Kontekst pritužbi

1. IKEA Retail Germany podnijela je 2008. pritužbu Europskoj komisiji protiv Njemačke. Pritužba se odnosila na planska ograničenja za maloprodajne trgovine u dvjema njemačkim saveznim državama (Nordrhein-Westfalen i Baden-Württemberg), koja se primjenjuju na velike maloprodajne objekte (više od 800 četvornih metara).[1]

2. IKEA je tvrdila da se zakonima potkopava pravo slobodnog poslovnog nastana [2] i Direktiva EU-a o uslugama [3]. Komisija je u pritužbu pokrenula postupak zbog povrede [4] slanjem „službene opomene” Njemačkoj 25. lipnja 2009. Njemačka je odgovorila dva mjeseca kasnije.

3. Decathlon Germany podnio je 2014. pritužbu Komisiji o istom pitanju. Komisija je odlučila zajednički rješavati pritužbe društava IKEA i Decathlon. Dana 18. lipnja 2015. uputila je njemačkim tijelima dodatnu službenu opomenu. Njemačka je odgovorila u kolovozu 2015.

4. Od tada su IKEA i Decathlon u kontaktu s Komisijom u vezi s postupkom zbog povrede, među ostalim na sastancima s relevantnim članovima osoblja Komisije i putem korespondencije.

5. Sud EU-a donio je 2018. presudu u predmetu koji se odnosio na ograničenja maloprodajnog prostora (predmet Visser).[5]

6. U prosincu 2020. Konferencija njemačkih ministara prostornog planiranja izradila je smjernice za savezne države u kojima su pojašnjena odstupanja od pravila kojima se ograničava sloboda poslovnog nastana trgovaca na malo.

7. Od listopada 2020. do kolovoza 2021. podnositelji pritužbe i Komisija razmijenili su dopise i održali sastanak u siječnju 2021. Decathlon i IKEA u svojim su dopisima izrazili nezadovoljstvo načinom na koji je Komisija postupila u postupku zbog povrede i činjenicom da se čini da je postupak „politički blokiran”. Komisija je objasnila da traži zadovoljavajuće rješenje i da planira ponovno otvoriti rasprave s njemačkim tijelima nakon završetka njemačkog predsjedanja Vijećem EU-a (prosinac 2020.).

8. Komisija je u kolovozu 2021. obavijestila podnositelje pritužbe da je njemačka savezna vlada izjavila da, uz prethodno navedene smjernice, razmatra izmjenu saveznog zakona o prostornom planiranju kako bi utvrdila izričitije odredbe o tome kada državna tijela mogu odobriti izuzeća od ograničenja planiranja maloprodajnih prostora. Navela je da bi se ta izmjena mogla donijeti 2022.

9. IKEA i Decathlon obratili su se 17. prosinca 2021. Europskom ombudsmanu.

Istraga

10. Ombudsmanica je pokrenula istragu o zabrinutosti podnositelja pritužbi da Komisija nije na odgovarajući način riješila postupke zbog povrede protiv Njemačke nakon dviju pritužbi o zakonima o planiranju i maloprodajnom prostoru (2008/4946 i 2015/4207).

11. Istraga je obuhvatila: (i) vrijeme koje je Komisiji potrebno za rješavanje postupka zbog povrede; ii. razloge koje je Komisija navela za kašnjenje.

12. Istražni tim Ombudsmana sastao se 22. ožujka 2022. s Komisijom i pregledao njezine spise. Podnositelji pritužbe iznijeli su primjedbe na izvješće Ombudsmana o sastanku s Komisijom i inspekciji [6]. Ombudsmanica je 15. srpnja 2022. Komisiji poslala svoje preliminarne nalaze [7]. Odgovor Komisije od 14. listopada 2022. proslijeđen je podnositeljima pritužbe. Primjedbe su dostavili 16. studenoga 2022.

Odgoda i njezino obrazloženje

Početni argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

13. Podnositelji pritužbe tvrdili su da je postupak trajao nerazmjerno dugo (dosad više od 13 godina) te da razlozi koje je Komisija navela za kašnjenje nisu bili vjerodostojni i da su se mijenjali tijekom godina. Podnositelji pritužbe shvatili su da su politička razmatranja i nacionalni utjecaj spriječili zaključenje postupka zbog povrede.

14. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana Komisija je tvrdila da su predmeti složeni i da uključuju sukob između prava na slobodu poslovnog nastana u EU-u i zabrinutosti povezane s prostornim planiranjem, uključujući zaštitu okoliša i potrošača. Ukazao je i na složenost saveznog sustava u Njemačkoj jer je imao ulogu u kašnjenju.

15. Komisija je potvrdila da je predmet jedan od dosad najduljih postupaka zbog povrede prava, koji je pokrenut 2008. Postupak je 2017. obustavljen do donošenja konačne presude u predmetu Visser. Nakon što je presuda donesena 2018., Komisija je ponovno pokrenula predmete.

16. Međutim, Komisija je navela da su njemački izbori 2017. i promjena ministarskih resora također pridonijeli kašnjenju. Dodala je da je nastavila analizirati povezane promjene, kao što su smjernice koje je izdala Konferencija njemačkih ministara prostornog planiranja.

17. Komisija je navela i druge korake koje je poduzela dok je postupak zbog povrede bio u tijeku kako bi osigurala da države članice poštuju pravo na slobodu poslovnog nastana. Komisija je 2018. objavila komunikaciju o maloprodajnom sektoru [8], u kojoj su utvrđene najbolje prakse za usmjeravanje reformi država članica u tom sektoru, kao i praktični vodič [9] za nacionalna ili regionalna tijela o reformi maloprodajnog sektora. Komisija je organizirala i radionice i druge inicijative, uključujući dionike.

18. Komisija je tvrdila da je svjesno odlučila riješiti to pitanje dijalogom s njemačkim tijelima, a ne napretkom u službenim koracima postupka zbog povrede. U njemu je navedeno da je „u tim slučajevima postignut spor napredak”. 

19. Komisija  je organizirala znatan broj bilateralnih sastanaka i drugih vrsta sastanaka s relevantnim tijelima u Njemačkoj. To je uključivalo sastanak u siječnju 2019. na kojem su sudjelovali podnositelji pritužbe, savezna i državna tijela u Njemačkoj i Komisija (s predstavnicima Pravne službe i Glavne uprave za trgovinu).

20. Komisija je izjavila da ne očekuje da će uskoro zaključiti postupak zbog povrede jer je njezin dijalog s njemačkim tijelima još u tijeku, a njemačka tijela imaju još nekoliko koraka.

21. Komisija je navela da bi moglo biti moguće zaključiti ovaj predmet zbog „oportunitetnih razloga”. Navela je da može donijeti takvu odluku čak i ako utvrdi da nacionalno pravo/praksa očito nije u skladu s pravom Unije. U takvim slučajevima u završnom dopisu Komisije detaljno je opisana pravna situacija i razlozi zbog kojih ona nije u skladu s pravom EU-a, kao i posebne okolnosti u državi članici koje omogućuju zaključenje predmeta. Podnositelji pritužbe zatim mogu upotrijebiti taj dopis kao dio pravnog osporavanja na nacionalnoj razini. Ako podnositelj pritužbe odluči pokrenuti postupak koji je zatvoren na temelju mogućnosti pred nacionalnim sudom, nacionalni sud može odlučiti zatražiti prethodnu odluku od Suda EU-a, postupka u kojem Komisija redovito intervenira.

22. U svojim primjedbama na izvješće o inspekciji [10] podnositelji pritužbe tvrdili su da, neovisno o stajalištima Komisije o složenosti predmeta, Komisija nije poštovala primjenjiva pravila, posebno članak 258. Ugovora o funkcioniranju EU-a (UFEU)[11]. Ako Komisija smatra da država članica nije ispunila obvezu na temelju Ugovorâ, trebala bi izdati „obrazloženo mišljenje” o tom pitanju. Komisija je poslala dvije službene opomene u kojima navodi da to smatra slučajem i nema naznaka da je promijenila svoja stajališta. Presudom u predmetu Visser samo je ojačana pravna ocjena Komisije.

23. Podnositelji pritužbe smatraju da je, osim sastanka u siječnju 2019., svrha mjera koje je Komisija poduzela u ovom predmetu bila odgoda postupka.

24. Podnositelji pritužbe izrazili su zabrinutost zbog navoda Komisije da bi mogla zaključiti njihov predmet na temelju „oportunitetnih razloga”. Iako je Komisija uputila na mogućnost pravnog osporavanja na nacionalnoj razini, svjesna je da je to već učinila. Podnositelji pritužbe podnijeli su pritužbe zbog povrede nakon što je Savezni upravni sud Njemačke utvrdio da su ograničenja u njemačkom zakonu o planiranju opravdana (proporcionalna). Ako bi se postupak zbog povrede prava zaključio na temelju mogućnosti, podnositelji pritužbe tvrdili su da njemački upravni sud ne bi razmotrio to pitanje i ne bi proslijedio svoj predmet Sudu EU-a.

25. Podnositelji pritužbe izjavili su i da, iako su službenici Komisije koji su se bavili njihovim predmetom održavali dobru komunikaciju s njima, od presude u predmetu Visser nisu imali razloga za kontinuirano kašnjenje. Tijekom tog razdoblja relevantne pravne odredbe u Njemačkoj nisu se promijenile.

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana

26. Prošlo je više od trinaest godina od kada je Komisija pokrenula postupak zbog povrede, ali nije mogla navesti kada će postupak završiti. Ombudsmanica je zauzela preliminarno stajalište da takvo znatno kašnjenje nije razumno. Različiti argumenti koje je Komisija iznijela kako bi objasnila kašnjenje djelomice su se činili kumulativnima i rezultat su Komisijina propusta da donese odluku o tome hoće li nastaviti s tim pitanjem. Prema objektivnom mišljenju, trinaest godina predstavlja nerazmjerno dugo razdoblje za postupanje u upravnim fazama postupka zbog povrede obveze. Kašnjenje je nedvojbeno negativno utjecalo na podnositelje pritužbi.

27. U tom je kontekstu Ombudsman utvrdio da je na Komisiji da donese odluku o sljedećoj fazi ovog postupka zbog povrede te je pozvao Komisiju da to učini bez daljnje neopravdane odgode.

Odgovor Komisije na preliminarnu procjenu Europskog ombudsmana i primjedbe podnositelja pritužbe na taj odgovor

28. Komisija je uputila na svoje najnovije mjere u vezi s predmetima zbog povrede prava podnositelja pritužbi. Nakon sastanka s istražnim timom Ombudsmana u ožujku 2022. Komisija se u travnju 2022. putem interneta sastala s njemačkim tijelima. Komisija je u svibnju 2022. njemačkoj vladi poslala popis detaljnih pitanja o smjernicama za postupke odstupanja koje je u prosincu 2020. izdala Njemačka konferencija ministara prostornog planiranja. Njemačka vlada odgovorila je u kolovozu 2022. U međuvremenu je Komisija u srpnju 2022. raspravljala o tim predmetima s njemačkom vladom. Komisija je u rujnu i listopadu 2022. dodatno razmijenila mišljenja s njemačkim tijelima. Komisija je imala i dodatne kontakte s podnositeljima pritužbi te je zakazala sastanak s njima u listopadu 2022.

29. Svrha svih tih sastanaka i razmjena bila je prikupiti informacije s ciljem donošenja odluke o postupku zbog povrede do početka 2023.

30. Komisija smatra da postoje različiti razlozi za kašnjenje.

31. Konkretno, predmeti su pravno složeni i politički osjetljivi zbog dvaju suprotstavljenih interesa: gospodarski interes slobode poslovnog nastana u maloprodajnom sektoru i ciljevi od javnog interesa kao što su zaštita okoliša, zaštita potrošača te socijalna i teritorijalna kohezija. Slučajevi su povezani s aktualnim političkim raspravama o urbanoj obnovi, korištenju zemljišta, prometnoj politici, klimatskoj politici i održivom razvoju. U Njemačkoj (kao i u drugim saveznim državama članicama EU-a) za regulatorni okvir za maloprodajni sektor odgovorne su savezne države, dok općine imaju određenu autonomiju u primjeni tog okvira.

32. Komisija je naglasila da stalno prati pitanje maloprodajnog poslovnog nastana u različitim državama članicama. Situacija diljem EU-a vrlo je složena i obuhvaća različita pravila i propise na nacionalnoj, regionalnoj i ponekad lokalnoj razini.

33. Komisija je ponovila da je kašnjenje djelomično posljedica potrebe za čekanjem ishoda sudskih postupaka [12] i provedbe Direktive o uslugama (koja je trebala biti u potpunosti provedena do 2010.).

34. Komisija je istaknula i da je Njemačka, iako je prije presude Visser osporavala stajalište Komisije, od presude „konstruktivno” angažirala njemačku vladu kako bi odgovorila na zabrinutost koju je izrazila Komisija. Te su rasprave bile složene i dugotrajne.

35. Tvrdio je da, iako je izmjena pravnog okvira dok su te rasprave bile u tijeku bila nerealna, jačanje postojećeg instrumenta postupaka odstupanja u skladu s njemačkim pravom u praksi nudi „određeni potencijal za osiguravanje bolje usklađenosti s pravom EU-a” njemačkog okvira za poslovni nastan u maloprodaji. Komisija je u potpunosti predana aktivnoj suradnji s njemačkim tijelima na razvoju održivog sustava za poslovni nastan u maloprodaji u korist gospodarskih subjekata kao što su podnositelji pritužbe.

36. Komisija se ne slaže s argumentom podnositelja pritužbe da nije poštovala članak 258. UFEU-a jer je bila obvezna dostaviti obrazloženo mišljenje. Sud EU-a stalno je priznavao da Komisija ima diskrecijsko pravo odlučiti hoće li i kada pokrenuti postupak zbog povrede ili uputiti predmet Sudu EU-a. Komisija može zaključiti predmet na temelju „oportunitetnih razloga”, iako nacionalno pravo ili praksa očito nisu pravno usklađeni s pravom EU-a. Komisija nije obvezna dostaviti obrazloženo mišljenje čak i ako smatra da država članica nije ispunila obvezu na temelju Ugovorâ.

37. Podnositelji pritužbe pozdravili su mjere koje je Komisija poduzela nakon sastanka s istražnim timom Ombudsmana u ožujku 2022. Međutim, Komisija je ponovno stupila u kontakt s podnositeljima pritužbi tek u rujnu 2022.

38. Podnositelji pritužbe slažu se s Komisijom da su predmeti pravno složeni. Međutim, tvrdili su da su njemački zakoni u skladu s pravom na slobodu poslovnog nastana ili ne. Budući da je Komisija poslala dvije službene opomene, stajalište Komisije bilo je jasno čak i prije nego što su dvije presude Suda EU-a poduprle njihovo pravno stajalište. Podnositelji pritužbe potvrdili su da Komisija ima diskrecijsko pravo u rješavanju predmeta zbog povrede. Međutim, ako smatra da postoji očita povreda temeljnih sloboda, u svojoj diskrecijskoj odluci mora ocijeniti povredu prava, što u ovom slučaju nije učinila.

39. Podnositelji pritužbe izjavili su da su se već obratili njemačkim sudovima u vezi sa svojim predmetima, ali je Savezni upravni sud odlučio ne uputiti predmet Sudu EU-a. Stoga, ako bi Komisija zatvorila njihov slučaj na temelju mogućnosti, s obzirom na to da bi nacionalni sudovi bolje riješili to pitanje, ona bi u biti priznala da bi pravo na slobodu poslovnog nastana bilo ugroženo. Time bi se ugrozila vjerodostojnost Komisije” kao „čuvara Ugovorâ”.

40. Podnositelji pritužbe zabrinuti su zbog stajališta Komisije da bi se povećanom primjenom postupaka odstupanja mogla osigurati usklađenost s pravom EU-a. U svojim pritužbama Komisiji podnositelji pritužbe objasnili su da su zahtjevi postupaka odstupanja nejasni i da tijelo nadležno za odobravanje odstupanja ima potpunu diskrecijsku ovlast da to učini. Nijedna izmjena klauzule o odstupanju neće promijeniti situaciju u skladu s njemačkim pravom o prostornom planiranju ako podnositelji zahtjeva nemaju pravo na odstupanje od tih uredbi koje nisu u skladu s pravom Unije. Stoga je teško vidjeti kako se postupkom odstupanja može osigurati usklađenost u praksi.

Završna ocjena Europskog ombudsmana

41. Komisija je navela da će do početka 2023. donijeti odluku o predmetima zbog povrede koje su podnijeli podnositelji pritužbe. Ako to učini, prošlo je gotovo 14 godina od podnošenja prve pritužbe. Iako Komisija tijekom tog razdoblja zasigurno nije bila neaktivna u spisu, Ombudsmanica ostaje pri svojem preliminarnom zaključku da to kašnjenje nije razumno s obzirom na predmetno pitanje. U svim svojim aktivnostima Komisija mora poštovati načela dobre uprave, koja uključuju zahtjev da se odluke donose u razumnom roku.

42. Ombudsmanica smatra da se razlozi koje je Komisija navela za kašnjenje uglavnom mogu pripisati Komisiji. Komisija je tvrdila da je vrijeme potrebno za rješavanje tog postupka zbog povrede posljedica složene pravne situacije i nacionalne politike. Jasno je da pravne posebnosti saveznih država EU-a nisu nove za Komisiju i da se tijekom 13-godišnjeg razdoblja nacionalno političko okruženje može promijeniti nekoliko puta. To bi se trebalo uzeti u obzir u strategiji Komisije o postupanju u postupku zbog povrede. Nadalje, osoblje Komisije koje se bavi pritužbama zbog povrede ima znatno pravno stručno znanje i trebalo bi moći rješavati složena pravna pitanja u razumnom roku.

43. Međutim, Ombudsmanica priznaje da je Komisija poduzela niz mjera tijekom razdoblja u kojem se bavila tim postupkom. To je uključivalo mjere usmjerene na osiguravanje da druge države članice poštuju pravo EU-a na slobodu poslovnog nastana (uključujući komunikaciju, smjernice i radionice) i izravan dijalog s njemačkim tijelima, koji se očito pojačao tijekom istrage Ombudsmana.  Ombudsmanica također smatra da je Komisija opravdano odlučila pričekati ishod dvaju prethodno navedenih sudskih predmeta [13], iako se čini da je jednogodišnja obustava postupka zbog povrede dok se čeka ishod predmeta Visser [14] duga.

44. Komisija je navela da je kašnjenje djelomično posljedica njezina odabira da nastavi dijalog s njemačkim tijelima, a ne da poduzme formalne korake u postupku zbog povrede. Iako se Komisija obvezala koristiti se dijalogom, gdje je to moguće, kako bi uvjerila države članice da svoje nacionalno zakonodavstvo usklade s pravom EU-a, također je postavila cilj pravodobnog rješavanja pritužbi i postupaka zbog povrede.[15] Naravno, takav se dijalog ne može upotrijebiti kao opravdanje za nerazumno kašnjenje u upravnim fazama postupka zbog povrede.

45. Ombudsmanica zaključuje da Komisija nije mogla opravdati trinaest godina koje je provela u upravnim fazama postupka zbog povrede. Riječ je o nepravilnostima u postupanju. Budući da je Komisija najavila da će odluku donijeti početkom 2023., ombudsmanica je odlučila da neće imati svrhu dati preporuku.

Zaključak

Na temelju istrage Europski ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim nalazom:

Komisija nije mogla opravdati trinaest godina koje je provela u upravnim fazama postupka zbog povrede obveze. To je nepravilnost u postupanju.

S obzirom na to da se Komisija obvezala donijeti odluku početkom 2023., Ombudsmanica je poziva da o tome izvijesti do kraja ožujka 2023.

Podnositelji pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 16.12.2022.

 

[1] Takvi su objekti zabranjeni ako maloprodajni projekt: (a) očekuje se da će ostvariti više od 30 % svojeg prometa s kupcima koji žive izvan grada i njegova okolnog područja („načelo usklađenosti”); (b) očekuje se da će odvratiti 10 % ili više prometa postojećih trgovaca na malo („načelo nenanošenja štete”) i (c) njegov prodajni prostor u određenom je postotku namijenjen „relevantnom asortimanu u središtu grada” kao što su svjetiljke, sagovi, kuhinjski proizvodi itd. („načelo integracije”). Uvjet (c) odnosi se na cilj politike da se zaštite gradska središta, dok se uvjeti (a) i (b) odnose na gospodarske probleme.

[2] Pravo na slobodu poslovnog nastana utvrđeno je u članku 49. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[3] Direktiva 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0123

[4] Više informacija o pritužbama i postupcima zbog povrede prava EU-a: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en

[5] Presuda se odnosila na općinske prostorne planove koji su podrazumijevali zabranu maloprodaje robe koja nije glomazna roba (kao što su cipele i odjeća) u zemljopisnom području koje se nalazi izvan središta grada. Svrha zabrane bila je održavanje održivosti gradskog središta općine i izbjegavanje upražnjenih prostora u gradu, u interesu dobrog urbanističkog i županijskog planiranja. Sud EU-a potvrdio je sljedeće: maloprodaja je usluga i obuhvaćena je područjem primjene Direktive o uslugama; Direktiva o uslugama primjenjuje se na maloprodajne trgovine bez obzira na način na koji je države članice reguliraju (npr. pravilima planiranja); zabrana prodaje neopsežne robe izvan središta grada teritorijalno je ograničenje u smislu Direktive o uslugama (članak 15. stavak 2. točka (a)); zaštita središta grada može predstavljati važan razlog od javnog interesa pod uvjetom da je ispunjen uvjet nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti.

C-31/16 Visser protiv Raad van de gemeente Appingedam https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=175926&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8852906

[6] Izvješće o inspekcijskom pregledu dostupno je na https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/158614 ..

[7] Preliminarni nalazi Europskog ombudsmana dostupni su na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158615

[8] Europski maloprodajni sektor primjeren 21. stoljeću https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A52018DC0219

[9] Praktični vodič za poticanje revitalizacije i modernizacije malog maloprodajnog sektora https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d606c517-4445-11e8-a9f4-01aa75ed71a1/language-en

[10] Izvješće o sastanku između Komisije i istražnog tima Europskog ombudsmana te o pregledu dokumenata Komisije.

[11] Članak 258. UFEU-a pravna je osnova za postupke zbog povrede.

[12] Osim predmeta Visser, spomenuo je predmet C-400-08 Komisija protiv Španjolske: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-400/08 .

[13] Ombudsmanica je prethodno zauzela stajalište da je razumno da Komisija pričeka ishod povezanog sudskog predmeta prije poduzimanja sljedećih koraka u postupku zbog povrede: Odluka u predmetima 1234/2016/EIS, 1241/2016/EIS, 1717/2016/EIS i 1841/2016/EIS https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/80471.

[14] Iz pregledanih dokumenata vidljivo je da je nakon presude u predmetu Visser iz 2018. Komisija ponovno postala aktivna. To je uključivalo održavanje internih sastanaka i razmjenu s njemačkim tijelima 2020. i 2021.

[15] U Komunikaciji Komisije „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata”: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC