Strasbourg, 3. srpnja 2008.

Poštovani gospodine A.,

Dana 28. studenoga 2006., djelujući u ime udruge GSM, podnijeli ste pritužbu Europskom ombudsmanu protiv Europske komisije. Vaša se pritužba odnosi na postupke za donošenje Uredbe o tarifama za međunarodne usluge roaminga.

Dana 21. prosinca 2006. obavijestio sam Vas da zbog opsega spisa i nadolazećeg razdoblja odmora možda neće biti moguće dovršiti analizu o dopuštenosti Vaše pritužbe prije kraja siječnja 2007.

Dana 26. siječnja 2007. proslijedio sam Vašu pritužbu predsjedniku Europske komisije.

Dana 22. veljače 2007. obavijestili ste me da se navedena pritužba može javno obraditi. O tome sam 23. ožujka 2007. obavijestio Komisiju.

Komisija mi je 29. ožujka 2007. uputila dopis u vezi s Vašom pritužbom. Dana 25. travnja 2007. odgovorio sam na dopis Komisije.

Dana 22. svibnja 2007. poslali ste mi dopis u kojem ste me obavijestili o kašnjenju Komisije u podnošenju mišljenja o Vašoj pritužbi.

Dana 23. svibnja 2007. primio sam mišljenje Komisije. Dana 5. lipnja 2007. od Komisije sam primio CD-ROM s prilozima njezinu mišljenju, koji sam Vam proslijedio zajedno s ovim mišljenjem, pozivajući Vas da iznesete primjedbe.

Dana 8. i 28. lipnja 2007. zaprimio sam zahtjeve za javni pristup dokumentima koji se odnose na vašu pritužbu. Dana 6. i 11. srpnja 2007. odobrio sam zatraženi pristup navedenim dokumentima.

Dana 30. srpnja 2007. od Vas sam primio dodatne informacije u vezi s Vašom pritužbom, kao i „privremenu” verziju Vaših primjedbi. Dana 20. kolovoza 2007. obavijestio sam Vas da sam Vam odlučio vratiti „privremenu” verziju Vaših primjedbi i pozvao Vas da što prije, a u svakom slučaju najkasnije do 1. listopada 2007., dostavite konačnu verziju Vaših primjedbi.

Dana 28., 29. i 31. kolovoza 2007. zaprimio sam dodatne zahtjeve za javni pristup dokumentima povezanima s vašom pritužbom.

Komisija mi je 6. rujna 2007. dostavila još jedan CD-ROM s prilozima svojem mišljenju.

Dana 10. rujna 2007. zaprimio sam konačnu verziju Vaših očitovanja.

Dana 20. rujna 2007. odobrio sam pristup navedenim dokumentima. Također sam obavijestio Komisiju o gore navedenom i poslao joj Vaše primjedbe u informativne svrhe.

Dana 25. rujna 2007. primio sam dopis Komisije u vezi s CD-ROM-om zaprimljen 6. rujna 2007.

Dana 1. listopada 2007. zaprimio sam zahtjev za javni pristup vašim primjedbama na mišljenje Komisije.

Komisija je 2. listopada 2007. telefonski stupila u kontakt s mojim službama u vezi s pitanjima povezanima s vašom pritužbom.

Dana 10. listopada 2007. proslijedio sam Vam CD-ROM zaprimljen 6. rujna 2007. i dopis Komisije zaprimljen 25. rujna 2007. te Vas pozvao da me što prije obavijestite želite li iznijeti primjedbe o novim informacijama sadržanima u CD-ROM-u.

Dana 17. listopada 2007. pozitivno sam odgovorio na zahtjev za javni pristup vašim očitovanjima.

Dana 19. veljače 2008. zatražili ste informacije o trenutačnom stanju Vaše pritužbe, na koju sam odgovorio 27. veljače 2008.

Sada pišem kako bih vas obavijestio o rezultatima moje istrage.

Zbog količine Vaše pritužbe i dokaza prikupljenih tijekom istrage odlučio sam na svoju odluku o Vašoj pritužbi primijeniti sljedeću strukturu:

Dio pod nazivom "COMPLAINT" sadrži sažetak činjenica koje ste naveli u pritužbi.*

U dijelu pod naslovom „Upitnik” činjenice koje je dostavila Komisija sažete su u pododjeljku „Mišljenje Komisije”.*

Dio pod naslovom „ODLUKA” u sažetom obliku sadržava argumente koje ste podnijeli u prilog navodima i tvrdnjama iznesenima u izvornoj pritužbi te dodatne argumente koje ste iznijeli u svojim očitovanjima. Ovaj dio sadržava i sažete argumente Komisije koji se odnose na vaše navode i tvrdnje, kako je navedeno u njezinu mišljenju o pritužbi.

COMPLAINT

Podnositelj pritužbe podnio je 28. studenoga 2006. pritužbu Europskom ombudsmanu.

Podnositelj pritužbe tvrdio je da tijekom postupka donošenja Nacrta uredbe o tarifama za međunarodne usluge roaminga Komisija nije uspjela:

1. pravilno provođenje javnog savjetovanja;
2. pravilno provesti procjenu učinka.

U prilog prvoj tvrdnji podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija: (a) prekršila vlastite minimalne standarde o javnim savjetovanjima; i (b) podnijeli različite verzije prijedloga na javna savjetovanja odnosno savjetovanja među službama.

U prilog drugoj tvrdnji podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija: (a) nije postupila u skladu s vlastitim smjernicama za procjenu učinka; (b) upotrijebljene netočne tržišne podatke; (c) provela samo djelomičnu analizu; i (d) nisu poduzeli nikakvu inicijativu za ispravljanje provedene procjene učinka.

Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi Komisija trebala:

1. poštovati vlastite minimalne standarde u pogledu javnih savjetovanja;
2. postupa u skladu s vlastitim smjernicama za procjenu učinka;
3. ako je moguće, poduzeti potrebne korake za ispravljanje pogrešaka u predmetnom postupku savjetovanja, uzimajući u obzir točne tržišne podatke, provodeći potpunu analizu i ispravljajući procjenu učinka.

Prema podnositelju pritužbe, činjenice na koje se odnose prethodno navedeni navodi i tvrdnje sažeto su sljedeće.

Osnovne informacije

Povjerenik za informacijsko društvo i medije najavio je 8. veljače 2006. namjeru Komisije da predloži Uredbu o tarifama za međunarodne usluge roaminga („Uredba”). Prema navodima Komisije trebalo je provesti procjenu učinka („procjena učinka”) i donijeti Uredbu prije druge polovine 2007.

Komisija je 20. veljače 2006. pokrenula opće (prvo) javno savjetovanje o Uredbi. Javno savjetovanje sastojalo se od poziva na očitovanje o trima općim pitanjima (1). Suprotno prvotno najavljenom, Komisija je odlučila da neće održati zasebno savjetovanje s industrijom. Zainteresirane strane iz industrije stoga su morale iznijeti svoja stajališta u okviru općeg javnog savjetovanja. Rok za podnošenje primjedbi bio je 17. ožujka 2006., odnosno nešto više od tri tjedna od pokretanja savjetovanja. Komisija je naknadno produljila rok za podnošenje primjedbi na 22. ožujka 2006., čime je utvrđeno razdoblje od četiri tjedna za sudjelovanje. Kad je prvo savjetovanje zaključeno, dionici su bili nesigurni u pogledu sljedećih postupovnih koraka Komisije.

Dana 28. ožujka 2006., odnosno samo tri radna dana nakon završetka prvog javnog savjetovanja, povjerenik za informacijsko društvo i medije objavio je svoje rezultate. Izvijestila je i o svojoj namjeri da nastavi s provedbom Uredbe.

Na opće iznenađenje dionika Komisija je 3. travnja 2006. odlučila pokrenuti drugo savjetovanje. Izdala je kratak dokument u kojem su, među ostalim, sažeti ciljevi i područje primjene Uredbe, kao i opći koncepti na kojima se temelji, te je potvrdila da će se provesti procjena učinka.

Komisija je 12. svibnja 2006., odnosno nakon što je sudionicima na tržištu dala šest tjedana za podnošenje doprinosa, zaključila drugo razdoblje savjetovanja.

Skupina savjetnika podnositelja pritužbe sastala se 18. svibnja 2006. s Komisijom. Prema podnositelju pritužbe, njegovi savjetnici obavijestili su Komisiju da su maloprodajni i veleprodajni prihodi od roaminga iznosili 8,5 milijardi EUR u Europskoj uniji, koja se u to vrijeme sastojala od 25 država članica. Te su informacije priložene i bilješkama uz slajdove koji su Komisiji predstavljeni tijekom sastanka.

Komisija je 19. svibnja 2006. elektroničkom poštom zatražila od savjetnika podnositelja pritužbe da joj dostave „osnovnu procjenu obujma” upotrijebljenu za izračun ukupnog iznosa prihoda od 8,5 milijardi EUR.

Podnositelj pritužbe poslao je 23. svibnja 2006. Komisiji tiskani primjerak slajdova predstavljenih na sastanku od 18. svibnja. Međutim, nenamjerno, tvrda kopija nije sadržavala bilješke na slajdovima. U bilješci 3. uz slajd 5. jasno je navedeno da se iznos od 8,5 milijardi EUR odnosi i na „prihode od maloprodaje i na prihode od veleprodaje” i da odgovara obujmu od šest milijuna minuta.

Komisija je 30. svibnja 2006. elektroničkom poštom obavijestila savjetnike podnositelja pritužbe da slajdovi koje je podnositelj pritužbe poslao 23. svibnja 2006. ne sadržavaju zatražene detaljne podatke o obujmu.

Savjetnici podnositelja pritužbe, svjesni činjenice da je podnositelj pritužbe Komisiji poslao kopiju slajdova, odgovorili su 4. lipnja 2006. elektroničkom poštom s detaljnim uputama o tome kako ispisati bilješke iz kopije slajdova. Budući da Komisija nije reagirala na navedenu e-poruku, podnositelj pritužbe pretpostavio je da je Komisija uspješno pregledala slajdove u skladu s prethodno navedenim uputama.

Kolegij povjerenika donio je 12. srpnja 2006. Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o roamingu u javnim mrežama u Zajednici i izmjeni Direktive 2002/21/EZ o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge ("Prijedlog uredbe")(2). Nadalje, podnijela je Prijedlog uredbe Parlamentu, u skladu s postupkom suodlučivanja iz članka 251. Ugovora o EZ-u, te je objavila procjenu učinka.

Podnositelj pritužbe pisao je Komisiji 18. i 27. rujna te 3. listopada 2006. o svojoj upotrebi netočnih podataka o veličini tržišta u svojoj procjeni učinka.

Komisija je 12. listopada 2006. dopisom odgovorila da je podnositelj pritužbe dostavio predmetne brojke, čime je zadržala svoj položaj u pogledu veličine tržišta.

INQUIRY

Mišljenje Komisije

Komisija je uputila na trajnu zabrinutost u vezi s uslugama roaminga koju su izrazile nacionalne i europske skupine potrošača i korisnika, nacionalna regulatorna tijela, zastupnici u Europskom parlamentu i neki operatori elektroničkih komunikacija. Komisija je izjavila da je odavno bila svjesna potrebe za rješavanjem pitanja visokih veleprodajnih i maloprodajnih cijena usluga međunarodnog roaminga koje se pružaju diljem Zajednice (3).

Od sredine 1980-ih na razini Zajednice poduzimaju se mjere za promicanje tržišnog natjecanja u pružanju telekomunikacijskih mreža i usluga te za usklađivanje primjenjivog zakonodavstva.

Telekomunikacijski sektor postao je u potpunosti liberaliziran 1. siječnja 1998., a od država članica zahtijevalo se da uklone sva posebna i isključiva prava za pružanje telekomunikacijskih mreža i usluga.

Nakon što je 2000. provela sektorsko istraživanje o nacionalnim i međunarodnim uslugama roaminga, Komisija je postala svjesna da su, unatoč liberalizaciji tržišta i znatnom smanjenju cijena mnogih drugih usluga, cijene roaminga i dalje visoke, a u nekim su se slučajevima čak i povećale. Zbog toga je Komisija pokrenula postupak protiv određenih mobilnih operatera u Ujedinjenoj Kraljevini i Njemačkoj zbog povrede članka 82. Ugovora o EZ-u.

Regulatorni okvir izmijenjen je 2002. donošenjem paketa od pet direktiva (4) koje se primjenjuju na širi sektor elektroničkih komunikacija ("regulatorni okvir iz 2002."). Jedan od temelja regulatornog okvira iz 2002. jest postupak preispitivanja tržišta. U okviru tog postupka nacionalna regulatorna tijela i. definiraju i analiziraju relevantna tržišta podložna prethodnoj (ex ante) regulaciji; ii. utvrditi je li tržišno natjecanje djelotvorno na tim tržištima; iii. imenuje poduzetnike sa značajnom tržišnom snagom u slučajevima kada se utvrdi da je tržišno natjecanje učinkovito; i iv. tim operatorima sa značajnom tržišnom snagom nameću odgovarajuće ex ante obveze. U vrijeme donošenja regulatornog okvira iz 2002. međunarodni roaming također je prepoznat kao problem za moguću ex ante regulaciju.

Skupina europskih regulatora (5) („ERG”) napomenula je 2005. da su i. maloprodajne naknade bile vrlo visoke bez jasnog obrazloženja; ii. čini se da je to posljedica visokih veleprodajnih naknada koje naplaćuje strani mrežni operator domaćin i, u mnogim slučajevima, visokih maloprodajnih marži koje naplaćuje vlastiti mrežni operator kupca; iii. smanjenja veleprodajnih naknada često se nisu prenosila na maloprodajnog kupca; i iv. potrošači često nisu imali jasne informacije o naknadama za roaming. Komisija je stoga upozorila potrošače na vrlo visoke međunarodne tarife za roaming i nedostatak transparentnosti u naknadama za međunarodni roaming. Povjerenica za informacijsko društvo i medije također je naglasila svoju osobnu zabrinutost zbog razine međunarodnih naknada za roaming i izrazila nadu da će doći do smanjenja zahvaljujući silama tržišnog natjecanja. Komisija je nadalje pokrenula internetsku stranicu kako bi informirala potrošače o naknadama koje utječu na roaming, a koje su u nekim slučajevima bile očito pretjerane, te o neopravdanim razlikama u cijenama diljem Zajednice za pozive s istim značajkama.

U prosincu 2005. Parlament je donio rezoluciju kojom poziva Komisiju „da razvije nove inicijative kako bi se smanjili visoki troškovi prekograničnog mobilnog telefonskog prometa”. ERG je nadalje napomenuo da je roaming stvorio očit slučaj štete za potrošače koji nacionalna regulatorna tijela nisu mogla riješiti na temelju regulatornog okvira iz 2002.

Uzimajući u obzir brojna upozorenja industriji o boljem usklađivanju međunarodnih cijena roaminga sa stvarnim troškovima pružanja usluga i nedostatak napretka u tom pogledu, povjerenik za informacijsko društvo i medije 8. veljače 2006. najavio je namjeru Komisije da razvije i donese uredbu EU-a o međunarodnim naknadama za roaming.

Povjerenik za informacijsko društvo i medije najavio je 20. veljače 2006. otvaranje javnog savjetovanja o novoj regulatornoj inicijativi u vezi s međunarodnim tarifama za roaming. Komisija je zatražila opće povratne informacije o općim načelima. Opseg savjetovanja bio je i općenit. Zbog toga su dionicima postavljena samo tri pitanja. Njome je Komisiji omogućeno prikupljanje najšireg mogućeg raspona informacija i mišljenja o potencijalnoj regulativi koja se odnosi na određivanje cijena usluga međunarodnog roaminga. Najava prvog javnog savjetovanja objavljena je istog dana na internetskim stranicama Glavne uprave za informacijsko društvo i medije.

Prvi krug javnih savjetovanja zaključen je 22. ožujka 2006. Službe Komisije primile su 51 odgovor od različitih dionika, odnosno ERG-a, operatora pokretne mreže, operatora nepokretne mreže, udruženja potrošača, udruženja operatora nepokretne i pokretne mreže, potrošača i država članica.

Europsko vijeće je 23. i 24. ožujka 2006. u svojim zaključcima o potrebi za usmjerenim, učinkovitim i integriranim politikama informacijske i komunikacijske tehnologije (IKT) na europskoj i nacionalnoj razini istaknulo važnost konkurentnosti u smanjenju naknada za roaming. Nadalje je istaknuo da su takve politike nužne za postizanje obnovljenih ciljeva Lisabonske strategije u pogledu gospodarskog rasta i produktivnosti.

Povjerenik za informacijsko društvo i medije najavio je 28. ožujka 2006. da će se održati drugo javno savjetovanje.

Komisija je 3. travnja 2006. pokrenula drugi krug javnog savjetovanja kojim je podnijela na očitovanje prijedlog uredbe koji je izrađen nakon što su uzeti u obzir rezultati prvog javnog savjetovanja. Dokument od 20 stranica na kojem se temeljilo drugo javno savjetovanje sadržavao je konkretan nacrt uredbe i sažetak doprinosa primljenih kao odgovor na prvi krug savjetovanja. Prijedlog podnesen u okviru drugog javnog savjetovanja primjenjivao bi se na veleprodajne i maloprodajne tarife za usluge međunarodnog roaminga te bi se njime ukinule naknade povezane s primanjem poziva u roamingu. Konkretno, cijene međunarodnog roaminga bile bi povezane s cijenama koje korisnici roaminga plaćaju za jednakovrijedne pozive na svojim domaćim mrežama. Istog je dana Komisija pokrenula svoju ažuriranu internetsku stranicu o međunarodnim tarifama za roaming.

Komisija je 21. travnja 2006. poslala dopis 17 najvećih europskih operatora pokretne mreže u kojem ih je pozvala da dostave informacije, među ostalim, za potrebe Komisijine procjene učinka.

Parlament je 4. svibnja 2006. održao javno saslušanje na kojem su sudjelovala tri mobilna operatera, Europska organizacija potrošača i ERG. Saslušanje se odnosilo na međunarodni roaming i gospodarske posljedice prijedloga Komisije podnesenog na drugo javno savjetovanje.

Drugi krug javnog savjetovanja zaključen je 12. svibnja 2006. Kao odgovor na taj drugi poziv na podnošenje primjedbi Komisija je primila 101 doprinos.

Tijekom cijelog razdoblja javnih savjetovanja kabinet povjerenika održao je niz sastanaka s 27 dionika, uključujući širok raspon operatora pokretnih mreža i voditelje nacionalnih regulatornih tijela. Sastanak povjerenika za informacijsko društvo i medije s podnositeljem pritužbe zakazan je za 14. ožujka 2006., ali ga je potonji otkazao u kratkom roku. Kad je riječ o službama Komisije, ti su kontakti uključivali 44 bilateralna ili multilateralna sastanka s gospodarskim subjektima, 2 s podnositeljem pritužbe i 4 s ERG-om, koji je osnovao poseban projektni tim za pružanje doprinosa Komisiji.

Na temelju tog javnog saslušanja, doprinosa iz drugog javnog savjetovanja i dokumenta od 74 stranice koji je dostavio podnositelj pritužbe, Komisija je 12. srpnja 2006. na temelju članka 95. Ugovora o EZ-u donijela Prijedlog uredbe i njegovu procjenu učinka.

Primjedbe podnositelja pritužbe

Primjedbe podnositelja pritužbe u osnovi sadržavaju protuargumente na argumente iznesene u mišljenju Komisije. Oni se pojavljuju u sažetom obliku u dijelu pod naslovom "ODLUKA".

ODLUKA

1 Uvodne napomene

1.1 Europski ombudsman na temelju činjenica iz ove pritužbe shvaća da se, ukratko, u trenutku podnošenja pritužbe Ombudsmanu, podnositelj pritužbe usprotivio prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o roamingu u javnim mrežama unutar Zajednice i izmjeni Direktive 2002/21/EZ o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge ("Prijedlog uredbe")(6). U tom pogledu Ombudsmanica napominje da je u međuvremenu 30. lipnja 2007. na snagu stupila Uredba (EZ) 717/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2007. o roamingu u javnim pokretnim telefonskim mrežama u Zajednici i izmjeni Direktive 2002/21/EZ (7) ("Završna uredba").

Ombudsman podsjeća da je ovlašten istraživati moguće slučajeve nepravilnosti u postupanju institucija ili tijela Zajednice te da njegove istrage stoga ne ispituju osnovanost zakonodavnih akata Zajednica. Ombudsman također smatra da njegove istrage ne bi trebale ispitivati osnovanost zakonodavnih prijedloga koje je Komisija predstavila zakonodavcu Zajednice. Stoga se istraga Ombudsmana u ovom predmetu odnosi samo na administrativnu aktivnost Komisije u pripremi Prijedloga uredbe i njome se ne ispituju ni osnovanost Prijedloga ni konačno donesene Uredbe.

1.2 Ombudsman nadalje napominje da mnogi argumenti i protuargumenti koje su iznijeli i podnositelj pritužbe i Komisija tijekom ove istrage predstavljaju dubinsku ekonomsku analizu podataka o tržištu mobilnih telekomunikacija. U tom pogledu Ombudsman ističe da je, u slučajevima kao što je ovaj, analiza koju može provesti u pogledu takvih argumenata nužno ograničena. Konkretno, Ombudsman smatra da ne bi trebao nastojati provesti sadržajno preispitivanje Komisijine ekonomske analize. U tom pogledu Ombudsman podsjeća na sudsku praksu prema kojoj je sudsko preispitivanje ograničeno u pitanjima koja uključuju procjenu složenih gospodarskih situacija (8). Ombudsman smatra primjerenim usvojiti isti pristup u svojoj istrazi.

2 Tvrdnja o neprovođenju javnog savjetovanja na odgovarajući način i povezana tvrdnja

2.1 Povjerenik za informacijsko društvo i medije 8. veljače 2006. javno je objavio namjeru Komisije da izradi i donese uredbu EU-a o međunarodnim naknadama za roaming. Komisija je održala prvo javno savjetovanje između 20. veljače 2006. i 22. ožujka 2006., a drugo između 3. travnja 2006. i 12. svibnja 2006. Kao rezultat toga, Komisija je 12. srpnja 2006. donijela Prijedlog uredbe popraćen procjenom učinka („procjena učinka”) na temelju članka 95. Ugovora o EZ-u.

Podnositelj pritužbe tvrdi da Komisija nije pravilno provela javna savjetovanja.

U prilog toj tvrdnji podnositelj pritužbe ukratko tvrdi da je Komisija i. prekršila vlastite minimalne standarde za javna savjetovanja u pogledu jasnog sadržaja, objave i rokova za sudjelovanje; i ii. podnijela različite verzije prijedloga javnim savjetovanjima odnosno savjetovanjima među službama.

Podnositelj pritužbe tvrdi da bi Komisija trebala poštovati vlastite minimalne standarde u pogledu javnih savjetovanja.

2.2 Komisija je u svojem mišljenju ukratko navela da su njezina javna savjetovanja u potpunosti u skladu s "Komunikacijom Komisije o jačanju kulture savjetovanja i dijaloga - Opća načela i minimalni standardi za savjetovanje Komisije sa zainteresiranim stranama"("Komunikacija o savjetovanju") (9) i Smjernicama za procjenu učinka od 15. lipnja 2005. ("Smjernice za procjenu učinka")(10).

Komisija je smatrala da je sadržaj njezina prvog i drugog poziva na podnošenje javnih primjedbi jasan, sažet i razumljiv široj javnosti i industriji te da uključuje sve informacije koje se zahtijevaju Komunikacijom o savjetovanjima i Smjernicama za procjenu učinka. Nadalje, smatrala je da su, kako je vidljivo iz širokog sudjelovanja zainteresiranih strana u savjetovanjima i znatne medijske pokrivenosti tih postupaka, pozivi na podnošenje primjedbi objavljeni na odgovarajući i što transparentniji način.

Kad je riječ o rokovima za sudjelovanje u savjetovanju, Komisija se pozvala na Komunikaciju o savjetovanjima i smatrala da rok od osam tjedana za sudjelovanje u savjetovanjima nije apsolutan. U tom je pogledu smatrala da je primjenom kraćih rokova pronašla odgovarajuću ravnotežu između opsega i trajanja savjetovanja i obveze Komisije da učinkovito djeluje.

Naposljetku, kad je riječ o navodnoj razlici između Prijedloga uredbe podnesenog na drugo savjetovanje („Prijedlog podnesen na drugo savjetovanje”) i Prijedloga uredbe podnesenog na savjetovanje među službama i konačno donesenog, Komisija je navela da, prema njezinu mišljenju, ne postoje temeljne razlike između tih dvaju dokumenata i da ne postoji njezina obveza da podnese tu kasniju verziju prijedloga za dodatno savjetovanje.

2.3 Ombudsman na početku ističe da se svi argumenti podnositelja pritužbe u prilog njegovu navodu odnose na relevantne odredbe Komunikacije o savjetovanjima i Smjernica za procjenu učinka koje, prema njegovu mišljenju, nisu poštovane.

Ombudsman će sve te argumente rješavati zasebno. Svoju će procjenu započeti i. podsjećanjem na prethodno navedene relevantne odredbe. Zatim će zauzeti stajalište o argumentima podnositelja pritužbe i Komisije pod sljedećim naslovima: ii. sadržaj prvog savjetovanja; iii. sadržaj drugog savjetovanja; iv. objavu obaju savjetovanja; v. rokove za sudjelovanje u obama savjetovanjima i vi. različite verzije Prijedloga uredbe i mogućnost trećeg savjetovanja. Naposljetku, zauzet će stajalište o vii. zahtjevu podnositelja pritužbe.

(i) Relevantne odredbe

2.4 Komunikacijom o savjetovanjima utvrđuju se minimalni standardi za provedbu javnih savjetovanja kako bi bila transparentna. Njome se „utvrđuje niz općih načela kojima bi se trebali urediti njezini odnosi sa zainteresiranim stranama i skup minimalnih standarda za Komisijine postupke savjetovanja”(11). U njemu se „savjetovanja” definiraju kao „postupci kojima Komisija želi potaknuti doprinos vanjskih zainteresiranih strana za oblikovanje politike prije odluke Komisije.”(12) Nadalje se predviđa da postupak savjetovanja „mora biti (...) transparentan, kako za one koji su izravno uključeni tako i za širu javnost.”(13)

2.5 Što se tiče sadržaja savjetovanja, u skladu s Komunikacijom o savjetovanju, sva komunikacija koja se odnosi na savjetovanje trebala bi biti jasna i sažeta te bi trebala uključivati sve potrebne informacije kako bi se olakšali odgovori (14). To znači da bi informacije u promidžbenim i savjetodavnim dokumentima trebale uključivati:

„[i)] [a] sažetak konteksta, opsega i ciljeva savjetovanja, uključujući opis posebnih pitanja otvorenih za raspravu ili pitanja od posebne važnosti za Komisiju; [ii.] [d]pojedinosti o svim saslušanjima, sastancima ili konferencijama, prema potrebi; [iii.][c]podaci za kontakt i rokovi; [iv.] [e]planiranje postupaka Komisije za postupanje s doprinosima, povratnih informacija koje treba očekivati i pojedinosti o sljedećim fazama uključenima u razvoj politike; [i v.] [i]ako nije priloženo, upućivanje na povezanu dokumentaciju (uključujući, prema potrebi, popratne dokumente Komisije).”

2.6 Kad je riječ o objavi, u Komunikaciji se navode sljedeći minimalni standardi:

„Komisija bi trebala osigurati odgovarajuću informiranost javnosti i prilagoditi svoje komunikacijske kanale kako bi se zadovoljile potrebe svih ciljnih skupina. Ne isključujući druge komunikacijske alate, otvorena javna savjetovanja trebala bi se objavljivati na internetu i objavljivati na „jedinstvenoj pristupnoj točki”.

Za obraćanje široj javnosti uspostavit će se jedinstvena pristupna točka za savjetovanje na kojoj bi zainteresirane strane trebale pronaći informacije i relevantnu dokumentaciju. U tu će se svrhu Komisija koristiti internetskim portalom „Vaš glas u Europi” [http://europa.eu.int/yourvoice].

Međutim, istodobno bi moglo biti korisno zadržati tradicionalnije alternative internetu (npr. priopćenja za medije, poruke e-pošte). Ako je to primjereno i izvedivo, Komisija bi trebala osigurati dokumente za savjetovanje u alternativnim oblicima kako bi bili dostupniji osobama s invaliditetom.

2.7 Što se tiče rokova za sudjelovanje u savjetovanju, Europski ombudsman prvo napominje da se u Komunikaciji o savjetovanju navodi da "[t]o bude učinkovito, savjetovanje mora započeti što je prije moguće"(16). Također napominje da se u njegovim „minimalnim standardima” predviđa sljedeće:

„Komisija bi trebala osigurati dovoljno vremena za planiranje i odgovore na pozive i pisane doprinose. Komisija bi trebala nastojati omogućiti najmanje osam tjedana za primanje odgovora na pisana javna savjetovanja i 20 radnih dana za sastanke.

Glavno je pravilo osobama koje sudjeluju u savjetovanjima Komisije dati dovoljno vremena za pripremu i planiranje.

Razdoblja savjetovanja trebala bi uspostaviti razumnu ravnotežu između potrebe za odgovarajućim doprinosom i potrebe za brzim donošenjem odluka. U hitnim slučajevima ili ako su zainteresirane strane već imale dovoljno prilika da se izraze, razdoblje se može skratiti."(17)

Smjernicama za procjenu učinka pak se predviđa da se „mora uspostaviti ravnoteža između opsega i trajanja savjetovanja te obveze Komisije da učinkovito djeluje.”(18)

2.8 Kad je riječ o mogućoj potrebi za daljnjim savjetovanjima, u Smjernicama za procjenu učinka dodatno se navodi sljedeće:

„savjetovanje bi trebalo smatrati opetovanom potrebom u procesu razvoja politike, a ne jednokratnim događajem. Ovisno o predmetnom pitanju i ciljevima savjetovanja, možda će vam biti korisno organizirati niz savjetovanja kako se prijedlog bude razvijao. Na primjer, moglo bi se održati početno savjetovanje kako bi se utvrdila percepcija dionika o prirodi problema; naknadno savjetovanje moglo bi od dionika zatražiti njihova stajališta o mogućem rasponu opcija, dok bi treći krug savjetovanja mogao biti usmjeren na razotkrivanje dionika o vjerojatnoj prihvatljivosti bilo koje najpoželjnije opcije."(19)

ii. Sadržaj prvog savjetovanja

2.9 Kad je riječ o sadržaju prvog savjetovanja, podnositelj pritužbe tvrdio je da je, suprotno odredbama opisanima u točki 2.5., to savjetovanje ograničeno na samo tri opća pitanja i da se u njemu ne navodi sadržaj predviđenih mjera.

2.10 Komisija je u tom pogledu objasnila da je, ukratko, cilj prvog poziva na podnošenje primjedbi bio i. istaknuti opći problem neopravdano visokih cijena roaminga; ii. objasniti namjeru Komisije da što prije donese zakonodavstvo u tom području i pravnu prirodu uredbe koju treba razviti; i iii. omogućiti Komisiji da prikupi više informacija kako bi izradila takvu uredbu i procjenu učinka. Kako bi se postigli navedeni ciljevi, Komisija je odlučila postaviti tri opća pitanja koja bi, međutim, bila „razumljiva za potrošače i industriju”. Navela je i e-adresu na koju se mogu poslati odgovori i rok za odgovor. Stoga je Komisija primila 51 odgovor zainteresiranih strana, uključujući dokument od 23 stranice koji je dostavio podnositelj pritužbe. Prema navodima Komisije to je pokazalo da je savjetovanje bilo dovoljno jasno da bi se dobio sadržajni odgovor.

2.11 Ombudsmanica je proučila dokument "Uredba o međunarodnim naknadama za roaming - poziv na očitovanje (prva faza 20. veljače - 22. ožujka 2006.)"(20) i napominje da je imao sljedeći tekst:

„Europska komisija smatra da potrošači i dalje plaćaju neopravdano visoke cijene za korištenje svojeg mobilnog telefona u inozemstvu. Time se smanjuje prekogranična uporaba mobilnih telefona i predstavlja prepreka europskom tržištu elektroničkih komunikacija. Zbog toga su službe Komisije započele s radom na uredbi EU-a o međunarodnim naknadama za roaming koju Komisija namjerava što prije predložiti Europskom parlamentu i Vijeću.

Od njezina stupanja na snagu, koje bi moglo biti u drugom dijelu 2007., odmah će stupiti na snagu u svih 25 država članica i neće zahtijevati daljnje prenošenje u nacionalno pravo.

Kako bi pomogle u pripremi ove Uredbe i u odgovarajućoj procjeni učinka, službe Komisije pozdravile bi stajališta zainteresiranih strana o sljedećim pitanjima:

Kakav bi oblik trebala imati regulacija međunarodnih naknada za roaming, tj. bi li trebala biti usmjerena na veleprodajne naknade ili maloprodajnu razinu ili oboje?

Kojim bi se regulatornim mehanizmom i mehanizmom određivanja cijena (ili kontrolom) postigli željeni ciljevi takve uredbe na najučinkovitiji i najjednostavniji način?

- Što mislite o pozitivnim i negativnim učincima koje bi reguliranje naknada za međunarodni roaming na razini EU-a moglo imati?

U općem gospodarskom i socijalnom smislu?

Na igračima iz industrije?

Na potrošače?

2.12 Ombudsman nadalje primjećuje da Komisija nije opovrgnula da je podnositelj pritužbe pitanja iz prvog javnog savjetovanja kvalificirao kao "općenita". Umjesto toga, obrazložio je zašto je odlučio postaviti ta tri opća i lako razumljiva pitanja. S obzirom na prethodno navedeni tekst prvog savjetovanja ombudsmanica smatra da je obrazloženje Komisije opisano u točki 2.10. razumno.

Nadalje, može se očekivati da će Komisija pružiti opća objašnjenja o predviđenim mjerama, što bi odgovaralo općim pitanjima. Ako savjetovanje trebaju razumjeti nestručnjaci, odnosno šira javnost, razumno je očekivati da pitanja i informacije koje su u njemu navedene ne bi trebali biti nepotrebno tehnički. Ukratko, čini se da informacije koje je Komisija dostavila u prvom savjetovanju odgovaraju zahtjevima Komunikacije o savjetovanjima u pogledu Komisijine samonametnute obveze sažetosti i jasnoće u javnim savjetovanjima (točka 2.5.).

iii. Sadržaj drugog savjetovanja

2.13 Što se tiče sadržaja drugog savjetovanja, podnositelj pritužbe tvrdi da je, ponovno suprotno odredbama opisanima u točki 2.5., samo i. utvrdio načela određivanja cijena koja je Komisija predložila uvesti na maloprodajnoj razini i ii. sadržavao ograničenu analizu opsežnih odgovora primljenih tijekom prvog savjetovanja.

2.14 Komisija smatra da je svrha tog savjetovanja bila prikupiti stajališta zainteresiranih strana o mogućem prijedlogu uredbe i procjeni učinka. Stoga je i. uključila prijedlog i opsežan sažetak doprinosa primljenih kao odgovor na prvi poziv na podnošenje primjedbi. Nadalje, jasno je pojasnio da je, na temelju rezultata prvog javnog savjetovanja, Komisija namjeravala prije ljeta 2006. Parlamentu i Vijeću podnijeti prijedlog uredbe koju treba donijeti na temelju članka 95. Ugovora o EZ-u. Također je pozvala zainteresirane strane da dostave primjedbe o posebnom nacrtu uredbe. Nadalje, objasnila je iii. razloge zbog kojih je Komisija predložila donošenje uredbe; iv. ciljeve predložene uredbe; i v. područje primjene takve uredbe u pogledu poziva u roamingu ili poziva u roamingu. U njemu je također vi. utvrđen točan mehanizam uredbe, navodeći da će se ona primjenjivati na odlazne pozive u roamingu na veleprodajnoj i maloprodajnoj razini, kao i na primljene pozive. Osim toga, Komisija je objasnila da vii. priprema procjenu učinka. Naposljetku, viii. uputila je na e-adresu na koju se mogu poslati odgovori i rok za odgovor. Stoga je Komisija primila 101 doprinos, uključujući dokument od 74 stranice koji je dostavio podnositelj pritužbe.

2.15 Ombudsmanica je proučila dokument "Druga faza javnog savjetovanja o prijedlogu Uredbe (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća o mobilnim uslugama roaminga na jedinstvenom tržištu"(21).

U usporedbi s dokumentom prvog savjetovanja, dokument podnesen u okviru drugog savjetovanja prilično je opsežan i čini se da ga je Komisija pravilno opisala u smislu sažetom u točki 2.14. U tom pogledu Ombudsman nadalje prima na znanje objašnjenja Komisije da su, ukratko, u drugom javnom savjetovanju predložene i mogućnosti u pogledu veleprodajnih cijena, o kojima su dionici pozvani da izraze svoja stajališta. Ombudsman se stoga ne može složiti s podnositeljem pritužbe da se u dokumentu upućuje samo na načela određivanja cijena na maloprodajnoj razini, čak i ako je jasno da je visoka razina cijena roaminga bila glavni razlog za prijedlog Komisije te da se stoga savjetovanje trebalo razumno usredotočiti na tu točku (22).

Osim toga, Ombudsmanica napominje da je Komisija u drugom savjetovanju u zasebnom prilogu tom dokumentu sažela odgovore koje je primila na prvo savjetovanje (23). Ombudsmanica smatra da je takav oblik predstavljanja 51 doprinosa, koji vjerojatno uključuje znatnu količinu prilično opsežnih dokumenata, opravdan. Osim toga, ne može se razumno očekivati da bi sažetak mogao u cijelosti odražavati predmetne odgovore. Ombudsman stoga ne smatra da je u svojem drugom savjetodavnom dokumentu Komisijina analiza opsežnih odgovora primljenih u okviru prvog savjetovanja bila ograničena.

2.16 U svjetlu svojih zaključaka iz točaka 2.12. i 2.15., Ombudsmanica smatra da je stajalište Komisije da sadržaj njezina prvog i drugog poziva na očitovanje uključuje sve informacije koje se zahtijevaju Komunikacijom o savjetovanjima razumno. Ombudsman stoga ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u pogledu tog aspekta pritužbe.

iv. Objava prvog i drugog savjetovanja

2.17 Prema podnositelju pritužbe, Komisija se ograničila na objavljivanje prvog savjetovanja na internetskim stranicama Glavne uprave („GU”) za informacijsko društvo i medije te je zanemarila objavljivanje priopćenja za medije kojim se najavljuje savjetovanje. Tvrdila je da je to u suprotnosti s relevantnim odredbama Komunikacije o savjetovanjima.

2.18 Komisija je objasnila da je postupila na što transparentniji način i da je objava obaju poziva na podnošenje primjedbi u potpunosti u skladu s "minimalnim standardima" Komunikacije o savjetovanjima.

Prema navodima Komisije prvo javno savjetovanje objavljeno je na stranici „Savjetovanja o informacijskom društvu” na internetskim stranicama Glavne uprave za informacijsko društvo i medije. Ta je stranica dostupna na početnoj stranici internetskog portala „Vaš glas u Europi” („Savjetovanja po političkim aktivnostima”). Osim toga, 20. veljače 2006. Glavna uprava za informacijsko društvo i medije objavila je na svojim internetskim stranicama priopćenje za medije u vezi s „Pozivom na očitovanje o uredbi EU-a o međunarodnim naknadama za roaming”. To je učinjeno putem poveznice Glavne uprave „Ažuriranje dvorane” posvećene vijestima koje se odnose na Glavnu upravu. Više od 11000 pretplatnika, uključujući mnoge dionike, primilo je ove redovite novosti putem e-pošte.

Drugo javno savjetovanje objavljeno je i na poveznici „Savjetovanja o informacijskom društvu” na internetskim stranicama Glavne uprave za informacijsko društvo i medije, koja je dostupna na početnoj stranici internetskih stranica „Vaš glas u Europi” („Savjetovanja po političkim aktivnostima”). Osim toga, Komisija je 3. travnja 2006. objavila priopćenje za medije o otvaranju druge faze javnih savjetovanja pod nazivom „Nova uredba EU-a o međunarodnom mobilnom roamingu: Komisija otvara završnu fazu savjetovanja” (IP/06/420).

Glavna uprava za informacijsko društvo i medije uspostavila je i vodila sveobuhvatnu specijaliziranu internetsku stranicu posvećenu svim aktivnostima Komisije povezanima s međunarodnim roamingom. To je uključivalo i. savjetovanja; ii. usporedni popis međunarodnih cijena roaminga u (tadašnjih) 25 država članica Europske unije, koji se ažurira svakih šest mjeseci; iii. informativne članke o međunarodnom roamingu; iv. tekstove predložene Uredbe i procjene učinka; i v. istraživanje Eurobarometra o naknadama za međunarodni mobilni roaming.

2.19 Ombudsman najprije ukratko primjećuje da podnositelj pritužbe u svojim očitovanjima nije osporavao gore navedene činjenične argumente koje je iznijela Komisija.

2.20 Kao drugo, Ombudsman razumije da, prema mišljenju podnositelja pritužbe, Komisija nije ispunila zahtjev iz Komunikacije o savjetovanjima. U skladu s Komunikacijom o savjetovanjima publikacije bi se, ukratko, trebale objavljivati ne samo putem interneta, već i korištenjem tradicionalnijih alternativa, kao što su priopćenja za medije. Prema podnositelju pritužbe, Komisija to nije učinila.

2.21 Međutim, Ombudsman ističe da se relevantnim odredbama Komunikacije o savjetovanjima, koje su prethodno navedene u točki 2.6., predviđa da bi "(...) istodobno moglo biti korisno zadržati tradicionalnije alternative internetu (npr. priopćenja za medije, slanje pošte)." Stoga se čini da upotreba tih tradicionalnijih sredstava kao što su priopćenja za medije ni na koji način nije bila obvezna. Nadalje, Ombudsmanica napominje, na temelju objašnjenja Komisije, da se čini da su oba poziva na podnošenje primjedbi objavljena u dvama zasebnim priopćenjima za medije. Međutim, Ombudsmanica u tom pogledu napominje da je prva od 20. veljače 2006. objavljena samo na internetskim stranicama Glavne uprave za informacijsko društvo i medije. Drugi dokument od 3. travnja 2006. bio je dokument „IP/XX/XXX”(24) te je stoga u načelu bio dostupan široj javnosti na internetskoj stranici „EU-ova dvorana za medije” i pretraživ u bazi podataka „RAPID” internetske stranice Europa.

Stoga se postavlja pitanje je li navedeni način objavljivanja priopćenja za medije primjereno prilagođen potrebama skupina na koje se odnose. U tom bi pogledu trebalo uputiti na opću svrhu Komunikacije o savjetovanjima, odnosno osigurati transparentnost postupka savjetovanja.

2.22 Ombudsmanica smatra da sama činjenica da se čini da je Komisija usvojila dva različita pristupa objavljivanju dvaju priopćenja za medije koja se odnose na dva javna savjetovanja ne predstavlja nedostatak transparentnosti. U tom pogledu Ombudsmanica napominje da je, prema Komisiji, znatan broj registriranih pretplatnika e-poštom primio „Newsroom Update”, u kojem je objavljeno priopćenje za medije od 20. veljače 2006.

2.23 Ombudsman konačno primjećuje u tom pogledu stajalište podnositelja pritužbe, izraženo u njegovim primjedbama, da "nikada nije pokrenuta regulatorna inicijativa takvog utjecaja na industriju u komunikacijskom sektoru s tako malo publiciteta".

Ombudsman se ne može složiti s navedenim stajalištem podnositelja pritužbe. U tom pogledu podsjeća na svoje nalaze u predmetu 948/2004/OV (25), na koje je Komisija uputila u svojem mišljenju. Također podsjeća na objašnjenje Komisije u njezinu mišljenju da su javna savjetovanja objavljena na stranici „Savjetovanja o informacijskom društvu” na internetskim stranicama Glavne uprave za informacijsko društvo i medije, koja je bila dostupna s početne stranice internetskog portala „Vaš glas u Europi” („Savjetovanja po političkim aktivnostima”). Komisija je naglasila i da je Glavna uprava za informacijsko društvo i medije uspostavila specijaliziranu internetsku stranicu posvećenu svim aktivnostima Komisije u vezi s međunarodnim roamingom.

2.24 S obzirom na prethodno navedene nalaze, Ombudsmanica smatra da je stajalište Komisije da je, ukratko, njezina metoda objave u skladu s "minimalnim standardima" utvrđenima u Komunikaciji o savjetovanjima razumno. S obzirom na prethodno navedeno, Ombudsmanica ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u pogledu tog aspekta pritužbe.

v. Rokovi za sudjelovanje u savjetovanjima

2.25 Podnositelj pritužbe istaknuo je da, iako nije bilo posebne hitnosti koja bi mogla opravdati odstupanje od osmotjednog roka za sudjelovanje utvrđenog u Komunikaciji o savjetovanjima, prvo savjetovanje trajalo je samo četiri tjedna, a drugo manje od šest tjedana.

2.26 Komisija smatra da bi se razdobljima savjetovanja trebala postići razumna ravnoteža između potrebe za odgovarajućim doprinosom i potrebe za brzim donošenjem odluka. Stoga odredba o razdoblju savjetovanja od osam tjedana nije apsolutna. Nadalje, u samoj Komunikaciji o savjetovanjima predviđene su dvije situacije u kojima se indikativno osmotjedno razdoblje sudjelovanja ne bi primjenjivalo. To je potkrijepljeno i odredbom iz Smjernica za procjenu učinka prema kojoj se „mora uspostaviti ravnoteža između opsega i trajanja savjetovanja te obveze Komisije da učinkovito djeluje”.

Komisija smatra da je postigla razumnu ravnotežu i na odgovarajući način uzela u obzir „relativnu hitnost” i činjenicu da su zainteresirane strane već imale dovoljno prilika da se izraze.

2.27 Ombudsmanica prvo primjećuje da se Komunikacijom o savjetovanjima predviđa da bi razdoblje "za primanje odgovora na pisana javna savjetovanja" trebalo trajati "najmanje 8 tjedana" (naknadno istaknuto). Europski ombudsman smatra da svako kraće razdoblje savjetovanja može razumno ugroziti cijeli koncept javnog savjetovanja. Teško je pomiriti mogućnost da javnost jednostavno nema dovoljno vremena za odgovor s pretpostavkom da se ipak savjetovala s njom.

Ombudsman nadalje ističe da je u ovom slučaju razdoblje sudjelovanja bilo 50 % kraće od osam tjedana predviđenih u Komunikaciji o savjetovanjima u okviru prvog savjetovanja i 25 % kraće u okviru drugog savjetovanja.

2.28 Ombudsman također napominje da je Komisija ukratko tvrdila da, s obzirom na primjenjiva pravila, nije bila obvezna u dokumentima o javnom savjetovanju opravdati ili obrazložiti svako odstupanje od preporučenog roka od osam tjedana za javno savjetovanje. Međutim, Ombudsmanica smatra da su javna savjetovanja važna za Komisiju u njezinoj ulozi sastavljača zakonodavnih prijedloga. Javna savjetovanja važna su i za građane općenito, na koje kao pojedince ili skupine utječe takvo zakonodavstvo. Komisija bi trebala uzeti u obzir interese takvih pojedinaca ili skupina u sudjelovanju u postupku savjetovanja. Stoga bi se Komisija posebno trebala suzdržati od skraćivanja uobičajenih rokova za podnošenje primjedbi, a da prethodno ne pruži odgovarajuće obrazloženje na temelju razloga navedenih u njezinoj Komunikaciji o savjetovanjima. Nadalje, ako Komisija smatra da je potrebno skratiti te rokove, trebala bi opravdati to smanjenje u trenutku pokretanja savjetovanja, po mogućnosti u samim dokumentima o savjetovanju, s ciljem povećanja transparentnosti i povjerenja građana u cjelokupni postupak savjetovanja.

2.29 Nadalje, Ombudsman podsjeća da se u Komunikaciji o savjetovanjima upućuje na mogućnost smanjenja minimalnog roka od osam tjedana predviđenog za savjetovanje u alternativnom smislu: „u hitnim slučajevima ili ako su zainteresirane strane već imale dovoljno prilika da se izraze, rok se može skratiti”(moje isticanje).

2.30 Prema Komisijinu mišljenju, njezino odstupanje od osmotjednog razdoblja sudjelovanja doista se odnosi na, s jedne strane, hitne zahtjeve i, s druge strane, događaje tijekom kojih su zainteresirane strane imale dovoljno prilika da se izraze.

2.31 Što se tiče prvog objašnjenja, ombudsmanica napominje da je Komisija navela i. da su je države članice, nacionalna regulatorna tijela i Parlament pozvali da predloži nove regulatorne mjere o roamingu i ii. da neopravdano visoka razina međunarodnih cijena roaminga i njezine posljedice na dovršenje jedinstvenog tržišta i konkurentnost Europske zajednice u cjelini jasno zahtijevaju takve nove mjere.

Kad je riječ o točki i., ombudsmanica smatra da pritisak onih koji su već u dobrom položaju da iznesu svoja stajališta Komisiji ne može opravdati ograničavanje mogućnosti da drugi putem javnog savjetovanja iznesu svoja stajališta.

Kad je riječ o točki ii., Ombudsman razumije da je u ovom slučaju hitnost na koju se poziva Komisija trebala značiti da bi, da je prvo savjetovanje trajalo četiri tjedna dulje nego što je stvarno trajalo, a drugo savjetovanje dva tjedna dulje, to negativno utjecalo na sposobnost Komisije da „brzo” donese prijedlog uredbe koji treba podnijeti Parlamentu na razmatranje. Međutim, na temelju objašnjenja koje mu je dala Komisija, Ombudsman nije uvjeren da bi to bio slučaj. Doista je daleko od očitog i Komisija nije mogla opravdati zašto bi dodatno kašnjenje od šest tjedana, koje bi bilo posljedica korištenja uobičajenog razdoblja savjetovanja, negativno utjecalo na njezinu odluku o predlaganju Uredbe i na donošenje te Uredbe od strane zakonodavca Zajednice.

2.32 Što se tiče drugog objašnjenja, Ombudsman razumije da su, prema Komisijinu mišljenju, zainteresirane strane imale dovoljno prilika da se izraze prije datuma objave svakog savjetovanja, odnosno prije 20. veljače 2006. u pogledu prvog savjetovanja, a prije 3. travnja 2006. u pogledu drugog savjetovanja.

Ombudsmanica napominje da je Komisija u tom pogledu prvo uputila na istrage koje je pokrenula Europska regulatorna skupina („ERG”) u prosincu 2004. putem upitnika čiji je cilj utvrditi kako se operatori pokretne mreže ponašaju i kao kupci i kao davatelji veleprodajnih usluga međunarodnog roaminga. Također se osvrnuo na parlamentarnu raspravu održanu 16. ožujka 2005., koja se u biti odnosila na transparentnost međunarodnih cijena roaminga, bolju primjenu pravila tržišnog natjecanja ili mogućnost daljnjih regulatornih mjera. Na tom parlamentarnom saslušanju sudjelovali su zastupnici u Europskom parlamentu, operator mobilne mreže, Skupina korisnika međunarodnih telekomunikacija i irsko nacionalno regulatorno tijelo.

Ni drugo objašnjenje Komisije nije uvjerilo Europskog ombudsmana. Najprije ističe da su, prema njegovu shvaćanju, javna savjetovanja o tako važnoj temi kao što su cijene usluga roaminga, koje utječu na život mnogih građana, usmjerena i na širu javnost i na gospodarske subjekte uključene u roaming, kao što su, među ostalim, industrija i trgovinska udruženja. U tom pogledu Ombudsman naglašava da, u skladu s Komunikacijom o savjetovanjima:

„Ovisno o predmetnim pitanjima, savjetovanjem se nastoje pružiti mogućnosti za doprinos predstavnika regionalnih i lokalnih vlasti, civilnog društva, organizacija, poduzeća i udruženja poduzeća, dotičnih pojedinačnih građana, akademske zajednice i tehničkih stručnjaka te zainteresiranih strana u trećim zemljama.”(26)

S tim u vezi „da bi savjetovanje bilo pravedno, Komisija bi trebala osigurati odgovarajuću pokrivenost (...) onih na koje politika utječe; one koji će biti uključeni u provedbu politike; ili tijela koja su navela ciljeve koji im daju izravan interes za politiku."(27)

Ombudsman stoga nije uvjeren da su sve zainteresirane strane imale priliku izraziti svoja stajališta prije objave prvog poziva na očitovanje. Kad je riječ o dionicima, čak i pod pretpostavkom da su neki od njih imali priliku izraziti svoje mišljenje u odgovoru na upitnik ERG-a i/ili tijekom saslušanja Parlamenta, Ombudsmanica napominje da bi se takva prilika iskoristila otprilike godinu dana prije objave poziva na podnošenje primjedbi koji bi uključivao opis predloženih reformi. Stoga se čini da se ne može isključiti da su se okolnosti ili pitanja s kojima se prethodno savjetovalo u međuvremenu razlikovali ili da su se mogli promijeniti.

2.33 S druge strane, u slučaju da se okolnosti nisu bitno promijenile u godini koja je prethodila objavi javnih savjetovanja, Ombudsman i dalje ne smatra da je Komisija dokazala postojanje hitnosti koja bi opravdala njezinu odluku o znatnom skraćivanju razdoblja sudjelovanja.

2.34 Nakon pažljivog razmatranja objašnjenja koja je ponudila Komisija, Ombudsmanica zaključuje da odluka Komisije da znatno skrati razdoblja javnog savjetovanja ispod uobičajenog minimuma od osam tjedana predviđenog Komunikacijom o savjetovanjima nije bila u skladu s uvjetima utvrđenima u toj Komunikaciji o savjetovanjima za odstupanje od uobičajenog razdoblja savjetovanja.

S obzirom na to da se ovaj slučaj nepravilnosti u postupanju odnosi na činjenice iz prošlosti, Ombudsman smatra da se ne mogu predložiti moguća rješenja za njegovo ispravljanje prijateljskim rješenjem ili nacrtom preporuke. Stoga će u nastavku iznijeti kritičku primjedbu u tom pogledu.

vi. Različite verzije Prijedloga uredbe i mogućnost trećeg savjetovanja

2.35 Prema podnositelju pritužbe, Prijedlog uredbe bitno se razlikovao od prijedloga podnesenog u okviru drugog javnog savjetovanja. Komisija je odlučila da neće primjenjivati „načelo domaćih cijena”, prema kojem maloprodajne tarife za pozive u roamingu ne smiju biti više od tarifa koje domaći operator naplaćuje za usporedive domaće ili međunarodne pozive. Umjesto toga, usvojila je „europski pristup unutarnjem tržištu”, prema kojem bi maloprodajne tarife bile ograničene na temelju veleprodajnih troškova i veleprodajnih tarifa ujednačenih diljem Europske unije. Podnositelj pritužbe stoga je smatrao da je konačni prijedlog trebao biti podnesen na daljnje javno savjetovanje. U prilog svojem stajalištu uputila je na relevantnu odredbu Smjernica za procjenu učinka (navedenu u točki 2.8. ove Odluke).

2.36 Ombudsmanica primjećuje da Komisija ne zauzima nikakvo stajalište o stajalištu podnositelja pritužbe tvrdeći, ukratko, da je Komisija u predloženoj Uredbi odustala od "načela domaćeg tržišta" prijedloga podnesenog u okviru drugog savjetovanja i usvojila "pristup europskog unutarnjeg tržišta".

Međutim, Komisija izražava stajalište da se Prijedlog uredbe nije bitno razlikovao od prijedloga podnesenog u okviru drugog javnog savjetovanja. U tom je pogledu objasnila da su predložena Uredba i prijedlog podneseni na drugo javno savjetovanje sadržavali zaštitnu mjeru koja se odnosi na maksimalna cjenovna ograničenja za pružanje usluga roaminga za govorne pozive među državama članicama koje se na maloprodajnoj i veleprodajnoj razini primjenjuju na zemaljske operatore pokretnih mreža unutar Zajednice. Stoga nije bio potreban dodatni poziv na podnošenje primjedbi. Osim toga, Komisija je tvrdila da to čak nije ni primjereno zbog mogućeg „zamora u savjetovanju”.

2.37 Ombudsman je ispitao točku "4.1. Pozivi u roamingu - maloprodaja"(28.) prijedloga podnesenog na drugo javno savjetovanje, kao i i. točku 1. ("Kontekst prijedloga / Razlozi i ciljevi prijedloga")(29.); ii. točka 2. („Savjetovanje zainteresiranih strana i procjena učinka / savjetovanje sa zainteresiranim stranama / (...) Sažetak odgovora i način na koji su uzeti u obzir”)(30); iii. točka 3. („Pravni elementi prijedloga/sažetak predloženog djelovanja”) obrazloženja Prijedloga uredbe (31); i iv. točka 14. preambule Prijedloga uredbe (32). Čini se da je, kako tvrdi podnositelj pritužbe, Komisija odstupila od „načela domaćih cijena” kako je navedeno u njezinu prijedlogu podnesenom u okviru drugog javnog savjetovanja te je u svojoj Prijedlogu uredbe umjesto toga donijela „pristup europskog domaćeg tržišta”.

2.38 Ombudsmanica napominje da, prema Komisiji, nije bilo temeljne razlike između tih dvaju prijedloga jer je prijedlogom podnesenim za drugo savjetovanje također bilo predviđeno očuvanje maksimalnih cjenovnih ograničenja za pružanje usluga roaminga za govorne pozive između država članica koje se na maloprodajnoj i veleprodajnoj razini primjenjuju na zemaljske operatore pokretnih mreža unutar Zajednice. Ombudsman smatra da ne može ocijeniti je li takva razlika od temeljne važnosti.

2.39 Međutim, čini se da takva procjena nije relevantna s obzirom na odredbe Smjernica za procjenu učinka, u skladu s kojima bi "treći krug savjetovanja mogao biti usmjeren na razjašnjavanje dionika o vjerojatnoj prihvatljivosti bilo koje najpoželjnije opcije" (moje isticanje).

U tom pogledu Ombudsman prima na znanje stajalište Komisije da, u skladu s Komunikacijom o savjetovanjima i Smjernicama za procjenu učinka, ona, ukratko, nije imala obvezu pokrenuti razdoblje savjetovanja u vezi s predloženom uredbom. Nadalje, prima na znanje stajalište Komisije da je, u skladu sa Smjernicama za procjenu učinka, trebalo izbjeći „zamor za savjetovanje” dionika (33) te je stoga odlučila da se neće savjetovati s „o promjenama pojedinosti”.

2.40 Ombudsmanica napominje da je modelom Prijedloga uredbe, neovisno o tome je li se on bitno razlikovao od modela koji je bio predmet prethodnog savjetovanja, predviđeno načelo za koje se ne može smatrati da je prethodno dostavljen zainteresiranim stranama na očitovanje u kontekstu postupka savjetovanja.

Međutim, Ombudsmanica u tom pogledu ukratko napominje da bi, u skladu sa smjernicama za procjenu učinka, trebalo izbjegavati opetovano ili produljeno savjetovanje. Ombudsmanica stoga napominje da bi tvrdnja da je Komisija obvezna savjetovati se o izmjenama koje bi mogle proizaći iz prethodnih savjetovanja mogla dovesti do rizika od produljenja postupka savjetovanja na neodređeno vrijeme i ometanja postupka donošenja odluka. Ombudsmanica stoga smatra da je stajalište Komisije da je, ukratko, potrebno izbjeći „zamke” razumno.

2.41 U vezi s time, Ombudsman prima na znanje dodatni argument Komisije da se nije trebala savjetovati s dionicima o predloženoj uredbi i procjeni učinka jer je i. provedeno dostatno savjetovanje s vanjskim zainteresiranim stranama prije i tijekom predzakonodavne faze i ii. one su stoga doprinijele oblikovanju politike Komisije prije donošenja predložene uredbe i procjene učinka.

2.42 Što se tiče točke i., Ombudsman upućuje na svoju analizu u točki 2.32. gore Komisijina argumenta koji se odnosi na prethodno savjetovanje sa zainteresiranim stranama i ponavlja da ne može prihvatiti taj argument.

2.43 Međutim, kad je riječ o točki ii., Ombudsman primjećuje da je, uz dva poziva na podnošenje primjedbi, Komisija (a) 21. travnja 2006. pozvala 17 najvećih europskih operatora pokretne mreže da dostave informacije u vezi s procjenom učinka; i (b) prisustvovali su, 4. svibnja 2006., parlamentarnoj sjednici na kojoj su sudjelovala i tri mobilna operatera, ERG (34) i Europska organizacija za zaštitu potrošača. U tom pogledu Ombudsmanica napominje da su obje navedene inicijative provedene u vrijeme kada je drugo javno savjetovanje još uvijek bilo otvoreno (od 3. travnja do 12. svibnja 2006.).

Osim toga, Ombudsman podsjeća, ukratko, da je Komisija prihvatila nekoliko doprinosa nakon isteka rokova za sudjelovanje u savjetovanjima. U skladu sa svojim mišljenjem održao je i više od 40 sastanaka, uključujući dva sastanka s podnositeljem pritužbe (na razini kabineta i na razini njegovih službi) te s različitim dionicima o pitanjima koja se odnose na donošenje prijedloga uredbe i njegovu procjenu učinka. Ti su se dionici sastojali od udruženja sudionika na tržištu, operatora fiksnih i mobilnih mreža, udruženja za zaštitu potrošača, država članica i nacionalnih regulatornih tijela.

Ombudsmanica smatra da nije nerazumno smatrati da su vanjske zainteresirane strane u navedenim prilikama s Komisijom možda iznijele i/ili raspravile pitanja koja se odnose na prednosti „pristupa europskog unutarnjeg tržišta” u usporedbi s „načelom domaćeg tržišta”.

S obzirom na navedeno, Ombudsmanica ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u vezi s tim aspektom pritužbe.

vii. Tvrdnja podnositelja pritužbe da bi Komisija trebala poštovati vlastite minimalne standarde u pogledu javnih savjetovanja

2.44 U svjetlu svojih zaključaka iz točaka 2.12., 2.15., 2.24., 2.34. i 2.43., Ombudsman ne smatra da su potrebne daljnje istrage navedene tvrdnje podnositelja pritužbe.

3 Tvrdnja o neprovođenju odgovarajuće procjene učinka i povezana tvrdnja

3.1 Ombudsmanica na početku primjećuje da se smjernicama za procjenu učinka " utvrđuju postupovna pravila za [procjenu učinka] u Komisiji i objašnjava kako praktično provesti potrebnu analizu."(35)

Podnositelj pritužbe tvrdi da tijekom postupka donošenja Nacrta uredbe o tarifama za međunarodne usluge roaminga Komisija nije pravilno provela procjenu učinka (36).

Podnositelj pritužbe tvrdi da bi Komisija trebala poštovati svoje Smjernice za procjenu učinka.

Podnositelj pritužbe tvrdi i da bi Komisija trebala poduzeti potrebne korake, ako je to moguće, kako bi ispravila pogreške počinjene u predmetnom postupku savjetovanja, uzimajući u obzir točne tržišne podatke, provodeći potpunu analizu i ispravljajući procjenu učinka.

3.2 Komisija je u svojem mišljenju ukratko zauzela stajalište da je procjena učinka u potpunosti u skladu sa Smjernicama za procjenu učinka.

3.3 Ombudsmanica prima na znanje argumente podnositelja pritužbe da Komisija i. nije postupila u skladu s vlastitim smjernicama za procjenu učinka; ii. upotrijebljene netočne tržišne podatke; iii. provela je samo djelomičnu analizu; i iv. nije poduzela nikakvu inicijativu za ispravak procjene učinka.

Europski ombudsman zasebno će obraditi svaki od navedenih argumenata podnositelja pritužbe. Naposljetku će razmotriti v. povezane tvrdnje podnositelja pritužbe da bi Komisija trebala (a) poštovati svoje smjernice za procjenu učinka i (b) poduzeti potrebne korake, ako je to moguće, kako bi ispravila pogreške u predmetnom postupku savjetovanja, uzimajući u obzir točne tržišne podatke, provodeći potpunu analizu i ispravljajući procjenu učinka.

(i) Usklađenost sa Smjernicama za procjenu učinka

3.4 Podnositelj pritužbe prigovara Komisiji da navodno nije provela javno savjetovanje ni o svojoj procjeni učinka ni o bilo kojem od svojih posebnih elemenata.

3.5 Komisija se suprotstavila ponovno tvrdeći da se o procjeni učinka savjetovalo sa svim zainteresiranim stranama prije i tijekom predzakonodavnog razdoblja. Nadalje je naglasila da je cilj prvog kruga javnog savjetovanja prikupiti opće povratne informacije o općim načelima kako bi se „pomogle u pripremi ove Uredbe i odgovarajućoj procjeni učinka”. Konkretno, u trećem pitanju savjetovanja tražena su stajališta dionika „o pozitivnim i negativnim učincima koje bi reguliranje međunarodnih naknada za roaming na razini EU-a moglo imati u općem ekonomskom i socijalnom smislu, na dionike iz industrije, na potrošače”. U drugom javnom savjetovanju jasno se upućivalo na činjenicu da Komisija, usporedno s izradom uredbe, priprema procjenu učinka, uzimajući u obzir, među ostalim, i. moguće ishode za korisnike i potrošače u pogledu cijena; ii. financijski učinak na sektor; iii. učinke na tržišno natjecanje; iv. učinke na razine usluge na maloprodajnoj i veleprodajnoj razini; v. izvršivost na europskoj i nacionalnoj razini; i vi. ukupni učinak na konkurentnost europskog gospodarstva. Dionici su pozvani da dostave primjedbe o svim tim pitanjima. Oba javna savjetovanja stoga su jasno pokazala da se informacije i podaci traže kako bi se pripremila uredba i stvorio temelj za pouzdanu procjenu učinka.

Naposljetku, Komisija smatra da Smjernice za procjenu učinka ne zahtijevaju zasebno savjetovanje o konačnoj verziji procjene učinka. Točka 7. Smjernica za procjenu učinka odnosi se na „Savjetovanje sa zainteresiranim stranama tijekom procjene učinka”(naknadno istaknuto). Nadalje, u odlomku ovih Smjernica naslovljenom „Kada se savjetovati” navodi se da „savjetovanje treba smatrati opetovanom potrebom u procesu razvoja politike, a ne jednokratnim događajem”. Uobičajeno je da konačna procjena učinka bude priložena usvojenom prijedlogu Komisije. Daljnje savjetovanje rezultiralo bi kašnjenjem i dovelo do „zamora u savjetovanju”.

S obzirom na navedeno, Komisija smatra da je procjena učinka bila predmet javnog savjetovanja u smislu Smjernica za procjenu učinka.

3.6 Ombudsmanica shvaća stajalište Komisije kako slijedi: Smjernicama za procjenu učinka ne zahtijeva se od Komisije da traži savjetovanje o svojoj procjeni učinka kao takvoj. Za izradu procjene učinka potrebno je savjetovati se s dionicima. U tom pogledu i kad je riječ o javnim savjetovanjima, Komisija je ukratko tvrdila da je zatražila stajališta dionika postavljanjem posebnog pitanja i upućivanjem na različite parametre koje bi mogla uzeti u obzir u odnosu na „učinke”. Budući da nije bila obvezna savjetovati se o rezultatima svoje procjene učinka, trebalo bi smatrati da je Komisijina procjena učinka bila predmet savjetovanja u smislu Smjernica za procjenu učinka.

Ombudsmanica prima na znanje stajalište podnositelja pritužbe da, ukratko, Komisija i. nije iznijela nikakve dokaze da je tijekom tih dvaju savjetovanja provela savjetovanje o procjeni učinka ili o bilo kojoj njezinoj verziji; i ii. zbunjuje savjetovanje o prijedlogu uredbe i savjetovanje o procjeni učinka takve uredbe. U tom pogledu Ombudsman smatra da se Komisijino stajalište da je, ukratko, njezina procjena učinka bila predmet javnog savjetovanja u smislu Smjernica za procjenu učinka ne čini očito nerazumnim. Ombudsman nadalje napominje da se čini da je podnositelj pritužbe imao priliku iznijeti svoja stajališta o procjeni učinka u prijedlogu podnesenom za drugo savjetovanje (37).

S obzirom na prethodno navedeno, Ombudsmanica ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u vezi s tim aspektom pritužbe.

3.7 Podnositelj pritužbe nadalje smatra da se u procjeni učinka nije uspjelo i. utvrditi i opisati problem koji je zahtijevao potencijalnu regulatornu intervenciju na odgovarajući način; ii. propisno objasniti zašto se to smatralo problemom; i iii. precizno definirati ciljeve Uredbe njihovim izravnim povezivanjem s problemom i njegovim uzrocima. Prema podnositelju pritužbe, procjenom učinka trebala bi se, nadalje, obuhvatiti barem pitanja iv. nedostataka postojećeg regulatornog okvira u ispunjavanju očekivanih ciljeva u vezi s roamingom; v. implikacije koje proizlaze iz odluke o odstupanju od fleksibilnosti dodijeljene nacionalnim regulatornim tijelima; vi. kratkoročni, srednjoročni i dugoročni učinak predložene uredbe na tržišno natjecanje unutar EU-a, kao i položaj subjekata iz EU-a u odnosu na subjekte iz trećih zemalja; i vi. procjenu učinka takvih propisa na gospodarske subjekte.

3.8 Prema Komisijinu mišljenju, njezina je procjena učinka, ukratko, vrlo jasna i nedvosmislena u pogledu utvrđivanja problema, sadržava dugotrajnu analizu i jasno definira cilj rješavanja tržišnog nedostatka snižavanjem cijena za sve korisnike usluga međunarodnog roaminga. Nadalje, u Smjernicama za procjenu učinka ne zahtijeva se „minimalni popis” za opseg procjene učinka. Iako Komisija smatra da bi svaka procjena učinka koja bi se prvenstveno usredotočila na pitanja na koja upućuje podnositelj pritužbe, a ne na šira pitanja kao što je opća gospodarska dobrobit, bila u osnovi manjkava, sva ta pitanja obrađena su u procjeni učinka. U procjeni učinka analiziraju se različite opcije politike u pogledu jasno definiranog i smislenog skupa parametara, uključujući gospodarske, socijalne i političke aspekte. Ovim se modelom rješavaju svi primarni učinci Prijedloga uredbe (ili učinci prvog reda). Nadalje, u procjeni učinka nudi se kvalitativna analiza različitih učinaka drugog reda, kao što su, na primjer, vjerojatni učinak na ulaganja, strukture domaćih cijena, pitanja preraspodjele te struktura poduzeća i tržišta. Proširenje područja primjene procjene učinka izvan tih učinaka kako bi se uključilo još više sekundarnih učinaka u najboljem bi slučaju samo neznatno pridonijelo pravilnom razumijevanju učinaka koji proizlaze iz različitih opcija politike te bi vjerojatnije bilo izvor zabune. U svakom slučaju, nijedan gospodarski model ne može obuhvatiti sve izravne i neizravne učinke predložene uredbe. Komisija stoga smatra da je odabrano područje primjene procjene učinka točno, odnosno da nije ni preširoko ni preusko te da je u potpunosti u skladu sa zahtjevima utvrđenima u Smjernicama za procjenu učinka.

3.9 Ombudsmanica prima na znanje upućivanja Komisije na stranice 10. do 13. procjene učinka. Prema Komisijinu mišljenju, te stranice sadržavaju dugotrajnu analizu koja potvrđuje da je navedeni slučaj tržišnog nedostatka popraćen nedostatkom transparentnosti maloprodajnih cijena, koji se ne može riješiti primjenom postojećeg regulatornog okvira ili politike tržišnog natjecanja.

3.10 Ombudsman je pregledao stranice procjene učinka na koje upućuje Komisija (38). Na stranici 17. procjene učinka predviđeno je sljedeće:

„Osnovni je problem da cijene roaminga na razini EU-a na veleprodajnoj i maloprodajnoj razini nisu smislene u odnosu na osnovne troškove pružanja usluge. Taj je problem dodatno pogoršan nedostatkom transparentnosti cijena na maloprodajnoj razini, što znači da je potrošačima iznimno teško razumjeti što će zapravo platiti. Komisija i neka nacionalna regulatorna tijela pokušali su riješiti problem transparentnosti stvaranjem internetskih stranica za cijene roaminga, ali te inicijative nisu dovele do dostatnih poboljšanja.

Prema mišljenju Komisije, na stranici 23. procjene učinka upućuje se na činjenicu da cijene usluga roaminga na razini EU-a na veleprodajnoj i maloprodajnoj razini nisu opravdane temeljnim troškovima pružanja usluge. Naposljetku, stranice 64. do 73. procjene učinka potvrđuju da se njezina procjena temelji na pažljivo osmišljenom gospodarskom modelu koji daje detaljne kvantitativne rezultate za gospodarsku dobrobit, viškove potrošača i dobit industrije u okviru različitih opcija politike.

Podnositelj pritužbe navodi da ciljevi Uredbe odgovaraju trenutačnom i znatnom smanjenju maloprodajnih cijena kako bi se promicalo stvaranje jedinstvenog tržišta elektroničkih komunikacijskih usluga. Ukratko, podnositelj pritužbe u svojim se primjedbama ne slaže s dostatnošću Komisijine definicije problema ili prethodno navedenih ciljeva predloženog djelovanja.

U tom pogledu ombudsmanica smatra da se u konačnici opće ideje iz procjene učinka mogu smatrati razumljivima široj javnosti. Ombudsman nadalje napominje da podnositelj pritužbe u svojim primjedbama i dalje smatra, ukratko, da je procjena učinka nepotpuna. Iako Ombudsman prihvaća da i dalje mogu postojati razlike u pogledu definicije ili potpunosti parametara procjene učinka, kako je objašnjeno u točki 3.8. ovog mišljenja, on smatra da se ne čini da je pristup koji je primijenila Komisija očito pogrešan. S obzirom na prethodna razmatranja, Ombudsmanica ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u vezi s tim aspektom pritužbe.

ii. Navodno korištenje netočnih podataka: procijenjena vrijednost prihoda od maloprodaje

3.11 Podnositelj pritužbe smatra da su podaci koje je Komisija upotrijebila za izradu procjene učinka netočni. U tom pogledu podnositelj pritužbe uputio je na navodno pogrešan iznos od 8,5 milijardi EUR koji je Komisija upotrijebila kao procjenu prihoda od maloprodajnog tržišta roaminga. Prema podnositelju pritužbe, prethodno navedena procjena odgovarala je prihodima od maloprodajnog i veleprodajnog tržišta, a prihodi od maloprodaje iznosili su samo oko 5 milijardi EUR. Netočna upotreba iznosa od 8,5 milijardi EUR posljedica je nesporazuma između savjetnika podnositelja pritužbe i Komisije.

3.12 Komisija, ukratko, odbacuje kritiku podnositelja pritužbe da je upotrijebila netočne podatke. Protuargumentira da razmjena poruka e-pošte od 19., 24. i 30. svibnja te 5. lipnja 2006.(39) između službi Komisije i konzultanata podnositelja pritužbe koji su djelovali u njezino ime pokazuje da je Komisija uložila sve napore, „iznad onoga što je službeno bilo potrebno”, kako bi podnositelju pritužbe pružila priliku da dostavi tržišne podatke za potrebe procjene učinka. To uključuje „podatke o cijeni i obujmu”(40), koje podnositelj pritužbe uopće nije dostavio.

U svakom slučaju, Komisija se nije oslanjala samo na podatke podnositelja pritužbe, već i na širok raspon različitih izvora podataka. Nadalje, „nova” procjena podnositelja pritužbe proturječila je dokazima koje je ranije dostavio Komisiji na sastanku 18. svibnja 2006. i nije bila u skladu s drugim parametrima koje je dostavio.

3.13 Ombudsman najprije prima na znanje argument podnositelja pritužbe da je Komisija u svojoj procjeni učinka upotrijebila pogrešno protumačenu brojku od 8,5 milijardi EUR, koja je stoga nužno manjkava. U tom pogledu Ombudsmanica prima na znanje upućivanja podnositelja pritužbe na stranicu 36. procjene učinka u kojoj se navodi da „(...) model kao polaznu točku uzima ukupne maloprodajne prihode EU-a od mobilnih usluga roaminga za koje se prema Udruženju GSM-a može procijeniti da su 2005. dosegnuli 8,53 milijarde EUR”(41).

3.14 Prema Komisiji, iznos od 8,5 milijardi EUR koji se odnosi na ukupne prihode industrije od maloprodaje bio je opravdan drugim izvorima osim podnositelja pritužbe, posebno nacionalnim regulatornim tijelima, operatorima pokretne mreže, ERG-u, akademicima i financijskim istraživanjima investicijskih banaka i konzultantskih društava, te je bio kompatibilniji s mjerenjima EBITDA-e (42).

3.15 U tom pogledu Ombudsman primjećuje da se podnositelj pritužbe u svojim primjedbama posebno ne slaže, ukratko, s Komisijinom ocjenom izvješća koje je pripremila imenovana investicijska banka na koju se Komisija poziva u svojem mišljenju.

3.16 Ombudsman je ispitao financijsko izvješće koje je pripremila dotična investicijska banka i u svojim primjedbama prima na znanje upućivanja podnositelja pritužbe na stupac 2. "Izložbe 3." koji se nalazi u tablici na stranici 6. izvješća.

U tom pogledu Ombudsman prima na znanje argument Komisije da je, ukratko, dovoljno uzeti u obzir samo glavne mrežne operatore kako bi se dosegao iznos od 8,5 milijardi EUR. Međutim, podnositelj pritužbe ukratko ističe da je takav izračun netočan jer se, prema stranici 5. izvješća, „za većinu operatora pretpostavlja da 60 % prihoda od roaminga čine putnici u roamingu iz EU-a ili odredišta u EU-u (...)”. Ombudsmanica stoga napominje da bi, prema podnositelju pritužbe, samo 60 % prethodno navedene brojke, kako je navedeno u izvješću u stupcu „Izložba 3.” naslovljenom „Ukupni maloprodajni prihodi od roaminga”, odgovaralo „maloprodajnim prihodima od roaminga” u EU-u. Tim bi se revidiranim iznosom „maloprodajni prihodi od roaminga” u EU-u približili iznosu koji je naveo podnositelj pritužbe.

3.17 Međutim, Ombudsman u tom pogledu napominje da ne može isključiti mogućnost da su postojale određene pogreške u vezi s tržišnim podacima. Međutim, kao što je to istaknuo u svojoj uvodnoj napomeni u točki 1.2. ovog mišljenja, ne može razumno smatrati da ima dovoljno stručnog znanja za procjenu podataka na temelju razilaženja između ta dva stajališta ili zauzimanje odgovarajućeg stajališta o usklađenosti Komisijinih procjena s izračunima EBITDA-e koje je izradio podnositelj pritužbe i/ili za preispitivanje financijskih izračuna stranaka.

3.18 Ombudsman će stoga svoju analizu navoda podnositelja pritužbe usmjeriti na to je li Komisija mogla propisno znati za što podnositelj pritužbe tvrdi da je točna brojka, ali to nije učinila.

Ombudsmanica napominje da su, prema podnositelju pritužbe, savjetnici podnositelja pritužbe „usmeno” 18. svibnja 2006. obavijestili Komisiju o svojoj procjeni od 8,5 milijardi EUR ukupnih maloprodajnih i veleprodajnih prihoda od roaminga. U tom pogledu Ombudsmanica prima na znanje stajalište Komisije izraženo u njezinu dopisu od 12. listopada 2006. podnositelju pritužbe da je, u sažetku, prema njegovim evidencijama, podnositelj pritužbe naveo da navedena brojka odgovara maloprodajnom tržištu roaminga u EU-u (43).

3.19 S obzirom na dokaze kojima raspolaže, Ombudsman smatra da ne može sa sigurnošću utvrditi što je rečeno tijekom navedenog sastanka. Nadalje, prethodno navedeni dopis Komisije podnositelju pritužbe od 12. listopada 2006. sadržava upućivanja na njegove evidencije i sudionike sastanka od 18. svibnja 2006. te potvrđuje da je „[podnositelj pritužbe] na [tom] sastanku izvorno dostavio procjenu prihoda od 8,531 milijarde EUR za veličinu maloprodajnog tržišta roaminga u EU-u (...)”. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica ne smatra da bi bilo kakva dodatna istraga o tom aspektu pritužbe dovela do bilo kakvog korisnog ishoda u tom pogledu.

3.20 Međutim, Ombudsmanica također napominje da je 19. svibnja 2006., odnosno dan nakon sastanka, Komisija zatražila od podnositelja pritužbe da joj dostavi "temeljne procjene obujma (...) ". Ombudsmanica stoga napominje da se čini da Komisija nije sumnjala u to odgovara li navedeni iznos od 8,5 milijardi EUR samo maloprodajnom tržištu roaminga ili, alternativno, veleprodajnom i maloprodajnom tržištu, već je nastojala "u potpunosti razumjeti rad [savjetnika podnositelja pritužbe] i smjestiti ga u širi kontekst drugih podnesaka i drugih aspekata procjene učinka ".

Iako je podnositelj pritužbe odgovorio na navedeni zahtjev dopisom od 23. svibnja 2006., nije, kao što priznaje, priložio „dodatne napomene” u tiskanom obliku prezentacije u PowerPointu od 18. svibnja 2006.(44) koje bi, prema podnositelju pritužbe, obavijestile Komisiju da:

„[t]ukupna procjena prometa roaminga iznosi oko 6 milijardi minuta (s istim brojem minuta za maloprodajni i veleprodajni roaming bez dvostrukog računanja). Međutim, svaka minuta prometa u roamingu generirala bi dvije vrste prihoda: maloprodajni prihod za operatora gostujuće mreže i veleprodajni prihod za operatora gostujuće mreže. Stoga ovdje prikazani podaci uključuju prihode od veleprodaje i maloprodaje u skladu s onim što bi gospodarski subjekti prijavili u svojim financijskim izvještajima. Stoga imajte na umu da bi dijeljenje ukupnog prihoda od veleprodaje i maloprodaje s ukupnim brojem minuta na ukupnoj razini dovelo do besmislenog i pogrešnog tumačenja broja.”(45)

To je dodatno dokazano e-porukom Komisije od 30. svibnja 2006. upućenom savjetnicima podnositelja pritužbe, u kojoj ih je obavijestila da je „primila od [podnositelja pritužbe] dopis (...) [s] kopijom [njihove] izvorne prezentacije koja joj je priložena, ali nije sadržavala dodatne materijale za pojašnjenje.” Komisija je stoga pitala savjetnike podnositelja pritužbe je li „u ovoj fazi [bila] još nešto [trebala] očekivati od [njih]”.

3.21 U tom pogledu Ombudsmanica napominje da su 4. lipnja 2006. savjetnici podnositelja pritužbe odgovorili da "[oni su] dodali materijale za pojašnjenje u odjeljak "Napomene" istog dokumenta u PowerPointu [oni su] predstavili u Bruxellesu, a te je komentare [njihovo osoblje] proslijedilo nakon sastanka."U poruci e-pošte zatim je objašnjeno da "kako bi vidjeli komentare, [Komisija je trebala] vidjeti prezentaciju u "Pregledu bilješki" "i opisali kako to učiniti u PowerPointu. Nadalje je naglasio da je, ako to ne bude od pomoći, Komisija trebala „obavijestiti [savjetnike podnositelja pritužbe][kako bi] pokušala ponovno poslati [to] drugu verziju.”

3.22 Ombudsman stoga razumije da bi, prema podnositelju pritužbe, da je Komisija slijedila upute svojih savjetnika od 4. lipnja 2006., dobila informacije koje je zatražila 19. svibnja 2006. Osim toga, da je primio te informacije, saznao bi da je, u skladu s bilješkom 3. uz peti slajd, iznos od 8,5 milijardi eura odgovarao i maloprodajnim i veleprodajnim prihodima, koji su pak odgovarali ukupnom procijenjenom obujmu prometa roaminga od šest milijardi minuta.

3.23 Ombudsmanica primjećuje da Komisija tijekom ove istrage nije dala nikakve naznake o tome je li slijedila tehničke upute sadržane u e-poruci savjetnika podnositelja pritužbe od 4. lipnja 2006. Nije navela ni je li, u slučaju da je slijedila gore navedene tehničke upute, mogla pronaći „dodatne napomene”, navodno priložene slajdovima, bilo u verziji koju je posjedovala od 18. svibnja 2008., bilo naknadno primljene zajedno s e-porukom savjetnika podnositelja pritužbe od 4. lipnja 2006. Također nije bilo jasno je li, u konačnici, ponovno kontaktirao savjetnike podnositelja pritužbe za daljnju pomoć, u slučaju da nije mogao pronaći navedene "Dodatne bilješke". Međutim, Komisija je u svojem mišljenju navela da je „poduzela sve napore, povrh onoga što je službeno potrebno, kako bi podnositelju pritužbe pružila priliku da dostavi tržišne podatke za potrebe procjene učinka. To uključuje podatke o cijeni i obujmu, koje podnositelj pritužbe uopće nije dostavio.”

3.24 Ombudsmanica nije uvjerena u prethodno navedeno objašnjenje da je Komisija uložila sve napore - "iznad i iznad onoga što je službeno bilo potrebno" - kako bi podnositelju pritužbe pružila priliku da dostavi tržišne podatke za potrebe procjene učinka. Ombudsmanica smatra da bi bilo razumno da je Komisija, nakon što je od savjetnika podnositelja pritužbe zatražila bilo što što bi mogla očekivati od njih u toj fazi (46), očekivala odgovor i u konačnici uzela u obzir taj odgovor. To bi u ovom slučaju odgovaralo pridržavanju uputa koje su u njima navedene. U tom pogledu valja napomenuti da su e-poruka ili odgovor savjetnika podnositelja pritužbe poslani u roku od samo četiri (ili pet) dana nakon zahtjeva Komisije (47).

Stoga, uzimajući u obzir stajalište Komisije da podnositelj pritužbe, ukratko, nije dostavio podatke o obujmu, čini se da Komisija u konačnici nije vidjela „dodatnu napomenu” 3. na stranici 5. slajdova.

S druge strane, argument Komisije da je, ukratko, dobila informacije i iz drugih izvora ne može prevladati jer se, kad je riječ o iznosu od 8,5 milijardi EUR, u njezinoj procjeni učinka izričito upućuje na „ukupne maloprodajne prihode EU-a od usluga mobilnog roaminga za koje se prema Udruženju za GSM [odnosno podnositelju pritužbe] može procijeniti da su 2005. dosegnuli 8,53 milijarde EUR”. S obzirom na navedeno ombudsmanica zaključuje da Komisija nije postupala savjesno jer nije u dovoljnoj mjeri zatražila pomoć savjetnika podnositelja pritužbe.

Međutim, ne čini se sigurnim da je Komisija, da je postupala savjesno, mogla promijeniti prethodno navedenu brojku kako bi se približila brojci koju je podnositelj pritužbe smatrao točnom. Nadalje, Ombudsman ne može zauzeti stajalište o točnosti takvih podataka niti donijeti zaključak o tome bi li prijedlog Komisije bio znatno izmijenjen da je Komisija u procjeni učinka uzela u obzir podatke o tržištu koje je dostavio podnositelj pritužbe i koje je Komisija upotrijebila za izračun konačnih ušteda za potrošače. Stoga Ombudsman smatra da daljnje istrage nisu opravdane u pogledu tog aspekta pritužbe.

iii. Navodno djelomična analiza

3.25 Podnositelj pritužbe nadalje kritizira Komisiju zbog navodnog izostavljanja ili podcjenjivanja i. smanjenja maloprodajnih cijena u nedostatku propisa; ii. sniženja veleprodajnih cijena „prolazni prijenos”; iii. ponovno uspostavljanje ravnoteže tarifa; i iv. smanjenje ulaganja.

3.26 Komisija navodi da je, ukratko, njezina procjena učinka dobila pozitivne primjedbe Parlamenta i Vijeća te da je u skladu sa zaključcima neovisne studije koju je objavila organizacija "Copenhagen Economics", koja se samo neznatno razlikuje od onoga što je Komisija odlučila predložiti. U tom pogledu Ombudsmanica napominje da podnositelj pritužbe ukratko tvrdi da prethodno navedena studija nije bila procjena učinka te da je u svakom slučaju utvrdio nedostatke u procjeni Komisije i potvrdio niz stajališta podnositelja pritužbe.

3.27 Ombudsman podsjeća na svoju drugu uvodnu napomenu iz točke 1.2. i smatra da daljnje istrage tog aspekta pritužbe nisu opravdane.

iv. Nedostatak inicijativa za ispravljanje procjene učinka

3.28 Podnositelj pritužbe naposljetku kritizira Komisiju zbog navodnog nepoduzimanja bilo kakve inicijative za ispravljanje svoje procjene učinka. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, nakon što je saznala za svoje pogreške, Komisija je trebala ispraviti svoju procjenu učinka umjesto da ustraje u tome da ju je temeljila na podacima koje je dostavio podnositelj pritužbe.

3.29 Ombudsman podsjeća na datum kada su savjetnici podnositelja pritužbe pregledali Komisijinu procjenu učinka, odnosno 6. rujna 2006. Ombudsman stoga razumije tvrdnju podnositelja pritužbe da se odnosi na taj datum.

U tom pogledu Ombudsman prima na znanje izjave podnositelja pritužbe da, u skladu s preispitivanjem procjene učinka koje su proveli njegovi savjetnici:

„jasno je navedeno da procjena ukupnih prihoda industrije od roaminga u iznosu od 8,5 milijardi eura obuhvaća i maloprodajne i veleprodajne prihode. Osim toga, navedeno je i da ukupna procjena prometa u roamingu iznosi oko 6 milijardi minuta. S obzirom na Komisijinu procjenu prosječne cijene roaminga od 0,77 EUR za aktivne i pasivne pozive, trebalo je biti jasno da maloprodajno tržište iznosi samo 4,6 milijardi EUR.

U svojim dopisima od 18. i 27. rujna te 3. listopada 2006. podnositelj pritužbe nadalje je skrenuo pozornost Komisije na tu pogrešku.

3.30 Međutim, prema Komisiji, procjena "4,6 milijardi eura" koju su dali savjetnici podnositelja pritužbe proturječila je prethodnom podnesku podnositelja pritužbe koji je, kako bi parafrazirao formulaciju upotrijebljenu u procjeni učinka, procijenio da su "maloprodajni prihodi EU-a od usluga mobilnog roaminga (...) dosegli 8,53 milijarde eura u 2005.".

3.31 Ombudsmanica stoga napominje da Komisija, ukratko, ne smatra da je pogrešno protumačila procjenu koju je iznio podnositelj pritužbe. U tom pogledu ombudsmanica prima na znanje izjavu podnositelja pritužbe u svojim primjedbama da „Komisija nikada nije dovela u pitanje pogrešno protumačene podatke”. Osim toga, prema Komisijinu mišljenju, procjena od šest milijardi minuta dostavljena joj je tek nakon revizije od 6. rujna 2006. i stoga se, nažalost, nije mogla uzeti u obzir ranije. Prema riječima Komisije „s obzirom na prethodno navedeno, [nije imala] valjan razlog za promjenu bilo koje pretpostavke na kojoj se temelji njezina procjena učinka i prijedlog uredbe o mobilnom roamingu.”(49)

3.32 Ombudsmanica napominje da, prema Komisiji, "stranica 23. nedavnog podneska [savjetnika podnositelja pritužbe] (od 6. rujna 2006.), [predviđa da se] može procijeniti da će se dobrobit potrošača povećati za između 1,583 i 1,927 milijardi eura čak i u revidiranom scenariju [podnositelja pritužbe]. "Ombudsmanica stoga napominje da bi, prema Komisiji, čak i da je upotrijebila revidiranu procjenu savjetnika podnositelja pritužbe, kao i druge promijenjene pretpostavke", i dalje smatrala da podnositelj pritužbe nije mogao dokazati da bi predložena uredba dovela do nepovoljnog ishoda za potrošače (50).

3.33 Ombudsman ponovno ističe, ukratko, da ne može zauzeti stajalište o točnosti izračuna stranaka ili o tome bi li revidirane brojke podrazumijevale ili ne bi podrazumijevale bitno različite rezultate u pogledu ušteda za potrošače. Naime, kako je istaknuto u prethodnoj napomeni 1.2., Ombudsman ne može sa sigurnošću procijeniti jesu li brojke i izračuni upotrijebljeni u procjeni učinka ili u preispitivanju procjene učinka koje su proveli savjetnici koji su podnijeli pritužbu točni. Stoga Ombudsman smatra da daljnje istrage nisu opravdane u pogledu tog aspekta pritužbe.

v. Povezane tvrdnje podnositelja pritužbe da bi Komisija trebala (a) poštovati svoje smjernice za procjenu učinka i (b) poduzeti potrebne korake, ako je to moguće, kako bi ispravila pogreške počinjene u predmetnom postupku savjetovanja, uzimajući u obzir točne tržišne podatke, provodeći potpunu analizu i ispravljajući procjenu učinka.

3.34 U svjetlu svojih zaključaka iz točaka 3.6., 3.10., 3.24., 3.27. i 3.33., Ombudsman smatra da daljnje istrage povezane s tvrdnjama podnositelja pritužbe nisu opravdane.

4 Zaključak

Na temelju istraga Europskog ombudsmana u vezi s pritužbom, Europski ombudsman zaključuje sljedeće:

Kad je riječ o navodima podnositelja pritužbe da tijekom postupka donošenja Nacrta uredbe o tarifama za međunarodne usluge roaminga Komisija nije uspjela

(i) pravilno provesti javna savjetovanja,

1. nije utvrđen nijedan slučaj nepravilnosti u postupanju u vezi s argumentima podnositelja pritužbe koji se odnose na jasan sadržaj, objavu i različite verzije Prijedloga uredbe podnesene na javna savjetovanja i savjetovanja među službama; i
2. otkriven je slučaj nepravilnosti u postupanju u vezi s rokovima za sudjelovanje u savjetovanjima. U nastavku će biti iznesena kritična primjedba.

ii. pravilno provesti procjenu učinka,

1. nije utvrđen nijedan slučaj nepravilnosti u postupanju u vezi s argumentima podnositelja pritužbe koji se odnose na usklađenost s njegovim Smjernicama za procjenu učinka; i
2. daljnje istrage nisu opravdane u pogledu argumenata podnositelja pritužbe koji se odnose na navodnu uporabu netočnih podataka, djelomičnu analizu i nedostatak inicijativa za ispravljanje procjene učinka.

S obzirom na prethodno navedeno, daljnje istrage povezane s tvrdnjama podnositelja pritužbe nisu opravdane. Ombudsman stoga zaključuje predmet sa sljedećom kritičkom napomenom:

Nakon pažljivog razmatranja objašnjenja koja je ponudila Komisija, ombudsmanica zaključuje da odluka Komisije da znatno skrati razdoblja javnog savjetovanja ispod uobičajenog minimuma od osam tjedana predviđenog Komunikacijom o savjetovanjima nije bila u skladu s uvjetima utvrđenima u toj Komunikaciji o savjetovanjima za odstupanje od uobičajenog razdoblja savjetovanja.

Predsjednik Komisije bit će obaviješten o toj odluci.

Tvoje iskreno,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

* Podnositelj pritužbe i Komisija iznijeli su opsežne podneske tijekom ovog ispitnog postupka. Službe Europskog ombudsmana dostavile su dva detaljna sažetka tih podnesaka. Prvi sadržava detaljne argumente podnositelja pritužbe koji su prvotno izneseni u pritužbi, kao i njegova naknadna očitovanja. Drugi sadržava argumente koje je Komisija iznijela u svojem mišljenju o pritužbi. Ti su dokumenti preopsežni da bi se u cijelosti prenijeli u ovoj odluci, koja stoga sadržava sažete sažetke podnesaka. Detaljni sažeci nalaze se u dokumentaciji i dostupni su na zahtjev.

(1) "Kakav oblik treba imati regulacija međunarodnih naknada za roaming, tj. treba li biti usmjerena na veleprodajne ili maloprodajne naknade ili oboje?

Kojim bi se regulatornim mehanizmom i mehanizmom određivanja cijena (ili kontrolom) postigli željeni ciljevi takve uredbe na najučinkovitiji i najjednostavniji način?

Što mislite o pozitivnim i negativnim učincima koje bi ta uredba o naknadama za međunarodni roaming mogla imati:

- u općem gospodarskom i socijalnom smislu?

na igrače iz industrije?

- na potrošače?"

(2) COM(2006)382 završna verzija.

(3) Prema mišljenju Komisije: „međunarodni roaming odnosi se na mogućnost krajnjih korisnika da se koriste svojim mobilnim telefonom tijekom putovanja u inozemstvo. Budući da operator domaće mreže ne pruža uslugu u zemlji u kojoj krajnji korisnik putuje, kada se pozivi upućuju ili primaju u inozemstvu, krajnji korisnik upotrebljava mrežu operatora mobilne mreže u toj zemlji, odnosno krajnji korisnik „roaming” je na stranoj mreži. Za pružanje te usluge strani mrežni operator naplatit će veleprodajnu cijenu domaćem operatoru krajnjeg korisnika, koji će zauzvrat krajnjem korisniku naplatiti maloprodajnu cijenu za korištenje svojeg mobilnog telefona u inozemstvu. Prema podacima koje je dostavio podnositelj pritužbe, najmanje 147 milijuna građana EU-a koristi se uslugama „roaminga”. Od toga je 110 milijuna poslovnih korisnika, dok 37 milijuna putuje u inozemstvo radi razonode.

(4) Prema navodima Komisije, tih pet direktiva bilo je:

Direktiva 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme, SL 2002 L 108, str. 7. („Direktiva o pristupu”);

Direktiva 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, SL 2002., L 108, str. 21. („Direktiva o ovlaštenju”);

Direktiva 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge, SL 2002., L 108, str. 33. („Okvirna direktiva”);

Direktiva 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama, SL 2002., L 108, str. 51. („Direktiva o univerzalnim uslugama”);

Direktiva 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija, SL 2002., L 201, str. 37. („Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”).

(5) Prema Komisijinu mišljenju, ERG se sastoji od nacionalnih regulatornih tijela svih država članica Europske unije, odnosno od 1. siječnja 2007. od 27 nacionalnih regulatornih tijela.

(6) COM(2006)382 završna verzija.

(7) U skladu s člankom 13. Konačne uredbe, SL 2007., L 171, str. 40.

(8) Vidjeti, među ostalim, predmet C-150/94 Ujedinjena Kraljevina protiv Vijeća [1998.] ECR-I-7235, stavak 54.: „U situaciji (...) koja uključuje ocjenu složenih gospodarskih situacija, sudski nadzor mora biti ograničen na provjeru poštovanja relevantnih postupovnih pravila, materijalne točnosti činjenica na kojima se temelji sporni izbor i postojanja očite pogreške u ocjeni tih činjenica ili zlouporabe ovlasti (vidjeti osobito presudu Suda od 8. srpnja 1990., Gestetner Holdings/Vijeće i Komisija, C-156/87, Zb., str. I-781., t. 63.). (...).”

(9) COM(2002) 704 završna verzija.

(10) SEC(2005) 791.

(11) Vidjeti „I. Uvod”, stranicu 3. Komunikacije o savjetovanjima, koja je dostupna na internetskim stranicama Eur-Lexa (http://eur-lex.europa.eu).

(12) Vidjeti "V. Opća načela i minimalni standardi za savjetovanja Komisije / Priroda i područje primjene", stranice 15. i 16. Komunikacije o savjetovanjima.

(13) Vidjeti "V. Opća načela i minimalni standardi za savjetovanja Komisije / Opća načela / Otvorenost i odgovornost", str. 17. Komunikacije o savjetovanjima.

(14) Vidjeti "Minimalni standardi / A. Jasan sadržaj postupka savjetovanja", str. 19. Komunikacije o savjetovanjima.

(15) Vidjeti "Minimalni standardi / C. Publikacija", str. 20. Komunikacije o savjetovanjima.

(16) Vidjeti "V. Opća načela i minimalni standardi za savjetovanja Komisije/ Opća načela/djelotvornost", str. 18. Komunikacije o savjetovanjima.

(17) Vidjeti "Minimalni standardi / D. Rokovi za sudjelovanje", str. 21. Komunikacije o savjetovanjima.

(18) Vidjeti "7. Savjetovanje sa zainteresiranim stranama tijekom procjene učinka/ (...) 7.2. Planiranje savjetovanja”, stranice 9. – 10. Smjernica za procjenu učinka, koje su dostupne na internetskim stranicama Europa (http://ec.europa.eu/dgs/information_society/evaluation/data/pdf/guidelines_SEC2005_791.pdf).

(19) Vidjeti "7. Savjetovanje sa zainteresiranim stranama tijekom procjene učinka / (...)7.2 Planiranje savjetovanja / (...) Kada se savjetovati”, stranica 10. Smjernica za procjenu učinka.

(20) Priložena pritužbi i mišljenju Komisije.

(21) Priložena pritužbi i mišljenju Komisije.

(22) Prema pitanju "4. Kako bi Uredba mogla funkcionirati?”, dokumentom drugog savjetovanja predviđeno je sljedeće:

"4.1 Roaming pozivi - maloprodaja

U ovoj je fazi preferirani pristup službi Komisije regulaciji poziva u roamingu, u skladu s prethodno opisanim ciljevima transparentnosti, razumljivosti za potrošače i usporednosti s cijenama u matičnoj zemlji, „poticanje” maloprodajnih cijena roaminga na domaće cijene korisnika za usporedive domaće mobilne usluge.

U skladu s tim pristupom „kućne cijene”, belgijskom korisniku, na primjer, u roamingu u Španjolskoj i lokalnom pozivu (tj. pozivu na španjolski broj) naplaćivala bi se cijena koja ne premašuje cijenu (koju naplaćuje njegova kućna mreža) za lokalni poziv u Belgiji. Isti korisnik koji roaminga u Španjolskoj i upućuje poziv kući u Belgiju (tj. poziv na belgijski broj) naplatio bi se za međunarodni poziv 5 u Španjolsku iz Belgije po tarifi koja ne premašuje tarifu (koju naplaćuje njegova kućna mreža). (...).

4.2 Pozivi u roamingu – veleprodajni

U skladu s tim pristupom reguliranju maloprodaje trebalo bi istodobno djelovati kako bi se osiguralo da se reguliraju i cijene usluga koje pruža posjećena mreža („veleprodajne” cijene), u suprotnom bi moglo doći do narušavanja tržišta.

Propisi o veleprodaji mogli bi biti u obliku obveza troškovne usmjerenosti, posebno u pogledu poziva izjednačenih s lokalnim pozivima u matičnoj zemlji, ili mehanizma određivanja gornjih granica, po mogućnosti na prijelaznoj osnovi dok regulatorna tijela ne razviju troškovne modele i provedbene mehanizme za provjeru i provedbu troškovne usmjerenosti.

4.3 Primljeni pozivi

Kako je prethodno navedeno, uredbom bi se ukinule naknade potrošačima za primanje poziva u roamingu u drugoj državi članici EU-a.

Iako bi se obračun naknada na veleprodajnoj razini za završavanje poziva u posjećenoj mreži, kao i za završavanje poziva u kućnoj mreži, nastavio na uobičajen način, operatorima više ne bi bilo dopušteno naplaćivati naknade krajnjim korisnicima koji primaju pozive u roamingu u EU-u. Nadalje, pozivatelji koji upućuju pozive u matičnoj zemlji ne bi se trebali suočavati s dodatnom naknadom zbog ove odredbe.”

(23) U Prilogu 1. drugom pozivu na dostavu doprinosa, koji odgovara „Skupu doprinosa primljenih nakon poziva na dostavu primjedbi objavljenog 20. veljače”, naveden je sažetak odgovora zainteresiranih strana na prvi poziv na podnošenje primjedbi pod naslovima kao što su, među ostalim, „2. Uredba – da ili ne?” "3. Propisi o veleprodaji ili maloprodaji ili oboje.”; "4. Primjedbe o mogućim mehanizmima određivanja cijena, koje obuhvaćaju „Mehanizmi za regulaciju veleprodaje” i „Mehanizmi za regulaciju maloprodaje”; i „5. Učinak propisa”.

(24) S obzirom na to da se dokumenti "IP" objavljuju na internetskoj stranici "Soba EU-a za medije" na internetskoj stranici Europa, Ombudsman smatra da oni po definiciji predstavljaju priopćenja za medije.

(25) Komisija je citirala točku 3.13 Odluke Europskog ombudsmana o pritužbi 948/2004/OV, prema kojoj "Ombudsman napominje da je Komisija predvidjela (...) odgovarajući publicitet centralizacijom svih relevantnih informacija o kohezijskoj politici na jednoj internetskoj stranici Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku. Ombudsmanica nadalje napominje da se Komisija koristi internetskim portalom „Vaš glas u Europi” (...), općom internetskom stranicom za savjetovanja u svim politikama koje obuhvaća Europska komisija (naknadno istaknuto).

(26) Vidjeti "II. Opće obrazloženje Komisijina postupka savjetovanja/ savjetovanja – situacija u kojoj svi imaju koristi”, stranica 4. Komunikacije o savjetovanjima.

(27) Vidjeti "Minimalni standardi / B. Ciljne skupine za savjetovanje", str. 19. Komunikacije o savjetovanjima.

(28) "U ovoj fazi preferirani pristup službi Komisije regulaciji poziva u roamingu, u skladu s ciljevima (...) transparentnosti, razumljivosti za potrošače i paralelizma s cijenama u matičnoj zemlji, jest "poticanje" maloprodajnih cijena roaminga na domaće cijene korisnika za usporedive domaće mobilne usluge. U skladu s tim pristupom „domaće cijene” (...).”

(29) "Cilj je ovog prijedloga (...) izmijeniti postojeći regulatorni okvir za elektroničke komunikacije [i] kako bi se osigurala potrebna pravna osnova za učinkovito i pravovremeno djelovanje radi postizanja znatnog smanjenja razine naknada za roaming u pokretnim mrežama diljem Zajednice na usklađen način. To se treba postići primjenom pristupa prema kojem cijene koje plaćaju korisnici javnih pokretnih mreža za usluge roaminga tijekom putovanja unutar Zajednice ne bi trebale biti neopravdano više od naknada koje se plaćaju za pozive unutar njihove matične zemlje („pristup europskog domaćeg tržišta”).”

(30) "Kao rezultat zaprimljenih podnesaka, Komisija je prilagodila svoj izvorni koncept "načela određivanja domaćih cijena", kojim bi se cijene za međunarodni roaming povezale s cijenama koje plaćaju korisnici roaminga za istovrsne pozive u njihovoj domaćoj mreži, kako bi došla do koncepta "pristupa europskom domaćem tržištu", prema kojem se cijene roaminga približavaju domaćim cijenama primjenom zajedničkih zaštitnih maksimalnih cjenovnih ograničenja na razini Zajednice, čime se postiže visoka razina zaštite korisnika uz istodobnu zaštitu tržišnog natjecanja. "

(31) „Prijedlogom se predviđa uspostava, na temelju pristupa „europskog unutarnjeg tržišta”, zajedničkih maksimalnih cjenovnih ograničenja na razini Zajednice za naknade koje operatori pokretne mreže mogu naplaćivati za veleprodajno pružanje usluga mobilnog roaminga za pozive pokretne govorne telefonije iz posjećene mreže u Zajednici koji završavaju na javnoj telefonskoj mreži koja se također nalazi unutar Zajednice.” Predložena uredba dostupna je na http://eur-lex.europa.eu.

Zajednički mehanizam, koji će se zvati europski pristup domaćem tržištu, trebao bi se koristiti kako bi se osiguralo da korisnici javnih pokretnih telefonskih mreža tijekom putovanja unutar Zajednice ne plaćaju previsoke cijene za međunarodne govorne usluge u roamingu prilikom poziva ili primanja glasovnih poziva, čime bi se postigla visoka razina zaštite potrošača uz istodobnu zaštitu tržišnog natjecanja između operatora pokretnih mreža. S obzirom na prekograničnu prirodu predmetnih usluga, potreban je zajednički mehanizam kako bi se mobilni operateri suočili s jedinstvenim dosljednim regulatornim okvirom koji se temelji isključivo na objektivno utvrđenim kriterijima.”

(33) "7. Savjetovanje sa zainteresiranim stranama tijekom procjene učinka/ (...) 7.2. Planiranje savjetovanja/ (...) Kada se treba savjetovati, na stranici 11. Smjernica za procjenu učinka predviđeno je da „zbog razloga učinkovitosti i kako bi se izbjegao ‚zamor od savjetovanja’, ponovljena savjetovanja ipak treba svesti na najmanju moguću mjeru.” Savjetovanjem sa zainteresiranim stranama tijekom procjene učinka / (...) 7.4 Pitfalls”, na stranici 12. Smjernica za procjenu učinka, predviđeno je da Komisija mora „saznati za „zamor savjetovanja” dionika. Prečesto savjetovanje s dionicima uvijek će biti štetno za broj odgovora i njihovu kvalitetu. Ne ponavljajte konzultacije osim ako ne tražite dodatne opcije/informacije ili ako ne postoje nove informacije za njihovo predstavljanje. Na primjer, nije dobra ideja savjetovati se s dionicima o rezultatima prethodnog savjetovanja!

(34) U tom pogledu ombudsmanica napominje da se program parlamentarne sjednice pod nazivom "Međunarodno roaming - njegove gospodarske posljedice", koji mu je Komisija dostavila zajedno sa svojim mišljenjem i proslijedila podnositelju pritužbe na očitovanje, odnosi na "Nacionalno regulatorno tijelo, Francuska" ("NRAF"). Ombudsmanica stoga razumije da je NRAF u to vrijeme predsjedao ERG-om.

(35) U skladu s bilješkom na naslovnici Smjernica za procjenu učinka.

(36) Ombudsman razumije tvrdnju podnositelja pritužbe da se odnosi na cijelo razdoblje od 20. veljače do 12. srpnja 2006.

(37) U dopisu podnositelja pritužbe Komisiji od 23. svibnja 2006. navodi se da "rezultati naše procjene učinka pokazuju da prijedlog Komisije sadrži temeljne nedostatke i da bi "načelo određivanja domaćih cijena" narušilo tržište i pogoršalo većinu korisnika roaminga. Nisam čuo nikakve protuargumente Komisije, nego sam se općenito složio s njezinim zaključcima. Potvrdili ste da namjeravate dovršiti procjenu učinka do 29. svibnja. Razumijem da ste zatražili podatke o operateru kako biste potkrijepili svoju analizu, ali nisam svjestan nijednog drugog napretka koji je postignut. Bio bih Vam zahvalan kad biste potvrdili da ćete procjenu učinka podijeliti s GSMA-om kako bismo mogli nastaviti pružati informirane informacije o vašem postupku.”

(38) U tom pogledu Ombudsman napominje da mu ni podnositelj pritužbe ni Komisija nisu dostavili primjerak procjene učinka. Procjena učinka dostupna je na internetskim stranicama Europa (http://ec.europa.eu/information_society/activities/roaming/docs/assessment_en.pdf).

(39) Ombudsmanica napominje da je u primjerku e-poruke podnositelja pritužbe predviđen datum 4. lipnja 2006.

(40) Ombudsmanica razumije da "obujamski podaci" odgovaraju količini vremena provedenog u izvođenju i primanju telefonskih poziva u roamingu.

(41) Ombudsman nadalje napominje da se, i dalje prema stranici 36. procjene učinka, "[model] također koristi procjena ukupnih veleprodajnih i maloprodajnih cijena EU-a po minuti, koja se temelji na podacima koje su za potrebe ove procjene učinka dostavili različiti OPM-ovi i nacionalna regulatorna tijela."

(42) Ombudsmanica smatra da EBITDA odgovara "zaradi prije kamata, poreza, amortizacije i amortizacije" te da je to parametar koji je podnositelj pritužbe naveo na sastanku s Komisijom 18. svibnja 2006.

(43) Prema dopisu Komisije: „Procjenu prihoda GSMA-e u iznosu od 8,531 milijarde EUR za veličinu maloprodajnog tržišta roaminga u EU-u GSMA je izvorno dostavio na sastanku održanom 18. svibnja 2006. To je ono što naši zapisi kažu, a to je ono što se svi sudionici s naše strane jasno i jasno sjećaju."

(44) Ombudsmanica je pregledala tiskani primjerak prezentacije u PowerPointu priložene pritužbi pod nazivom "Međunarodna uredba o roamingu u Europi - procjena učinka za prijedloge Europske komisije". Na stranici 5. prezentacije navodi se sljedeće: „Predloženom uredbom smanjit će se prihodi europskih operatora od roaminga u EU25 za 4,3 milijarde EUR, a marže EBITDA-e za 2,3 milijarde EUR”. Grafički prikaz u ovoj rečenici odnosi se na „Ukupni pad prihoda na tržištu roaminga u EU25 – 2005., milijuni EUR (...)” od „8 531” do „4 250”. Ombudsmanica stoga napominje da navedeni grafički prikaz sadržava predmetne podatke, odnosno „8531 milijun EUR” za „ukupne prihode tržišta roaminga u EU25” 2005.

(45) U skladu s točkom 3. "Dodatnih napomena" na stranici 5. prezentacije u PowerPointu.

(46) Ombudsmanica prima na znanje argumente Komisije da je "gotovo četiri tjedna [prošlo] nakon završetka drugog javnog savjetovanja".

(47) Iako se savjetnici podnositelja pritužbe ispričavaju "za zakašnjeli odgovor u vezi s [Komisijinom] e-porukom", e-pošta je od 4. lipnja 2006. (nedjelja, 23:43) prema preslici e-pošte podnositelja pritužbe, ili od ponedjeljka, 5. lipnja 2006. (0:43) prema preslici e-pošte Komisije. Ombudsmanica razumije razliku koja je posljedica različitih lokacija savjetnika podnositelja pritužbe i prostorija Komisije.

(48) Bilješka na stranici 14. pregleda procjene učinka.

(49) U skladu s dopisom Komisije podnositelju pritužbe od 12. listopada 2006.

(50) Sve kotacije proizlaze iz dopisa Komisije podnositelju pritužbe od 12. listopada 2006.