećih strana. Ombudsmanica je zaključila i da djelomičan pristup nije moguć.

39. Pri donošenju prethodno navedenog zaključka Ombudsman je uzeo u obzir argument podnositelja pritužbe da se tržište posljednjih godina znatno promijenilo. Međutim, Ombudsman je smatrao da su, s obzirom na pažljiv pregled dokumenata koje su provele njegove službe, informacije sadržane u zatraženim dokumentima i dalje poslovno osjetljive.

40. Čak i ako dokument sadržava poslovno osjetljive informacije, institucija koja ga posjeduje dužna je ocijeniti, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001, postoji li prevladavajući javni interes za njegovo otkrivanje.

41. Ombudsmanica je napomenula da društvo A zahtijeva pristup dokumentima koji se traže od Komisije kako bi pred nacionalnim sudom pokrenulo postupak za naknadu štete protiv društva C. Ombudsmanica je napomenula da Komisija smatra da je pravo poduzeća A da zatraži naknadu štete od poduzeća C „privatni interes”, a ne „javni interes”.

42. Međutim, Ombudsmanica je napomenula da je Komisija u svojem radnom dokumentu priloženom Bijeloj knjizi o mjerama za naknadu štete zbog kršenja protumonopolskih pravila EZ-a [19] navela sljedeće:

„Povećana razina postupaka za naknadu štete imat će pozitivan učinak povećanja odvraćajućeg učinka za potencijalne prekršitelje. Doista, postupci za naknadu štete mogu nadopuniti javnu provedbu dodavanjem rizika od administrativnih sankcija, rizika od naknade štete prouzročene žrtvama ...”[20]

Komisija je nadalje navela da

„postupci za naknadu štete i provedba od strane javnih tijela nužno su u određenoj mjeri međusobno povezani. Veća provedba od strane javnih tijela i putem privatnih mjera povećat će odvraćanje i povećati vjerojatnost da prekršitelji snose troškove prouzročene štete.

U istom dokumentu Komisija je priznala sljedeće:

„Ako bi se adresati naloga za otkrivanje mogli pozvati na opću obranu povjerljivosti kako bi blokirali otkrivanje poslovno osjetljivih informacija, pristup dokazima koji su ključni za utvrđivanje istine često bi postao praktički nemoguć.”[22]

i to

„[f] ili da bi isključenje ili ograničenje otkrivanja bilo opravdano, interesi u pogledu zaštite povjerljivosti morali bi jasno nadmašiti interese tužitelja, koji se obično podudaraju s javnim interesom, u pogledu učinkovite naknade štete prouzročene povredama protumonopolskih pravila.”[23] (naknadno istaknuto)

43. Ombudsmanica je primijetila i da je Sud u predmetu C-453/99 [24] naveo sljedeće:

„Potpuna učinkovitost članka [81.] Ugovora, a posebno koristan učinak zabrane iz članka [81. stavka 1.], bila bi ugrožena ako nijedan pojedinac ne bi mogao zahtijevati naknadu štete koja mu je prouzročena ugovorom ili ponašanjem koje bi moglo ograničiti ili narušiti tržišno natjecanje.

Naime, postojanje takvog prava jača funkcioniranje pravila Zajednice o tržišnom natjecanju i odvraća od sporazuma ili djelovanja, koji su često prikriveni, koji mogu ograničiti ili narušiti tržišno natjecanje. S tog stajališta, postupci za naknadu štete pred nacionalnim sudovima mogu znatno doprinijeti održavanju učinkovitog tržišnog natjecanja u Zajednici.”

Ombudsmanica je stoga shvatila da Komisija smatra da su postupci za naknadu štete usko povezani s javnom provedbom pravila tržišnog natjecanja i da služe promicanju „javnog interesa” (uz promicanje „privatnog interesa”). Ombudsmanica se složila da, iako poduzeće A može imati privatni interes za traženje naknade štete od poduzeća C, njegova tužba za naknadu štete služi i javnom interesu.

44. U skladu sa sudskom praksom sudova Zajednice, u slučaju primjene jednog od izuzeća iz članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001, institucija koja posjeduje dokument dužna je provjeriti postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje određenog dokumenta [25]. Ukratko, na instituciji je koja posjeduje dokument da odvagne poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem dokumenta s javnim interesom da dokument bude dostupan [26]. Javni je interes u ovom predmetu da tužbe za naknadu štete povećaju odvraćajući učinak prava tržišnog natjecanja Unije.

45. Ombudsmanica je istaknula da Komisija, prema njezinu priznanju, dosad nije provela ocjenu o tome predstavlja li potreba za olakšavanjem postupaka za naknadu štete protiv društva C prevladavajući javni interes koji bi opravdao otkrivanje predmetnih dokumenata. Ombudsmanica je privremeno zaključila da taj propust u provedbi takve procjene predstavlja mogući slučaj nepravilnosti u postupanju. Kako bi se ispravio taj mogući slučaj nepravilnosti u postupanju, Ombudsman je iznio sljedeći prijedlog prijateljskog rješenja:

„Komisija bi mogla na odgovarajući način preispitati postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenata koje su zatražili podnositelji pritužbe. Pritom bi Komisija mogla uzeti u obzir javni interes za olakšavanje privatne provedbe, kako je utvrđeno u sudskoj praksi Suda i u Bijeloj knjizi o tužbama za naknadu štete zbog kršenja protumonopolskih pravila Europske komisije.

46. Ombudsmanica je smatrala da bi, među čimbenicima koje bi trebalo uzeti u obzir pri procjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje, Komisija trebala ocijeniti sadržavaju li dokumenti koji su predmet zahtjeva za pristup doista informacije koje općenito mogu biti korisne u bilo kojem postupku za naknadu štete pred nacionalnim sudovima. Takve informacije mogle bi se, primjerice, odnositi na štetu nanesenu trećim osobama, kao što je društvo A, i na uzročnu vezu između povrede prava tržišnog natjecanja Unije i štete nanesene tim trećim osobama. Ako dokumenti doista sadržavaju informacije koje bi nacionalnom sudu mogle biti korisne za ocjenu eventualnog postupka za naknadu štete koji se pred njim vodi, Ombudsman je pretpostavio da je vjerojatnije da će za otkrivanje tih dokumenata postojati prevladavajući javni interes.

47. Ombudsmanica je također smatrala da je među čimbenicima koje bi trebalo uzeti u obzir pri procjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje pitanje može li nacionalni sud učinkovito zatražiti pristup predmetnim dokumentima u skladu s člankom 15. Uredbe 1/2003 [27]. Ombudsmanica je u tom pogledu napomenula da, iako su nacionalni sudovi posebno ovlašteni zatražiti dokumente od Komisije, u skladu s Uredbom 1/2003 i primjenjivom sudskom praksom [28], nacionalnom sudu može biti teško podnijeti takve zahtjeve, osim ako je svjestan da Komisija posjeduje dokumente koji mogu biti relevantni za postupak za naknadu štete koji se pred njim vodi. Konkretno, nije vjerojatno da će nacionalni sud zatražiti od Komisije da mu dostavi dokumente, osim ako zna da predmetni dokumenti sadržavaju informacije koje mogu biti relevantne u pogledu štete prouzročene trećim osobama i/ili u pogledu uzročne veze između povrede prava tržišnog natjecanja Unije i štete prouzročene tim trećim osobama. Komisija bi stoga trebala razmotriti i. je li već dala (na primjer, na temelju informacija iz svoje odluke) ili ii. može li trenutačno (na primjer, izravnom korespondencijom s nacionalnim sudom) nacionalnom sudu dati na znanje da posjeduje dokumente koji bi mogli biti relevantni za postupak pred navedenim sudom kako bi mu se omogućilo da ostvari svoje pravo da zatraži preslike takvih dokumenata.

Argumenti izneseni Ombudsmanu nakon njegova prijateljskog prijedloga rješenja

48. Komisija je prvo tvrdila da se Uredba 1049/2001 ne bi trebala upotrebljavati za prikupljanje dokaza za privatne tužbe za naknadu štete [29].

49. Komisija je tvrdila i da se argumenti koje su iznijeli podnositelji pritužbe odnose samo na privatni interes za objavu. Naveo je da je, iako je točno da privatne tužbe za naknadu štete općenito nadopunjuju javnu provedbu i stoga služe javnom interesu, glavni cilj podnositelja pritužbe pokrenuti privatnu tužbu za naknadu štete u interesu njihova klijenta. Komisija se pozvala na točku 138. spojenih predmeta T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije [30], u kojoj je Prvostupanjski sud presudio da je pravo podnositelja zahtjeva na obranu u predmetu interes privatne prirode. Stoga je Komisija tvrdila da interes podnositelja pritužbe za dobivanje pristupa zatraženim dokumentima ne predstavlja prevladavajući javni interes.

50. Komisija je smatrala da su zatraženi dokumenti obuhvaćeni isključivo administrativnim funkcijama Komisije. Slijedom toga, kao što je to potvrdio Prvostupanjski sud u predmetu T-403/05, interes javnosti za dobivanje pristupa dokumentu na temelju načela transparentnosti nema jednaku važnost u slučaju dokumenta sastavljenog u upravnom postupku, namijenjenog primjeni pravila kojima se uređuje kontrola koncentracija ili prava tržišnog natjecanja općenito, kao u slučaju dokumenta koji se odnosi na postupak u kojem institucija Zajednice djeluje u svojstvu zakonodavca [31]. Situacija podnositelja pritužbe slična je situaciji na temelju koje je donesena presuda u predmetu T-403/05. U ovom je predmetu Prvostupanjski sud pojasnio da prevladavajući javni interes u smislu Uredbe mora biti objektivan i općenit te se ne smije razlikovati od pojedinačnih ili privatnih interesa, kao što su oni koji se odnose na pokretanje postupka protiv institucija Zajednice, s obzirom na to da takvi pojedinačni ili privatni interesi ne predstavljaju relevantan čimbenik [32]. Komisija je također istaknula da radi transparentnosti objavljuje verzije svojih protumonopolskih odluka koje nisu povjerljive.

51. Ako bi Komisija smatrala da olakšavanje postupka za naknadu štete predstavlja prevladavajući javni interes za otkrivanje zatraženih dokumenata, morala bi dostaviti dokumente povezane s protumonopolskim predmetima kad god se zahtjev podnese u potporu postupku za naknadu štete. Stoga bi odluka o otkrivanju traženih dokumenata imala dalekosežne posljedice. Ako bi Komisija otkrila tražene dokumente, signalizirala bi poslovnoj zajednici da će informacije prikupljene tijekom protumonopolskih postupaka biti javno dostupne ako se podnese zahtjev za pristup u vezi s tužbom za naknadu štete, čak i ako bi se takvim otkrivanjem naštetilo komercijalnim interesima poduzetnika koji su bili predmet postupka. To bi predstavljalo jasno kršenje obveza Komisije iz članka 339. UFEU-a (bivši članak 287. UEZ-a) i članka 28. Uredbe 1/2003 [33] te bi, kao rezultat toga, izložilo Zajednicu tužbama za naknadu štete protiv nje. Osim toga, takva javna objava dovela bi do situacije u kojoj bi poduzeća smanjila svoju suradnju na apsolutnu najmanju moguću mjeru i postala vrlo nevoljna da dostave informacije koje su Komisiji ključne za provedbu protumonopolskih ispitnih postupaka. Takav bi ishod ozbiljno utjecao na sposobnost Komisije da provodi pravo tržišnog natjecanja EU-a i time ispuni zadaće koje su joj povjerene Ugovorom.

52. U svojim očitovanjima podnositelji pritužbe nisu se slagali s Komisijom. Smatrali su da borba protiv protutržišnih praksi, pomažući u privatnim tužbama za naknadu štete, predstavlja prevladavajući javni interes. Izrazili su žaljenje zbog toga što Komisija nije odgovorila na zahtjev Ombudsmana da razmotri obavješćivanje nacionalnog suda da posjeduje dokumente koji bi mogli biti relevantni za postupak pred navedenim sudom. Napomenula je da je Komisija, unatoč svojoj obvezi povjerljivosti, u svojoj Odluci skrenula pozornost na te dokumente. Slično tome, nacionalni sudovi mogli bi skrenuti pozornost na te dokumente. Podnositelji pritužbe istaknuli su da nacionalni sudovi nisu bili upoznati s mogućnošću koja postoji na temelju Uredbe 1/2003 da zatraže dokumente od Komisije ili je nisu željeli iskoristiti.

Procjena Europskog ombudsmana na temelju koje je izrađen nacrt preporuke

53. Ombudsmanica se nije složila s argumentom Komisije da se Uredba 1049/2001 ne bi trebala upotrebljavati za prikupljanje dokaza za privatne tužbe za naknadu štete. Uredba 1049/2001 primjenjuje se na sve dokumente koje posjeduje institucija kojoj je upućen zahtjev za pristup. Činjenica da se posebnim pravilima određenim strankama u određenim okolnostima mogu dodijeliti posebna prava na pristup istim dokumentima ne znači da se zahtjev za javni pristup istim dokumentima ne može podnijeti ni na temelju Uredbe 1049/2001. U tom je pogledu ombudsmanica napomenula da je prvostupanjski sud izjavio sljedeće:

„[...] činjenica da poduzetnik koji je stranka koncentracije nema pravo na pristup internim dokumentima u upravnom spisu na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 802/2004 ne znači da se može isključiti da svaka osoba, bez obzira na to tko je ona, može imati pravo na pristup tim dokumentima na temelju načela utvrđenih u Uredbi br. 1049/2001“[34].

Ukratko, postojanje povlaštenih prava pristupa na temelju posebnih uredbi ne isključuje mogućnost traženja pristupa na temelju Uredbe 1049/2001.

54. Ombudsmanica je nadalje napomenula da je Komisija prvi put iznijela taj argument u svojem odgovoru na njegov prijedlog prijateljskog rješenja. Komisija u ovom slučaju nije odbila zahtjev podnositelja pritužbe za pristup i njihov ponovni zahtjev jer se Uredba 1049/2001 nije primjenjivala na zatražene dokumente.

55. Kad je riječ o argumentu Komisije da bi, ako bi smatrala da olakšavanje postupka za naknadu štete predstavlja „prevladavajući javni interes”, morala dostaviti dokumente povezane s protumonopolskim predmetima kad god se podnese zahtjev u potporu postupku za naknadu štete, ombudsmanica je napomenula da ta izjava može dovesti u zabludu. Postojanje javnog interesa u privatnoj provedbi ne znači da bi u svakom slučaju taj javni interes bio „prevladavajući” javni interes. Na pitanje je li javni interes u privatnoj provedbi „prevladavajući” javni interes može se odgovoriti samo uravnoteženjem javnog interesa u privatnoj provedbi, s jedne strane, i interesa na kojima se temelje izuzeća iz članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001, s druge strane. Ne može se isključiti da u određenim iznimnim slučajevima, nakon što je ispitala poseban zahtjev za pristup, Komisija može utvrditi da javni interes za otkrivanje ne nadmašuje neotkrivanje dokumenta.

56. Kad je riječ o konkretnim argumentima koje je iznijela Komisija, Ombudsman se najprije bavio zaštitom komercijalnih interesa trećih osoba, a zatim zaštitom svrhe istrage.

Zaštita komercijalnih interesa trećih strana

57. Člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001 predviđa se sljedeće:

„Institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:

komercijalne interese fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo, [...]

osim ako postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje.”

Kako je navedeno u njegovu prijedlogu prijateljskog rješenja, ombudsmanica smatra da zatraženi dokumenti sadržavaju poslovno osjetljive informacije te da bi javno otkrivanje tih dokumenata moglo naštetiti legitimnim komercijalnim interesima trećih strana. Međutim, iznimka u pogledu zaštite komercijalnih interesa primjenjuje se samo ako ne postoji prevladavajući javni interes. Prilikom primjene članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001 Komisija mora odvagnuti interes koji treba zaštititi neotkrivanjem i javni interes.

58. Na temelju radnog dokumenta Komisije priloženog Bijeloj knjizi o postupcima za naknadu štete zbog kršenja protumonopolskih pravila EZ-a [35] i presude Suda Europske unije u predmetu C-453/99 [36] Ombudsman je smatrao da javni interes u ovom predmetu proizlazi iz ocjene da postupci za naknadu štete povećavaju odvraćajući učinak prava tržišnog natjecanja EU-a. Ombudsmanica se stoga nije složila s Komisijinim argumentom da je u ovom slučaju u pitanju samo privatni interes. Naime, kako sama Komisija navodi u svojem odgovoru na prijedlog Ombudsmana o prijateljskom rješenju, „privatne tužbe za naknadu štete nadopunjuju javnu provedbu i služe javnom interesu”. Ombudsmanica je nadalje napomenula da je u predmetu T-22/02 Komisija tvrdila sljedeće: „Postojanjem pravnih lijekova za naknadu štete u građanskim stvarima može se ispuniti i javni interes u mjeri u kojoj je vjerojatno da će se njima odvratiti od kršenja pravila tržišnog natjecanja. Pravo Zajednice smatra da su ta pravna sredstva ključna za osiguravanje potpune primjene članaka 81. i 82. UEZ-a.”[37]

59. Komisija se pozvala na predmet T-403/05 [38], koji je smatrala sličnim ovom predmetu, kako bi bez daljnje analize zaključila da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje zatraženih dokumenata podnositeljima pritužbe.

60. Ombudsmanica se nije složila sa zaključkom Komisije. Napomenuo je da je tužitelj u predmetu T-403/05 također podnio tužbu za naknadu štete protiv Komisije zbog pogrešaka počinjenih u okviru prijave koncentracije [39]. Jedini „javni” interes za koji je tužitelj tvrdio da je u pitanju u predmetu T-403/05 bio je „javni interes za dobro sudovanje”. Prvostupanjski sud u tom je kontekstu istaknuo da je tužitelj tvrdio da bi mu pristup predmetnom dokumentu omogućio da bolje istakne svoj slučaj u svojoj tužbi za naknadu štete protiv Komisije. Ukratko, interes za olakšavanje „dobrog sudovanja” odnosio se isključivo na činjenicu da bi otkrivanje dokumenata moglo pomoći tužitelju da dobije tužbu za naknadu štete. Tužitelj nije istaknuo nijedan drugi interes koji bi se razlikovao od interesa za uspješno podnošenje tužbe za naknadu štete.

61. Sud je istaknuo da relevantni javni interes mora biti "objektivan i općenit te se ne smije razlikovati od pojedinačnih ili privatnih interesa, kao što su oni koji se odnose na pokretanje postupka protiv institucija Zajednice". Sud je zatim napomenuo da takvi „pojedinačni ili privatni interesi nisu element relevantan za odvagivanje interesa predviđeno člankom 4. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe”. Zaključak koji treba izvesti iz predmeta T-403/05 jest da interes za uspješno pokretanje postupka za naknadu štete, bez upućivanja na bilo koji drugi javni interes koji se može razlikovati i koji je objektivan i općenit, nije relevantan za odvagivanje interesa iz članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001.

62. Međutim, u ovom su slučaju podnositelji pritužbe podnijeli tužbu za naknadu štete nacionalnom sudu protiv društva za koje je Komisija utvrdila da je povrijedilo pravo tržišnog natjecanja Unije. Podnositelji pritužbe zatražili su pristup dokumentima u posjedu Komisije kako bi im se olakšalo podnošenje tužbe za naknadu štete protiv tog društva. Nije sporno da klijent podnositelja pritužbe ima privatni interes za pokretanje tog postupka za naknadu štete. Međutim, kako je prethodno istaknuto, u pitanju je i javni interes jer bi se djelovanjem podnositelja pritužbe odvratila druga poduzeća od kršenja pravila EU-a o tržišnom natjecanju. Sama Komisija dosljedno tvrdi da se ostvarenje tog javnog interesa može olakšati privatnom provedbom. Taj javni interes odvraćanja poduzeća od kršenja pravila EU-a o tržišnom natjecanju jasno se razlikuje od privatnog interesa za dobivanje naknade od određenog poduzeća. Nadalje, javni interes za odvraćanje poduzeća od kršenja pravila EU-a o tržišnom natjecanju očito je objektivan i općenit.

63. Ukratko, iznimka u pogledu zaštite komercijalnih interesa mora se odvagnuti u odnosu na javni interes za otkrivanje kako bi se provjerilo ima li javni interes za otkrivanje zapravo prednost pred interesom za zaštitu komercijalnih interesa. Stoga je na Komisiji da temeljito analizira činjenice i obrazloži svoju naknadnu odluku.

64. Odvagivanje opisano u točki 63. mora se provesti za svaki dokument kojem se traži pristup te se mora uzeti u obzir poseban sadržaj svakog dokumenta.

65. Kategorizacija niza dokumenata kao dokumenata koji sadržavaju poslovno osjetljive informacije ne znači da su svi dokumenti jednako osjetljivi. Osjetljiva priroda dokumenata može se razlikovati u mjeri u kojoj određene informacije mogu biti vrlo osjetljive, dok druge informacije mogu biti manje osjetljive. Komisija bi stoga pri provedbi analize opisane u točki 63. trebala uzeti u obzir poseban sadržaj svakog dokumenta te prirodu i važnost komercijalnih interesa koje treba zaštititi kako bi se točno uravnotežili privatni i javni interesi.

Zaštita svrhe istrage

66. U svojem odgovoru na prijedlog prijateljskog rješenja Komisija je iznijela novi argument. Tvrdio je da ako otkrije tražene dokumente, poruka koju šalje poslovnoj zajednici jest da će informacije prikupljene tijekom protumonopolskih postupaka biti javno dostupne, čak i ako bi se takvim otkrivanjem naštetilo komercijalnim interesima poduzetnika.

67. Ombudsmanica je napomenula da bi taj argument trebalo shvatiti kao upućivanje na drugu iznimku na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001, odnosno zaštitu svrhe istrage.

68. Ombudsmanica je bila potpuno svjesna javnog interesa da osigura da Komisija može učinkovito izvršavati svoju ulogu u provedbi članaka 101. i 102. UFEU-a (bivši članci 81. i 82. UEZ-a). Sposobnost Komisije da prikuplja informacije važan je element kojim se osigurava učinkovito izvršavanje njezine uloge.

69. Međutim, iako je prihvaćeno da se, kad je riječ o Komisijinoj sposobnosti prikupljanja informacija, može primijeniti iznimka koja se odnosi na zaštitu svrhe istrage, ipak se ta iznimka mora odvagnuti i u odnosu na javni interes za otkrivanje kako bi se provjerilo ima li javni interes za otkrivanje zapravo prednost pred interesom za zaštitu svrhe istrage. Ponovno je na Komisiji da provede tu cjelovitu analizu i obrazloži svoju naknadnu odluku.

70. Međutim, Ombudsman je smatrao da je pri međusobnom odvagivanju interesa potrebno razlikovati tri kategorije dokumenata:

• dokumente koji su dobrovoljno dostavljeni Komisiji u okviru pokajničkog programa;
• dokumente dobivene na zahtjev Komisije u skladu s člankom 18. Uredbe 1/2003;[40]
• dokumente dobivene nakon pretrage koju je provela Komisija u skladu s člankom 20. Uredbe 1/2003 [41].

71. Ombudsman nije isključio mogućnost da u određenim okolnostima, kako bi se zaštitio javni interes, bude potrebno osigurati zaštitu informacija koje su dobrovoljno dostavljene Komisiji u okviru pokajničkog programa, osobito ako je stranci koja dostavlja informacije odobren puni pokajnički program. Djelotvornost pokajničkog programa zapravo ne bi trebala biti ugrožena.

72. Ombudsmanica nije isključila mogućnost da učinkovitost pokajničkog programa ovisi i o uvjerenju podnositelja zahtjeva da Komisija neće otkriti dokumente trećim stranama. Međutim, u ovom slučaju Komisija nije pribavila nijedan od zatraženih dokumenata u okviru zahtjeva za primjenu pokajničkog programa.

73. Člankom 18. Uredbe 1/2003 Komisiji se dopušta da od poduzetnika i udruženja poduzetnika zahtijeva da Komisiji dostave sve potrebne informacije. U načelu, stranka koja je primatelj zahtjeva na temelju članka 18. Uredbe 1/2003 ne može odbiti taj zahtjev ili uskratiti određene informacije. Može biti razumno pretpostaviti da, unatoč obvezi odgovora na zahtjev u skladu s člankom 18. Uredbe 1/2003, poduzetnici mogu imati određenu marginu prosudbe u pogledu informacija koje se dostavljaju Komisiji, posebno u slučaju zahtjeva za pružanje informacija koji su široko formulirani [42]. Teško je jamčiti da će Komisija dobiti iste informacije ako postoji mogućnost da se takve informacije javno objave. U ovom slučaju dokumenti društva D prikupljeni su na temelju članka 11. Uredbe br. 17 [43], koji je istovjetan članku 18. Uredbe 1/2003 koji se sada primjenjuje. Nakon što je pregledao te dokumente tijekom inspekcije, Ombudsman nije mogao isključiti da bi otkrivanje tih dokumenata moglo negativno utjecati na sposobnost Komisije da prikuplja informacije.

74. Za razliku od kategorija dokumenata opisanih u točkama 72. do 73. ove presude, dokumenti koji su pribavljeni kao rezultat takozvanog „pretresa u zoru”, odnosno pretrage koju je Komisija provela u skladu s člankom 20. Uredbe 1/2003, prije člankom 14. Uredbe br. 17 [44], pribavljeni su bez pristanka ili suradnje stranke pod istragom. Ombudsmanica se stoga nije složila da bi na ovlasti Komisije za prikupljanje takvih dokumenata na bilo koji način negativno utjecala činjenica da bi se u konačnici mogao odobriti javni pristup tim dokumentima. U ovom je slučaju Komisija pribavila tri zatražena dokumenta u okviru pretrage koju je provela u skladu s prijašnjim člankom 14. Uredbe br. 17 u prostorijama društva B. Stoga moguće javno otkrivanje tih dokumenata nije moglo utjecati na Komisijinu sposobnost prikupljanja informacija.

75. Kako je prethodno navedeno, Komisija bi, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001, trebala odvagnuti interes za zaštitu dokumenata dobivenih tijekom istrage s javnim interesom za otkrivanje. Stoga bi Komisija u pogledu dokumenata društva D trebala procijeniti imaju li zaštita poslovno osjetljivih informacija i njihova sposobnost prikupljanja informacija prednost pred javnim interesom odvraćanja poduzeća od kršenja pravila EU-a o tržišnom natjecanju. Kad je riječ o dokumentima društva B, Komisija bi trebala procijeniti ima li javni interes odvratiti poduzeća od kršenja pravila EU-a o tržišnom natjecanju prednost nad zaštitom poslovno osjetljivih informacija.

76. Odvagivanje interesa, kako je prethodno opisano, također zahtijeva da institucija ocijeni konkretan sadržaj svakog dokumenta kako bi provjerila u kojoj mjeri dokument može biti od opće važnosti za bilo koju treću osobu u postupcima za naknadu štete pred nacionalnim sudovima (vidjeti točku 46. ove presude). Nadalje, Ombudsman je smatrao da je, među čimbenicima koje treba uzeti u obzir pri ocjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje, pitanje može li nacionalni sud učinkovito zatražiti pristup predmetnim dokumentima u skladu s člankom 15. Uredbe 1/2003 (vidjeti točku 47. ove presude)[45].

77. Kad je riječ o strahu Komisije da bi mogla biti izložena postupcima za naknadu štete ako objavi dokumente, Ombudsman je smatrao da se Komisija ne može smatrati odgovornom u postupku za naknadu štete ako objavi dokumente u skladu s pravilima o otkrivanju koja su za nju obvezujuća, uključujući pravila koja su u skladu s Uredbom 1049/2001.

78. S obzirom na navedeno ombudsmanica je utvrdila da je Komisija nastavila odbijati provesti potpunu analizu koja se zahtijeva na temelju Uredbe 1049/2001, odnosno odvagnuti javni interes za otkrivanje u odnosu na iznimku u pogledu zaštite komercijalnih interesa i, u slučaju dokumenata društva D, iznimku u pogledu zaštite svrhe istrage, kako bi provjerila ima li javni interes za otkrivanje zapravo prednost nad tim interesima. To je bio slučaj nepravilnosti u postupanju. Stoga je izradio odgovarajući nacrt preporuke.

79. Nacrt preporuke odnosio se samo na postupak koji bi Komisija trebala slijediti u pogledu dokumenata kojima je zatražen pristup na temelju Uredbe 1049/2001. Nije prejudicirao ishod postupka. Na Komisiji je da provede taj postupak. Nacrt preporuke i prijedlog prijateljskog rješenja imaju istu svrhu, a to je preporučiti i predložiti Komisiji da provede potpunu analizu dokumenata kojima je zatražen pristup na temelju Uredbe 1049/2001.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu nakon njegova nacrta preporuke

80. Komisija je u svojem odgovoru najprije ocijenila može li tužba za naknadu štete predstavljati javni interes. Upućuje na predmete Općeg suda T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije [46] i zaključuje da pravo na obranu ne može kao takvo predstavljati prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenta. Osim toga, naveo je da je u predmetu T-403/05 MyTravel/Komisija [47] Opći sud smatrao da, u okviru tužbe za naknadu štete koju je poduzetnik podnio protiv institucije Zajednice, cilj tužitelja da dobije pristup dokumentima kako bi mogao bolje istaknuti svoj slučaj u svojoj tužbi za naknadu štete ne predstavlja sam po sebi prevladavajući javni interes za otkrivanje koji bi bio dovoljno velik da prevlada nad izuzećem iz članka 4. Uredbe 1049/2001.

81. Komisija se nije složila s tumačenjem Ombudsmana da bi javni interes u smislu Uredbe 1049/2001 postojao samo zbog činjenice da se podnositelj zahtjeva za pristup poziva na mogućnost tužbe za naknadu štete. Kao što to proizlazi iz sudske prakse, na temelju Uredbe 1049/2001 pristup dokumentima nije omogućen za jednu određenu svrhu. Nakon što je pristup odobren jednoj osobi, dokumenti ulaze u javnu domenu i dostupni su svima. Stoga prevladavajući javni interes mora vrijediti za cijelu "javnost" i ne može vrijediti samo za podnositelja zahtjeva. Osim toga, iz presude Suda u predmetima T-391/03 i T-70/04 proizlazi da je potrebno razlikovati opći interes koji čini temeljno pravo od činjenice da se ono pojedinačno očituje u konkretnom slučaju.

82. Komisija je zatim navela da pravo na naknadu štete i privatne protumonopolske tužbe za naknadu štete općenito povećavaju učinkovitost članaka 101. i 102. UFEU-a (nekadašnji članci 81. i 82. UEZ-a) i mogu imati veći odvraćajući učinak na protutržišno ponašanje. Na taj način ostvaruju javni interes. Međutim, s obzirom na vrlo ozbiljnu štetu koja se poduzetniku može učiniti otkrivanjem poslovno osjetljivih informacija, takvi interesi moraju biti zaštićeni sredstvima kojima se pravedno uravnotežuje potreba da se omogući naknada štete u odnosu na legitimne interese poduzetnika. Naime, pravo poduzetnika na zaštitu poslovnih tajni i drugih poslovnih informacija od strane institucija Zajednice također je sadržano u Ugovoru na temelju članka 339. UFEU-a (bivši članak 287. UEZ-a) i preuzeto u sekundarnom zakonodavstvu. Kao što je Sud naveo u predmetu T-353/94 Postbank NV protiv Komisije [48], čak i kada nudi suradnju nacionalnim jurisdikcijama, Komisija ni u kojem slučaju ne smije ugroziti jamstva koja su pojedincima dana odredbama Zajednice o poslovnoj tajni.

83. Općenito govoreći, privatne tužbe za naknadu štete nadopunjuju javnu provedbu jer "znatno doprinose održavanju učinkovitog tržišnog natjecanja u Zajednici ".[49] Komisija je navela da se u radnom dokumentu priloženom Bijeloj knjizi o tužbama za naknadu štete zbog kršenja protumonopolskih pravila EZ-a, na koji je Ombudsman uputio u svojem prijedlogu prijateljskog rješenja, navodi da se Uredba 1049/2001 ne bi trebala koristiti za prikupljanje dokaza za privatne tužbe za naknadu štete. U odjeljku 104. ovog dokumenta navodi se sljedeće: „U tom je kontekstu važno naglasiti da, prema mišljenju Komisije, članak 255. UEZ-a i Uredba 1049/2001 o utvrđivanju načela, uvjeta i ograničenja javnog pristupa dokumentima u posjedu institucija Zajednice obično ne predstavljaju odgovarajuću pravnu osnovu za dobivanje pristupa dokazima za potrebe pokretanja privatnih postupaka za naknadu štete.” U bilješci 50. u radnom dokumentu dodatno se objašnjava sljedeće: „Osobe koje traže pristup dokumentima na temelju [Uredbe 1049/2001] ne moraju obrazložiti svoj zahtjev. Ako je dokument dostupan na temelju te uredbe, svatko može imati pristup. Posljedica toga je da otkrivanje jednoj osobi ima učinak da dokument ulazi u javnu domenu jer je dostupan svima drugima. Po svojoj prirodi, dokumenti podneseni Komisiji u okviru protumonopolskih postupaka mogu sadržavati poslovno osjetljive informacije čije bi javno otkrivanje moglo naštetiti legitimnim interesima predmetnih poduzetnika. Osim toga, javni interesi, primjerice zaštita svrhe inspekcija i istraga u smislu članka 4. Uredbe 1049/2001, također mogu zahtijevati zaštitu takvih informacija. Stoga se stranke u građanskim postupcima za naknadu štete ne bi trebale oslanjati na tu uredbu kako bi dobile pristup dokazima za svoj zahtjev za naknadu štete.”

84. Komisija je zaključila da se u ovom slučaju ne može pozvati na radni dokument kako bi se opravdao prevladavajući javni interes u smislu Uredbe 1049/2001.

85. Komisija je zatim ispitala konkretan sadržaj svakog dokumenta, pri čemu je odvagnula interes koji treba zaštititi neotkrivanjem s javnim interesom za otkrivanje. Prema Komisijinu mišljenju, čak i ako bi ta ocjena dovela do zaključka da u ovom slučaju postoji prevladavajući javni interes, pristup se ne bi mogao odobriti. Dva tražena dokumenta dolaze od društva D. Prvi je dokument odgovor društva D na Komisijin zahtjev za informacije. Ovaj dokument sadrži informacije o količini proizvoda koje je tvrtka D isporučila različitim klijentima. Drugi dokument je pismo tvrtke D tvrtki C o isporukama proizvoda.

86. Ostala tri dokumenta sadržavaju internu korespondenciju e-pošte društva B. Ti dokumenti pružaju osnovne informacije o isporuci proizvoda i upotrebljavaju se u odluci za ilustraciju strategije društva B. Drugim riječima, pružaju dokaze o povredi prava tržišnog natjecanja Unije.

87. Komisija je navela da se ne može isključiti da bi pet dokumenata moglo biti relevantno u pogledu zahtjeva trećih osoba za naknadu štete. Međutim, pri procjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje Komisija je razmotrila i može li nacionalni sud učinkovito zatražiti pristup predmetnim dokumentima u skladu s člankom 15. Uredbe 1/2003.

88. Komisija je napomenula da njezina Odluka sadržava konkretne informacije o pet predmetnih dokumenata. U odluci se navodi sadržaj dokumenata i jasno se upućuje na broj stranice spisa na kojoj se dokument nalazi. Informacije dostupne u odluci Komisije omogućuju nacionalnom sudu da učinkovito zatraži pristup dokumentima na temelju članka 15. Uredbe 1/2003.

89. Komisija je istaknula da je primjena članka 15. Uredbe 1/2003 jedina odgovarajuća pravna osnova za dobivanje pristupa dokumentima, pod uvjetom da ne postoje iznimke kojima bi se opravdalo odbijanje u skladu s utvrđenjima Suda u predmetu C-2/88 Zwartveld [50], odnosno imperativni razlozi koji se odnose na potrebu izbjegavanja bilo kakvog zadiranja u funkcioniranje i neovisnost Zajednica te zaštitu prava trećih strana. Člankom 15. Uredbe 1/2003 u načelu se dopušta pribavljanje dokumenata za tužbu za naknadu štete pred nacionalnim sudom, a da pritom ne postoji opasnost od ulaska dokumenata u javnu domenu. Naime, u skladu s presudom u predmetu T-353/94 [51], nacionalni sud trebao bi osigurati zaštitu povjerljivih informacija, osobito poslovnih tajni.

90. Komisija je smatrala da se, u skladu s odredbama Uredbe 1049/2001 i s obzirom na trenutačnu sudsku praksu, u ovom slučaju ne može utvrditi javni interes za otkrivanje. Stoga nije bila potrebna daljnja usporedna procjena interesa koje treba zaštititi. Nadalje, čak i da postoji javni interes, otkrivanje dokumenata ne bi bilo opravdano jer pravo Zajednice predviđa zaštitu javnog interesa putem posebnog postupka u kojem dokumenti koji sadrže poslovno osjetljive informacije ne moraju biti dostupni široj javnosti.

91. Podnositelji pritužbe u svojim su očitovanjima napomenuli da Komisija nije isključila da bi predmetni dokumenti mogli biti od određenog interesa za tužbu za naknadu štete i da je neizravno potaknula nacionalni sud da zatraži pristup tim dokumentima u skladu s člankom 15. Uredbe 1/2003 kako ti dokumenti ne bi postali javni. Podnositelji pritužbe zatražili su od Ombudsmana da ponovi prijedlog koji je uputio Komisiji u svojem prijedlogu prijateljskog rješenja, odnosno da se može obratiti nacionalnom sudu kako bi ga potaknuo da podnese taj zahtjev.

Procjena Europskog ombudsmana nakon njegova nacrta preporuke

92. Kao prvo i kako je navedeno u njegovu nacrtu preporuke, Europski ombudsman naglašava da se Uredba 1049/2001 primjenjuje na sve dokumente koje posjeduje Komisija. Stoga je Uredba 1049/2001 odgovarajuća pravna osnova za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima o kojima je riječ u ovom predmetu [52]. Činjenica da se pristup dokumentima u spisu o tržišnom natjecanju koji posjeduje Komisija može omogućiti određenim povlaštenim stranama na temelju posebnih uredbi ni na koji način ne znači da se Uredba 1049/2001 ne primjenjuje i na te dokumente [53].

93. Ombudsmanica se slaže da će mnogi dokumenti koji čine dio spisa Komisije u postupcima prava tržišnog natjecanja EU-a, s obzirom na samu prirodu tih postupaka, sadržavati poslovne tajne i druge poslovno osjetljive informacije [54]. Ako posebna analiza dokumenta u posjedu Komisije stvarno dovede do zaključka da dokument sadržava poslovne tajne i/ili druge poslovno osjetljive informacije, javni pristup takvim dokumentima može se odobriti samo ako postoji „prevladavajući javni interes” za otkrivanje [55].

94. Ombudsman u tom kontekstu ističe da je točna svrha njegova nacrta preporuke bila zatražiti od Komisije da provede potpunu analizu koja se zahtijeva na temelju Uredbe 1049/2001, odnosno da ocijeni postoji li „prevladavajući javni interes” za otkrivanje dokumenata. Međutim, pri izradi nacrta preporuke Ombudsman nije iznio nikakve pretpostavke o mogućem ishodu takve analize.

95. Komisija tvrdi da u ovom slučaju ne postoji „javni interes” u smislu Uredbe 1049/2001 za javno otkrivanje dokumenata. Tvrdio je da, u skladu s Uredbom 1049/2001, nakon što je pristup odobren jednoj osobi, dokument ulazi u javnu domenu. Na temelju toga zaključuje da „prevladavajući javni interes mora vrijediti za cijelu javnost”.

96. U ovom slučaju podnositelji pritužbe očito imaju privatni interes za dobivanje pristupa predmetnim dokumentima. Točnije, klijent podnositelja pritužbe želi dobiti dokumente kako bi povećao svoje izglede za dobivanje odštete od društva za koje je utvrđeno da je prekršilo pravo tržišnog natjecanja EU-a. Ombudsmanica se slaže da pojedinačni razlog podnositelja zahtjeva za traženje pristupa nije čimbenik koji bi trebalo uzeti u obzir pri utvrđivanju treba li odobriti pristup [56].

97. Međutim, osim privatnog interesa za dobivanje naknade štete od poduzeća koje je već povrijedilo pravo tržišnog natjecanja EU-a, postoji i javni interes za jačanje privatne provedbe pravila EU-a o tržišnom natjecanju pred nacionalnim sudovima. Iako šira javnost od takvih tužbi za naknadu štete ne dobiva izravno naknadu štete, na interes šire javnosti ipak utječe odvraćajući učinak koji uspješne tužbe za naknadu štete imaju na buduće ponašanje svih poduzetnika na koje se primjenjuje pravo tržišnog natjecanja Unije. To je zato što povećana učinkovitost prava tržišnog natjecanja EU-a općenito pozitivno utječe na strukturu tržišnog natjecanja na svim tržištima u EU-u, čime se potrošačima omogućuje pristup boljim proizvodima i/ili nižim cijenama. Povećanje odvraćajućeg učinka prava tržišnog natjecanja EU-a, koje pak povećava njegovu učinkovitost, stoga je u interesu svih građana EU-a.

98. Ukratko, manje je vjerojatno da će takvi poduzetnici povrijediti pravo tržišnog natjecanja Unije te je stoga manje vjerojatno da će nanijeti štetu potrošačima Unije općenito ako smatraju da postoji veća vjerojatnost da će postupci za naknadu štete pokrenuti pred nacionalnim sudovima protiv poduzetnika koji povrijede pravo tržišnog natjecanja Unije biti uspješni. U tom pogledu ombudsmanica naglašava da se Komisija slaže da se privatnim, protumonopolskim tužbama za naknadu štete nastoji ostvariti i „javni interes”[57].

99. Ombudsmanica ističe da, ako podnositelj zahtjeva može (također) imati zaseban privatni interes za dobivanje pristupa dokumentu, to nije čimbenik koji bi trebao pozitivno ili negativno utjecati na analizu postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje. U vezi s tim, Ombudsmanica napominje da Komisija upućuje na Franchet i Byk [58] kako bi tvrdila da je „potrebno razlikovati opći interes od činjenice da se on pojedinačno očituje u određenom predmetu.”[59] Ombudsmanica napominje da je Prvostupanjski sud u predmetima Franchet i Byk naveo:

„Opći interes koji tužitelji tvrde jest pravo na pošteno suđenje. Točno je da je pravo na pošteno suđenje samo po sebi opći interes. Međutim, činjenica da se to pravo u ovom slučaju očituje u osobnom interesu tužiteljâ da se brane podrazumijeva da interes na koji se pozivaju tužitelji nije opći, nego privatni interes.”[60]

100. Ukratko, Prvostupanjski sud istaknuo je da se u predmetima Franchet i Byk uopće ne može praviti razlika između prava na pošteno suđenje (koje bi in abstracto bilo od općeg interesa) i izražavanja tog prava u predmetu o kojem odlučuje Sud (pravo na pošteno suđenje očitovalo se u predmetima Franchet i Byk kao osobni interes tužiteljâ da se brane). Valja naglasiti da je u ovom slučaju opći interes povećanje odvraćajućeg učinka koji uspješni postupci za naknadu štete imaju na buduće ponašanje svih poduzetnika na koje se primjenjuje pravo tržišnog natjecanja EU-a. Taj opći javni interes nije jednak posebnom interesu podnositelja pritužbe. Ukratko, u ovom se slučaju opći interes (povećanje odvraćajućeg učinka prava tržišnog natjecanja EU-a na buduće ponašanje svih poduzetnika) može jasno razlikovati od interesa podnositelja pritužbe (koji treba dobiti naknadu u konkretnoj tužbi za naknadu štete)[61].

101. Slično tome, ombudsmanica napominje da Komisija ponovno upućuje na predmet MyTravel [62]. Navodi da je u okviru tužbe za naknadu štete koju je poduzetnik podnio protiv institucije Zajednice Prvostupanjski sud smatrao da cilj tužitelja, koji se sastoji u dobivanju pristupa dokumentima kako bi se njegov slučaj bolje izložio u tužbi za naknadu štete, sam po sebi [63] ne predstavlja prevladavajući javni interes za otkrivanje koji može prevladati nad iznimkom iz članka 4. Uredbe 1049/2001. Kako je navedeno u njegovu nacrtu preporuke (vidjeti točke od 60. do 62. ove presude), Ombudsman je već naveo da je jedini „javni interes” koji je podnositelj zahtjeva tvrdio u predmetu MyTravel „javni interes za dobro sudovanje”. Prvostupanjski sud istaknuo je da je u tom kontekstu tužitelj tvrdio da bi mu pristup predmetnim dokumentima omogućio da bolje istakne svoj slučaj u okviru tužbe za naknadu štete protiv Komisije. Ukratko, interes za olakšavanje "dobrog sudovanja" u tom se slučaju odnosio samo na činjenicu da bi otkrivanje dokumenata moglo pomoći tužitelju da dobije svoju tužbu za naknadu štete. Tužitelj nije istaknuo nijedan drugi interes koji bi se razlikovao od interesa za uspješno podnošenje tužbe za naknadu štete. Prvostupanjski sud istaknuo je da relevantni javni interes mora biti "objektivan i općenit te se ne smije razlikovati od pojedinačnih ili privatnih interesa, kao što su oni koji se odnose na pokretanje postupka protiv institucija Zajednice" (moje isticanje). Prvostupanjski sud nadalje je napomenuo da takvi „pojedinačni ili privatni interesi nisu element relevantan za odvagivanje interesa predviđeno člankom 4. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe”. Iz presude MyTravel treba zaključiti da interes za uspješno pokretanje postupka za naknadu štete, bez upućivanja na bilo koji drugi javni interes koji se može razlikovati i koji je objektivan i općenit, neće biti relevantan za odvagivanje interesa iz članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001. Međutim, kako je prethodno navedeno, u ovom se slučaju opći interes (povećanje odvraćajućeg učinka prava tržišnog natjecanja EU-a na buduće ponašanje svih poduzetnika na koje se primjenjuje pravo tržišnog natjecanja EU-a) može jasno razlikovati od interesa podnositelja pritužbe (koji se sastoji od naknade štete u konkretnoj tužbi za naknadu štete). Taj razlikovni javni interes također je objektivan i općenit.

102. Iako svakako postoji javni interes za jačanje privatne provedbe pravila EU-a o tržišnom natjecanju pred nacionalnim sudovima, sama ta činjenica ne znači automatski da će postojati javni interes za javno otkrivanje predmetnih dokumenata u ovom predmetu. Ombudsmanica prije svega naglašava da, kako bi se javnim interesom poboljšala privatna provedba pravila EU-a o tržišnom natjecanju na način da se podrazumijeva da će postojati javni interes za javno otkrivanje predmetnih dokumenata, predmetni dokumenti moraju biti relevantni za sudove pred kojima su pokrenuti postupci za naknadu štete. Ombudsmanica u tom pogledu napominje da je Komisija u svojem detaljnom mišljenju Ombudsmanu zapravo navela da predmetni dokumenti mogu sadržavati informacije koje mogu biti relevantne u pogledu tužbi za naknadu štete.

103. Sama činjenica da postoji javni interes za otkrivanje predmetnih dokumenata ne zahtijeva da se dokumenti otkriju na temelju Uredbe 1049/2001. Kako bi objavljivanje bilo pravno obvezno, javni interes mora imati prednost pred interesima neotkrivanja.

104. Iako je Komisija u svojem mišljenju zagovarala potrebu za provođenjem odvagivanja koje se zahtijeva Uredbom 1049/2001, unatoč svojim argumentima to je učinila. Ukratko, odvagnula je interes za zaštitu neotkrivanjem i javni interes za otkrivanje. Europski ombudsman prvo pohvaljuje Komisiju za taj pozitivan pristup, što u praksi znači da je Komisija bila spremna slijediti nacrt preporuke Europskog ombudsmana.

105. Ombudsmanica smatra da se načelima dobre uprave od Komisije zahtijeva da pruži detaljna i uvjerljiva objašnjenja o tome kako je provela odvagivanje propisano Uredbom 1049/2001. Naime, Ombudsman je dosljedno smatrao da svako odbijanje pristupa može biti valjano i uvjerljivo samo ako je točan način na koji će otkrivanje ugroziti istragu jasno i precizno objašnjen [64]. U tom pogledu ističe da se temeljitom procjenom od Komisije zahtijeva da zauzme stajalište o razini štete koja bi bila prouzročena otkrivanjem interesa zaštićenog iznimkom i o mjeri u kojoj bi javnost imala koristi od otkrivanja. Razina štete prouzročene otkrivanjem može se zatim usporediti s koristi za javni interes koja proizlazi iz otkrivanja kako bi se utvrdilo ima li javni interes za otkrivanje prednost pred štetom prouzročenom otkrivanjem. Kako bi se došlo do takvog zaključka, potrebno je provesti analizu konkretnog sadržaja dokumenata. Ombudsman u tom pogledu ponovno napominje da je Prvostupanjski sud odbio kao nedostatnu ocjenu dokumenata s obzirom na kategorije, a ne na temelju stvarnih informacija sadržanih u tim dokumentima [65]. Nadalje, Sud je naveo da se institucija ne bi trebala oslanjati na puke tvrdnje koje ni na koji način nisu potkrijepljene detaljnim argumentima kako bi opravdala svoje odbijanje pristupa [66].

106. Ombudsmanica napominje da je Komisija uputila na predmet T-353/94 (Postbank NV protiv Komisije)[67]. Iako se ovaj predmet ne odnosi izravno na pitanje javnog pristupa dokumentima (odnosi se na izravnu suradnju između Komisije i nacionalnih sudova), Ombudsman smatra da je to relevantno u pogledu procjene relativne važnosti koju sudovi Zajednice smatraju potrebnom za zaštitu povjerljivih informacija i poslovnih tajni koje je Komisija dobila u postupcima tržišnog natjecanja. Prvostupanjski sud u tom je predmetu naveo:

„Međutim, nudeći svoju suradnju nacionalnim sudovima, Komisija ni u kojem slučaju ne smije ugroziti jamstva koja su pojedincima dana odredbama Zajednice o čuvanju poslovne tajne (vidjeti Delimitis, stavak 53.). Poštovanje takvih jamstava zahtijeva da Komisija, suočena sa zahtjevom poduzetnika koji je ovlašten tim sudovima podnijeti dokumente koji sadržavaju povjerljive informacije i poslovne tajne, poduzme sve potrebne mjere opreza kako bi osigurala da se pravo predmetnih poduzetnika na zaštitu tih informacija ne ugrozi prijenosom dokumenata nacionalnim sudovima ili tijekom tog prijenosa. Takve mjere opreza mogu posebno uključivati obavješćivanje potonjih o dokumentima ili odlomcima dokumenata koji sadržavaju povjerljive informacije ili poslovne tajne. Kao što je već istaknuto, tada je odgovornost nacionalnog suda zajamčiti zaštitu povjerljivosti takvih informacija ili poslovnih tajni.”[68]

Stoga iz presude Postbank proizlazi da, u mjeri u kojoj se moraju poduzeti znatne mjere opreza čak i kada se takve informacije prenose izravno nacionalnom sudu, nužnost zaštite dokumenata koji sadržavaju takve informacije mora biti vrlo važna [69].

107. Komisija je napomenula da dva zatražena dokumenta potječu od društva D. Prvi je dokument odgovor društva D na Komisijin zahtjev za informacije. Ovaj dokument sadrži informacije o količini proizvoda koje je tvrtka D isporučila različitim klijentima. Drugi dokument je pismo tvrtke D tvrtki C o isporukama proizvoda. Ombudsmanica se slaže da je to objašnjenje dovoljno kako bi se pokazalo da ti dokumenti sadržavaju informacije koje su poslovno vrlo osjetljive.

108. Komisija navodi da ostala tri dokumenta sadržavaju internu korespondenciju e-poštom društva B. Oni pružaju osnovne informacije o opskrbi proizvodima. Ombudsmanica smatra da je to objašnjenje dovoljno i za dokazivanje da ti dokumenti sadržavaju poslovno osjetljive informacije.

109. Pri donošenju tih zaključaka Ombudsman uzima u obzir činjenicu da razina detaljnosti koja se zahtijeva od Komisije pri pružanju takvih objašnjenja nikada ne može biti takva da od Komisije zahtijeva otkrivanje povjerljivih informacija sadržanih u dokumentima koji se razmatraju [70].

110. Suprotno tomu, kad je riječ o mjeri u kojoj postoji javni interes za otkrivanje, Ombudsman smatra da su sljedeća pitanja relevantna za ocjenu mjere u kojoj bi javnost imala koristi od javnog otkrivanja predmetnih dokumenata:

(a) U kojoj bi mjeri dokumenti mogli biti korisni za utvrđivanje osnovanosti tužbi za naknadu štete i, prema tome, u kojoj je mjeri javno otkrivanje korisno za jačanje privatne provedbe pravila EU-a o tržišnom natjecanju? Ukratko, koliko bi dokumenti mogli biti važni u postupcima za naknadu štete?

(b) Postoje li druge mogućnosti, osim davanja javnog pristupa traženim dokumentima, kojima bi se postigao isti krajnji rezultat jačanja privatne provedbe pravila EU-a o tržišnom natjecanju?

111. Što se tiče važnosti konkretnih informacija za postupak za naknadu štete, Ombudsman napominje da je Komisija u svojem detaljnom mišljenju Ombudsmanu zapravo utvrdila mogu li predmetni dokumenti sadržavati informacije koje mogu biti relevantne za postupak za naknadu štete (vidjeti točku 87. ove presude). Komisija je ispitala sadržaj svakog dokumenta i dala naznake o njegovu sadržaju. Takve informacije pokazuju koliko predmetni dokumenti mogu biti relevantni za nacionalni sud.

112. Kad je riječ o tome postoje li druge mogućnosti, osim davanja javnog pristupa predmetnim dokumentima, kojima bi se postigao isti krajnji rezultat povećanja odvraćajućeg učinka prava tržišnog natjecanja Unije učinkovitijim sustavom privatne provedbe, Komisija je uputila i na članak 15. Uredbe 1/2003. U skladu s člankom 15. Uredbe 1/2003, nacionalni sudovi posebno su ovlašteni zatražiti dokumente od Komisije za potrebe primjene članaka 101. i 102. UFEU-a. Nacionalni sudovi stoga mogu imati pristup dokumentima koji sadržavaju poslovno osjetljive informacije bez otkrivanja njihova sadržaja strankama ili javnosti. Javni interes povećanja odvraćajućeg učinka prava tržišnog natjecanja EU-a učinkovitijim sustavom privatne provedbe stoga se može postići bez davanja javnog pristupa dokumentima. Ta je činjenica izravno relevantna za odvagivanje koje Komisija mora provesti u skladu s Uredbom 1049/2001.

113. Činjenica da se ista javna korist od učinkovitijeg sustava privatne provedbe prava tržišnog natjecanja EU-a može ostvariti alternativnim kanalom, odnosno člankom 15. Uredbe 1/2003, i da taj kanal nudi jamstva za zaštitu legitimnih interesa trećih strana [71] znatno umanjuje važnost potrebe za odobravanjem javnog pristupa u kontekstu odvagivanja. To opažanje ne podrazumijeva da se Uredba 1/2003 primjenjuje na predmetne dokumente uz isključenje Uredbe 1049/2001, nego da se cjelovitom analizom na temelju Uredbe 1049/2001 kao relevantan čimbenik uzimaju u obzir učinci Uredbe 1/2003 [72].

114. Ombudsmanica napominje da je Komisija u svojem detaljnom mišljenju pojasnila moguću važnost koju bi informacije sadržane u predmetnim dokumentima mogle imati za postupak za naknadu štete pred nacionalnim sudom. Ombudsmanica također napominje da bi podnositelji pritužbe mogli skrenuti pozornost nacionalnog suda na detaljno mišljenje, koji u skladu s člankom 15. Uredbe 1/2003 može zatražiti dokumente od Komisije za potrebe primjene članaka 101. i 102. UFEU-a. Naposljetku, Ombudsman napominje da je Komisija također obavijestila podnositelje pritužbe o potonjoj mogućnosti [73]. Ombudsmanica smatra da je Komisija time povećala praktičnu učinkovitost mehanizma iz članka 15. kao načina promicanja javnog interesa u privatnoj provedbi, čime se smanjuje potreba za promicanjem istog javnog interesa odobravanjem javnog pristupa predmetnim dokumentima. Ombudsmanica bi željela potaknuti Komisiju da razmotri bi li bilo korisno usvojiti sličan pristup u budućim predmetima te će stoga u skladu s time iznijeti dodatnu primjedbu.

115. Ombudsman je u svojem nacrtu preporuke također zatražio od Komisije da odvagne javni interes za otkrivanje dokumenata s iznimkom u pogledu zaštite svrhe istrage kako bi provjerila postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje. Komisija je sada provela dostatnu analizu kako bi pokazala zašto javni interes za otkrivanje svih pet dokumenata ne bi prevladao nad iznimkom iz članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe 1049/2001, odnosno iznimkom koja se odnosi na potrebu zaštite komercijalnih interesa. Ako je jasno da je odbijanje javnog pristupa opravdano na temelju jedne iznimke iz Uredbe 1049/2001, neće biti potrebno dokazati da bi odbijanje javnog pristupa bilo opravdano i na temelju druge iznimke. Sada je jasno da je odluka Komisije da ne odobri javni pristup utemeljena na članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe 1049/2001. U tom kontekstu Ombudsman sada ne smatra potrebnim da Komisija u ovom slučaju odvagne i javni interes za otkrivanje dokumenata s iznimkom koja se odnosi na zaštitu svrhe istrage.

116. Ukratko, uzimajući u obzir sve prethodno navedene čimbenike, Ombudsman zaključuje da je Komisija prihvatila njegov nacrt preporuke za provedbu potpune analize dokumenata kojima je zatražen pristup na temelju Uredbe 1049/2001.

117. Ombudsmanica je svjesna osjetljive i složene prirode pitanja kojima se bavi ova istraga, a koja se odnose i na primjenu Uredbe 1049/2001 i na razvojnu politiku Komisije u pogledu privatne provedbe prava tržišnog natjecanja EU-a. Ombudsmanica napominje da je Komisija uložila znatne napore kako bi u najvećoj mogućoj mjeri riješila pitanja postavljena ovom pritužbom. U tom kontekstu želi zahvaliti Komisiji na duhu suradnje u kojem mu je ona odgovorila tijekom ove istrage.

B. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Komisija je prihvatila nacrt preporuke Europskog ombudsmana.

Podnositelji pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

DRUGO PODRUČJE

Ombudsmanica ističe da bi Komisija mogla promicati javni interes za privatnu provedbu mehanizmom iz članka 15. Uredbe 1/2003 tako da pri odgovaranju na zahtjev za pristup dokumentima iz Komisijinih spisa o tržišnom natjecanju u skladu s Uredbom 1049/2001 navede i. da su, u skladu s člankom 15. Uredbe 1/2003, nacionalni sudovi ovlašteni zatražiti dokumente od Komisije za potrebe primjene članaka 101. i 102. UFEU-a i ii. mogu li predmetni dokumenti biti relevantni za postupke za naknadu štete pred nacionalnim sudovima.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sastavljeno u Strasbourgu 6. travnja 2010.

---

[1] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str.

[2] Društvo C (pravni sljednik društva B) podnijelo je žalbu Prvostupanjskom sudu protiv Odluke. Prvostupanjski sud potvrdio je odluku Komisije. Društvo C podnijelo je žalbu Sudu Europske unije protiv presude Prvostupanjskog suda. Sud je odbio žalbu društva C (ova se pritužba Ombudsmanu ne odnosi na pitanja kojima se bave europski sudovi u prethodno navedenim predmetima).

[3] Spojeni predmeti T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije [2006.] ECR II-2023. U predmetu Franchet i Byk/Komisija Sud je naveo sljedeće: Članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti na način da se ta odredba, čiji je cilj zaštita „svrhe inspekcija, istraga i revizija”, primjenjuje samo ako otkrivanje predmetnih dokumenata može ugroziti dovršenje inspekcija, istraga ili revizija. [...] dopustiti da različiti dokumenti koji se odnose na inspekcije, istrage ili revizije budu obuhvaćeni iznimkom iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 dok se ne odluči o daljnjim mjerama koje treba poduzeti, učinilo bi pristup dokumentima IAS-a ovisnim o neizvjesnom, budućem i eventualno udaljenom događaju, ovisno o brzini i marljivosti različitih tijela.”

[4] U članku 339. UFEU-a (bivši članak 287. UEZ-a) navodi se sljedeće:

„Od članova institucija Unije, članova odbora te dužnosnika i ostalih službenika Unije zahtijeva se, čak i nakon prestanka njihovih dužnosti, da ne otkrivaju podatke koji su obuhvaćeni obvezom čuvanja poslovne tajne, posebno podatke o poduzećima, njihovim poslovnim odnosima ili njihovim troškovnim komponentama.”

[5] Uredba Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora, SL 2003 L 1.

[6] Odluka o pritužbi 1463/2005/TN.

[7] Spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P Švedska protiv Vijeća i drugih [2008.], još nije objavljeno, točka 43.

[8] Spojeni predmeti T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94, T-314/94, T-315/94, T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 i T-335/94 Limburgse Vinyl protiv Komisije [1999.] ECR II-931.

Točka 151. glasi kako slijedi: „S obzirom na taj opći cilj i zadaću dodijeljenu Komisiji, Opći sud smatra da, iako nakon presude od 15. lipnja 1994. kojom je poništena odluka iz 1988. Komisija nije bila dužna donijeti odluku kako bi potvrdila postojanje spornog protutržišnog ponašanja, ni ona nije bila spriječena da to učini...”(moje isticanje)

[9] Vidjeti predmet T-37/91 ICI protiv Komisije [1995.] ECR II-1901.

U stavku 72. navodi se sljedeće: „Isto tako, nedostatak objektivnosti koji je navodno dokazala Komisija, koja je, prema tužiteljevu mišljenju, određene dokumente protumačila na način kojim se iskrivljuje njihovo značenje, treba ispitati u okviru nadzora ispravnosti Komisijine ocjene dokaza. To ne predstavlja povredu prava obrane koja može dovesti do poništenja odluke i eventualno do ponovnog pokretanja upravnog postupka.” (moje isticanje)

Vidjeti i predmet C-395/96 P Compagnie Maritime Belge Transports i drugi protiv Komisije [2000.] ECR I-1365.

[10] Ombudsmanica napominje da se ne može pretpostaviti da javno otkrivanje dokumenta sadržanog u spisu Komisije automatski čini taj dokument neupotrebljivim za potrebe utvrđivanja povrede članka 101. UFEU-a (bivši članak 81. UEZ-a) i članka 102. UFEU-a (bivši članak 82. UEZ-a). Zauzimanje takvog stajališta značilo bi da Komisija za potrebe primjene članka 101. UFEU-a (bivši članak 81. UEZ-a) i članka 102. UFEU-a (bivši članak 82. UEZ-a) ne može upotrijebiti informacije koje su već javno dostupne. Takvo stajalište očito nije održivo, osobito zato što Komisija redovito koristi informacije koje su već javno dostupne kao dokaz u postupcima primjene članka 101. UFEU-a (bivši članak 81. UEZ-a) i članka 102. UFEU-a (bivši članak 82. UEZ-a).

[11] Spojeni predmeti T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije, prethodno navedeni.

[12] Odluka o pritužbi 1844/2005/GG.

[13] Predmet T-123/99 JT's Corporation protiv Komisije [2000.] ECR II-3269, stavak 46. i predmet T-2/03 Verein fûr Konsumenteninformation protiv Komisije [2005.] ECR II-1121, stavak 73.

[14] Prethodna točka 63. spojenih predmeta C-39/05 P i C-52/05 P Švedska protiv Vijeća i drugih.

[15] Prethodna točka 49. spojenih predmeta C-39/05 P i C-52/05 P Švedska protiv Vijeća i ostalih.

[16] Predmet T-168/02 IFAW protiv Komisije [2004.] ECR II-4135, stavci 55.–56.

[17] Predmet T-237/02 Technische Glaswerke Ilmenau protiv Komisije [2006.] ECR II-5131, stavak 77.; vidjeti i predmet T-36/04 API protiv Komisije, presuda od 12. rujna 2007., još nije objavljena, točka 54.

[18] Predmet T-36/04 API protiv Komisije, prethodno navedeno, točka 58.

[19] Bijela knjiga o tužbama za naknadu štete zbog kršenja protumonopolskih pravila Europske komisije, COM(2008) 165 final; Radni dokument službi Komisije, SEC(2008) 404.

[20] Stavak 15.

[21] Stavak 20.

[22] Stavak 114.

[23] Stavak 116.

[24] Predmet C-453/99 Courage protiv Crehana [2001.] ECR I-629, stavci od 26. do 27.

[25] Prethodna točka 44. spojenih predmeta C-39/05 P i C-52/05 P Švedska protiv Vijeća i drugih.

[26] Prethodna točka 45. spojenih predmeta C-39/05 P i C-52/05 P Švedska protiv Vijeća i drugih.

[27] U članku 15. Uredbe 1/2003 (navedeno gore) navodi se sljedeće: „1. U postupcima za primjenu članka 81. ili članka 82. Ugovora, sudovi država članica mogu zatražiti od Komisije da im proslijedi podatke koje posjeduje ili svoje mišljenje o pitanjima koja se odnose na primjenu pravila Zajednice o tržišnom natjecanju.

[28] Predmet C-2/88 IMM Zwartveld [1990.] I-03365, stavak 22., u kojem se navodi da je „svaka institucija Zajednice dužna pružiti aktivnu pomoć takvim nacionalnim sudskim postupcima podnošenjem dokumenata nacionalnom sudu [...]”

[29] U tom je kontekstu Komisija uputila na bilješku 24., odjeljak 104. radnog dokumenta.

[30] Spojeni predmeti T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije, prethodno navedeni.

[31] Predmet T-403/05 MyTravel protiv Komisije, presuda od 9. rujna 2008., još nije objavljena, točka 49.

[32] Predmet T-403/05 MyTravel protiv Komisije, prethodno navedeno, točka 65.

[33] U članku 28. Uredbe 1/2003 (navedeno gore) navodi se sljedeće:

„... Komisija i tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje, njihovi dužnosnici, službenici i druge osobe koje rade pod nadzorom tih tijela, kao i dužnosnici i državni službenici drugih tijela država članica ne smiju otkrivati informacije koje su prikupili ili razmijenili u skladu s ovom Uredbom i koje su obuhvaćene obvezom čuvanja poslovne tajne.”

[34] Predmet T-403/05 MyTravel protiv Komisije, prethodno navedeno, točka 89.

[35] Prethodno navedena Bijela knjiga o tužbama za naknadu štete zbog kršenja protumonopolskih pravila Europske komisije.

[36] Predmet Courage protiv Crehana, prethodno naveden.

[37] Predmet T-22/02 Sumitomo Chemical protiv Komisije [2005.] ECR II-4065, stavak 128.

[38] Predmet T-403/05 MyTravel protiv Komisije, prethodno navedeno.

[39] Predmet T-212/03 MyTravel protiv Komisije [2008.], ECR II-1967. Pogreška na kojoj se temeljila ta tužba za naknadu štete protiv Komisije bila je pogreška u ocjeni koncentracije prijavljene na temelju Uredbe Vijeća (EEZ) br. 4064/89 od 21. prosinca 1989. o kontroli koncentracija između poduzetnika, kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1310/97 od 30. lipnja 1997. .

[40] U članku 18. Uredbe 1/2003 (navedene u prethodnom tekstu) navodi se sljedeće:

„Kako bi izvršila dužnosti koje su joj dodijeljene ovom Uredbom, Komisija može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzeća i udruženja poduzeća da dostave sve potrebne informacije.”

[41] U članku 20. Uredbe 1/2003 (navedene u prethodnom tekstu) navodi se sljedeće:

„Kako bi izvršila dužnosti koje su joj dodijeljene ovom Uredbom, Komisija može provesti sve potrebne inspekcije poduzeća i udruženja poduzeća.”

[42] Diskrecijska ovlast društva može, međutim, biti zanemariva ako je zahtjev Komisije za informacije vrlo specifičan.

[43] Članak 11. Uredbe br. 17: Prva uredba o provedbi članaka 85. i 86. Ugovora, koja se tada primjenjivala (SL 13, 1962.).

[44] Članak 14. Uredbe br. 17: Prva uredba o provedbi članaka 85. i 86. Ugovora, koja se primjenjivala u to vrijeme, prethodno je navedena.

[45] Ombudsman napominje da Komisija nije uzela u obzir njegov argument iznesen u njegovu prijedlogu prijateljskog rješenja u vezi s dužnošću Komisije da surađuje s nacionalnim sudovima.

[46] Spojeni predmeti T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije, prethodno navedeni.

[47] Predmet T-403/05 MyTravel protiv Komisije, prethodno navedeno.

[48] Predmet T-353/94 Postbank NV protiv Komisije [1996.] ECR II-0921.

U stavku 90. navodi se sljedeće: „Međutim, nudeći svoju suradnju nacionalnim sudovima, Komisija ni u kojem slučaju ne smije ugroziti jamstva koja su pojedincima dana odredbama Zajednice o čuvanju poslovne tajne (vidjeti Delimitis, stavak 53.). Poštovanje takvih jamstava zahtijeva da Komisija, suočena sa zahtjevom poduzetnika koji je ovlašten tim sudovima podnijeti dokumente koji sadržavaju povjerljive informacije i poslovne tajne, poduzme sve potrebne mjere opreza kako bi osigurala da se pravo predmetnih poduzetnika na zaštitu tih informacija ne ugrozi prijenosom dokumenata nacionalnim sudovima ili tijekom tog prijenosa. Takve mjere opreza mogu posebno uključivati obavješćivanje potonjih o dokumentima ili odlomcima dokumenata koji sadržavaju povjerljive informacije ili poslovne tajne. Kao što je već istaknuto, tada je odgovornost nacionalnog suda zajamčiti zaštitu povjerljivosti takvih informacija ili poslovnih tajni.”

[49] Predmet C-453/99 Courage i Crehan, prethodno navedeno, točka 27.

[50] Predmet C-2/88 IMM Zwartveld, prethodno naveden.

[51] Predmet T-353/94 Postbank NV protiv Komisije, prethodno navedeno.

[52] Vidjeti točku 53. ove presude.

[53] U kontekstu ove istrage Komisija je prvotno bila suzdržana u pogledu provedbe analize u skladu s Uredbom 1049/2001. Tvrdio je da se, s obzirom na to da se Uredba 1/2003 primjenjuje na predmetne dokumente, Uredba 1049/2001 na njih ne primjenjuje. Međutim, unatoč toj početnoj suzdržanosti, Komisija je Ombudsmanu naknadno dostavila obrazloženja u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001. Omogućila je i Ombudsmanu da (pregledom svojih službi) provjeri jesu li ta opravdanja utemeljena. Na taj način ombudsmanica smatra da se Komisija sada slaže da se Uredba 1049/2001 doista primjenjuje na predmetne dokumente. Ombudsmanica napominje da je prvotno oklijevanje Komisije da prizna da se Uredba 1049/2001 primjenjuje na dokumente koji se preispituju nastalo prije pojašnjenja Prvostupanjskog suda u točki 89. predmeta T-403/05 MyTravel protiv Komisije (navedeno u točki 53. ove Odluke). Vidjeti i točku 104. ove odluke.

[54] Doista, to je slučaj s dokumentima koji se ispituju u okviru ove istrage.

[55] U ovom slučaju to zahtijeva od Komisije da odvagne javni interes za otkrivanje dokumenata koji se preispituju s i. iznimkom koja se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa (ova se iznimka odnosi na svih pet dokumenata) i ii. iznimkom koja se odnosi na zaštitu svrhe istrage (ova se iznimka odnosi, prema mišljenju Ombudsmana, samo na dokumente dobivene od društva D) kako bi se provjerilo postoji li prevladavajući javni interes za javno otkrivanje dokumenata.

[56] Ombudsman napominje da je vrlo vjerojatno da će u slučaju stvarnog ostvarivanja prava na traženje javnog pristupa dokumentu tužitelj imati poseban osobni interes za dobivanje pristupa tom dokumentu. Ombudsmanica napominje da ta činjenica ni na koji način ne određuje pozitivno ili negativno postoji li i javni interes da se zahtjevi za javni pristup takvim dokumentima odobre onim osobama koje stvarno odluče podnijeti zahtjeve za pristup dokumentu.

[57] Vidjeti točku 83. ove presude.

[58] Vidjeti prethodno navedene spojene predmete T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije.

[59] Vidjeti točku 80. ove presude.

[60] Vidjeti točku 138. prethodno navedenih spojenih predmeta T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk protiv Komisije.

[61] Kako bi ilustrirala tu osjetljivu točku, Ombudsmanica napominje da se ne može isključiti da osobe koje traže pristup dokumentima kako bi ih koristile za dobivanje naknade za sebe zbog prošlih povreda članaka 101. ili 102. UFEU-a možda nemaju nikakav interes za povećanje budućeg odvraćajućeg učinka prava tržišnog natjecanja EU-a. Ukratko, u takvim se slučajevima može jasno razlikovati pojedinačni interes osobe koja traži pristup i javni interes za odobravanje pristupa. Nasuprot tomu, osobe koje traže dokument jer imaju osobni interes da se brane ne mogu tvrditi da istodobno nemaju interes osigurati poštovanje načela prava na pošteno suđenje. Ukratko, pojedinačni interes i javni interes ne mogu se jasno razlikovati u takvim slučajevima.

[62] Predmet T-403/05 MyTravel protiv Komisije, prethodno navedeno.

[63] Naglasak pučkog pravobranitelja.

[64] Odluka o pritužbi 1844/2005/GG.

[65] Predmet T-123/99 JT's Corporation protiv Komisije [2000.] ECR II-3269, stavak 46. i predmet T-2/03 Verein fûr Konsumenteninformation protiv Komisije [2005.] ECR II-1121, stavak 73.

[66] Prethodna točka 63. spojenih predmeta C-39/05 P i C-52/05 P Švedska protiv Vijeća i drugih.

[67] Vidjeti prethodno navedeni predmet T-353/94 Postbank NV protiv Komisije.

[68] Vidjeti prethodno navedeni predmet T-353/04 Postbank NV protiv Komisije, točku 90.

[69] Međutim, Ombudsman smatra da je potrebno naglasiti da činjenica da je zaštita takvih dokumenata koji sadržavaju takve informacije pridodana znatnoj važnosti ne znači da se dokumenti nikada ne mogu objaviti. Ukratko, pravna jamstva koja su pojedincima dana odredbama Zajednice o poslovnoj tajni iz Postbanka nisu apsolutna. Konkretno, u pravnim jamstvima moraju se uzeti u obzir primjenjiva pravna pravila, kao što su ona utvrđena u Uredbi 1049/2001, kojima se omogućuje javni pristup u iznimnim okolnostima (odnosno ako postoji prevladavajući javni interes).

[70] Predmet T-105/95 WWF UK protiv Komisije [1997.] ECR II-313. U stavku 65. navodi se sljedeće: „Bilo bi nemoguće, u praktičnom smislu, navesti razloge koji opravdavaju potrebu za povjerljivošću u odnosu na svaki pojedini dokument bez otkrivanja sadržaja dokumenta i time lišiti iznimku same njegove svrhe.”

[71] U predmetu T-353/94 Postbank NV protiv Komisije (prethodno navedeno) Sud je naveo da obveza lojalne suradnje između institucija i nacionalnih tijela zahtijeva da nacionalni sud osigura zaštitu povjerljivih informacija, posebno poslovnih tajni.

[72] Ombudsman je pažljivo razmotrio izjavu Komisije, kako je navedeno u točki 90. ove presude, da čak i ako postoji javni interes, otkrivanje dokumenata ne bi bilo opravdano jer pravo Zajednice predviđa zaštitu javnog interesa putem posebnog postupka u kojem dokumenti koji sadrže poslovno osjetljive informacije ne moraju biti dostupni široj javnosti. Ombudsman tu izjavu ne shvaća kao pokušaj Komisije da se vrati na svoje početno (pogrešno) stajalište da se Uredba 1/2003 primjenjuje na isključenje Uredbe 1049/2001. Umjesto toga, shvaća da Komisija pravilno smatra da je mogućnost pristupa dokumentima na temelju Uredbe 1/2003 relevantan čimbenik koji treba uzeti u obzir pri provedbi odvagivanja na temelju Uredbe 1049/2001.

[73] Ombudsmanica napominje da je u odgovoru na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe Komisija navela sljedeće:

„Dužnost lojalne suradnje između institucija i nacionalnih tijela, posebno sudova, može dovesti do toga da Komisija dostavi sudovima dokumente kojima javnost nema pristup, u skladu s nalozima Suda u predmetima Zwartveld”.