Strasbourg, 4. svibnja 2005.

Poštovani gospodine V.,

Dana 24. ožujka 2004. podnijeli ste pritužbu Europskom ombudsmanu u ime Europske službe za građansku akciju (ECAS) u vezi s navodnim propustom Komisije da obavijesti nevladine organizacije i savjetuje se s njima o budućnosti strukturnih fondova. Dana 5. i 20. travnja 2004. poslali ste dodatne informacije o svojoj pritužbi.

Pritužbu sam 27. travnja 2004. proslijedio predsjedniku Komisije. Dana 3. svibnja 2004. telefonski ste razgovarali s mojim uredom o prvom prigovoru. Komisija je svoje mišljenje poslala 29. srpnja 2004. Proslijedila sam vam ga s pozivom na očitovanje, koji ste poslali 4. studenoga 2004. Vaš je asistent 8. studenoga 2004. poslao primjerak izvješća ECAS-a „Iluzija o uključivanju”.

Dana 26. studenoga 2004. primio sam e-poruku s primjedbama na mišljenje Komisije od službenika za regionalnu politiku RSPB-a (BirdLife International). E-poruka je registrirana pod referentnim brojem Vaše pritužbe.

U telefonskim razgovorima od 1. i 22. ožujka 2005. moj ured obavijestio je Vas i Vašeg asistenta da je Vaš predmet još uvijek pod istragom i da ćete uskoro biti obaviješteni o odluci Ombudsmana u Vašem predmetu.

Pišem vam sada kako bih vas obavijestio o rezultatima istraga koje su napravljene.

COMPLAINT

Podnositelj pritužbe smatra da su relevantne činjenice sljedeće:

Podnositelj pritužbe pisao je 9. siječnja 2004. glavnom tajniku Komisije s dva zahtjeva: 1. na temelju Uredbe 1049/2001/EZ (1), da primi primjerak trećeg izvješća Komisije o kohezijskoj politici prije njegova donošenja i 2. na temelju Komunikacije Komisije COM(2002) 704 final od 11. prosinca 2002. o minimalnim standardima za savjetovanje (2), da primi primjerak plana savjetovanja o budućnosti strukturnih fondova. Dopis podnositelja pritužbe potvrđen je, ali odgovor nije zaprimljen u roku predviđenom Uredbom 1049/2001/EZ. Podnositelj pritužbe stoga je 8. ožujka 2004. podnio ponovni zahtjev.

Budući da nije zaprimljen odgovor, podnositelj pritužbe podnio je pritužbu Ombudsmanu 24. ožujka 2004. Izjavio je da se pritužba odnosi na način na koji se primjenjuje Uredba o pristupu dokumentima i minimalni standardi za savjetovanje s nevladinim organizacijama. U tom kontekstu podnositelj pritužbe uputio je na Komunikaciju Komisije COM(2002)704 final od 11. prosinca 2002. o standardima za minimalno savjetovanje. Podnositelj pritužbe naglasio je posebnu važnost što šireg informiranja i saslušanja nevladinih organizacija o budućnosti strukturnih fondova te je naglasio da postoje pitanja o kojima bi se trebalo savjetovati s nevladinim organizacijama u svim državama članicama EU-a. Dosad je došlo do ozbiljne neravnoteže u europskoj raspravi o koheziji između uključivanja regionalnih vlasti s jedne strane i nevladinih organizacija i razvojnih interesa lokalnih zajednica s druge strane.

U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe navodi dodatne pojedinosti navodeći tri „zahtjeva” Europskom ombudsmanu:

Prvo, kad je riječ o minimalnim standardima za savjetovanje s nevladinim organizacijama, cilj je podnositelja pritužbe da se prizna uloga Europskog ombudsmana kao vanjskog tijela kojem se može podnijeti žalba. Građani bi trebali biti obaviješteni o toj ulozi, kao i u slučaju pristupa dokumentima. U svojoj Komunikaciji COM(2002)704 final o standardima za minimalno savjetovanje Komisija odbacuje stajališta onih, kao što je podnositelj pritužbe, koji su željeli pravno obvezujući pristup, uključujući mogućnost žalbe Prvostupanjskom sudu.

Drugo, Ombudsman bi trebao utvrditi jesu li minimalni standardi dovoljno jasni i treba li tradicionalni sektorski pristup Komisije savjetovanju nadopuniti međusektorskim i cjelovitijim pristupom, posebno kada njegovi prijedlozi utječu na širok raspon interesa. U svojem dopisu Komisiji u kojem je zatražio pristup dokumentima podnositelj pritužbe postavio je pitanje nije li Bijelom knjigom o europskom upravljanju, kojom su predviđeni zasebni postupci za savjetovanje s regionalnim vlastima i civilnim društvom, zanemareni slučajevi kao što je budućnost strukturnih fondova koji se odnose na obje skupine. U dokumentu Komisije utvrđuju se opća načela kao što su „sudjelovanje” i „usklađenost”, što svakako podrazumijeva daleko uključiviji pristup.

Treće, Ombudsman bi trebao podržati zahtjev podnositelja pritužbe da Komisija iznese plan savjetovanja koji obuhvaća točke od A do E minimalnih standarda i ispraviti trenutačnu neravnotežu savjetovanjem s nevladinim organizacijama prije iznošenja zakonodavnih prijedloga o strukturnim fondovima.

Na temelju prethodno navedenog navodi podnositelja pritužbe mogu se sažeti kako slijedi:

1) Komisija nije poštovala rokove utvrđene Uredbom 1049/2001/EZ.

2) Komisija se nije savjetovala s nevladinim organizacijama o budućnosti strukturnih fondova.

Podnositelj pritužbe u svojoj je pritužbi naveo da bi druge organizacije mogle htjeti biti povezane s tom pritužbom ili da Europski ombudsman može izravno saslušati te organizacije.

Podnositelj pritužbe poslao je 5. travnja 2004. e-poruku članovima ECAS-a i kolegama iz drugih europskih udruženja kako bi ih obavijestio da je Ombudsmanu podnesena pritužba o „propustu Komisije da objavi dokumente i savjetuje se s nevladinim organizacijama o budućnosti strukturnih fondova”. U toj e-poruci podnositelj pritužbe istaknuo je i da su pritužba, prethodni dopisi Komisiji i izvješće dostupni na internetskim stranicama ECAS-a http://www.ecas.org.

Podnositelj pritužbe poslao je 20. travnja 2004. Ombudsmanu presliku dvaju dopisa, odnosno dopis glavnog tajnika Komisije podnositelju pritužbe od 31. ožujka 2004. i odgovor podnositelja pritužbe glavnom tajniku od 20. travnja 2004. U svojem dopisu od 31. ožujka 2004. glavni tajnik Komisije izrazio je žaljenje zbog toga što zbog tehničkog problema dopis podnositelja pritužbe od 9. siječnja 2004. nikada nije stigao u odgovornu službu te se ispričao zbog toga što nije primio odgovor na taj dopis. Nadalje, glavni tajnik obavijestio je podnositelja pritužbe da je zatraženo izvješće u međuvremenu objavljeno i da je dostupno na internetskim stranicama Glavne uprave za regionalnu politiku te da je stoga ponovni zahtjev postao bespredmetan. Kad je riječ o drugom zahtjevu podnositelja pritužbe, glavni tajnik tvrdio je da je Komisija omogućila svim zainteresiranim stranama da iznesu svoja stajališta znatno prije donošenja trećeg izvješća o koheziji i da je djelovala u skladu s minimalnim standardima utvrđenima u njezinoj komunikaciji od 11. prosinca 2002. COM(2002)704 final.

U svojem odgovoru glavnom tajniku od 20. travnja 2004. podnositelj pritužbe istaknuo je da će, s obzirom na objašnjenje i ispriku za način na koji se postupalo s izvornim zahtjevom za pristup dokumentima, ECAS biti spreman prihvatiti to pitanje kao riješeno, podložno eventualnim primjedbama Ombudsmana. Kad je riječ o drugom zahtjevu, podnositelj pritužbe primijetio je da ga Komisija nije ispunila. Podnositelj pritužbe posebno je bio zabrinut da bi Komisija trebala primjenjivati uravnoteženiju međusektorsku primjenu minimalnih standarda za savjetovanje.

INQUIRY

Mišljenje Komisije

Kad je riječ o prvoj tvrdnji, Komisija je primijetila da je Glavno tajništvo 16. siječnja 2004. registriralo zahtjev podnositelja pritužbe od 9. siječnja 2004. za pristup nacrtu trećeg kohezijskog izvješća te ga je virtualnim telefaksom proslijedilo GU-u REGIO. Zbog tehničkog problema zahtjev podnositelja pritužbe nije pravilno dodijeljen i riješen. Glavni tajnik Komisije ispričao se podnositelju pritužbe u vezi s tim u dopisu od 31. ožujka 2004. u kojem je odgovorio na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe od 8. ožujka 2004. Podnositelj pritužbe odgovorio je 20. travnja 2004. na taj dopis priznajući da je njegov ponovni zahtjev postao bespredmetan u mjeri u kojoj je izvješće o koheziji otad postalo javno.

Kad je riječ o drugoj tvrdnji, Komisija je primijetila da je prilikom donošenja Drugog izvješća o gospodarskoj i socijalnoj koheziji u siječnju 2001. istaknula pitanje budućnosti kohezijske politike. Zajedno s donošenjem ovog izvješća Komisija je pokrenula opsežno savjetovanje sa svim partnerima, interesnim skupinama, udruženjima i potencijalnim korisnicima kohezijske politike. Glavni događaj u tom postupku savjetovanja bio je drugi Forum o gospodarskoj i socijalnoj koheziji u svibnju 2001.

Od tada je održan niz konferencija, seminara i posjeta regijama i državama članicama na svim razinama u odjelima nadležnima za strukturne politike.

GU REGIO je 15. svibnja 2003. na svojoj internetskoj stranici uspostavio posebno područje za raspravu o budućnosti kohezijske politike. Stoga su sve zainteresirane strane imale priliku izraziti svoja stajališta prije objave trećeg izvješća o gospodarskoj i socijalnoj koheziji. Komisija je primila i stotine doprinosa, memoranduma i mišljenja država članica i regija, gradova, regionalnih organizacija, socijalnih partnera, nevladinih organizacija i istraživačkih instituta. Savjetovanje s državama članicama provedeno je i na ministarskoj razini u više navrata na neformalnim sastancima Vijeća održanima u Namuru, Chalkidikiju, Rimu i Portlaoiseu. Osim toga, održani su ad hoc sastanci s političkim čelnicima regija i lokalnih vlasti. Razne udruge i nevladine organizacije imale su priliku razmijeniti svoje ideje na političkoj razini i unutar različitih odjela.

Na temelju tog savjetovanja i vlastitog analitičkog rada Komisija je predstavila Treće izvješće o gospodarskoj i socijalnoj koheziji, doneseno u veljači 2004. U izvješću se utvrđuje stajalište Komisije, koje čini osnovu za sve buduće regulatorne mjere.

Završna faza postupka savjetovanja bio je treći Forum o gospodarskoj i socijalnoj koheziji, koji je održan u svibnju 2004. i na kojem je sudjelovalo oko 1500 osoba. Među njima su bili predstavnici većine korisnika, interesnih skupina, udruženja i tijela s ovlastima u području strukturnih politika. Sudjelovale su i nevladine organizacije kao što su BirdLife International i WWF. Komisija smatra da se tim forumom zapravo završava faza vanjskog savjetovanja za izradu i donošenje budućih regulatornih mjera u vezi sa strukturnim fondovima. Komisija je napomenula da razne nevladine organizacije i udruge nisu pružile dovoljno informacija u pogledu izražavanja i obrane svojih stajališta, među ostalim u odnosu na druge partnere na lokalnoj, regionalnoj i nacionalnoj razini. Komisija bi pozdravila veći doprinos nevladinih organizacija, ali to bi značilo da bi se one u budućnosti trebale učinkovitije mobilizirati.

Komisija stoga smatra da je u pripremi ovog izvješća djelovala što transparentnije i da je poštovala minimalne standarde savjetovanja utvrđene u njezinoj Komunikaciji od 11. prosinca 2002., COM(2002)704 final.

Primjedbe podnositelja pritužbe

Podnositelj pritužbe iznio je četiri primjedbe na mišljenje Komisije.

Prvo, podnositelj pritužbe pozdravio je činjenicu da se čini da Komisija barem prešutno prihvaća ulogu Europskog ombudsmana u prihvaćanju te pritužbe. Podnositelj pritužbe tumači da bi neispravna primjena standarda mogla biti jednaka nepravilnostima u postupanju te da bi stoga institucija bila odgovorna Europskom ombudsmanu. Ombudsman bi također mogao, kao što je to učinio u slučaju pristupa dokumentima, preuzeti inicijativu pozivanja drugih institucija i tijela EU-a da slijede Komisiju i uspostave vlastite standarde savjetovanja.

Kao drugo, podnositelj pritužbe primijetio je da se ne može poreći da se vodila rasprava o budućnosti kohezijske politike EU-a, kako u Konvenciji o budućnosti Europe tako i uoči predstavljanja Trećeg izvješća o koheziji. Međutim, ostaje pitanje je li sve to dovoljno kako bi se tvrdilo da su primijenjeni minimalni standardi savjetovanja. Postupak savjetovanja započeo je prije nego što su minimalni standardi odobreni, a Komisija nije objasnila kako su standardi nakon donošenja utjecali na ostatak postupka. Komisija nije izradila plan savjetovanja. Iako se ne može opovrgnuti postojanje savjetovanja, jednako je jasno da ona u više aspekata nisu ispunjavala minimalne standarde. Komisija je priznala da nevladine organizacije nisu dale dovoljan doprinos, unatoč činjenici da se u Komunikaciji iz prosinca 2002. navodi da je „opće obrazloženje ovog dokumenta osigurati primjereno savjetovanje sa svim relevantnim stranama”. Podnositelj pritužbe prihvaća da to nije jednostavno s obzirom na širok raspon potencijalno zainteresiranih aktera i vrsta organizacija na različitim geografskim razinama. Međutim, da su se minimalni standardi pravilno primjenjivali, civilno društvo i posebno nevladine organizacije dali bi mnogo značajniji doprinos.

Kao treće, podnositelj pritužbe usporedio je savjetovanja koja je Komisija provela o kohezijskoj politici EU-a s pet minimalnih standarda utvrđenih u Komunikaciji Komisije. Kad je riječ o jasnom sadržaju postupka savjetovanja, podnositelj pritužbe istaknuo je da su, iako su postupak savjetovanja i internetske stranice GU-a REGIO jasni, osmišljeni imajući na umu regionalna i lokalna tijela. Nije se činilo da se od nevladinih organizacija tražilo mišljenje, zbog čega nisu odgovorile. Kad je riječ o ciljnim skupinama za savjetovanje, podnositelj pritužbe ne vidi dokaze da je Komisija uložila posebne napore kako bi ispunila taj standard u pogledu nevladinih organizacija. Budući da nije bilo posebnih napora za utvrđivanje ciljnih skupina do kojih treba doći, javnost o savjetovanju bila je ograničena na internetske stranice GU-a REGIO i nije bilo posebnog poziva upućenog nevladinim organizacijama na europskoj razini, a kamoli široj publici izvan Bruxellesa, da sudjeluju u raspravi o koheziji. Podnositelj pritužbe ne vidi nikakve posebne probleme s postupkom savjetovanja kad je riječ o rokovima. Jasno je i da je imao određeni utjecaj na Komisijino razmišljanje i prijedloge te da su dostavljene određene povratne informacije. Problem nije otvoren i transparentan način na koji se vodila rasprava, već činjenica da ona nije bila dovoljno uravnotežena i uključiva za civilno društvo.

Naposljetku, kad je riječ o širim implikacijama, podnositelj pritužbe pozdravio je činjenicu da je Komisija u svojem nacrtu Uredbe o budućnosti strukturnih fondova (COM(2004)492 final) predložila da se civilno društvo i nevladine organizacije prvi put uključe kao partneri s kojima se države članice trebaju savjetovati pri izradi nacionalnog strateškog okvira i njihovih programa. Zbog toga je još važnije da Komisija sama ima plan savjetovanja za uključivanje civilnog društva u kohezijsku politiku EU-a kao model za države članice. To je glavni zaključak nedavne publikacije ECAS-a o savjetovanju s nevladinim organizacijama u novim državama članicama srednje i istočne Europe o strukturnim fondovima EU-a pod nazivom „Iluzija o uključivanju”.

Zaključno, podnositelj pritužbe zatražio je od Europskog ombudsmana:

- potvrditi da je nadležan za zaprimanje pritužbi o minimalnim standardima savjetovanja i pružanje smjernica građanima i Komisiji.

- preporučiti Komisiji da izradi plan za uključivanje civilnog društva i nevladinih organizacija, posebno kao partnera s kojima će se savjetovati pri osmišljavanju i provedbi kohezijske politike EU-a.

- uzeti u obzir šire posljedice potrebe za savjetovanjem na europskoj razini kao primjer državama članicama, uzimajući u obzir zaključke i preporuke studije "iluzija uključenosti".

Primjedbe treće strane

U svojoj pritužbi podnositelj pritužbe naveo je da Europski ombudsman može izravno saslušati druge organizacije u vezi s ovom pritužbom.

Službenik za regionalnu politiku RSPB-a, dobrotvorne organizacije Ujedinjene Kraljevine koja radi na osiguravanju zdravog okoliša za ptice i divlje životinje, reagirao je 26. studenoga 2004. na mišljenje Komisije. Primijetio je da, unatoč ranom zahtjevu, BirdLife International nije bio zastupljen na Trećem kohezijskom forumu 11. svibnja 2004. Ni drugi partneri iz nevladinih organizacija nisu dali riječ kako bi raspravljali o pitanjima okoliša.

Također se nije složio s primjedbom Komisije da nevladine organizacije nisu pružile dovoljan doprinos u smislu izražavanja i obrane svojih stajališta te da nisu bile dovoljno mobilizirane za savjetovanje. BirdLife International podnio je sredinom 2003. svoj dokument o stajalištu na internetskoj raspravi, a kasnije je poslao detaljno izvješće i preporuke o evaluaciji strukturnih fondova u sredini programskog razdoblja 2000. – 2006. BirdLife se također susreo s dužnosnicima Komisije licem u lice. U prosincu 2003. nevladine organizacije za zaštitu okoliša na razini EU-a odlučile su udružiti svoje pojedinačne napore i osnovati koaliciju kako bi utjecale na budućnost regionalne politike EU-a. U tom novom okviru u veljači i listopadu 2004. održane su dvije konferencije na kojima su sudjelovali predstavnici Komisije, u svibnju 2004. dana je zajednička izjava o stajalištu o budućnosti regionalne politike EU-a te su uspostavljeni redoviti kontakti s Komisijom.

ODLUKA

1 Uvodna napomena o nadležnosti Europskog ombudsmana

1.1 U svojoj pritužbi i očitovanjima podnositelj pritužbe zatražio je od Ombudsmana da potvrdi da je nadležan za zaprimanje pritužbi o minimalnim standardima savjetovanja sadržanima u Komunikaciji Komisije COM(2002)704 od 11. prosinca 2002. te da pruži smjernice građanima i Komisiji.

1.2 Ombudsman najprije želi podsjetiti da je, u skladu s člankom 195. Ugovora o EZ-u, nadležan za zaprimanje pritužbi "koje se odnose na slučajeve nepravilnosti u postupanju institucija i tijela Zajednice, uz iznimku Suda i Prvostupanjskog suda koji djeluju u svojoj sudbenoj ulozi". Pokretanjem istrage 27. travnja 2004. ombudsman je podnositelju pritužbe već naveo da je nadležan za rješavanje njegove pritužbe. Ništa ne upućuje na to da ta pritužba ne bi bila obuhvaćena mandatom Europskog ombudsmana. Komisija nije istaknula ni prigovor u pogledu dopuštenosti pritužbe.

1.3 Ombudsmanica napominje da se točka 3.8 i dalje u tekstu bavi pitanjem može li nepoštovanje načela, pravila i postupaka sadržanih u Komunikaciji dovesti do nepravilnosti u postupanju.

1.4 Ombudsman nadalje želi istaknuti da, osim svoje reaktivne uloge - odnosno pokretanja istraga o mogućim nepravilnostima u postupanju na temelju zaprimljenih pritužbi, Ombudsman također može djelovati proaktivno kako bi poboljšao kvalitetu uprave i riješio probleme sustavnih nepravilnosti u postupanju. Ombudsmanica ne isključuje mogućnost buduće proaktivne inicijative na temelju Komunikacije Komisije o minimalnim standardima za savjetovanje. Međutim, takva bi inicijativa bila odvojena od ove istrage koja se odnosi na pritužbu o navodnom slučaju nepravilnosti u postupanju.

2 Navodno nepoštovanje rokova utvrđenih u Uredbi 1049/2001

2.1 Podnositelj pritužbe tvrdi da Komisija nije poštovala rokove utvrđene u Uredbi 1049/2001 u pogledu njegova zahtjeva za pristup trećem izvješću o koheziji.

2.2 Komisija je primijetila da je Glavno tajništvo 16. siječnja 2004. registriralo zahtjev podnositelja pritužbe od 9. siječnja 2004. za pristup nacrtu trećeg kohezijskog izvješća te ga je virtualnim telefaksom proslijedilo GU-u REGIO. Zbog tehničkog problema zahtjev podnositelja pritužbe nije pravilno dodijeljen i riješen. Glavni tajnik Komisije ispričao se podnositelju pritužbe u vezi s tim u dopisu od 31. ožujka 2004. u kojem je odgovorio na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe od 8. ožujka 2004. Podnositelj pritužbe odgovorio je 20. travnja 2004. na taj dopis priznajući da je njegov ponovni zahtjev postao bespredmetan u mjeri u kojoj je izvješće o koheziji otad postalo javno.

2.3 Ombudsman napominje da je glavni tajnik Komisije u svojem dopisu od 31. ožujka 2004. izrazio žaljenje zbog toga što zbog tehničkog problema dopis podnositelja pritužbe od 9. siječnja 2004. nikada nije stigao u nadležni odjel te se ispričao zbog toga što nije dobio odgovor. U svojem odgovoru od 20. travnja 2004. na taj dopis podnositelj pritužbe istaknuo je da, s obzirom na objašnjenje i ispriku zbog načina na koji se postupalo s izvornim zahtjevom za pristup dokumentima, može prihvatiti da je to pitanje riješeno, podložno eventualnim očitovanjima Ombudsmana.

2.4 Ombudsmanica prima na znanje mišljenje podnositelja pritužbe da se taj dio pritužbe može smatrati riješenim i nema daljnjih primjedbi o tom pitanju.

3 Navodni izostanak savjetovanja s nevladinim organizacijama o budućnosti strukturnih fondova

3.1 Podnositelj pritužbe tvrdi da se Komisija nije savjetovala s nevladinim organizacijama o budućnosti strukturnih fondova. U tom kontekstu podnositelj pritužbe uputio je na Komunikaciju Komisije COM(2002)704 od 11. prosinca 2002. Podnositelj pritužbe naglasio je posebnu važnost što šireg informiranja i saslušanja nevladinih organizacija o budućnosti strukturnih fondova te je naglasio da postoje pitanja o kojima bi se trebalo savjetovati s nevladinim organizacijama u svim državama članicama EU-a. Dosad je došlo do ozbiljne neravnoteže u europskoj raspravi o koheziji između uključivanja regionalnih vlasti s jedne strane i nevladinih organizacija i razvojnih interesa lokalnih zajednica s druge strane.

3.2 Komisija je u svojem mišljenju primijetila da je, kada je u siječnju 2001. usvojila Drugo izvješće o gospodarskoj i socijalnoj koheziji, pokrenula opsežno savjetovanje sa svim partnerima, interesnim skupinama, udrugama i potencijalnim korisnicima kohezijske politike, pri čemu je glavni događaj u tom postupku savjetovanja bio drugi Forum o gospodarskoj i socijalnoj koheziji u svibnju 2001. Komisija je također istaknula da je GU REGIO 15. svibnja 2003. na svojoj internetskoj stranici uspostavio posebno područje za raspravu o budućnosti kohezijske politike. Stoga su sve zainteresirane strane imale priliku izraziti svoja stajališta prije objave Trećeg izvješća o gospodarskoj i socijalnoj koheziji. Na temelju tog savjetovanja i vlastitog analitičkog rada Komisija je u veljači 2004. predstavila Treće izvješće. U izvješću se utvrđuje stajalište Komisije, koje čini osnovu za sve buduće regulatorne mjere. Završna faza u postupku savjetovanja bio je treći Forum o gospodarskoj i socijalnoj koheziji, koji je održan u svibnju 2004. i na kojem je sudjelovalo oko 1500 osoba, uključujući predstavnike većine korisnika, interesnih skupina, udruga i tijela s ovlastima u području strukturnih politika. Sudjelovale su i nevladine organizacije kao što su Bird Life International i WWF. Komisija bi pozdravila veći doprinos nevladinih organizacija, ali to bi značilo da bi se one u budućnosti trebale učinkovitije mobilizirati. Na temelju prethodno navedenog Komisija smatra da je u pripremi ovog izvješća djelovala što transparentnije i da je poštovala minimalne standarde savjetovanja.

3.3 Ombudsmanica napominje da je referentni dokument za ovu pritužbu "Komunikacija Komisije - Prema pojačanoj kulturi savjetovanja i dijaloga - Opća načela i minimalni standardi za savjetovanje Komisije sa zainteresiranim stranama (COM(2002)704 final)". Ombudsmanica također napominje da je ECAS uvršten na popis sudionika koji se nalazi u prilogu Komunikaciji.

3.4 Što se tiče prirode ovog dokumenta, u Komunikaciji Komisije navodi se da su "neki od onih s kojima je provedeno savjetovanje doveli u pitanje odluku Komisije da utvrdi standarde savjetovanja u obliku komunikacije Komisije (tj. u obliku dokumenta o politikama) umjesto donošenja pravno obvezujućeg instrumenta. (…) Međutim, Komisija je i dalje uvjerena da je potrebno izbjeći pravno obvezujući pristup savjetovanju iz dva razloga: Prvo, mora se povući jasna granica između savjetovanja pokrenutih na vlastitu inicijativu Komisije prije donošenja prijedloga i naknadnog formaliziranog i obveznog postupka donošenja odluka u skladu s Ugovorima. Kao drugo, treba izbjeći situaciju u kojoj bi se prijedlog Komisije mogao pobijati pred Sudom zbog navodnog izostanka savjetovanja sa zainteresiranim stranama. Takav pretjerano legalistički pristup ne bi bio u skladu s potrebom za pravodobnom provedbom politike i očekivanjima građana da bi europske institucije trebale ostvariti sadržaj umjesto da se usredotoče na postupke. Nadalje, strah koji su izrazili neki sudionici u postupku savjetovanja da bi načela i smjernice mogli ostati mrtvo slovo zbog njihove pravno neobvezujuće prirode posljedica je nesporazuma. Podrazumijeva se da, kada Komisija odluči primijeniti načela i smjernice, njezine službe moraju djelovati u skladu s tim. (…) Opća načela i minimalni standardi trebali bi služiti kao referentna točka za trajni interni proces učenja.

3.5 Što se tiče opsega savjetovanja, u Komunikaciji Komisije ističe se da su "mnogi od onih s kojima se savjetovalo željeli jasnije objašnjenje vrsta inicijativa na koje će se primjenjivati novi okvir za savjetovanje. Kao odgovor na to Komisija je pojasnila područje primjene standarda savjetovanja.
Međutim, Komisija nije prihvatila ideju koju su predložili neki sudionici da bi područje primjene normi trebalo općenito proširiti (kako bi se obuhvatilo sva savjetovanja) ili da bi ih trebalo odvojiti od pristupa Komisije proširenim procjenama učinka. Ta je odluka u skladu s prevladavajućim načelom proporcionalnosti, kojim se mora urediti upravna praksa Komisije (vidjeti opća načela pod naslovom "djelotvornost"). Povezana je i s činjenicom da Komisija mora procijeniti svoje potrebe za savjetovanjem na pojedinačnoj osnovi u skladu sa svojim pravom inicijative. Isto tako, Komisija mora naglasiti da savjetovanje nikada ne može biti otvoren ili trajan postupak. Drugim riječima, postoji vrijeme za savjetovanje i vrijeme je da se nastavi s internim donošenjem odluka i konačnom odlukom koju je donijela Komisija.”

3.6 Opća načela i minimalni standardi za savjetovanja Komisije, koji se primjenjuju od 1. siječnja 2003., navedeni su u dijelu V. Komunikacije. U njemu se navodi da se „načela prvenstveno temelje na općim načelima kojima se vodi poslovanje Komisije. Ta su ključna načela istaknuta u Bijeloj knjizi Komisije o europskom upravljanju: Sudjelovanje, otvorenost, odgovornost, djelotvornost i usklađenost. U Komunikaciji se detaljno opisuje primjena tih načela na postupak savjetovanja.

3.7 Komunikacijom se utvrđuje sljedećih pet minimalnih standarda za postupak savjetovanja: A) Jasan sadržaj postupka savjetovanja: sva komunikacija koja se odnosi na savjetovanje trebala bi biti jasna i sažeta te bi trebala uključivati sve potrebne informacije kako bi se olakšali odgovori; B) Ciljne skupine za savjetovanje: pri definiranju ciljne skupine ili ciljnih skupina u postupku savjetovanja Komisija bi trebala osigurati da relevantne strane imaju priliku izraziti svoja mišljenja; C) Publikacija: Komisija bi trebala osigurati odgovarajuću informiranost javnosti i prilagoditi svoje komunikacijske kanale kako bi se zadovoljile potrebe svih ciljnih skupina. Ne isključujući druge komunikacijske alate, otvorena javna savjetovanja trebala bi se objavljivati na internetu i objavljivati na „jedinstvenoj pristupnoj točki”; D) Rokovi za sudjelovanje: Komisija bi trebala osigurati dovoljno vremena za planiranje i odgovore na pozive i pisane doprinose. Komisija bi trebala nastojati omogućiti najmanje osam tjedana za primanje odgovora na pisana javna savjetovanja i rok od 20 radnih dana za sastanke; i E) Potvrda i povratne informacije: potrebno je potvrditi primitak doprinosa. Rezultati otvorenog javnog savjetovanja trebali bi biti prikazani na internetskim stranicama povezanima s jedinstvenom pristupnom točkom na internetu.

3.8 Kad je riječ o pritužbama koje se odnose na nepoštovanje Komunikacije Komisije o minimalnim standardima za savjetovanje, Europski ombudsman napominje da, u skladu s Europskim kodeksom dobrog administrativnog postupanja, institucije osiguravaju poštovanje načela jednakog postupanja i uzimaju u obzir relevantne čimbenike te svakoj od njih pridaju odgovarajuću važnost u odluci koju donesu (3). Ombudsmanica stoga smatra da je nepoštovanje postupaka i načela utvrđenih u Komunikaciji o minimalnim standardima za savjetovanje nepravilnost u postupanju. U tom kontekstu Ombudsman također ističe da je već zauzeo slično stajalište u pogledu Komunikacije Komisije Europskom parlamentu i Europskom ombudsmanu o odnosima s podnositeljem pritužbe u vezi s povredama prava Zajednice (4).

3.9 U ovom slučaju Ombudsmanica na temelju dostupnih informacija smatra da je Komisija, čini se, organizirala istinski postupak savjetovanja o svojoj kohezijskoj politici, u okviru kojeg su glavni događaji bili Drugi i Treći forum o gospodarskoj i socijalnoj koheziji u svibnju 2001. i svibnju 2004. Ombudsmanica nadalje napominje da je Komisija na internetskim stranicama Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku (5) predvidjela forum za raspravu o budućnosti kohezijske politike pod nazivom „Nova kohezijska politika nakon 2006.”. Na ovoj su stranici predstavljeni prijedlozi Komisije i rasprava o kohezijskoj politici i njezinim strukturnim fondovima i instrumentima nakon 2006. Sadržava razne poveznice na doprinose u raspravi, kao i poziv na sudjelovanje u raspravi slanjem doprinosa na e-adresu REGIO-reformdebate@cec.eu.int.

3.10 Što se tiče praćenja pet minimalnih standarda utvrđenih u Komunikaciji Komisije, Ombudsman primjećuje da je podnositelj pritužbe u svojim očitovanjima istaknuo različite nedostatke u pogledu minimalnih standarda A, B, C) i, u manjoj mjeri, D).

3.11 Kad je riječ o minimalnom standardu A ("jasan sadržaj postupka savjetovanja"), Ombudsman razumije da se primjedbe podnositelja pritužbe o tom pitanju zapravo odnose na ciljne skupine (tj. točku B)) nego na sam sadržaj postupka savjetovanja jer je podnositelj pritužbe primijetio da su postupak savjetovanja i internetske stranice jasni. Stoga se čini da minimalni standard A) ne predstavlja poseban problem.

3.12 Što se tiče minimalnog standarda B) ("Ciljne skupine za savjetovanje"), podnositelj pritužbe tvrdio je da nema dokaza da je Komisija uložila posebne napore kako bi ispunila taj standard u pogledu nevladinih organizacija i da se Komisija uglavnom usredotočila na regionalna i lokalna tijela. U tom pogledu ombudsmanica prvo napominje da se nevladine organizacije (europske i nacionalne organizacije) spominju kao zaseban naslov na popisu sudionika sadržanom u komunikaciji Komisije. Ombudsmanica nadalje napominje da se čini da se Komisija, prema njezinu mišljenju, slaže s podnositeljem pritužbe da bi se doprinos nevladinih organizacija mogao poboljšati. Međutim, čini se da to nije slučaj nepravilnosti u postupanju Komisije jer nema dokaza koji bi upućivali na to da je Komisija odgovorna za činjenicu da doprinos nevladinih organizacija nije bio veći.

3.13 Kad je riječ o minimalnom standardu C ("Objava"), Ombudsmanica napominje da je Komisija predvidjela odgovarajući publicitet centralizacijom svih relevantnih informacija o kohezijskoj politici na jednoj internetskoj stranici GU-a REGIO. Ombudsmanica nadalje napominje da se Komisija koristi internetskim portalom "Vaš glas u Europi"(6), općom internetskom stranicom za savjetovanja u svim politikama koje obuhvaća Europska komisija. Stoga se čini da ne postoje nepravilnosti u postupanju u pogledu objave u vezi s postupkom savjetovanja.

3.14 Kad je riječ o minimalnom standardu E ("Potvrda i povratne informacije"), Ombudsman napominje da je podnositelj pritužbe izjavio da problem nije bio otvoren i transparentan način na koji se vodila rasprava, nego činjenica da ona nije bila dovoljno uravnotežena i uključiva za civilno društvo. Stoga se čini da se ta primjedba podnositelja pritužbe odnosi na nesudjelovanje nevladinih organizacija u postupku savjetovanja koji je razmotren u okviru prethodno navedene evaluacije minimalnog standarda B.

3.15 Na temelju navedenog, a posebno u pogledu pet minimalnih standarda savjetovanja, ombudsmanica nije pronašla nijedan slučaj nepravilnosti u postupanju u vezi sa savjetovanjem s nevladinim organizacijama o budućnosti strukturnih fondova.

3.16 Naposljetku, Ombudsmanica napominje da je podnositelj pritužbe doveo u pitanje jesu li minimalni standardi dovoljno jasni i treba li tradicionalni sektorski pristup Komisije savjetovanju nadopuniti međusektorskim i cjelovitijim pristupom, posebno kada njegovi prijedlozi utječu na širok raspon interesa.

3.17 U tom pogledu Ombudsman najprije ističe da nadzor koji je proveo u ovom slučaju pokazuje da su minimalni standardi dovoljno jasni kako bi se moglo ocijeniti je li ih Komisija poštovala. Što se tiče mogućeg usvajanja više međusektorskog i holističkog pristupa savjetovanju, Ombudsmanica smatra, iz prethodno navedenih razloga, da je Komisija u ovom slučaju poštovala svoje najavljene minimalne standarde.

3.18 Međutim, Ombudsman ne isključuje mogućnost da se minimalni standardi jasnije izraze ili da u nekim slučajevima bude primjereniji međusektorski i holistički pristup savjetovanju. Ombudsmanica ističe da podnositelj pritužbe ima mogućnost Komisiji dati prijedloge u tom pogledu i da bi bilo dobro da Komisija ozbiljno razmotri sve takve prijedloge.

4 Zaključak

Kad je riječ o prvoj tvrdnji, iz primjedbi Komisije i dopisa podnositelja pritužbe od 20. travnja 2004. upućenog glavnom tajniku Komisije proizlazi da je Komisija poduzela korake za rješavanje tog pitanja i time zadovoljila podnositelja pritužbe.

Na temelju istraga Ombudsmana o drugoj tvrdnji čini se da nije bilo nepravilnosti u postupanju Komisije. Ombudsman stoga zaključuje predmet.

O toj će odluci biti obaviješten i predsjednik Komisije.

Tvoje iskreno,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.

(2) Komunikacija Komisije – Prema pojačanoj kulturi savjetovanja i dijaloga – Opća načela i minimalni standardi za savjetovanje Komisije sa zainteresiranim stranama (COM/2002/0704 final).

(3) Članak 5. (Nepostojanje diskriminacije) i članak 9. („Objektivnost”) Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja. Vidjeti i predmet T-70/99, Alpharma Inc. protiv Vijeća, 2002. ECR II-03495, stavak 140.

(4) (COM(2002) 141 final), SL 2002 C 244/5.

(5) http://ec.europa.eu/regional_policy/debate/forum_en.htm

(6) http://ec.europa.eu/yourvoice