Kontekst pritužbe

1. Registar transparentnosti EU-a uspostavljen je kako bi javnost mogla pratiti aktivnosti predstavnika interesnih skupina i biti svjesna njihova mogućeg utjecaja na politike i donošenje odluka EU-a. Institucije EU-a oslanjaju se na registar kada surađuju s dionicima. Registar je internetska baza podataka kojom zajednički upravljaju Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija na temelju međuinstitucijskog sporazuma.[1] Predstavnici interesnih skupina pozivaju se da se registriraju i dostave informacije o svojoj organizaciji i interesima koji se nastoje ostvariti. Svaka institucija ima uspostavljena pravila prema kojima je registracija preduvjet za obavljanje određenih aktivnosti zastupanja interesa. Osim toga, svi registrirani subjekti moraju poštovati kodeks ponašanja.[2]

2. Registrom upravlja zajedničko tajništvo sastavljeno od dužnosnika iz svake od triju institucija, koje prati dostavljene informacije i može istražiti slučajeve navodnog nepoštovanja kodeksa ponašanja od strane registriranih subjekata.

3. U ovom je slučaju podnositelj pritužbe, organizacija potrošača, podnio dvije pritužbe Tajništvu registra transparentnosti u vezi s navodnim nepoštovanjem kodeksa ponašanja dvaju podnositelja registracije, konzultantskog društva i udruženja koje se zalaže protiv sustava označivanja hranjivih vrijednosti prehrambenih proizvoda. Podnositelj pritužbe tvrdio je da oba subjekta nisu objavila svoje veze s prehrambenom industrijom i da su dostavila obmanjujuće informacije o njihovu odnosu, interesima koje zastupaju i izvorima njihova financiranja.

4. Točnije, podnositelj pritužbe tvrdio je da, unatoč činjenici da su osnivač i glavni direktor konzultantskog društva ujedno i osnivač udruženja, ta dva subjekta nisu povezana ni povezana s registrom transparentnosti. Nadalje, konzultantsko društvo nije u registru objavilo svoje veze s prehrambenom industrijom iako je prethodno predstavljalo klijente u tom sektoru i čini se da je još uvijek aktivno u tom području. Podnositelj pritužbe nadalje je napomenuo da udruženje nije objavilo nikakve informacije o svojim članovima, sponzorima i partnerima u registru. Stoga je bila zabrinuta zbog toga što je konzultantsko društvo prikrilo svoju upotrebu udruženja za obranu interesa svojih klijenata u pogledu označivanja hrane.

5. Podnositelj pritužbe nadalje je tvrdio da su zaposlenici konzultantskog društva zloupotrijebili svoju akreditaciju za pristup prostorima Parlamenta u ime udruge i da je savjetnik za politiku konzultantskog društva prisustvovao događanju povezanom s hranom koje je organizirao Parlament registrirajući se kao samozaposleni, a ne kao zaposlenici konzultantskog društva.

6. Tajništvo je pokrenulo dvije istrage o pritužbama. To je dovelo do toga da je konzultantsko društvo pojasnilo da nema klijente s interesom za prehrambenu politiku i da je zaposlenik koji je prisustvovao događanju Parlamenta bio neovisni, samozaposleni savjetnik konzultantskog društva te je stoga točno registrirao svoj radni status za događanje. Udruga je pak obavijestila Tajništvo da nema proračun jer njezinim osnivačem upravlja pro bono. Također nema članova ili podružnica.

7. Tajništvo je utvrdilo da su oba subjekta dala zadovoljavajuća objašnjenja i ažurirala informacije navedene u njihovim registracijama. Zaključila je istrage i o tome obavijestila podnositelja pritužbe.

8. Nezadovoljni načinom na koji je Tajništvo provelo istrage, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u ožujku 2023.

Istraga

9. Ombudsmanica je pokrenula istragu o tome kako je Tajništvo registra transparentnosti rješavalo pritužbe i ocijenilo informacije koje su predmetni subjekti dostavili u registru.

10. Istražni tim Ombudsmana pregledao je spis obiju pritužbi upućenih Tajništvu, uključujući izvješća i obrazložena mišljenja donesena u vezi s istragama, kao i korespondenciju između podnositelja pritužbe, Tajništva i registriranih subjekata.

11. Istražni tim Ombudsmana sastao se u lipnju 2023. s predstavnicima Tajništva kako bi dobio dodatna pojašnjenja o tome kako je proveo istrage o objema pritužbama.[3] Ombudsman je podijelio izvješće sa sastanka s podnositeljem pritužbe, a podnositelj pritužbe dostavio je primjedbe.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Tajništvo registra transparentnosti

12. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana Tajništvo je izjavilo da je slijedilo sve korake u postupku podnošenja pritužbe te da su predmetni registrirani subjekti konstruktivno surađivali i ažurirali informacije u registru.

13. Tajništvo je objasnilo i da je u kontekstu svojih istraga od registriranih subjekata zatražilo dodatne informacije i pojašnjenja, uključujući informacije o članstvu u udruženju. Udruga je objasnila da nema članova i da je dostavila poveznicu na svoj internetski manifest. Tajništvo je smatralo da poveznica nije relevantna za istragu.

14. Kad je riječ o odnosu između tih dvaju subjekata, Tajništvo je potvrdilo da registrirani subjekti moraju dostaviti informacije o svojem članstvu i pripadnosti. Međutim, ne postoji stroga pravna definicija „povezanosti”. Tajništvo je zauzelo stajalište da se pripadnost ne može tumačiti u smislu pojedinačnog članstva, već samo u smislu odnosa između subjekata, na primjer, ako je trgovačko društvo član sindikata ili ako je udruženje dio šire krovne udruge. Tajništvo je stoga smatralo da se, ako je pojedinac član ili zaposlenik dvaju subjekata, ta dva subjekta ne mogu smatrati povezanim subjektima za potrebe registra. U ovom slučaju, iako je voditelj konzultantskog društva ujedno i osnivač udruženja, Tajništvo ih nije smatralo „povezanim” subjektima. Tajništvo je napomenulo da je u svakom slučaju činjenica da ista osoba upravlja obama subjektima vidljiva u registru pri pretraživanju dotične osobe. 

15. Tajništvo je dodatno pojasnilo da, kad je riječ o sudjelovanju zaposlenika konzultantskog društva na događanju koje organizira Parlament i mogućoj zlouporabi akreditacije koju konzultantsko društvo dodjeljuje Parlamentu, oba pitanja nisu obuhvaćena aktivnostima obuhvaćenima registrom transparentnosti. Tajništvo je objasnilo da samo sudjelovanje predstavnika interesnih skupina na događanjima koja organizira Parlament ne zahtijeva upis u registar transparentnosti jer smatra da takvo sudjelovanje općenito nema za cilj utjecati na politike EU-a ili postupke donošenja odluka institucija EU-a. Kad je riječ o akreditaciji, Tajništvo je objasnilo da je riječ o načinu na koji Parlament daje akreditaciju subjektima i da nije obuhvaćen kodeksom ponašanja.

Podnositelj pritužbe

16. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je članstvo u udruženju ključan element njegove pritužbe i da je Tajništvo trebalo dodatno istražiti taj aspekt kako bi procijenilo moguće veze između obaju subjekata.

17. Podnositelj pritužbe smatrao je i da se Tajništvo oslonilo na usku definiciju „povezanosti”, što je protivno duhu i cilju registra transparentnosti. Tvrdio je da bi se u slučajevima u kojima ista osoba upravlja obama subjektima trebala smatrati „povezanim” subjektima i da bi te informacije trebalo objaviti u registru.

18. Podnositelj pritužbe također je smatrao da, kad je riječ o događanju u Parlamentu, suprotno onomu što tvrdi Tajništvo, registrirani subjekti u svojim odnosima s institucijama EU-a moraju identificirati sebe i subjekt za koji rade ili ga zastupaju te da ne postoji razlika u odnosu na vrstu događanja koje se organizira.

Procjena Europskog ombudsmana

19. Registar transparentnosti od posebne je važnosti kad je riječ o osiguravanju transparentne i etičke uprave EU-a i održavanju povjerenja građana EU-a u postupak donošenja odluka EU-a. Registar omogućuje javnosti praćenje aktivnosti predstavnika interesnih skupina koji žele utjecati na zakonodavstvo i politike EU-a. Stoga je od primarne važnosti da su informacije koje su dostavili registrirani subjekti „potpune, točne i da ne dovode u zabludu”, kako se zahtijeva kodeksom ponašanja [4], te da Tajništvo provodi smislene i temeljite istrage pritužbi o navodnom nepoštovanju kodeksa ponašanja. Istragom Europskog ombudsmana o tom predmetu nastojalo se procijeniti je li Tajništvo provelo smislene istrage.

20. U tom je slučaju Tajništvo pokrenulo dvije istrage o navodnom nepoštovanju kodeksa ponašanja od strane dvaju registriranih subjekata. Podnositeljima registracije dostavio je preslike pritužbi i zatražio dodatne informacije i pojašnjenja u pogledu određenih aspekata pritužbi. Tajništvo je ocijenilo odgovore koje je primilo i na temelju te procjene zatražilo od registriranih subjekata da ažuriraju informacije u registru. Budući da je Tajništvo smatralo da su registrirani subjekti konstruktivno surađivali i ažurirali informacije u registru, zaključilo je istrage.

21. Na temelju uvida u spise Ombudsman smatra da su pojašnjenja koja su dostavili registrirani subjekti u ovom slučaju trebala izazvati zabrinutost, što je pak trebalo potaknuti Tajništvo da dodatno istraži.[5] Konkretno, iako je udruga izjavila da nema ni članove ni povezana društva, spomenula je da su joj drugi subjekti pružali „pomoć” na ad hoc osnovi i upućivali na potpisnike njezina manifesta, bez pružanja informacija o uključenim pojedincima i subjektima, kao i o tome odnosi li se njihovo sudjelovanje na aktivnosti obuhvaćene registrom transparentnosti. Tajništvo nije zatražilo dodatne informacije kako bi pojasnilo „pomoć” koju su „drugi subjekti” pružili udruženju. Naprotiv, smatrao je da veza s manifestom nije relevantna za njegovu istragu. S obzirom na to, Ombudsmanica smatra da je Tajništvo provelo samo ograničenu procjenu odgovora primljenih od dvaju registriranih subjekata.

22. Nadalje, Tajništvo je smatralo da dva predmetna registrirana subjekta nisu povezana unatoč tome što njima upravlja ista osoba. Objasnila je da smatra da su subjekti povezani samo u smislu veza između dviju pravnih ili fizičkih osoba registriranih kao samozaposlene osobe, a ne ako postoji veza na pojedinačnoj razini (član ili zaposlenik) između subjekata.

23. Iako se od registriranih subjekata jasno zahtijeva da dostave informacije o svojim „članovima i/ili pripadnosti relevantnim mrežama i udruženjima”,[6] ne postoji definicija pripadnosti u Međuinstitucijskom sporazumu ili u smjernicama za podnositelje zahtjeva i registrirane subjekte, kojima se pružaju samo ograničena pojašnjenja u tom pogledu.[7] U nedostatku jasnih smjernica potrebno je razmotriti svrhu registra transparentnosti, čiji je cilj omogućiti javnosti da prati predstavnike interesnih skupina koji žele utjecati na zakonodavstvo i politike EU-a.[8] To uključuje pružanje informacija javnosti o tome „koji se interesi zastupaju na razini EU-a, tko ih zastupa i u čije ime”.[9] Pripadnost bi stoga trebalo tumačiti s obzirom na potrebu da se osigura javni nadzor kako bi se javnosti pružile sve relevantne informacije koje bi joj omogućile da na odgovarajući način prati utjecaj predstavnika interesnih skupina na politike EU-a i donošenje odluka. U skladu s temeljnom logikom registra, pojam „povezanost” trebalo bi tumačiti široko kako bi se obuhvatile sve situacije u kojima registrirani subjekti imaju jasan i relevantan odnos s drugim subjektom.

24. Nesporno je da su subjekti o kojima je riječ u ovom predmetu osnovani i da njima upravlja isti pojedinac te da su uključeni u aktivnosti lobiranja prema institucijama EU-a u istom području interesa.[10] Stoga postoji jasna veza između obaju subjekata, što se trebalo odražavati u registru.

25. S obzirom na navedeno ombudsmanica se slaže s podnositeljem pritužbe da je Tajništvo primijenilo usku definiciju „povezanosti”, što nije u skladu s duhom i ciljem registra transparentnosti. Također smatra da su istrage koje je provelo Tajništvo bile previše ograničene jer su pojašnjenja koja su dostavili registrirani subjekti u ovom slučaju trebala potaknuti daljnje istrage. Upravo zato što Tajništvo nema sredstava za praćenje svih informacija koje su dostavili registrirani subjekti, trebalo bi osigurati da ono provodi smislene i temeljite istrage kada primi pritužbe o navodnom nepoštovanju kodeksa ponašanja. To ovdje nije bio slučaj.

26. Kad je riječ o navodnoj zlouporabi akreditiranog pristupa Parlamentu, Ombudsman prvo napominje da Tajništvo nije riješilo to pitanje u svojim odgovorima podnositelju pritužbe u okviru svoje istrage. Tek je tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana objasnio da taj aspekt nije obuhvaćen područjem primjene kodeksa ponašanja, već se odnosi na način na koji Parlament izdaje akreditaciju.

27. Ombudsmanica napominje da je, iako registrirani subjekti podnose zahtjev za akreditaciju putem portala za registar transparentnosti, na Parlamentu da odluči hoće li izdati takvu akreditaciju u skladu s vlastitim pravilima i osigurati usklađenost s tim pravilima.[11] Međutim, u skladu s kodeksom ponašanja, registrirani subjekti dužni su „poštovati i izbjegavati ometanje posebnih pravila i aranžmana o pristupu i sigurnosti koje su uspostavile institucije potpisnice.”[12] To znači da, u kontekstu aktivnosti obuhvaćenih registrom, tajništvo može istražiti navodno nepoštovanje ili ometanje posebnih pravila o pristupu i sigurnosti. Tajništvo nije napravilo tu razliku i nije procijenilo navode podnositelja pritužbe u okviru aktivnosti obuhvaćenih registrom transparentnosti.

28. Promatrano zajedno, Ombudsmanica smatra da utvrđeni nedostaci predstavljaju nepravilnosti u postupanju. Međutim, s obzirom na to da udruga više nije u registru transparentnosti, smatra da preporuka za provođenje nove istrage o dvjema pritužbama koje je podnio podnositelj pritužbe ne bi imala nikakvu korisnu svrhu. Umjesto toga, Ombudsman će davati prijedloge na temelju prethodno navedenih nalaza.

29. Kad je riječ o navodnom pogrešnom predstavljanju savjetnika za politiku konzultantskog društva kao „samozaposlenog” tijekom događanja koje je organizirao Parlament, Ombudsmanica napominje da je Tajništvo podnositelju pritužbe pružilo nedosljedne informacije. Prvo je pojasnio radni status političkog savjetnika podnositelja pritužbe, samo kako bi tijekom sastanka s istražnim timom dodao da taj element pritužbe nije obuhvaćen aktivnostima obuhvaćenima registrom transparentnosti jer samo sudjelovanje na događanju koje organizira Parlament ne zahtijeva registraciju.

30. Iako Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što to podnositelju pritužbe nije jasno objašnjeno u kontekstu istraga koje je provelo Tajništvo, smatra da je stajalište Tajništva u skladu s novim pravilima koja je Parlament donio u tom pogledu [13].

31. S obzirom na navedeno, Europski ombudsman zaključuje predmet s četiri prijedloga. Nadalje napominje da Europski revizorski sud trenutačno provodi reviziju registra transparentnosti i priprema tematsko izvješće, za koje očekuje njegove zaključke. U tom će kontekstu nastaviti pratiti ulogu Tajništva u pogledu praćenja i provedbe registra transparentnosti.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Došlo je do nepravilnosti u načinu na koji je Tajništvo registra transparentnosti provelo istrage tih dviju pritužbi.

Podnositelj pritužbe i tajništvo registra transparentnosti bit će obaviješteni o toj odluci.

Prijedlozi

Tajništvo bi pri provođenju istraga o pritužbama koje se odnose na navodne povrede kodeksa ponašanja trebalo osigurati sljedeće:

(a) da provodi temeljitu i smislenu istragu, uključujući traženje dodatnih informacija od podnositelja registracije;

(b) u slučaju sumnje u istinitost dostavljenih informacija, trebala bi nastojati provjeriti informacije iz neovisnih i/ili javno dostupnih izvora;

(c) da pojasni svoje smjernice o konceptu „povezanih društava” kako bi se osiguralo da obuhvaća sve elemente potrebne za omogućivanje javnog nadzora aktivnosti registriranih subjekata;

(d) ako elementi pritužbe nisu u nadležnosti istražnih ovlasti Tajništva, o tome bi trebalo jasno obavijestiti podnositelja pritužbe uz dostavljena objašnjenja.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 7. veljače 2024.

 

[1] Međuinstitucijski sporazum od 20. svibnja 2021. između Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o obveznom registru transparentnosti: http://data.europa.eu/eli/agree_interinstit/2021/611/oj; Registar transparentnosti dostupan je ovdje: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[2] U Prilogu I. Međuinstitucijskom sporazumu.

[3] Izvješće sa sastanka dostupno je ovdje: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172516

[4] Prilog 1. točka (f) Međuinstitucijskog sporazuma

[5] U točki 3.3. Priloga III. Međuinstitucijskom sporazumu navodi se da „Tajništvo uzima u obzir sve obrazložene odgovore primljene u skladu s točkom 3.2., prikuplja sve relevantne informacije i sastavlja izvješće o svojim nalazima” (moje isticanje).

[6] Prilog II. točka (i) Međuinstitucijskog sporazuma

[7] U smjernicama se dodaje da bi „[s]ve relevantne informacije o društvima kćerima, povezanim društvima ili sličnim subjektima (npr. obavljanje aktivnosti obuhvaćenih registrom i povezani troškovi) trebalo navesti ovdje [polje „Članstvo i pripadnost”]”, vidjeti Smjernice o registru transparentnosti za podnositelje zahtjeva i registrirane subjekte, 1. rujna 2021., str. 20., dostupne ovdje: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=GUIDELINES.

[8] Uvodna izjava 5. Međuinstitucijskog sporazuma

[9] Vidjeti odjeljak registra transparentnosti „Što je registar transparentnosti?” (pristupljeno 30.11.2023.)

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do;TRPUBLIC-ID-prod=SSEgsIQMHdolsaCeYsMQemV527fy9syvTG7JRfSmSk27YAXLV5_F!918671259?locale=en&reference=WHY_TRANSPARENCY_REGISTER

[10] Oba subjekta navedena u registru kao područje interesa „hrana i zdravlje” i „sigurnost hrane”.

[11] Provedbene odredbe u pogledu pravila o propusnicama kojima se odobrava pristup prostorima Parlamenta, koje je 25. studenoga 2016. donijela Glavna uprava za sigurnost i zaštitu Parlamenta

[12] točka (p) Priloga I. Međuinstitucijskom sporazumu.

[13] Pravilnik o sudjelovanju predstavnika interesnih skupina na događanjima koja se održavaju u prostorima Parlamenta, odluka Predsjedništva od 12. lipnja 2023.: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf