Kontekst pritužbi

1. IKEA Retail Germany podnijela je 2008. pritužbu Europskoj komisiji protiv Njemačke. Pritužba se odnosila na ograničenja planiranja maloprodajnih objekata u dvjema njemačkim saveznim državama (Nordrhein-Westfalen i Baden-Württemberg), koja se primjenjuju na velike maloprodajne prostore (više od 800 kvadratnih metara).[1]

2. IKEA je tvrdila da zakoni ugrožavaju pravo na slobodan poslovni nastan [2] i Direktivu EU-a o uslugama [3]. Komisija je u pritužbu pokrenula postupak zbog povrede [4] te je Njemačkoj 25. lipnja 2009. poslala „službenu opomenu”. Njemačka je odgovorila dva mjeseca kasnije.

3. Decathlon Njemačka je 2014. Komisiji podnijela pritužbu o istom pitanju. Komisija je odlučila zajednički rješavati pritužbe IKEA-e i Decatlona. Dana 18. lipnja 2015. poslao je njemačkim tijelima dodatnu službenu opomenu. Njemačka je odgovorila u kolovozu 2015.

4. Od tada su IKEA i Decathlon u kontaktu s Komisijom u vezi s postupkom zbog povrede, među ostalim putem sastanaka s relevantnim članovima osoblja Komisije i korespondencije.

5. Sud EU-a donio je 2018. presudu u predmetu koji se odnosio na ograničenja maloprodajnog prostora (predmet Visser).[5]

6. U prosincu 2020. Konferencija njemačkih ministara prostornog planiranja izradila je smjernice za savezne države, u kojima su pojašnjena odstupanja od pravila kojima se ograničava sloboda poslovnog nastana trgovaca na malo.

7. Od listopada 2020. do kolovoza 2021. podnositelji pritužbe i Komisija razmijenili su dopise i održali sastanak u siječnju 2021. Decathlon i IKEA u svojim su dopisima izrazili nezadovoljstvo načinom na koji je Komisija vodila postupak zbog povrede i činjenicom da se čini da je „politički blokiran”. Komisija je objasnila da traži zadovoljavajuće rješenje i da planira ponovno otvoriti rasprave s njemačkim tijelima nakon završetka njemačkog predsjedanja Vijećem EU-a (prosinac 2020.).

8. Komisija je u kolovozu 2021. obavijestila podnositelje pritužbe da je njemačka savezna vlada navela da, uz prethodno navedene smjernice, razmatra izmjenu saveznog zakona o prostornom planiranju kako bi se utvrdile izričitije odredbe o tome kada državna tijela mogu odobriti izuzeća od ograničenja planiranja za maloprodajni prostor. Navela je da bi se ta izmjena mogla donijeti 2022.

9. IKEA i Decathlon obratili su se 17. prosinca 2021. Europskom ombudsmanu.

Istraga

10. Ombudsmanica je pokrenula istragu o zabrinutosti podnositelja pritužbe da Komisija nije na odgovarajući način riješila postupke zbog povrede protiv Njemačke nakon dviju pritužbi o zakonima o planiranju i maloprodajnom prostoru (2008/4946 i 2015/4207).

11. Istraga je obuhvaćala: i. vrijeme koje je Komisiji potrebno za rješavanje postupka zbog povrede; ii. razloge koje je Komisija navela za kašnjenje.

12. Istražni tim Ombudsmana sastao se 22. ožujka 2022. s Komisijom i pregledao spise Komisije. Podnositelji pritužbe iznijeli su primjedbe na izvješće Europskog ombudsmana o sastanku s Komisijom i inspekciji [6]. Ombudsmanica je 15. srpnja 2022. Komisiji poslala svoje preliminarne nalaze [7]. Odgovor Komisije od 14. listopada 2022. proslijeđen je podnositeljima pritužbe. Primjedbe su dostavili 16. studenoga 2022.

Odgoda i njezino opravdanje

Početni argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

13. Podnositelji pritužbe tvrdili su da je postupak trajao nerazmjerno dugo (do sada više od 13 godina) i da razlozi koje je Komisija navela za kašnjenje nisu bili vjerodostojni te su se promijenili tijekom godina. Podnositelji pritužbe shvatili su da su politička razmatranja i nacionalni utjecaj spriječili zaključenje postupka zbog povrede.

14. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana Komisija je tvrdila da su predmeti složeni i da uključuju sukob između prava na slobodu poslovnog nastana u EU-u i zabrinutosti u pogledu prostornog planiranja, uključujući zaštitu okoliša i potrošača. Također je istaknuo da je složenost saveznog sustava u Njemačkoj imala ulogu u kašnjenju.

15. Komisija je priznala da je taj predmet među dosad najduljim postupcima zbog povrede prava koji su pokrenuti 2008. Postupak je 2017. obustavljen do donošenja konačne presude u predmetu Visser. Nakon što je presuda donesena 2018., Komisija je ponovno pokrenula predmete.

16. Međutim, Komisija je navela da su njemački izbori 2017. i promjena ministarskih resora također pridonijeli kašnjenju. Dodao je da je nastavio analizirati povezane promjene, kao što su smjernice koje je izdala Konferencija njemačkih ministara prostornog planiranja.

17. Komisija je detaljno opisala i druge korake koje je poduzela tijekom postupka zbog povrede obveze kako bi osigurala da države članice poštuju pravo na slobodu poslovnog nastana. Komisija je 2018. objavila komunikaciju o maloprodajnom sektoru [8] u kojoj su utvrđene najbolje prakse za usmjeravanje reformi država članica u tom sektoru, kao i praktični vodič [9] za nacionalna ili regionalna tijela o reformi maloprodajnog sektora. Komisija je organizirala i radionice i druge inicijative, uključujući dionike.

18. Komisija je tvrdila da je svjesno odlučila riješiti to pitanje dijalogom s nadležnim tijelima u Njemačkoj, a ne poduzimanjem formalnih koraka u postupku zbog povrede. Izjavilo je da je to „u tim slučajevima sporo napredovalo”. 

19. Komisija je organizirala znatan broj bilateralnih sastanaka i drugih vrsta sastanaka s relevantnim tijelima u Njemačkoj. To je uključivalo sastanak u siječnju 2019. na kojem su sudjelovali podnositelji pritužbe, savezna i državna tijela u Njemačkoj i Komisiji (s predstavnicima Pravne službe i Glavne uprave za trgovinu).

20. Komisija je izjavila da ne očekuje da će uskoro zaključiti postupak zbog povrede jer je njezin dijalog s tijelima u Njemačkoj još u tijeku, a njemačka tijela moraju poduzeti još nekoliko koraka.

21. Komisija je navela da bi moglo biti moguće zaključiti ovaj predmet na temelju „oportunity grounds”. Naveo je da može donijeti takvu odluku čak i ako utvrdi da nacionalno pravo/praksa očito nije u skladu s pravom Unije. U takvim slučajevima u završnom dopisu Komisije detaljno se opisuje pravna situacija i razlozi zbog kojih nije u skladu s pravom EU-a, kao i posebne okolnosti u državi članici koja može zaključiti predmet. Podnositelji pritužbe mogu upotrijebiti taj dopis kao dio pravnog osporavanja na nacionalnoj razini. Ako podnositelj pritužbe odluči nacionalnom sudu uputiti predmet koji je zatvoren na temelju mogućnosti, nacionalni sud može odlučiti zatražiti prethodnu odluku od Suda EU-a, što je postupak u kojem Komisija redovito intervenira.

22. U primjedbama na izvješće o inspekciji [10] podnositelji pritužbe tvrdili su da, neovisno o stajalištima Komisije o složenosti predmeta, Komisija nije poštovala primjenjiva pravila, posebno članak 258. Ugovora o funkcioniranju EU-a (UFEU)[11]. Ako Komisija smatra da država članica nije ispunila obvezu iz Ugovorâ, trebala bi izdati „obrazloženo mišljenje” o tom pitanju. Komisija je poslala dvije službene opomene u kojima je navela da to smatra slučajem i da nema naznaka da je promijenila svoja stajališta. Presudom u predmetu Visser samo je ojačana pravna ocjena Komisije.

23. Podnositelji pritužbe smatraju da su, osim sastanka u siječnju 2019., koraci koje je Komisija poduzela u ovom predmetu poslužili za odgodu postupka.

24. Podnositelji pritužbe izrazili su zabrinutost zbog naznake Komisije da bi mogla zaključiti njihov predmet na temelju „oportunity grounds”. Iako je Komisija uputila na mogućnost pokretanja pravnog postupka na nacionalnoj razini, svjesna je da je to već učinila. Podnositelji pritužbe podnijeli su pritužbe zbog povrede nakon što je njemački Savezni upravni sud utvrdio da su ograničenja u njemačkom zakonu o planiranju opravdana (proporcionalna). Ako bi se postupak zbog povrede prava okončao na temelju mogućnosti, podnositelji pritužbe tvrdili su da njemački upravni sud neće razmotriti to pitanje i da neće proslijediti svoj predmet Sudu EU-a.

25. Podnositelji pritužbe izjavili su i da, iako su službenici Komisije koji su rješavali njihov predmet održavali dobru komunikaciju s njima, nisu bili navedeni razlozi za kontinuirano kašnjenje od presude u predmetu Visser. Tijekom tog razdoblja relevantne pravne odredbe u Njemačkoj nisu se promijenile.

Preliminarna ocjena Europskog ombudsmana

26. Prošlo je više od trinaest godina od pokretanja postupka zbog povrede, ali Komisija nije mogla navesti kada će postupak završiti. Ombudsmanica je zauzela preliminarno stajalište da takvo znatno kašnjenje nije razumno. Različiti argumenti koje je Komisija iznijela kako bi objasnila kašnjenje djelomično su se činili kumulativnima i proizlazili su iz toga što sama nije donijela odluku o tome hoće li nastaviti s postupkom. Prema bilo kojem objektivnom stajalištu, trinaest godina nerazmjerno je dugo razdoblje za rješavanje upravnih faza postupka zbog povrede obveze. Kašnjenje je nedvojbeno negativno utjecalo na podnositelje pritužbe.

27. U tom je kontekstu ombudsmanica utvrdila da je Komisija dužna donijeti odluku o sljedećoj fazi tog postupka zbog povrede te je pozvala Komisiju da to učini bez daljnje neopravdane odgode.

Odgovor Komisije na preliminarnu ocjenu Europskog ombudsmana i primjedbe podnositelja pritužbe na taj odgovor

28. Komisija je uputila na svoje najnovije mjere koje se odnose na postupke zbog povrede prava koje su pokrenuli podnositelji pritužbe. Nakon sastanka s istražnim timom Ombudsmana u ožujku 2022. Komisija se u travnju 2022. sastala s njemačkim tijelima putem interneta. Komisija je u svibnju 2022. njemačkoj vladi poslala popis detaljnih pitanja o smjernicama za postupke odstupanja koje je njemačka Konferencija ministara prostornog planiranja izdala u prosincu 2020. Njemačka vlada odgovorila je u kolovozu 2022. U međuvremenu je Komisija u srpnju 2022. raspravljala o tim predmetima s njemačkom vladom. Komisija je u rujnu i listopadu 2022. dodatno komunicirala s njemačkim tijelima. Komisija je imala i dodatne kontakte s podnositeljima pritužbe te je zakazala sastanak s njima u listopadu 2022.

29. Svrha svih tih sastanaka i razmjena bila je prikupiti informacije s ciljem donošenja odluke o postupku zbog povrede do početka 2023.

30. Komisija smatra da postoje različiti razlozi za kašnjenje.

31. Konkretno, predmeti su pravno složeni i politički osjetljivi zbog dvaju sukobljenih interesa: gospodarski interes slobode poslovnog nastana u maloprodajnom sektoru i ciljevi od javnog interesa kao što su zaštita okoliša, zaštita potrošača te socijalna i teritorijalna kohezija. Slučajevi su povezani s tekućim političkim raspravama o urbanoj obnovi, korištenju zemljišta, prometnoj politici, klimatskoj politici i održivom razvoju. U Njemačkoj (kao i u drugim saveznim državama članicama EU-a) regulatorni okvir za maloprodajni sektor odgovornost je saveznih država, dok općine imaju određenu autonomiju u primjeni tog okvira.

32. Komisija je naglasila da stalno prati pitanje maloprodajnog poslovnog nastana u različitim državama članicama. Stanje u EU-u vrlo je složeno i obuhvaća razna pravila i propise na nacionalnoj, regionalnoj i ponekad lokalnoj razini.

33. Komisija je ponovila da je kašnjenje djelomično povezano s potrebom čekanja ishoda sudskih postupaka [12] i provedbom Direktive o uslugama (koja je trebala biti u potpunosti provedena do 2010.).

34. Komisija je istaknula i da je Njemačka, iako je prije presude Visser osporavala stajalište Komisije, od presude „konstruktivno” angažirala njemačku vladu kako bi odgovorila na zabrinutost koju je izrazila Komisija. Te su rasprave bile složene i dugotrajne.

35. Tvrdio je da, iako je izmjena pravnog okvira dok su te rasprave bile u tijeku bila nerealna, jačanje postojećeg instrumenta postupaka odstupanja u skladu s njemačkim pravom u praksi nudi „određeni potencijal za osiguravanje bolje usklađenosti s pravom EU-a” njemačkog okvira za maloprodajne poslovne jedinice. Komisija je u potpunosti predana aktivnoj suradnji s njemačkim tijelima na razvoju održivog sustava za maloprodajni poslovni nastan u korist gospodarskih subjekata kao što su podnositelji pritužbe.

36. Komisija se ne slaže s argumentom podnositelja pritužbe da nije poštovala članak 258. UFEU-a jer je bila obvezna dostaviti obrazloženo mišljenje. Sud EU-a stalno priznaje da Komisija ima diskrecijske ovlasti pri odlučivanju o tome hoće li i kada pokrenuti postupak zbog povrede ili uputiti predmet Sudu EU-a. Komisija može zaključiti predmet na temelju „mogućnosti” iako nacionalno pravo ili praksa očito nisu pravno usklađeni s pravom EU-a. Komisija nije obvezna dati obrazloženo mišljenje čak i ako smatra da država članica nije ispunila obvezu iz Ugovorâ.

37. Podnositelji pritužbe pozdravili su mjere koje je Komisija poduzela nakon sastanka s istražnim timom Ombudsmana u ožujku 2022. Međutim, Komisija je ponovno stupila u kontakt s podnositeljima pritužbe tek u rujnu 2022.

38. Podnositelji pritužbe slažu se s Komisijom da su predmeti pravno složeni. Međutim, tvrdili su da se njemačkim zakonima poštuje ili ne poštuje pravo na slobodu poslovnog nastana. Budući da je Komisija poslala dvije službene opomene, stajalište Komisije bilo je jasno čak i prije nego što su dvije presude Suda EU-a poduprle njihovo pravno stajalište. Podnositelji pritužbe potvrdili su da Komisija ima diskrecijsko pravo u rješavanju predmeta zbog povrede prava. Međutim, ako smatra da je došlo do jasne povrede temeljnih sloboda, u svojoj diskrecijskoj odluci mora ocijeniti povredu prava, što u ovom slučaju nije učinio.

39. Podnositelji pritužbe izjavili su da su se već obratili njemačkim sudovima u vezi sa svojim predmetima, ali je Savezni upravni sud odlučio da neće uputiti predmet Sudu EU-a. Stoga, ako bi Komisija zatvorila njihov predmet na temelju mogućnosti, s obzirom na to da bi nacionalni sudovi bolje riješili to pitanje, u biti bi prihvatila da bi pravo na slobodu poslovnog nastana bilo ugroženo. Time bi se ugrozila vjerodostojnost Komisije kao „čuvarice Ugovorâ”.

40. Podnositelji pritužbe zabrinuti su zbog stajališta Komisije da bi se povećanom primjenom postupaka odstupanja mogla osigurati usklađenost s pravom EU-a. U svojim pritužbama Komisiji podnositelji pritužbe objasnili su da su zahtjevi za postupke odstupanja nejasni i da tijelo nadležno za odobravanje odstupanja ima potpuno diskrecijsko pravo to učiniti. Nijedna izmjena klauzule o odstupanju neće promijeniti situaciju u skladu s njemačkim zakonom o prostornom planiranju ako tužitelji nemaju pravo na odstupanje od tih uredbi koje nisu u skladu s pravom Unije. Stoga je teško vidjeti kako se postupkom odstupanja može osigurati usklađenost u praksi.

Završna ocjena Europskog ombudsmana

41. Komisija je navela da će odluku o predmetima zbog povrede prava koje su pokrenuli podnositelji pritužbe donijeti do početka 2023. Ako to učini, prošlo je gotovo 14 godina od podnošenja prve pritužbe. Iako Komisija tijekom tog razdoblja zasigurno nije bila neaktivna u pogledu spisa, Ombudsmanica ostaje pri svojem preliminarnom nalazu da to kašnjenje nije razumno s obzirom na predmet o kojem je riječ. U svim svojim aktivnostima Komisija mora poštovati načela dobre uprave, među kojima je i zahtjev da se odluke donose u razumnom roku.

42. Ombudsmanica smatra da se razlozi koje je Komisija navela za kašnjenje uglavnom mogu pripisati Komisiji. Komisija je tvrdila da je vrijeme potrebno za rješavanje tog postupka zbog povrede zbog složene pravne situacije i nacionalne politike. Jasno je da pravne posebnosti saveznih država EU-a nisu nove za Komisiju i da se tijekom razdoblja od 13 godina nacionalno političko okruženje može promijeniti nekoliko puta. Ta bi se stvarnost trebala uzeti u obzir u strategiji Komisije za rješavanje postupka zbog povrede. Nadalje, osoblje Komisije koje se bavi pritužbama zbog povrede ima znatno pravno stručno znanje i trebalo bi moći rješavati složena pravna pitanja u razumnom roku.

43. Međutim, ombudsmanica priznaje da je Komisija poduzela niz mjera tijekom razdoblja u kojem se bavila tim postupkom. To je uključivalo mjere čiji je cilj osigurati da druge države članice poštuju pravo EU-a na slobodu poslovnog nastana (uključujući komunikaciju, smjernice i radionice) i izravan dijalog s njemačkim tijelima, koji se jasno pojačao tijekom istrage Europskog ombudsmana.  Ombudsmanica također smatra da je Komisija opravdano odlučila pričekati ishod dvaju prethodno navedenih sudskih predmeta [13], iako se jednogodišnja suspenzija postupka zbog povrede dok se čeka ishod predmeta Visser [14] čini dugom.

44. Komisija je navela da je kašnjenje djelomično posljedica njezine odluke da nastavi dijalog s nadležnim tijelima u Njemačkoj, a ne da poduzme formalne korake u postupku zbog povrede. Iako se Komisija obvezala na korištenje dijaloga, gdje je to moguće, kako bi uvjerila države članice da svoje nacionalno zakonodavstvo usklade s pravom EU-a, postavila je i cilj pravodobnog rješavanja pritužbi i postupaka zbog povrede.[15] Naravno, takav se dijalog ne može koristiti kao opravdanje za nerazumno kašnjenje u upravnim fazama postupka zbog povrede.

45. Ombudsmanica zaključuje da Komisija nije mogla opravdati trinaest godina koje je poduzela kako bi se nosila s administrativnim fazama postupka zbog povrede. Riječ je o nepravilnostima u postupanju. Budući da je Komisija izjavila da će odluku donijeti početkom 2023., ombudsmanica je odlučila da neće imati svrhu dati preporuku.

Zaključak

Na temelju istrage ombudsmanica zaključuje ovaj predmet sljedećim nalazom:

Komisija nije mogla opravdati trinaest godina koje je poduzela kako bi se nosila s upravnim fazama postupka zbog povrede. To je nepravilnost u postupanju.

S obzirom na to da se Komisija obvezala donijeti odluku početkom 2023., Ombudsmanica je poziva da podnese izvješće do kraja ožujka 2023.

Podnositelji pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 16.12.2022.

 

[1] Takvi su objekti zabranjeni ako maloprodajni projekt: (a) očekuje se da će ostvariti više od 30 % svojeg prometa s kupcima koji žive izvan grada i njegova okolnog područja („načelo usklađenosti”); (b) očekuje se da će odvratiti 10 % ili više prometa postojećih trgovaca na malo („načelo nenanošenja štete”) i (c) njegov je prodajni prostor u određenom postotku namijenjen „skupu relevantnom za grad”, kao što su svjetiljke, sagovi, kuhinjski proizvodi itd. („načelo integracije”). Uvjet (c) odnosi se na cilj politike zaštite gradskih središta, dok se uvjeti (a) i (b) odnose na gospodarske probleme.

[2] Pravo na slobodu poslovnog nastana utvrđeno je u članku 49. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[3] Direktiva 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0123

[4] Više informacija o pritužbama i postupcima EU-a zbog povrede: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en

[5] Presuda se odnosila na prostorne planove općina koji su podrazumijevali zabranu trgovine na malo robom koja nije glomazna (kao što su obuća i odjeća) u geografskom području koje se nalazi izvan središta grada. Svrha zabrane bila je održati održivost gradskog središta općine i izbjeći postojanje praznih prostora u gradu u interesu dobrog urbanističkog i županijskog planiranja. Sud EU-a potvrdio je sljedeće: maloprodaja je usluga i obuhvaćena je područjem primjene Direktive o uslugama; Direktiva o uslugama primjenjuje se na maloprodajne trgovine neovisno o načinu na koji je države članice reguliraju (npr. pravilima planiranja); zabrana prodaje neobnovljive robe izvan gradskog središta teritorijalno je ograničenje u smislu Direktive o uslugama (članak 15. stavak 2. točka (a)); zaštita središta grada može predstavljati prevladavajući razlog od javnog interesa pod uvjetom da je ispunjen uvjet nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti.

C-31/16 Visser protiv Raad van de gemeente Appingedam https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=175926&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8852906

[6] 2 Izvješće o inspekciji dostupno je na https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/158614 .

[7] Preliminarni nalazi Europskog ombudsmana dostupni su na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158615

[8] Europski maloprodajni sektor primjeren 21. stoljeću https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A52018DC0219

[9] Praktični vodič za poticanje revitalizacije i modernizacije sektora maloprodaje https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d606c517-4445-11e8-a9f4-01aa75ed71a1/language-en

[10] Izvješće o sastanku između Komisije i istražnog tima Europskog ombudsmana te o pregledu dokumenata Komisije.

[11] Članak 258. UFEU-a pravna je osnova za postupke zbog povrede.

[12] Osim predmeta Visser, spomenuo je predmet C-400-08 Komisija protiv Španjolske: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-400/08 .

[13] Ombudsman je prethodno zauzeo stajalište da je razumno da Komisija pričeka ishod povezanog sudskog predmeta prije poduzimanja sljedećih koraka u postupku zbog povrede: Odluka u predmetima 1234/2016/EIS, 1241/2016/EIS, 1717/2016/EIS i 1841/2016/EIS https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/80471.

[14] Pregledani dokumenti pokazuju da je nakon presude u predmetu Visser 2018. Komisija ponovno postala aktivna. To je uključivalo održavanje internih sastanaka i razmjenu mišljenja s njemačkim tijelima 2020. i 2021.

[15] U Komunikaciji Komisije „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata”: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC