Okolnosti pritužbe

1. Ovaj prigovor odnosi se na sporni natječajni postupak. Podnositelj pritužbe, društvo aktivno u području IT-a, nije se složio s ocjenom svoje ponude i tvrdio je da je odbor za evaluaciju pogrešno prihvatio ponudu s varijantama, dok varijante nisu bile dopuštene u okviru poziva na podnošenje ponuda.

2. Dana 19. kolovoza 2006. tadašnja Glavna uprava Europske komisije (GU) „Pravosuđe, sloboda i sigurnost” („GU za pravosuđe”) objavila je poziv na podnošenje ponuda za izradu „internetske stranice o integraciji”[1]. Podnositelj pritužbe podnio je svoju ponudu 27. rujna 2006.

3. Komisija je 23. studenoga 2006. ugovor dodijelila drugom društvu. Istog je dana svim ponuditeljima poslala dopise u kojima ih je obavijestila o ishodu evaluacije. Odbor za evaluaciju zaključio je da ponuda podnositelja pritužbe nije ispunila kvalitativne kriterije za dodjelu. Dobio je 53,5 bodova, dok je prag bio 60 bodova. Najbolja ponuda dobila je 83,5 bodova.

4. Podnositelj pritužbe podnio je 29. studenoga 2006. žalbu protiv odluke o dodjeli ugovora te je zatražio presliku izvješća o ocjeni, kao i informacije o imenu uspješnog ponuditelja, njegovih partnera i podugovaratelja, ocjenama dodijeljenima njegovoj ponudi i odabranoj ponudi te financijskoj ponudi uspješnog ponuditelja.

5. Dopisima od 5. i 13. prosinca 2006. Komisija je dostavila tražene informacije. Međutim, kad je riječ o izvješću o evaluaciji, objavilo je samo one dijelove koji su se odnosili na evaluaciju ponude podnositelja pritužbe.

6. Podnositelj pritužbe poslao je 8. prosinca 2006. Komisiji detaljnu analizu svake primjedbe odbora za evaluaciju koja se odnosi na njegovu ponudu, osobito u pogledu kvalitativnih kriterija. U biti je tvrdio da je ocjena njegove ponude bila netočna. Podnositelj pritužbe stoga je od institucije zatražio da ne nastavi s dodjelom ugovora i da umjesto toga preispita svoju ponudu.

7. Komisija je 14. prosinca 2006. potpisala predmetni ugovor o uslugama s odabranim ponuditeljem. Smatrao je da je evaluacija kriterija za dodjelu provedena za sve ponuditelje na nediskriminirajući način i da je u potpunosti u skladu s dokumentacijom za nadmetanje. Utvrdila je i da je već navela dostatne razloge za odbijanje ponude podnositelja pritužbe.

8. Nekoliko mjeseci kasnije, 4. lipnja 2007., podnositelj pritužbe poslao je Komisiji dodatni dopis u kojem je istaknuo da, unatoč brojnim dopisima razmijenjenima u vezi s navedenim natječajnim postupkom, Komisija još nije dovoljno obrazložila odbijanje svoje ponude. Podnositelj pritužbe dodao je da Komisija nije na odgovarajući način odgovorila na argumente iznesene u njezinu dopisu od 8. prosinca 2006. Podnositelj pritužbe naposljetku je zatražio da mu se dostavi primjerak cjelovitog izvješća o evaluaciji.

9. U svojem odgovoru od 18. lipnja 2007. Komisija je dostavila presliku cjelovitog izvješća iz kojeg su uklonjeni određeni podaci, kao što su imena članova odbora za evaluaciju i informacije koje bi mogle utjecati na komercijalne interese drugih ponuditelja. Komisija je ponovila svoje stajalište da je podnositelju pritužbe dostavila sve potrebne informacije o predmetnom natječajnom postupku i da se, ako podnositelj pritužbe nije zadovoljan, može obratiti Sudu ili Europskom ombudsmanu.

10. Nakon što je ispitao primjerak izvješća o evaluaciji koje je primila od Komisije, podnositelj pritužbe napomenuo je da je uspješni ponuditelj zapravo dostavio dvije financijske ponude za prvu fazu projekta. Podnositelj pritužbe smatrao je da druga ponuda čini varijantu i da su varijante jasno zabranjene. Istaknula je da je natječajnim specifikacijama predviđeno sljedeće: „Ponuditelji ne smiju podnositi ponude samo za dio potrebnih usluga. Varijante nisu dopuštene”[2].

11. Komisija je 11. srpnja 2007. objasnila da je odabrana ponuda sadržavala ponudu koja je bila u skladu s natječajnim specifikacijama. Stoga se ponuda nije mogla odbiti.

12. Podnositelj pritužbe podnio je 9. listopada 2007. ovu pritužbu Ombudsmanu.

Predmet istrage

13. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim tvrdnjama i sljedećim tvrdnjama:

Tvrdnja:

Podnositelj pritužbe tvrdio je da je odbor Komisije za evaluaciju u okviru poziva na podnošenje ponuda JLS/B4/2006/002 prekršio zakonodavstvo o javnoj nabavi i članak 4. Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja [3] („ECGAB”). Točnije, podnositelj pritužbe tvrdio je da je odbor prihvatio ponudu s varijantama, dok varijante nisu bile dopuštene u natječajnoj specifikaciji.

Zahtjevi:

(1) Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi trebalo priznati da je Komisija u ovom slučaju povrijedila ECGAB.

(2) Komisija bi nadalje trebala priznati nepravilnosti do kojih je došlo u okviru predmetnog natječaja i podnositelju pritužbe ponuditi odgovarajuću naknadu za gubitke koje je pretrpio ili bi mogao pretrpjeti u budućnosti.

14. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je i da je Komisija prekršila članak 17. ECGAB-a [4] jer nije omogućila pravodoban pristup svim relevantnim informacijama o predmetnoj ponudi. Podnositelj pritužbe smatra da ga je to spriječilo u propisnom ostvarivanju njegovih prava.

15. Ombudsmanica je napomenula da joj je, nakon početnog zahtjeva podnositelja pritužbe da primi primjerak izvješća o evaluaciji, Komisija dostavila određene izvatke iz izvješća. Međutim, ništa u pritužbi nije upućivalo na to da je podnositelj pritužbe Komisiji jasno dao do znanja da ne smatra da je tako odobren pristup zadovoljavajući prije nego što je ponovio svoj zahtjev za pristup u lipnju 2007. Ombudsmanica je nadalje napomenula da je Komisija brzo riješila taj zahtjev i odobrila pristup izvješću o evaluaciji u cijelosti, uz iznimku određenih podataka koji se smatraju povjerljivima. U tim je okolnostima Ombudsman zaključio da nema dovoljno razloga da istraži navodni propust Komisije da podnositelju pritužbe omogući pravodoban pristup relevantnim informacijama.

16. Ombudsmanica je nadalje napomenula da je podnositelj pritužbe tvrdio, kao što je to učinio i u drugim predmetima koje je podnio Ombudsmanu, da ga je Komisija namjerno napala te da ga je Komisija stavila na crnu listu, zloupotrijebila ili uznemiravala. Podnositelj pritužbe zatražio je od Ombudsmana da pokrene istragu na vlastitu inicijativu o tim pitanjima. Ombudsman je već obavijestio podnositelja pritužbe [5] da smatra da mu dosad nisu dostavljeni uvjerljivi dokazi koji bi opravdali istragu o tim pitanjima. Ombudsmanica bi stoga nastavila analizirati i rješavati relevantne pritužbe na pojedinačnoj osnovi.

Istraga

17. Dopisom od 4. prosinca 2007. Ombudsman je pokrenuo istragu o navodima i tvrdnjama navedenima u točki 13. ovog mišljenja te je od Komisije zatražio da dostavi mišljenje. Komisija je svoje mišljenje poslala 29. travnja 2008. Mišljenje je proslijeđeno podnositelju pritužbe na očitovanje koje je dostavio 27. lipnja 2008.

18. Ombudsmanica je 2. prosinca 2008. zatražila od Komisije da odredi odgovarajuće značenje pojmova „inačica” i „opcija” te da navede kako ih se može razlikovati. Također je zatražio od institucije da pojasni zašto smatra da jedan od prijedloga odabranog ponuditelja nije u skladu s natječajnim specifikacijama. Ombudsmanica je naposljetku zatražila od Komisije da razmotri podneske koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006. u vezi s ocjenom svoje ponude.

19. Komisija je svoj odgovor dostavila 30. ožujka 2009. Taj je odgovor proslijeđen podnositelju pritužbe, koji je o njemu podnio očitovanja 26. lipnja 2009.

20. Ombudsman je 31. ožujka 2010. zatražio od Komisije da objasni zašto smatra da ima pravo dodijeliti ugovor ponuditelju, iako je potonji podnio dvije ponude, koje su se nazivale opcijama. Ombudsman je također ponovio svoj zahtjev instituciji, podnesen u okviru njegovih početnih daljnjih istraga, da razmotri argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006.

21. Odgovor institucije zaprimljen je 13. srpnja 2010., a primjedbe podnositelja pritužbe 25. kolovoza 2010.

22. Predstavnici Ombudsmana pregledali su 12. siječnja 2011. spis Komisije. Ombudsman je 17. veljače 2011. strankama poslao primjerak izvješća o inspekciji. Podnositelj pritužbe dostavio je svoje primjedbe 30. ožujka 2011.

23. Ombudsman je 25. siječnja 2012. Komisiji dao nacrt preporuke. Komisija je svoje detaljno mišljenje poslala 18. lipnja 2012. Proslijeđena je podnositelju pritužbe, koji je svoja očitovanja dostavio 31. listopada 2012.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

24. Ovaj prigovor obuhvaća dva glavna pitanja: i. navodno pogrešno prihvaćanje ponude Komisije koja sadržava varijantu, dok varijante nisu bile dopuštene; i ii. Komisijinu navodno pogrešnu procjenu ponude podnositelja pritužbe. O tim dvama pitanjima raspravlja se u nastavku.

A. U pogledu tvrdnje podnositelja pritužbe i njegove povezane prve tvrdnje

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

o prihvaćanju ponude koja sadržava varijantu (točka i.)

25. Podnositelj pritužbe dostavio je primjerak izvješća odbora za evaluaciju u kojem je navedeno da je uspješni ponuditelj predložio „opciju” koja se odnosi na provedbu I. faze projekta. Prema izvješću odbor za evaluaciju zaključio je da samo predložena „opcija” može jamčiti usklađenost sa zahtjevima u pogledu IT-a utvrđenima u natječajnim specifikacijama. Podnositelj pritužbe napomenuo je da je provedeno savjetovanje s Glavnom upravom Komisije za proračun o tome može li se ta opcija zadržati kao jedina prihvatljiva ponuda tog ponuditelja.

26. U izvješću odbora za evaluaciju uzeta je u obzir rasprava među njegovim članovima o tome je li predložena „opcija” varijanta. Odgovarajući odjeljak izvješća glasi kako slijedi:

„... ako varijante nisu dopuštene, a ponuditelj podnese samo ponudu za varijantu, to se mora odbiti jer nije u skladu s natječajnim specifikacijama. S druge strane, ako ponuditelj podnese dvije ponude, od kojih je jedna sukladna, a druga nije, tada treba odbiti samo jednu od ponuda koje nisu sukladne. Ponudu ne bi trebalo automatski odbiti samo zato što je ponuditelj predstavio osnovnu ponudu (u skladu s natječajnim specifikacijama) zajedno sa zasebnom alternativnom ponudom („varijantno rješenje”) za tu osnovnu ponudu. Moguće je zanemariti jednu od ponuda („varijantno rješenje”) i nastaviti s procjenom druge ponude („osnovna ponuda”), pod uvjetom da je osnovna ponuda potpuno neovisna o varijanti rješenja i da se može savršeno identificirati. Naprotiv, ako nije jasno i nedvosmisleno koje od ta dva rješenja odbor za evaluaciju ocjenjuje kao osnovnu ponudu, nastavljajući s ocjenjivanjem jedne od ponuda dužnosnik za ovjeravanje donio bi odluku koja nije u njegovoj nadležnosti.”

27. Podnositelj pritužbe smatra da je uspješni ponuditelj, predlažući dvije financijske alternative, zapravo dostavio varijantu. S obzirom na to da su varijante bile jasno zabranjene u natječajnim specifikacijama, pristup odbora za evaluaciju bio je pogrešan i nije bio u skladu s primjenjivim zakonodavstvom o javnoj nabavi.

28. Komisija je u svojem mišljenju navela da je njezina „odluka o mogućnostima koje je ponudio jedan od ponuditelja [bila] jasno opravdana u izvješću odbora za evaluaciju. Predmetna ponuda sadržavala je ponudu u skladu s natječajnim specifikacijama i stoga se nije mogla odbiti na toj osnovi.

29. U prilog svojem stajalištu institucija je objasnila da je odabrana ponuda sadržavala dvije „mogućnosti”, koje su se odnosile samo na vrlo specifičan dio natječaja, odnosno predloženi softver. Opcija 1 bila je otopina otvorenog koda, a opcija 2 temeljila se na lijeku Oracle/Coldfusion. Odbor za evaluaciju razmotrio je treba li opciju 1. kvalificirati kao „inačicu” u smislu natječajnih specifikacija, u kojem slučaju ona nije mogla biti prihvaćena. Zaključila je da se prva opcija ne može uzeti u obzir jer nije u potpunosti u skladu s IT zahtjevima utvrđenima u natječajnoj specifikaciji. Međutim, opcija 2. bila je u skladu s natječajnim specifikacijama i morala se dodatno razmotriti. Komisija smatra da su pravila koja se primjenjuju na dodjelu ugovora o javnoj nabavi u potpunosti poštovana. Odbijanjem te ponude prekršila bi se načela kojima se uređuje dodjela ugovora o javnoj nabavi.

30. Podnositelj pritužbe u svojim se očitovanjima nije složio s navedenim stajalištem. Navela je da se u postupcima javne nabave u kojima varijante nisu dopuštene ponuditelji koji zanemaruju to pravilo automatski odbijaju. Taj se pristup primjenjuje u cijelom svijetu i nisu dopuštene iznimke. Ponuditelji obično nude varijantu ili opciju upravo kako bi mogli podnijeti dva različita financijska prijedloga. Ako određeni članovi odbora za evaluaciju daju prednost ponuditelju koji je dostavio alternativne mogućnosti, mogli bi iskoristiti jednu od dviju mogućnosti kako bi osigurali da se ugovor odnosi na tog ponuditelja. Varijanta ili dostupnost dviju opcija istovjetna je drugoj ponudi. To je u žargonu javne nabave poznato kao „sigurnosna mreža”.

31. Podnositelj pritužbe primijetio je da bi svi ponuditelji željeli da im se dopusti podnošenje dviju ili triju ponuda s različitim financijskim iznosima jer bi time povećali svoje izglede za pobjedu, posebno ako bi se poduzeće moglo osloniti na potporu odbora za evaluaciju. U ovom je slučaju odabrani ponuditelj podnio dvije financijske ponude s razlikom u cijeni od 20 %.

32. Podnositelj pritužbe napomenuo je da je uspješni ponuditelj jedan od tradicionalnih pružatelja usluga Glavne uprave za pravosuđe. Također je smatrao čudnim to što je utvrđeno da su svi drugi ponuditelji nedostatni za obavljanje predmetnih poslova.

33. Podnositelj pritužbe također je bio zbunjen o tome zašto je utvrđeno da jedna od dviju mogućnosti nije u skladu s natječajnim specifikacijama. U tom je pogledu napomenula da je jedina informacija koju je Komisija dostavila bila da se ta ponuda temeljila na softveru otvorenog koda. Međutim, ta činjenica ne znači nužno da bi takva ponuda bila u suprotnosti s relevantnim tehničkim specifikacijama. Podnositelj pritužbe tvrdio je da su u stvarnosti obje opcije koje je ponudio uspješni ponuditelj valjane i da je odbor za evaluaciju namjerno diskvalificirao jeftiniju opciju kako bi se osiguralo da njegov željeni ponuditelj dobije najveći ponuđeni iznos.

34. Podnositelj pritužbe naposljetku je tvrdio da je, čak i ako jedna od dviju „inačica” nije bila valjana, Komisija trebala odbiti cijelu ponudu na temelju toga što neki njezini dijelovi nisu bili u skladu s natječajnim specifikacijama.

Početni skup dodatnih istraga Europskog ombudsmana

35. Nakon analize mišljenja Komisije i primjedbi podnositelja pritužbe ombudsmanica je zaključila da su potrebne daljnje istrage u vezi s tim aspektom pritužbe. Stoga je od Komisije zatražio da razmotri sljedeća dodatna pitanja:

• „Može li Komisija navesti odgovarajuće značenje pojmova „varijanta” i „opcija” te kako se jedan može razlikovati od drugoga? Može li Komisija navesti i zašto su se u ovom slučaju dva alternativna prijedloga (otopina otvorenog koda i otopina Oracle/Coldfusion) smatrala opcijama, a ne varijantama? U tom kontekstu Komisija će možda htjeti uzeti u obzir "Obrazloženje o varijantama", koje je 27. veljače 2007. izdala Glavna uprava za proračun (središnja financijska služba, javne nabave, ugovori i bespovratna sredstva), a koje je dostupno na internetu.
• Može li Komisija dostaviti i informacije o tome zašto je smatrala da može zanemariti jednu od opcija i objasniti zašto smatra da ta opcija nije u skladu s natječajnim specifikacijama?”

36. Komisija je u svojem odgovoru istaknula da je varijanta „tehničko rješenje koje je predložio ponuditelj, a koje se razlikuje od posebnog opisa robe koju treba isporučiti ili usluge koju treba pružiti uključene u ugovornu dokumentaciju kako je opisano u njezinim tehničkim specifikacijama”.

37. Kako je objašnjeno u zapisniku odbora za evaluaciju, ako varijante nisu dopuštene i ako ponuditelj ipak podnese varijantu, varijantu treba odbiti jer nije u skladu s uvjetima ponude. Međutim, ako ponuditelj podnese dvije ponude, od kojih je jedna u skladu s tehničkim specifikacijama, a druga nije, tada bi trebalo odbiti samo onu koja nije u skladu s tehničkim specifikacijama. Komisija je ponovila svoje stajalište da ponudu ne bi trebalo automatski odbiti samo zato što je dostavila osnovnu ponudu (u skladu s natječajnim specifikacijama) i zasebnu alternativnu ponudu osnovnoj ponudi. Zanemarivanje jedne od ponuda i nastavak ocjenjivanja druge bilo je moguće, pod uvjetom da je osnovna ponuda bila "potpuno neovisna o alternativnoj ponudi i savršeno prepoznatljiva".

38. U ovom je slučaju odabrana ponuda sadržavala dvije ponude koje je ponuditelj pogrešno označio kao „mogućnosti”. Institucija je priznala da bi se „ponuda pod nazivom 1. opcija mogla smatrati varijantom”. Nije se mogla uzeti u obzir jer nije u potpunosti ispunila zahtjeve utvrđene u Prilogu 7. („Usluge smještaja informacija na poslužitelju informacijskog sustava podatkovnog centra”) iz točke 4.5.2.[6] natječajnih specifikacija. Ponuda pod nazivom „2. opcija” nije bila varijanta jer je u potpunosti bila u skladu s natječajnim specifikacijama te se stoga mogla uzeti u obzir za dodjelu.

39. S obzirom na prethodno navedeno, Komisija je ponovila svoje stajalište da bi odbijanje te ponude predstavljalo povredu pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavi.

40. Kad je riječ o napomeni s objašnjenjem o varijantama, Komisija je objasnila da se ta bilješka ne može uzeti u obzir u ovom slučaju jer je evaluacija provedena 2006., dok je predmetna bilješka izdana 2007. Međutim, zaključci odbora za evaluaciju bili su u potpunosti u skladu s navedenom bilješkom. Tumačenje je usto bilo u skladu s pojašnjenjima koja je Sud pružio u predmetu C-421/01 [7] u vezi s upotrebom varijanti u javnoj nabavi.

41. Podnositelj pritužbe u svojim je daljnjim očitovanjima smatrao da je tumačenje pojma „varijanta” koje je iznijela Komisija „apsolutno proizvoljno” jer se ne temelji ni na jednoj zakonodavnoj odredbi ili presudi. Podnositelj pritužbe primijetio je da su, bez obzira na to kako treba tumačiti izraze „varijanta” ili „opcija”, i varijante i opcije zabranjene u skladu s člankom II.1.9.[8] i člankom II.2.2.[9.] poziva na nadmetanje. Podnositelj pritužbe nadalje je napomenuo da Sud u svojoj odluci u predmetu C-421/01 Traunfellner GmbH zapravo nije naveo definiciju pojma „varijanta”.

42. S obzirom na to da je nesporno da je odabrani ponuditelj u svojoj ponudi dostavio dvije opcije i da su opcije zabranjene u skladu s člankom II.2.2. obavijesti o nadmetanju, podnositelj pritužbe zaključio je da je stajalište Komisije očito pogrešno.

43. Podnositelj pritužbe dodao je da, ako ponuditelj ponudi dvije mogućnosti koje utječu na cijenu, to omogućuje odboru za evaluaciju da razmotri dvije različite cijene, upućujući na dva različita tehnička rješenja. Ta bi situacija ocjenjivačima mogla omogućiti da manipuliraju postupkom i da na temelju različitih argumenata odaberu opciju koja dovodi do toga da se relevantni ponuditelj prvo rangira. Stoga je, prema mišljenju podnositelja pritužbe, predstavljanje dviju mogućnosti podrazumijevalo da je automatski postojala varijanta.

44. Podnositelj pritužbe napomenuo je da je, prema Komisiji, varijanta postojala samo ako je predložena ponuda predstavljala odstupanje od onoga što je zatraženo u natječajnim specifikacijama. Podnositelj pritužbe istaknuo je da, čak i ako se može pretpostaviti da je takvo tumačenje točno, Komisija ga nije objavila ni u dokumentaciji za nadmetanje ni u bilo kojem drugom dokumentu kako bi osigurala da je pravodobno dostupan svim ponuditeljima. Osim toga, Komisija je u ovom slučaju tvrdila da jedna od dviju mogućnosti nije u skladu s natječajnim specifikacijama. Stoga je ta mogućnost svakako predstavljala varijantu.

Druga skupina daljnjih istraga Europskog ombudsmana

45. Na temelju prethodno navedenih novih argumenata koje je iznio podnositelj pritužbe ombudsmanica je smatrala da je potrebno zatražiti od Komisije da odgovori na sljedeće dodatno pitanje:

„U svojim daljnjim očitovanjima podnositelj pritužbe uputio je na poziv na nadmetanje, kojim se predviđa da nisu dopuštene ni varijante ni opcije (točka II.1.9. i točka II.2.2.). Na prvi se pogled čini da to znači da su ponuditelji trebali dostaviti samo jednu ponudu. Može li Komisija stoga objasniti zašto je imala pravo dodijeliti ugovor ponuditelju iako je on podnio dvije ponude i iako su se te ponude nazivale „mogućnostima”?”

46. Komisija je u svojem odgovoru objasnila da isključivanje opcija ili varijanti ne znači da ponuditelj ne može dostaviti više od jedne ponude. U natječajnim specifikacijama i obavijesti o nadmetanju nije isključena mogućnost višestrukih ponuda. U Financijskoj uredbi [10] i Direktivi 2004/18/EZ [11] naveden je zatvoreni popis isključenja iz ponude, a situacija koja je nastala u ovom slučaju, u kojoj je ponuditelj podnio više od jedne ponude, nije bila među njima. Komisija je smatrala da je gospodarskim subjektima dopušteno podnijeti niz ponuda ili sudjelovati u nizu skupina koje podnose zajedničke ponude, a javni naručitelji nisu imali razloga ni sredstava za ograničavanje te prakse.

47. Komisija je dostavila sljedeća dodatna objašnjenja:

„U obavijesti o nadmetanju isključene su varijante ili opcije usluge koju treba pružiti. Stoga su se samo ponude za određenu uslugu (u ovom slučaju stvaranje web stranice o integraciji) smatrale prihvatljivima.

Naime, varijanta, s obzirom na to da se pojam koristi u javnoj nabavi, odnosi se na razliku, s tehničkog ili gospodarskog stajališta, između rješenja predloženog u ponudi i rješenja predviđenog u tehničkim specifikacijama, a ne između ili unutar ponuda koje je podnio jedan ponuditelj (npr. ako je predmet ponude definiran samo rezultatima). Bez zahtjeva u pogledu metode provedbe, različita predložena rješenja nisu varijante jer se nemaju od čega razlikovati. Dakle, varijanta se odnosi na sadržaj ponude, a ne na njezin oblik ili broj".

48. Komisija je istaknula da je to shvaćanje potvrđeno i odlukom Suda u predmetu C-421/01. Komisija se pozvala na izreku presude, u kojoj je navedeno sljedeće:

„Članak 19. Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima treba tumačiti na način da obveza utvrđivanja minimalnih specifikacija koje javni naručitelj zahtijeva kako bi uzeo u obzir varijante nije ispunjena ako se u dokumentaciji o nabavi samo upućuje na odredbu nacionalnog zakonodavstva kojom se zahtijeva alternativna ponuda kako bi se osiguralo izvođenje radova koja je kvalitativno istovjetna onoj za koju su ponude pozvane”.

49. Komisija je ostala pri svojem stajalištu da, kada ponuditelj podnese dvije ponude, od kojih je jedna u skladu s tehničkim specifikacijama, a druga nije, tada samo ponuda koja je u skladu s tehničkim specifikacijama može i mora biti prihvaćena. U svakom slučaju, potrebno je ocijeniti obje ponude. Ponuditelj se ne može automatski odbiti samo zato što je zajedno s drugom ponudom dostavio ponudu koja je u skladu s natječajnim specifikacijama. Nadalje, odbijanjem valjane ponude jer je postojala druga ponuda istog ponuditelja, bila ona valjana ili nevažeća, povrijedila bi se jednakost postupanja prema ponuditeljima jer se svaka valjana ponuda mora ocijeniti.

50. Komisija je naposljetku napomenula da je prihvaćanje takve ponude u potpunosti u skladu sa sudskom praksom o javnoj nabavi i načelom da javni naručitelji moraju osigurati najšire moguće sudjelovanje i tržišno natjecanje u postupcima nabave.

51. Kad je riječ o pojmu „opcija”, Komisija je objasnila da su „opcije kvalitativni (ili kvantitativni) dodatni troškovi uz uslugu koja je predmet nabave (nešto dodatno uz glavni predmet ugovora čija se cijena ipak određuje i javni naručitelj može, tijekom provedbe ugovora, odlučiti kupiti je)”. Institucija je istaknula da je odabrani ponuditelj pogrešno upotrijebio terminsku opciju jer se ona nije primjenjivala na ovaj predmet.

52. U tom postupku javne nabave odabrani ponuditelj dao je dvije različite ponude, od kojih je jedna bila valjana i odgovarala relevantnim specifikacijama, dok je druga bila nevažeća jer nije bila u skladu s navedenim specifikacijama. Komisija smatra da bi odbijanje valjane ponude, a time i ponuditelja koji ju je dostavio, predstavljalo povredu pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavi. Institucija je stoga tvrdila da je djelovala u potpunosti u skladu s tim pravilima.

53. U svojim daljnjim očitovanjima podnositelj pritužbe odbacio je argumente Komisije i čvrsto zadržao svoje stajalište.

54. Podnositelj pritužbe smatrao je da je izjava Komisije da „isključivanje opcija i varijanti ne znači da ponuditelj ne može dostaviti više od jedne ponude” u suprotnosti s osnovnim zdravim razumom i, što je najvažnije, s kamenom temeljcem javne nabave koji je poznat u EU-u i na međunarodnoj razini. Ponovio je svoje stajalište da su mogućnosti i varijante ponuđene podnošenjem alternativnih ponuda od strane ponuditelja, odnosno više od jedne, a alternativne ponude neizbježno su predstavljale ili opcije ili varijante.

55. Kao opće pravilo, opcije i varijante poništile su slobodno i pošteno tržišno natjecanje jer su određenim ponuditeljima omogućile da dostave više ponuda i dobiju različite ocjene kvalitete/cijene, čime su im se povećale šanse za pobjedu. To je osobito bio slučaj kada je, kao u ovom slučaju, samo jedan ponuditelj mogao podnijeti više od jedne ponude.

56. Podnositelj pritužbe smatra da javni naručitelji imaju interes dopustiti opcije samo u sljedećim slučajevima: (a) složeni pozivi na podnošenje ponuda, ako je potrebno donijeti određene odluke tijekom provedbe ugovora; (b) ako raspoloživi proračun javnog naručitelja nije poznat u trenutku poziva na podnošenje ponuda; (c) ako pružanje usluga ovisi o okolišnim čimbenicima koji su izvan kontrole javnog naručitelja. Međutim, ovaj poziv na podnošenje ponuda nije pripadao nijednoj od prethodno navedenih kategorija.

57. Prema saznanjima podnositelja pritužbe, Komisija „nikada” nije dopustila opcije, varijante ili alternativne ponude, ne samo u slučajevima kao što je ovaj, koji se odnose na razvoj internetske stranice, već i u svim svojim pozivima na podnošenje ponuda. Ako Komisija odstupa od tog pravila, to je jasno navedeno u natječajnim specifikacijama. To očito nije učinjeno u spornom postupku.

58. Podnositelj pritužbe prikazao je implikacije izjave Komisije da ponuditelji mogu podnijeti više od jedne ponude koristeći se sljedećim hipotetskim primjerom. U okviru ispita nastavnik je zamolio učenika da mu da vrijednost pi (π ). Pod pretpostavkom da je dopušteno više ponuda, učenik je mogao zapisati onoliko koliko, na primjer, 300 brojki, nadajući se da će jedna od njih biti blizu 3,14 i stoga očekivati da će položiti ispit. Podnositelj pritužbe doveo je u pitanje način na koji se takav student može ocijeniti takvim pristupom, osobito s obzirom na činjenicu da je svim ostalim studentima dopušteno dati samo jedan odgovor.

59. Podnositelj pritužbe nadalje je osporio Komisijino obrazloženje da je, ako je ponuditelj podnio dvije ili više ponuda i ako je jedna od njih bila u skladu s natječajnim specifikacijama, institucija morala zanemariti nesukladnu ponudu i ocijeniti onu koja je bila valjana. Koristeći isti primjer, podnositelj pritužbe predložio je da, ako student da 300 odgovora na gore navedeno pitanje, još uvijek može položiti ispit, pod uvjetom da je jedan od njegovih odgovora 3,14 ili vrijednost blizu njega, dok drugi koji su dali samo jedan odgovor mogu uspjeti.

60. Podnositelj pritužbe shvatio je da Komisijino tumačenje pojmova „opcija” i „varijanta” znači da ponuditelji ne bi smjeli nuditi, u kontekstu posebnog poziva na podnošenje ponuda, druge usluge osim onih koje su navedene u natječajnoj specifikaciji, kao što je pružanje ugostiteljskih usluga Komisijinoj kafeteriji umjesto izrade internetske stranice. Međutim, Komisija nije objasnila kako bi to moglo biti obuhvaćeno upućivanjem na opcije i varijante kada je jasno da se, u slučaju da ponuditelj pokuša ponuditi nešto što nije u skladu s natječajnim specifikacijama, njegova ponuda automatski odbija zbog takve neusklađenosti.

61. Podnositelj pritužbe istaknuo je činjenicu da Komisija ponuditeljima nije objasnila da im je dopušteno podnijeti više ponuda. Kad je riječ o argumentu Komisije da više ponuda nije uvršteno na popis „situacija za isključenje” te se stoga mora smatrati dopuštenim, podnositelj pritužbe istaknuo je da nikada nije tvrdio da su višestruke ponude nezakonite. Takve bi se ponude doista mogle prihvatiti, osim ako u natječajnim specifikacijama ne postoji posebno upućivanje u kojem se navodi da opcije i varijante nisu dopuštene. Primjedba Komisije da želi osigurati najšire moguće sudjelovanje bila je potpuno neiskrena jer je u ovom slučaju Komisija odbila sve ostale ponuditelje i u fazi dodjele razmatrala samo jednog ponuditelja.

62. Podnositelj pritužbe naveo je da je institucija sama odlučila izmijeniti sadržaj ponude i donijeti proizvoljnu odluku da opcije koje je ponudio predmetni ponuditelj nisu opcije, nego „različite ponude”, koje su, prema mišljenju Komisije, prihvatljive, iako je to povlastica koja se nudi samo odabranom ponuditelju.

63. Podnositelj pritužbe ponovio je svoje shvaćanje da je odabrani ponuditelj dostavio samo jednu ponudu i da je ta ponuda sadržavala dva različita tehnička rješenja, koja su činila dvije mogućnosti jedne ponude. Budući da su natječajne specifikacije jasno zabranile opcije, to je trebalo navesti Komisiju da odmah diskvalificira tog ponuditelja.

64. Čak i ako bi se pretpostavilo da je odabrani ponuditelj dao dvije različite ponude, to nije bilo dopušteno u natječajnim specifikacijama. Prema podnositelju pritužbe, Komisija nije shvatila da je stvorila vrlo opasan presedan, nakon čega bi svi ponuditelji od sada mogli podnositi različite "ponude" i onoliko koliko žele, kako bi povećali svoje šanse za pobjedu. To bi imalo domino-efekt na javnu nabavu EU-a, s ogromnim implikacijama.

Pregled spisa Komisije

65. Nakon analize stajališta stranaka ombudsmanica je smatrala da je potrebno pregledati spis Komisije. Nakon pretrage i nakon pitanja postavljenog tijekom te pretrage, Komisija je Ombudsmanu dostavila preslike dviju internih poruka elektroničke pošte od 26. listopada 2006. u kojima se raspravljalo o prihvatljivosti prijedloga odabranog ponuditelja za upotrebu softvera otvorenog koda. Tim je e-porukama potvrđeno da je sustav, ako bi trebao biti smješten u podatkovnom centru Komisije, morao poštovati smjernice za smještaj podatkovnog centra, neovisno o tome temelji li se proizvod na softveru otvorenog koda. Međutim, u tadašnjim smjernicama za smještaj podatkovnog centra nisu uzeta u obzir određena rješenja otvorenog koda, uključujući ona obuhvaćena prvim prijedlogom odabranog ponuditelja. Rezultati inspekcije i sadržaj navedenih poruka elektroničke pošte navedeni su u izvješću koje su sastavile službe Europskog ombudsmana.

66. U svojim primjedbama na izvješće o inspekciji podnositelj pritužbe naveo je da podatkovni centar Komisije instalira i podržava sav softver koji je potreban njegovim glavnim upravama. Ako određena glavna uprava odabere određeno informatičko rješenje koje se sastoji od softvera otvorenog koda koji je u skladu s natječajnim specifikacijama, podatkovni centar mora ga instalirati. Podnositelj pritužbe smatra da bi bilo vrlo neiskreno da Komisija tvrdi da podatkovni centar to može odbiti. Takav bi pristup podrazumijevao diskriminaciju određenih proizvoda i sam bi predstavljao ozbiljnu povredu prava Unije. Podnositelj pritužbe zaključio je da Komisija nije mogla upotrijebiti poruku e-pošte podatkovnog centra (u kojoj je navedeno da u određenom trenutku nije uspostavila određeni proizvod) kao argument da jedna od dviju ponuđenih opcija nije valjana.

67. Podnositelj pritužbe istaknuo je da bi se ponuda trebala smatrati nevažećom samo ako se njome krši odredba zakona ili odredba natječajnih specifikacija. To nije bio slučaj s navedenom opcijom koju je predložio odabrani ponuditelj. Podnositelj pritužbe nadalje je ponovio svoje shvaćanje da, čak i ako je jedna od opcija nevažeća, to ne bi moglo omogućiti odboru za evaluaciju da smatra da postoji „samo jedna valjana ponuda” i da to iskoristi kako bi umanjio očitu povredu natječajnih specifikacija i Financijske uredbe.

O ocjeni ponude podnositelja pritužbe (točka ii.)

68. U svojem dopisu Komisiji od 8. prosinca 2006. podnositelj pritužbe osporio je većinu primjedbi odbora za evaluaciju koje se odnose na kvalitativnu procjenu njegove ponude te je tvrdio da su te primjedbe predstavljene u telegrafskom obliku i da su „nejasne i nisu potkrijepljene te su stoga proizvoljne, pogrešne i nepoštene”.

69. Podnositelj pritužbe smatrao je da je niska ocjena njegove ponude posljedica određenih očitih pogrešaka u ocjeni koje je počinio odbor za evaluaciju. Uputio je, na primjer, na izjavu iz izvješća da u njegovu prijedlogu ponude „... postoji zbunjujuća kombinacija različitih pojmova: dionici, korisnici, ciljne skupine, klijent, kupac...". Podnositelj pritužbe nije se složio s tim zaključkom i istaknuo da je u različitim odjeljcima izvješća utvrdio ključne aktere i ciljne skupine, nacionalne kontaktne točke, koordinatora i podugovaratelja te čak dostavio popis organizacija koje se bave migracijama i integracijom u cijeloj Europi od 255 stranica. Podnositelj pritužbe stoga nije mogao razumjeti kako bi moglo doći do zabune u pogledu toga tko je dionik, korisnik ili ciljna skupina. Podnositelj pritužbe u tom je kontekstu objasnio da se izrazi „klijent” i „klijent” obično upotrebljavaju pri upućivanju na javnog naručitelja.

70. Podnositelj pritužbe nadalje se nije složio s tvrdnjom odbora za evaluaciju da "sam izvorni kod [nije bio] opisan kao izlazni artefakt cijelog procesa". Smatrao je da je primjedba očito pogrešna jer je detaljno objasnio sve svoje standarde i postupke za pisanje kodeksa.

71. Prema podnositelju pritužbe, primjedba odbora za evaluaciju da „dio o upravljanju projektom u poglavlju pod nazivom projektna organizacija [nije] bio relevantan tamo” također je predstavljala očitu pogrešku u ocjeni jer je bilo teško razumjeti kako odbor može tvrditi da upravljanje projektom nije relevantno za projektnu organizaciju.

72. Komisija je u svojem mišljenju istaknula da je, nakon ocjene ponude podnositelja pritužbe na temelju kriterija za dodjelu, odbor za evaluaciju došao do zaključka da nije prešao prag od 60 bodova za kriterije za dodjelu kvalitete kako se zahtijeva u natječajnoj specifikaciji. Nije dobila minimalne bodove u pogledu kvalitete i jasnoće pristupa, metodologije i metoda rada predloženih za dodjelu, uključujući tehnike prikupljanja, analize i obrade informacija. Konkretno, kad je riječ o dijelu ponude koji se odnosi na informacijske sustave, odbor za evaluaciju zaključio je da on nije dovoljno jasan, sažet, strukturiran i dosljedan.

73. S obzirom na posebne argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u tom kontekstu, kako u pritužbi tako i u svojim očitovanjima, Ombudsman je smatrao primjerenim i potrebnim zatražiti od Komisije da razmotri sljedeće pitanje:

„U svojoj pritužbi podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisijina ocjena njegove ponude nepoštena, proizvoljna i obilježena očitim pogreškama u ocjeni. Može li Komisija odgovoriti na argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u tom pogledu u pritužbi i u svojem dopisu Komisiji od 8. prosinca 2006.?”

74. Komisija je u svojem odgovoru ponovila da je samo odabrani ponuditelj postigao minimalnu „kvalitativnu” ocjenu koja se zahtijeva u specifikacijama te da je podnositelju pritužbe već dostavljeno dovoljno razloga zašto njegova ponuda nije prihvaćena. Relevantne informacije dostavljene su u skladu s pravilima koja se primjenjuju na svaki korak natječajnog postupka. Poziv na podnošenje ponuda bio je u skladu s Financijskom uredbom i njezinim provedbenim pravilima. Komisija je napomenula da je Ombudsman već odbio tvrdnju podnositelja pritužbe da je Komisija uskratila pristup relevantnim informacijama.

75. Podnositelj pritužbe u svojim je daljnjim očitovanjima ostao pri svojem stajalištu da Komisija nije razmotrila materijalne argumente iznesene u njegovu dopisu od 8. prosinca 2006. i da stoga nije pružila odgovarajuća objašnjenja za svoju odluku. Istaknula je da jednostavna tvrdnja da je natječajni postupak u skladu s relevantnim pravilima ne može predstavljati valjano opravdanje ili odgovarajuće objašnjenje. Podnositelj pritužbe uputio je na članak 100. stavak 2. Financijske uredbe i druge odredbe, ponavljajući da ga je trebalo obavijestiti o razlozima za donošenje odluke i relativnim prednostima uspješne ponude. Smatrala je da Komisija nije dostavila detaljna objašnjenja i obrazloženja te da se time krši primjenjivo zakonodavstvo o javnoj nabavi.

76. S obzirom na navedeno ombudsmanica je zaključila da je Komisiji potrebno uputiti drugi zahtjev za dodatne informacije. Ombudsman je u svojem dopisu podsjetio da je podnositelj pritužbe tvrdio da je ocjena njegove ponude nepoštena, proizvoljna i da sadržava očite pogreške u ocjeni. Ombudsman je stoga ponovio svoj zahtjev da Komisija razmotri argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u tom pogledu, kako u pritužbi tako i u svojem dopisu Komisiji od 8. prosinca 2006.

77. Komisija je u svojem odgovoru istaknula da je u nekoliko navrata objasnila zašto je ponuda podnositelja pritužbe odbijena. Dana 23. studenoga 2006. obavijestio je podnositelja pritužbe da njegova ponuda nije odabrana jer nije dobio minimalne bodove za kvalitativne kriterije za dodjelu (prag od 60 bodova kako se zahtijeva u natječajnoj specifikaciji). Komisija je podnositelju pritužbe odmah dostavila i izvadak iz izvješća o evaluaciji koji sadržava razloge zbog kojih njegova ponuda nije prihvaćena. Komisija je 17. lipnja 2007. podnositelju pritužbe poslala potpuno izvješće o evaluaciji.

78. Komisija je podsjetila da je za dva od tri kriterija ponuda podnositelja pritužbe dosegnula minimalne potrebne bodove. Njegova ponuda nije dobila minimalne bodove samo u odnosu na jedan od kriterija. To je bio kriterij u pogledu kvalitete i jasnoće pristupa, metodologije i metoda rada predloženih za dodjelu, uključujući tehnike prikupljanja, analize i obrade informacija. Konkretno, odbor za evaluaciju zaključio je da dio ponude podnositelja pritužbe koji se odnosi na informacijske sustave nije dovoljno jasan, sažet, strukturiran i dosljedan.

79. Komisija je napomenula da su u spornoj ocjeni prepoznate snažne točke prijedloga podnositelja pritužbe. Za usporedbu, drugi ponuditelji ocijenjeni u okviru istog postupka javne nabave nisu dosegli ni minimalne bodove potrebne za bilo koji od triju kriterija.

80. Komisija je istaknula da je prilikom analize svake ponude odbor za evaluaciju proveo detaljnu procjenu koja je uzeta u obzir u izvješću. Na primjer, Komisija je uputila na procjenu u pogledu kriterija (a), u kojem je navedeno da „način na koji će se ponuditelj baviti jezičnim, prevoditeljskim i međunarodnim pitanjima nije bio dobro opisan (i bio je jedan od rizika projekta i ključnih čimbenika uspjeha)”. Kad je riječ o kriteriju (b), napomenuto je, na primjer, da podnositelj pritužbe nije pokazao dokaze o jasnoj, učinkovitoj i izvedivoj integraciji tih dviju metodologija (RUP [12] i metodologija razvoja web-mjesta koju je izradio podnositelj pritužbe). Iako je podnositelj pritužbe opisao metodologiju za zaštitu od stražnjeg podlijetanja, integracija tih dviju metoda nije bila dovoljno jasna i opisana kako bi se opravdala viša ocjena.

81. Komisija smatra da je u izvješću odbora za evaluaciju detaljno objašnjeno zašto je ponuda podnositelja pritužbe odbijena. Usporedbom navedenih točaka i primjedbi koje se odnose na različite ponuditelje lako se može razumjeti razlika. Budući da su isti kriteriji za dodjelu primijenjeni na sve valjane ponude nakon jednoglasne suglasnosti četiriju stručnjaka u tom području, ocjena se očito nije mogla smatrati nepoštenom ili proizvoljnom.

82. Komisija je naposljetku napomenula da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom [13], javni naručitelj nije bio obvezan odgovoriti na svako pitanje neuspješnog ponuditelja o osnovnim pojmovima evaluacije.

83. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima ostao pri svojem stajalištu da informacije koje je dostavila Komisija nisu bile dostatne za razumijevanje niske ocjene njegove ponude. U svakom slučaju, dostavljeni podaci nisu opravdali njegovo isključenje i nisu pokazali u kojem je pogledu odabrani ponuditelj ponudio nešto više ili bolje od sebe. Podnositelj pritužbe ostao je pri svojem stajalištu da ocjenjivači nisu pravilno analizirali njegov prijedlog te su tijekom evaluacije počinili ozbiljne i očite pogreške u ocjeni.

84. Podnositelj pritužbe istaknuo je, primjerice, da je, u skladu s natječajnim specifikacijama, odabrani ponuditelj morao ponuditi kombinaciju stručnog znanja i vještina, uključujući što veći broj europskih jezika. Podnositelj pritužbe smatrao je da ocjenjivači Komisije nisu uzeli u obzir taj jasan zahtjev.

85. Kad je riječ o kriteriju (a), podnositelj pritužbe tvrdio je da ocjenjivači Komisije nisu uzeli u obzir informacije koje je podnositelj pritužbe dostavio u svojoj ponudi u vezi s međunarodnim pitanjima („Poveznice s drugim aktivnostima EU-a i izbjegavanje mogućih preklapanja”). Podnositelj pritužbe nadalje je istaknuo da su funkcionalni i tehnički zahtjevi njegove ponude predstavljeni u odjeljku natječaja pod nazivom „Predloženi pristup, metodologija i metode rada”. Taj dio ponude sadržavao je detaljan opis načina na koji je podnositelj pritužbe predložio rješavanje pitanja jezika, prevođenja i međunarodnih pitanja.

86. Kad je riječ o kriteriju (b), podnositelj pritužbe tvrdio je da njegov prijedlog ne sadržava dvije različite metodologije koje je trebalo integrirati, nego jednu globalnu metodologiju koja obuhvaća cijeli projekt i vertikalnu metodologiju koja se odnosi na zadaće razvoja softvera. Podnositelj pritužbe istaknuo je da je u poglavlju 2.1. svojeg prijedloga opisao kako se načela zaštite od stražnjeg podlijetanja primjenjuju na razvoj web-mjesta, a u poglavlju 2.2. opisao je cjelokupnu metodologiju koja se upotrebljava za razvoj softverskih projekata na internetu.

87. Naposljetku, sudska praksa Općeg suda na koju se Komisija pozvala odnosila se na situacije u kojima je javni naručitelj ispunio svoju obvezu obrazlaganja svoje odluke i pružio potpunu transparentnost odbijenim ponuditeljima, prikazujući usporedbom načine na koje je ponuda odabranog ponuditelja bila viša od ponuda drugih ponuditelja. U tim slučajevima javni naručitelj nije trebao nastaviti trajni dijalog. Međutim, prema mišljenju podnositelja pritužbe, ovaj je predmet bio drukčiji.

Procjena Europskog ombudsmana na temelju koje je izrađen nacrt preporuke

Što se tiče navodno pogrešnog prihvaćanja ponude s varijantom

88. Kako bi ocijenio je li Komisija pravilno prihvatila i analizirala ponudu u kojoj su predložena dva alternativna rješenja, iako nijedna varijanta i nijedna opcija nisu bile dopuštene u natječajnoj specifikaciji, Ombudsman je smatrao da je važno najprije utvrditi što je uspješni ponuditelj stvarno podnio u ovom slučaju. U tom se kontekstu Ombudsman osvrnuo i na pitanje usklađenosti alternativnog prijedloga s natječajnim specifikacijama.

89. Ombudsmanica je napomenula da relevantni uključeni akteri nisu uvijek dosljedno upotrebljavali i primjenjivali niz različitih pojmova. U izvješću odbora za evaluaciju upotrijebljene su riječi kao što su "opcija", "osnovni prijedlog", "varijanta rješenja/ponuda" ili "alternativna ponuda ". U svojem prijedlogu ponude odabrani ponuditelj predložio je opcije „1.” i „2.”. Komisija je u svojim mišljenjima raspravljala o pojmovima „mogućnosti” i „inačice” te ih razlikovala od pojmova „ponude” ili „ponude”. Zatim je zaključio da je uspješni ponuditelj zapravo podnio dvije različite ponude. S druge strane, podnositelj pritužbe u biti je tvrdio da su, neovisno o tome sadržava li odabrana ponuda opciju ili varijantu, obje ponude jasno zabranjene u natječajnoj dokumentaciji.

90. S obzirom na tu raznolikost terminoloških referenci, Ombudsman je shvatio da su odabranom ponuditelju dostavljena dva alternativna tehnička rješenja (rješenje otvorenog koda i vlasničko softversko rješenje) za razvoj predmetnog internetskog portala.

91. Ombudsmanica je napomenula da je Komisija opcije definirala kao „kvalitativne (ili kvantitativne) dodatne usluge uz uslugu koja je predmet nabave”[14]. Ombudsmanica smatra da podnositelj pritužbe nije iznio uvjerljive argumente kojima bi dokazao da bi se ta definicija trebala smatrati netočnom. S obzirom na to da su dva predložena tehnička rješenja bila alternativna i nisu bila usmjerena na međusobno dopunjavanje dodavanjem kvalitativnih ili kvantitativnih dodataka, Ombudsmanica je smatrala da se nijedan od tih prijedloga ne može smatrati opcijom. Čini se da je to i stajalište Komisije, koja je navela da je uspješni ponuditelj pogrešno nazvao dva alternativna rješenja „mogućnostima”.

92. Komisija je nadalje objasnila da je varijanta „tehničko rješenje koje je predložio ponuditelj, a koje se razlikuje od posebnog opisa [...] usluge koju treba pružiti”. Priručnik Komisije o javnoj nabavi predviđa sljedeće: „Varijanta znači rješenje koje je tehnički ili ekonomski ekvivalentno modelu rješenja poznatom javnom naručitelju. Varijante se mogu odnositi na cijeli ugovor ili na određene njegove dijelove ili aspekte. Varijante se moraju dostaviti zasebno i označiti kao varijante.„Tijekom istrage Europskog ombudsmana Komisija je potvrdila da bi se jedna od predloženih alternativa (rješenje otvorenog koda) „ mogla smatrati varijantom”[15] jer nije u potpunosti u skladu sa zahtjevima utvrđenima u Prilogu 7. natječajnoj specifikaciji.

93. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je predložena alternativa zapravo bila u skladu sa zahtjevima natječaja. U tom je pogledu Komisija uputila na točku 4.5.2. tehničkih specifikacija, u kojoj se zahtijeva da „arhitektura IT sustava mora biti u skladu s onim što podupiru usluge smještaja na poslužitelju informacijskog sustava podatkovnog centra”. Stoga je prijedlog, kako bi bio prihvatljiv, morao biti u skladu sa smjernicama za smještaj podatkovnog centra, bez obzira na to temelji li se proizvod na softveru otvorenog koda.

94. Nakon uvida u spis Komisije utvrđeno je da rješenje otvorenog koda koje je predložio odabrani ponuditelj u to vrijeme nije bilo razmatrano u smjernicama za smještaj podatkovnog centra. Ombudsmanica je stoga zaključila da se Komisijino stajalište da nije u skladu s točkom 4.5.2. tehničkih specifikacija čini razumnim.

95. Podnositelj pritužbe u svojim je podnescima tvrdio da podatkovni centar prema potrebi mora instalirati i podržati sve vrste softvera. Ombudsmanica je istaknula da ništa u pregledanim dokumentima i elementima dostavljenima u okviru ove pritužbe ne potkrepljuje takvo stajalište. Naime, da je to doista tako, točka 4.5.2. tehničkih specifikacija teško bi imala smisla i ne bi je trebalo uključiti u natječajnu dokumentaciju.

96. Ombudsmanica nije pronašla elemente koji bi doveli u pitanje zaključak odbora za evaluaciju da rješenje otvorenog koda koje je predložio uspješni ponuditelj nije bilo u skladu sa smjernicama za smještaj podatkovnog centra, a time ni sa specifikacijama natječaja.

97. Uzimajući u obzir sve gore navedene elemente, Ombudsmanica je zaključila da je rješenje otvorenog koda "tehničko rješenje .... različito od specifičnog opisa usluge ... koju treba pružiti ". Slijedom toga, navedeno rješenje otvorenog koda bilo je varijanta koju je odbor za evaluaciju trebao utvrditi kao takvu.

98. Ombudsmanica je u tom kontekstu podsjetila da je u točki 18. natječajnih specifikacija navedeno sljedeće: „Ponuditelji ne smiju podnositi ponude samo za dio potrebnih usluga. Varijante nisu dopuštene.” Budući da se rješenje otvorenog koda moralo smatrati varijantom ili varijantom, Komisija ga je očito morala zanemariti. Ombudsmanica je napomenula da je to Komisija učinila u ovom predmetu.

99. Međutim, pitanje koje je još trebalo razmotriti bilo je je li Komisija u tim okolnostima mogla zadržati preostalu ponudu, odnosno vlasničko softversko rješenje koje je dostavio odabrani ponuditelj, i je li pravilno zaključila da je samo dio ponude, odnosno rješenje otvorenog koda, nedopušten, a ne cijela ponuda.

100. Ombudsmanica nije bila upoznata ni s jednim pravilom koje izričito obvezuje upravu, u situacijama kao što je ova, da zanemari cijelu ponudu zbog činjenice da je predložena varijanta, dok varijante nisu bile dopuštene u natječajnoj dokumentaciji.

101. Ombudsmanica smatra da je pristup Komisije stoga bio moguć. U natječajnoj dokumentaciji nije navedeno da se, ako se varijanta treba dostaviti zajedno s valjanom ponudom, cijela ponuda mora nužno odbiti. U točki 14.2. dokumentacije za nadmetanje utvrđena su dva uvjeta za isključenje ponuditelja tijekom postupka javne nabave. Međutim, nijednom od njih nije obuhvaćena trenutačna situacija [16]. Ombudsmanica je napomenula da je podnositelj pritužbe, kako bi osporio pristup Komisije, iznio primjer studenta koji je morao dati vrijednost pi (π ). Činilo se očitim da se taj primjer odnosio na potpuno različit predmet. Stoga je bilo teško utvrditi kako bi to moglo biti relevantno u ovom kontekstu.

102. Ombudsman također nije smatrao da je upućivanje na predmet C-421/01 Traunfellner GmbH relevantno za ovaj spor jer se u ovoj presudi razmatra slučaj u kojem su varijante dopuštene u okviru ponude, ali u kojem nisu utvrđeni minimalni tehnički zahtjevi koje varijanta mora ispuniti kako bi bila prihvaćena. Slučaj podnositelja pritužbe odnosi se na situaciju u kojoj varijante nisu bile dopuštene pa nije bilo načina da se varijanta prihvati.

103. S obzirom na prethodno navedeno, Ombudsman nije mogao zaključiti da je odbor za evaluaciju, time što je prihvatio ponudu, nakon što je zanemario njezinu varijantu, povrijedio zakonodavstvo o javnoj nabavi i načelo zakonitosti iz članka 4. ECGAB-a. Ombudsman stoga nije utvrdio nepravilnosti u postupanju u pogledu tog aspekta predmeta.

U pogledu procjene ponude podnositelja pritužbe

104. Ombudsman je kontinuirano smatrao da je na upravi koja organizira poziv na podnošenje ponuda da ocijeni ispunjavaju li podnositelji zahtjeva uvjete utvrđene u ovom pozivu. Europski ombudsman ne smije svojom ocjenom zamijeniti procjenu institucije i trebao bi samo provjeriti jesu li se poštovali relevantni postupci i je li provedena procjena zahvaćena očitom pogreškom. Ombudsmanica je napomenula da je u ovom slučaju, osim navodnih očitih pogrešaka u ocjeni, podnositelj pritužbe tvrdio da je procjena njegova prijedloga bila i „nepoštena” i „proizvoljna”. Ombudsmanica je stoga razmotrila aspekte navedene u nastavku.

105. Ombudsman je najprije podsjetio na to da je ustaljena sudska praksa da institucije i tijela Unije imaju široku marginu prosudbe u pogledu čimbenika koje treba uzeti u obzir pri donošenju odluke o dodjeli ugovora nakon poziva na dostavu ponuda.

106. Neovisno o širokoj diskrecijskoj ovlasti koja je dana relevantnoj upravi, neuspješni ponuditelj ima pravo dobiti informacije o tome zašto je njegova ponuda odbijena. To je pravo izraz obveze uprave da obrazloži svoje odluke u svakom upravnom postupku koji bi mogao negativno utjecati na pojedinca [17].

107. Člankom 100. stavkom 2. Financijske uredbe predviđeno je da „javni naručitelj obavješćuje sve natjecatelje ili ponuditelje čiji su zahtjevi ili ponude odbijeni o razlozima na temelju kojih je donesena odluka te sve ponuditelje čije su ponude prihvatljive i koji podnesu pisani zahtjev o značajkama i relativnim prednostima odabrane ponude te imenu ponuditelja kojem je dodijeljen ugovor.”

108. U ovom slučaju, nakon zahtjeva podnositelja pritužbe, Komisija je odmah obavijestila podnositelja pritužbe o onim dijelovima izvješća o evaluaciji koji su se odnosili na njegovu ponudu. Ombudsmanica smatra da su relevantni dijelovi izvješća sadržavali posebne i relevantne primjedbe o provedenoj procjeni. Na temelju tih informacija podnositelj pritužbe mogao je utvrditi koje su dijelove svojeg prijedloga ocjenjivači ocijenili pozitivno i koji su se smatrali manje zadovoljavajućima. Osim toga, institucija je podnositelja pritužbe obavijestila o značajkama i relativnim prednostima odabrane ponude te o imenu ponuditelja kojem je dodijeljen ugovor.

109. U tom je kontekstu Ombudsman smatrao da je Komisija ispunila svoju obvezu obrazlaganja i formalne zahtjeve u pogledu prava neuspješnog ponuditelja na primanje informacija utvrđene u članku 100. stavku 2. Financijske uredbe i članku 149. njezinih provedbenih pravila.

110. Međutim, Ombudsman je istaknuo da je podnositelj pritužbe osporio obrazloženje koje je iznijela Komisija. U svojem dopisu od 8. prosinca 2006. podnositelj pritužbe iznio je niz primjedbi u prilog svojem stajalištu i u biti tvrdio da je Komisijina materijalna ocjena njegove ponude bila „nepoštena”,„proizvoljna” i okarakterizirana „očitim pogreškama u ocjeni”.

111. Prilikom pokretanja ove istrage ombudsmanica je od Komisije zatražila mišljenje o pritužbi. Pritom je očekivao da će Komisija razmotriti primjedbe iz dopisa podnositelja pritužbe od 8. prosinca 2006. Te primjedbe zapravo sadržavaju posebne argumente kojima se potkrepljuje stajalište podnositelja pritužbe da je Komisijina ocjena njegove ponude bila netočna. Međutim, Komisija se u svojem mišljenju suzdržala od razmatranja tih primjedbi. Tijekom ove istrage Ombudsman je stoga izričito zatražio od Komisije da razmotri primjedbe iz dopisa podnositelja pritužbe od 8. prosinca 2006. To je učinio dva puta u svojim daljnjim istragama 2. prosinca 2008. i 31. ožujka 2010. Unatoč tim zahtjevima Komisija nije odgovorila na prethodno navedene argumente podnositelja pritužbe, ali je u biti tvrdila da prema zakonu nije bila obvezna podnositelju pritužbe pružiti objašnjenja koja nadilaze ona koja mu je već dala. U tom kontekstu Komisija se pozvala na sudsku praksu Općeg suda, a posebno na predmet T-211/07 AWWW protiv Eurofounda, u kojem je Sud presudio da javni naručitelj nije obvezan, na temelju svoje obveze obrazlaganja odluke o odbijanju ponude, započeti raspravu s podnositeljem pritužbe o osnovanosti njegove ponude u odnosu na odabranu ponudu.

112. Ombudsmanica je smatrala važnim naglasiti da nije zatražila od Komisije da razmotri primjedbe koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006. na temelju pravnih obveza koje proizlaze iz pravila o javnoj nabavi. Umjesto toga, zahtjevi Ombudsmana od 8. prosinca 2006. i 31. ožujka 2010. podneseni su na temelju pojma dobre uprave. Ombudsmanica je dosljedno zauzela stajalište da je uprava prilagođena građanima ona koja je spremna objasniti svoje stajalište. Navedeni zahtjevi Ombudsmana također su podneseni kako bi mu se omogućilo da nastavi s ocjenom pritužbe koju mu je podnositelj pritužbe podnio, u mjeri u kojoj se ta pritužba odnosila na procjenu ponude podnositelja pritužbe od strane Komisije. U odluci Komisije da ne odgovori na zahtjeve Ombudsmana ta se razmatranja nisu uzela u obzir. Stoga Komisijin pristup nije bio samo iznimno vrijedan žaljenja, već je i učinkovito spriječio Ombudsmana da dovrši navedenu procjenu. Takav pristup predstavlja Komisijino nepoštovanje njezine obveze lojalne suradnje s Ombudsmanom. U skladu s tim ombudsmanica je zaključila da je riječ o nepravilnostima u postupanju te je izradila sljedeći nacrt preporuke:

„Komisija bi trebala odgovoriti na opetovane zahtjeve Europskog ombudsmana da se odgovori na argumente podnositelja pritužbe, kako je navedeno u njegovu dopisu od 8. prosinca 2006., da je sporna procjena iskrivljena nepoštenošću, proizvoljnošću i očitim pogreškama u ocjeni. Odgovor Komisije trebao bi biti takav da omogući Ombudsmanu da dovrši svoju procjenu relevantnih navoda i tvrdnji koje je iznio podnositelj pritužbe.”

B. Što se tiče zahtjeva za naknadu štete

113. Komisija nije dostavila nikakve posebne primjedbe o zahtjevu podnositelja pritužbe za naknadu štete. Međutim, zanijekao je da je počinio nepravilnosti u okviru predmetnog postupka javne nabave. Stoga je Ombudsman u svojim daljnjim istragama zatražio od Komisije da se očituje i o zahtjevu za naknadu štete.

114. Komisija je u odgovoru ponovila da je u potpunosti poštovala pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavi i pristupu svim relevantnim informacijama. Stoga je institucija smatrala da ne postoji osnova za naknadu jer nije došlo do kršenja primjenjivog prava.

115. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima zadržao svoju tvrdnju i smatrao da bi mu Komisija trebala platiti naknadu štete jer bi, da je Komisija pravilno riješila to pitanje, on bio uspješni ponuditelj u tom postupku javne nabave.

116. Podnositelj pritužbe dodao je da se suočava sa sustavnim planom da ga se isključi iz svih ugovora Komisije i da je bio prisiljen osloniti se na Ombudsmana i Opći sud kako bi obranio svoja prava. Međutim, postupak je bio dug, bolan, dugotrajan i zahtjevan te vrlo skup za podnositelja pritužbe. Komisija je zasad bila osuđena samo na plaćanje pravnih troškova podnositelja pritužbe. U tim je okolnostima jedino rješenje za podnositelja pritužbe bilo da mu se isplati naknada za štetu koju je pretrpio u prošlosti i koju će pretrpjeti u budućnosti. Podnositelj pritužbe očekivao je da bi Komisija stoga trebala priznati da je pogriješila i odmah započeti raspravu o mjerama za njezinu odgovarajuću naknadu.

Procjena Europskog ombudsmana

117. Ombudsmanica nije utvrdila nepravilnosti u postupanju Komisije jer je prihvatila valjani prijedlog odabranog ponuditelja [18]. Ombudsmanica je stoga zaključila da zahtjev podnositelja pritužbe za naknadu štete mora propasti ako se temelji na tom aspektu pritužbe.

118. Kako je prethodno navedeno, zbog toga što Komisija nije odgovorila na argumente podnositelja pritužbe koji se odnose na procjenu njegove ponude, Ombudsman u trenutku izrade nacrta preporuke nije mogao utvrditi je li Komisija počinila nepravilnosti u postupanju u pogledu procjene. Slijedom toga, Ombudsman je istaknuo da također nije mogao odlučiti ima li podnositelj pritužbe pravo zahtijevati bilo kakvu naknadu štete u tom kontekstu.

C. Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu nakon njegova nacrta preporuke

Primjedbe Komisije nakon nacrta preporuke Europskog ombudsmana

119. U svojem detaljnom mišljenju o nacrtu preporuke Ombudsmana Komisija je kao opću napomenu istaknula da su se primjedbe koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006. temeljile na nepotpunim citatima. Konkretnija objašnjenja Komisije mogu se sažeti kako slijedi.

U pogledu kriterija (a)[19]

120. Komisija je napomenula da je odbor za evaluaciju smatrao sljedeće: „...u pogledu zadaća i rezultata koje treba postići, informatička komponenta [nije bila] dobro povezana sa stručnim znanjem u području integracije. Kad je riječ o dijelu koji se odnosi na informacijsku tehnologiju, ponuda je općenito bila nejasna, neprecizna, nedovoljno specifična i nedostajali su joj važni aspekti kao što je analiza rizika. Komisija je primijetila da je podnositelj pritužbe u svojim primjedbama izostavio prvi dio prethodno navedene rečenice. Međutim, taj je dio bio važan u odnosu na „zadaće i rezultate koje treba postići”. U svojoj evaluaciji odbor za evaluaciju istaknuo je i pozitivne točke prijedloga podnositelja pritužbe, kao što je izjava da „ponuditelj [ima] jasnu sliku konteksta”.

121. Komisija je objasnila da je podnositelj pritužbe trebao bolje i preciznije dokazati svoje razumijevanje načina na koji su dvije glavne sastavnice poziva na podnošenje ponuda – IT i stručno znanje o integraciji – međusobno povezane. To je bila ključna značajka poziva na podnošenje ponuda jer nije riječ samo o natječaju za IT ili natječaju za analizu politika integracije migranata, nego o njihovoj kombinaciji. Komisija je dodala da je podnositelj pritužbe trebao bolje objasniti kako bi informatički sustav (internetska stranica) i njegove funkcionalnosti mogli ispuniti ciljeve i izazove ugovora/projekta. Da je to učinio, njegova bi ponuda bila točnija i konkretnija.

122. U svojem dopisu od 8. prosinca 2006. podnositelj pritužbe nije spomenuo da je odbor za evaluaciju dao još jedan primjer istog nedostatka u prijedlogu podnositelja pritužbe, odnosno da „način na koji će se ponuditelj baviti jezičnim, prevoditeljskim i međunarodnim pitanjima nije bio dobro opisan (i bio je jedan od rizika projekta i ključnih čimbenika uspjeha)”. Kako je navedeno u izvješću o evaluaciji, 7. poglavlje ponude podnositelja pritužbe naslovljeno „Kritični čimbenici uspjeha i rizici” zapravo nije uključivalo analizu rizika jer je bilo usmjereno samo na čimbenike uspjeha.

U pogledu kriterija (b)[20]

123. Kad je riječ o primjedbi odbora za evaluaciju da „metoda [bila] više istraživačke prirode i [nije] jamčila potpuni uspjeh u smislu povezanosti s praktičnim iskustvima potrebnima za razvoj internetske stranice, a posebno s alatom za prikupljanje podataka za dobre prakse”, Komisija je istaknula da podnositelj pritužbe ponovno nije citirao cjeloviti tekst izvješća. Potonji je glasio kako slijedi: „Budući da su metode rada […] razvijene na dobar način, [bio] previše usmjeren na statične informacije, tj. metoda [bio] više istraživačke prirode […]”.

124. Komisija je objasnila da odbor za evaluaciju nije tvrdio da podnositelj pritužbe nije dostavio elemente metodologije za prikupljanje primjera dobre prakse. Umjesto toga, napomenula je da je naglasak uglavnom stavljen na „statičke” informacije, dok je „nestatički” aspekt ograničen na dobre prakse [21]. Kako bi izgradio i održavao ažuriranu internetsku stranicu, podnositelj pritužbe trebao je bolje razraditi „nestatički” aspekt u opisu svoje metodologije u dijelu 3. svoje ponude.

125. Komisija je zatim uputila na sljedeće primjedbe odbora za evaluaciju:

„Kada je riječ o dijelu koji se odnosi na IT, ponuditelju općenito nedostaju jasnoća, sažetost, struktura i dosljednost.”

„Kad je riječ o upravljanju IS-om, predlaže [d] dvije metodologije: RUP [Rational Unified Process] i njegova domaća metodologija razvoja weba. Ponuda [nije] pokazala dokaze o jasnoj, učinkovitoj i izvedivoj integraciji tih dviju metodologija.”

„Nije predložila rezanje različitih faza u iteracije, što se očekuje od stručnjaka za RUP. Popis artefakata RUP-a (koji nisu bili potrebni rezultati) koji bi se proizveli tijekom svake iteracije [nije bio] opisan. Čak ni sam izvorni kod nije opisan kao izlazni artefakt cijelog procesa.”

126. Komisija je ponovila da je odbor za evaluaciju smatrao da ponuda podnositelja pritužbe nije dovoljno jasna, sažeta, strukturirana i dosljedna. Nedostatak sažetosti objašnjen je duljinom ponude podnositelja pritužbe (više od 200 stranica), dok su druge ponude bile znatno kraće.

127. Kad je riječ o jasnoći, strukturi i dosljednosti, odbor za evaluaciju napomenuo je da je opis RUP-a (Rational Unified Process) u odjeljku 2.1. površan i nije dobro strukturiran. Sadržavao je četiri odjeljka: započeo je pregledom; nastavili s temeljnim procesima razvoja softvera; a zatim je prebačen na upravljanje zahtjevima i dokumentaciju. Ti su odjeljci imali različito područje primjene i različitu razinu važnosti. Nadalje, nije bilo jasno kako je u odjeljku 2.3. ponude podnositelja pritužbe, koji se odnosi na grafički dizajn korisničkog sučelja, detaljno opisan RUP. Komisija je pretpostavila da je podnositelj pritužbe umjesto toga uputio na odjeljak 2.2. ponude u kojem je naveden opis domaće metodologije. U tom je slučaju primjedba odbora za evaluaciju o nepostojanju dokaza o jasnoj, učinkovitoj i izvedivoj integraciji tih dviju metodologija i dalje bila valjana. Komisija je uputila na stranicu 24. ponude podnositelja pritužbe, na kojoj je podnositelj pritužbe naveo da je ta domaća metodologija „… integrirana u metodologiju za zaštitu od stražnjeg podlijetanja opisanu u prvom odjeljku ovog poglavlja”. Međutim, u tekstu koji je uslijedio nije bilo mapiranja između faze, aktivnosti, artefakata i uloga RUP-a i metodologije podnositelja pritužbe, čime bi se moglo objasniti kako se ostvarila integracija RUP-a i domaće tehnologije podnositelja pritužbe.

128. Stoga je Komisija smatrala da opći pristup ponude podnositelja pritužbe nije dovoljno jasan i da se temelji isključivo na potrebi da se slijedi preporuka Komisije o upotrebi RUP-a. To je rezultiralo jasnim teorijskim opisom načela RUP-a, koji je stalno bio odvojen od domaće metodologije. Primjedba podnositelja pritužbe da smo „već dugi niz godina koristili tu metodu u dogovoru s Komisijom kako bismo razvili točno istu vrstu projekata” nije bila relevantna za posebni natječajni postupak; očito je riječ o subjektivnoj izjavi koja se ne može smatrati argumentom u prilog svojoj ponudi. Međutim, treba istaknuti da se ocjenom odbora za evaluaciju nije osporila učinkovitost domaće metodologije, već su istaknute dvosmislenost i nejasnoća ukupnog predloženog rješenja.

129. Nadalje, Komisija je navela da je raščlamba faza RUP-a na iteracije u suštini metodologije RUP-a. Svaka iteracija trebala bi uključivati razvojne aktivnosti koje vode do puštanja proizvoda u promet i povezane artefakte. Predstavljajući popis rezultata u različitim verzijama nacrta kako je opisano u odjeljku 3.1. ponude, podnositelj pritužbe nije dostavio stvarne dokaze o tome da je slijedio zatraženi iterativni pristup. Nadalje, u odjeljku 2.2. ponude podnositelja pritužbe navedeno je da u domaćoj metodologiji nisu sve od osam predloženih faza iterativne prirode jer je na stranici 25. jasno navedeno da se samo „[…] prve četiri faze često preispituju u iterativnom načinu […]”.

130. Primjedba odbora za evaluaciju da „[…] sam kod [nije bio] opisan kao izlazni artefakt cijelog procesa” temeljila se na „zapažanju da sustav „izgrađuje”, kao provjerljivi podskup funkcija sustava runtime koje su same po sebi projektni artefakti, [nisu] uključene u katalog projektnih rezultata iz odjeljka 3.1.” Primjedba se stoga uopće nije odnosila na percepciju podnositelja pritužbe u pogledu postupaka i tehnika pisanja kodova. U tom pogledu, argument podnositelja pritužbe da je došlo do očite pogreške u ocjeni nije osnovan.

131. Što se tiče komentara odbora za evaluaciju da je „RUP [bio] doista jasan u pogledu terminologije koja će se koristiti: upravljanje zahtjevima dionika [bila] ključna aktivnost faze razrade koja ovdje [nije bila] jasno izolirana i utvrđena. Očekivao se preliminarni popis dionika”, Komisija je primijetila da su jasnoća i potpuno razumijevanje ponude ključni aspekti procjene koji su se pravedno primjenjivali na sve ponuditelje. Ako ponuditelj nije sustavno primjenjivao terminologiju, odbor za evaluaciju to je morao navesti u svojoj evaluaciji.

132. Odbor za evaluaciju istaknuo je da je podnositelj pritužbe u svojoj ponudi pomiješao različite pojmove i upotrijebio dvosmislenu terminologiju. Stoga je u odjeljku 2.1. ponude pojam „proces” zamijenjen pojmom RUP „disciplina”. Osim toga, u odjeljku 2.1.2.2. upućuje se na dokument „Specifikaciju korisničkih zahtjeva” koji nije RUP, a u kasnijoj fazi u odjeljku 2.1.3. ponude podnositelja pritužbe upućuje se na isti ili drugi dokument pod nazivom „Specifikaciju softverskih zahtjeva”. To nije bilo u skladu s artefaktima proizvedenima nakon RUP-a i pokazalo je da podnositelj pritužbe nije dokazao traženu kvalitetu u opisu predloženog pristupa.

133. Komisija je dodala da su „upravljanje zahtjevima” i „disciplina zahtjeva” opisani u pododjeljku 2.1.2.2. prijedloga podnositelja pritužbe i ponovno u odjeljku 2.1.3., zbog čega je nejasno zašto su za rješavanje istog pitanja potrebna dva različita odjeljka. Nadalje, suprotno tvrdnji podnositelja pritužbe, „disciplina zahtjeva u području zaštite od stražnjeg podlijetanja”, koja se trebala provesti posebnim skupom koraka, odnosno (a) „analiza problema”; (b) „razumjeti potrebe dionika”; (c) "definirati sustav"; (d) „upravlja područjem primjene sustava”; (e) "precizirati definiciju sustava"; i (f) „upravljati promjenjivim zahtjevima”, nije opisano u odjeljku 2.1.3. njegove ponude.

134. Kad je riječ o primjedbi odbora za evaluaciju da „ponuditelj [nije] predložio okvirnu tehnologiju za arhitekturu poduzeća, kao što je CEAF [„Komisijin okvir za informacijsku arhitekturu poduzeća”, koji je razvila Komisija, i koji je očito dio zahtjeva”, Komisija je istaknula da nije na odboru za evaluaciju da traži informacije koje nisu jasno uključene u ponudu podnositelja pritužbe te da donosi zaključke o mogućoj usklađenosti ponude podnositelja pritužbe sa standardima Komisije.

135. Činjenica da je platforma pod nazivom MERMIG predviđena kao osnova za razvoj ne bi se trebala smatrati elementom koji donosi jasnu dodanu vrijednost projektu. Odluka o konačnoj IT platformi na kojoj se predmetni sustav - i svaki IT sustav - morao izgraditi mogla se donijeti tek nakon temeljitog prolaska kroz faze metodologije razvoja IT-a i nakon dobivanja odobrenja uključenih dionika. Nije mogla biti riječ o odluci donesenoj na temelju uvjeravanja ponuditelja da je jedan od njegovih proizvoda izvrstan.

136. Komisija je zaključila da je odbor za evaluaciju na dosljedan način jasno i u potpunosti razmotrio kriterij (b). Ponovio je da je odbor za evaluaciju postupao prema svim ponuditeljima na pravedan i objektivan način. Naime, primjedbe povezane s nepredlaganjem metode RUP [22] i CEAF [23] upućene su i drugom ponuditelju. Kad je riječ o Komisiji, odbor za evaluaciju u potpunosti je obrazložio ocjenu koja je dodijeljena ponudi podnositelja pritužbe za kriterij (b).

U pogledu kriterija (c)[24]

137. Kad je riječ o tom kriteriju, podnositelj pritužbe napomenuo je da je „odbor za evaluaciju tom kriteriju dao samo 18,5 bodova, samo pola boda iznad praga”. Komisija nije razumjela značenje napomene „[…] samo pola boda iznad praga […]”. Podnositelj pritužbe bio je uspješan u tom kriteriju, ali nije postigao višu ocjenu zbog razloga opisanih u izvješću o evaluaciji.

138. Komisija je istaknula da je sljedeća primjedba odbora za evaluaciju („međutim, čini se da se ponuda previše oslanja na ulazne podatke Komisije”) iznesena nakon što je dostavljen opis pozitivnih aspekata ponude podnositelja pritužbe. Uputila je na ovisnosti navedene u ponudi podnositelja pritužbe, na primjer u poglavlju 7. (stranica 50. ponude), u kojem se ponuditelj osvrnuo na odjeljak „vijesti” („takve bi vijesti tada, primjerice, morale dostaviti nacionalne kontaktne točke za integraciju”) ili, na stranici 55., u odjeljku o obveznom pružanju informacija.

139. Komisija je u tom pogledu napomenula da je odbor za evaluaciju već pojasnio da je upravljanje projektom "[…] (trebalo biti uključeno u odjeljak o metodologiji),"tj. da je poseban odjeljak trebao biti bolje smješten u odjeljak o metodologiji u kojem se opisuje disciplina upravljanja projektom". To je još jedan primjer nedostatnog razumijevanja metodologije za zaštitu od stražnjeg podlijetanja od strane ponuditelja.

140. Kad je riječ o primjedbi odbora za evaluaciju da u dijelu koji se odnosi na IT nije bilo „detaljne raščlambe raspodjele resursa i radnog paketa”, Komisija je pojasnila da bi program rada visoke kvalitete trebao uključivati raščlambu profila po zadatku. Stoga je podnositelj pritužbe trebao dostaviti strukturu za raščlambu rada kao dokaz svoje sposobnosti za planiranje i planiranje projektnih aktivnosti s dostupnim resursima.

141. Zaključno, Komisija je navela da je, nakon nacrta preporuke Ombudsmana, odgovorila na argumente podnositelja pritužbe. Komisija je tvrdila da postupak koji se primjenjuje na ovaj poziv na podnošenje ponuda nije zahvaćen nepoštenošću, proizvoljnošću i očitim pogreškama u ocjeni. Naglasila je da je detaljno i povrh pravnih zahtjeva objasnila primjedbe koje je odbor za evaluaciju iznio za ovu ponudu. Institucija je dodala da je također dokazala da su primjedbe odbora za evaluaciju u potpunosti opravdane.

Primjedbe podnositelja pritužbe na dodatne informacije koje je dostavila Komisija

142. U svojim očitovanjima o detaljnom mišljenju Komisije podnositelj pritužbe najprije je primijetio da je Komisija navedena objašnjenja dostavila tek u ljeto 2012., odnosno šest godina nakon zatvaranja spornog poziva na podnošenje ponuda. Čak i ako bi se prihvatilo da bi te primjedbe mogle omogućiti Komisiji da ispuni svoje obveze, quod non, one su izdane prekasno kako bi se podnositelju pritužbe omogućilo da ostvari svoja prava na žalbu pred Općim sudom i prekasno da zatraži financijsku naknadu (ako bi na njih imao pravo). Prema mišljenju podnositelja pritužbe, ta situacija, koja nije bila slučajna, već sustavna, bila je dokaz nepravilnosti u postupanju.

143. Kad je riječ o sadržaju odgovora Komisije, podnositelj pritužbe smatrao je da institucija ponovno nije odgovorila na njegov zahtjev, koji je trebalo objasniti na jasan i točan način u skladu s odredbama Financijske uredbe i provedbenih pravila. Točnije, podnositelj pritužbe očekivao je da će biti obaviješten o tome zašto i na koji način njegova ponuda navodno nije ispunila zahtjeve iz natječajnih specifikacija poziva na podnošenje ponuda te o tome što je uspješni ponuditelj ponudio, više ili bolje.

144. Podnositelj pritužbe ostao je pri svojem stajalištu da je Komisija nastavila upotrebljavati nejasne i neutemeljene izraze, kao što su „nije dobro opisano” ili „trebalo je bolje i preciznije dokazati svoje razumijevanje” ili „bolje objasniti načine”, u kojima nije objašnjeno zašto je odabrani ponuditelj dao bolju ponudu.

145. Isto vrijedi i za druge primjedbe Komisije, kao što je da je ponuda podnositelja pritužbe „trebala biti bolje razrađena”; „nedostaje jasnoće, sažetosti, strukture i dosljednosti”; i „bio je površan i nije bio dobro strukturiran”. Prema podnositelju pritužbe, Komisija je upotrijebila takve nejasne argumente kako bi "opravdala dodijeljenu ocjenu". Međutim, takve primjedbe nisu bile u skladu s obvezom javnog naručitelja da obrazloži svoju odluku. Nadalje, djelujući u skladu s načelima dobre uprave, javni naručitelj ne bi trebao temeljiti svoje odluke na takvim argumentima, a zatim dodjeljivati ugovore i trošiti sredstva EU-a u iznosu od milijuna EUR.

146. Nadalje, podnositelj pritužbe smatrao je da je tijekom ocjenjivanja ponuda Komisija naknadno dodala novi kriterij za ocjenjivanje koji prethodno nije bio poznat ponuditeljima. Točnije, podnositelj pritužbe uputio je na kriterij (b) i napomenuo da su ocjenjivači tvrdili da metodologija koju je predložio podnositelj pritužbe nije jasno mapirana s RUP-om. Međutim, podnositelj pritužbe predložio je istu metodologiju koju je upotrijebio u svim projektima koje je dostavio Komisiji i koji su se temeljili na stopi preostale pogreške. Nadalje, takva je metodologija bila u potpunosti u skladu s vlastitim zahtjevima i praksama Komisije. Podnositelj pritužbe dodao je da su, u skladu s natječajnim specifikacijama, ponuditelji pozvani da predstave svoje metodologije.  Trebali bi biti procijenjeni prema onome što su ponudili. Od njih se nije tražilo da „pruže bilo kakvo mapiranje s bilo kojom drugom metodologijom”. Stoga se podnesene ponude nisu mogle ocijeniti na temelju postupka mapiranja.

147. Podnositelj pritužbe naveo je da se isto može reći i za primjedbe Komisije u pogledu kriterija (c). Komisija je tvrdila da je element upravljanja projektom trebao biti uvršten u drugi odjeljak natječaja te je podnositelju pritužbe smanjila rejting, ne zbog onoga što je ponudio, nego zbog toga što je u natječaju iznio svoju ponudu. To je bilo nešto što se nije odrazilo u natječajnim specifikacijama ili bilo kojem drugom apstraktnom razlogu kojeg bi se logični ponuditelj eventualno trebao pridržavati. Isto bi vrijedilo i za detaljnu raščlambu dodjele sredstava, koja također nije zatražena u natječajnim specifikacijama. Podnositelj pritužbe napomenuo je da ta razina detaljnosti nije ni postojala u projektima s fiksnim cijenama, kao što je predmetni.

148. Podnositelj pritužbe smatra da su ocjenjivači komentirali svaki kriterij, ali se nisu usredotočili na opis samog kriterija, čime su promijenili njegovo značenje novim i nepoznatim elementima.

149. Podnositelj pritužbe nije se složio s primjedbom Komisije da nije ponudio CEAF. Tvrdila je da je ta primjedba potpuno neutemeljena jer je u njezinoj ponudi bio CEAF. Podnositelj pritužbe napomenuo je da je Komisija istodobno pohvalila ponuditelja koji je ponudio vlastitu „okvirnu metodologiju za arhitekturu domaćih poduzeća”, što očito nije CEAF.

150. S obzirom na prethodno navedeno, podnositelj pritužbe smatrao je da Komisija nije poštovala svoje obveze i da je primjenjivala prakse usmjerene na snižavanje razreda određenih ponuda i promicanje drugih primjenom kriterija koji nemaju nikakve veze s natječajnim specifikacijama. Takve su prakse diskreditirale cijeli postupak evaluacije. Čini se da to ponašanje nije u skladu s etičkim kodeksom i dobrom upravom koje bi trebale slijediti ugledne institucije EU-a, kao što je Komisija.

151. Podnositelj pritužbe stoga je zatražio od Ombudsmana da pozove Komisiju da se suzdrži od takvih praksi, da izradi jasne natječajne specifikacije i da se suzdrži od uvođenja novih kriterija a posteriori. Tvrdio je da bi Komisija uvijek trebala navesti konkretne razloge, uspoređujući svaku ponudu s odabranom ponudom i pokazujući što je uspješni ponuditelj ponudio, a što je „više” ili „bolje”. Što je najvažnije, Komisiju bi trebalo pozvati da predstavi jasnu vezu između dodijeljenog razreda i kriterija na koje se oslanja.

D. Procjena Europskog ombudsmana nakon njegova nacrta preporuke

152. Ombudsman je u svojem nacrtu preporuke objasnio da od Komisije nije zatražio da razmotri primjedbe koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006. na temelju pravnih obveza koje proizlaze iz pravila o javnoj nabavi. Umjesto toga, zahtjev Ombudsmana podnesen je na temelju pojma dobre uprave i shvaćanja da je administracija prilagođena građanima ona koja je spremna objasniti svoje stajalište bez nepotrebne odgode [25]. U tom je kontekstu Ombudsman ponovno zatražio od Komisije da na odgovarajući način razmotri argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006.

153. Nakon pažljive analize dodatnih informacija koje su dostavile stranke, ombudsmanica smatra da se Komisija u svojim najnovijim podnescima osvrnula na argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006. i dovoljno detaljno pojasnila primjedbe odbora za evaluaciju u pogledu ponude podnositelja pritužbe. Ombudsmanica se ne slaže s podnositeljem pritužbe da su daljnja objašnjenja koja je iznijela Komisija bila nejasna ili neutemeljena. Komisija je objasnila poseban kontekst na koji su se odnosile primjedbe odbora za evaluaciju i navela konkretne primjere kako bi podnositelju pritužbe omogućila da razumije relevantne zaključke [26]. Činjenica da podnositelj pritužbe još uvijek nije bio zadovoljan razlozima koje je iznijela Komisija ne znači da su objašnjenja koja je dala Komisija bila neodgovarajuća ili očito pogrešna.

154. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija a posteriori dodala novi kriterij za evaluaciju, koji nije posebno utvrđen u natječajnim specifikacijama. Ombudsman u tom pogledu podsjeća da Komisija ima široku marginu prosudbe u pogledu čimbenika koje treba uzeti u obzir pri donošenju odluke o dodjeli ugovora nakon poziva na dostavu ponuda [27]. U izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti odbor za evaluaciju stoga je imao pravo odrediti detaljne kriterije ili tablicu za evaluaciju na temelju kojih će ocijeniti sve prijedloge. U prilog svojem stajalištu podnositelj pritužbe nije se složio sa zaključkom da metodologija koju je predložio nije jasno mapirana s RUP-om jer je predložio istu metodologiju u svim prethodnim projektima koje je dostavio Komisiji. Međutim, kako je Komisija objasnila, činjenica da je podnositelj pritužbe u prošlosti predložio istu metodologiju nije bila relevantna za evaluaciju ovog natječaja jer, prema mišljenju Komisije, opći pristup ponude podnositelja pritužbe nije bio dovoljno jasan jer je to bio samo teoretski opis načela zaštite od stražnjeg podlijetanja. Ombudsmanica to objašnjenje smatra razumnim.

155. Podnositelj pritužbe nadalje je tvrdio da mu nije trebalo dati manje bodova samo zato što su određene informacije unesene u druge dijelove njegove ponude. Komisija je u svojim primjedbama objasnila da je odbor za evaluaciju smatrao da bi dio o upravljanju projektima bio bolje smješten u odjeljak o metodologiji u kojem se opisuje disciplina upravljanja projektima. Komisija je u tom pogledu istaknula da je to još jedan primjer u kojem podnositelj pritužbe nije dokazao dostatno razumijevanje metodologije za zaštitu od stražnjeg podlijetanja [28]. U tom pogledu Ombudsmanica napominje da se čini da bodovi koje je Komisija dodijelila u tom kontekstu nisu bili određeni činjenicom da je podnositelj pritužbe stavio određene informacije u odjeljak koji Komisija nije smatrala prikladnijim, već nedovoljnim razumijevanjem podnositelja pritužbe o metodologiji za zaštitu od stražnjeg podlijetanja općenito. Ombudsmanica smatra da podnositelj pritužbe nije mogao dovesti u pitanje to stajalište.

156. U svakom slučaju, dovoljno je reći da podnositelj pritužbe nije podnio nijedan dokaz koji bi pokazao da su kriteriji upotrijebljeni za evaluaciju njegova prijedloga nepošteni, nerazumni ili diskriminirajući te da se na bilo koji način razlikuju od kriterija upotrijebljenih za evaluaciju drugih prijedloga.

157. Podnositelj pritužbe naposljetku je želio znati što je uspješni ponuditelj ponudio, a što je više ili bolje u usporedbi s vlastitom ponudom. Ombudsman podsjeća da je Komisija 5. prosinca 2006. obavijestila podnositelja pritužbe o imenu uspješnog ponuditelja, ocjenama dodijeljenima podnositelju pritužbe i pobjedničkoj ponudi u pogledu svakog od triju kriterija te ukupnom trošku usluga koje nudi uspješni ponuditelj. Komisija je u tom dopisu sažela da se ponuda uspješnog ponuditelja smatra „jasnom, usmjerenom i dobro strukturiranom”. Dodala je da se oba dijela o IT-u i integraciji smatraju „sveobuhvatnima i međusobno povezanima” te da je ponuda podnositelja pritužbe „otkrila znatne nedostatke u pogledu kvalitete i jasnoće pristupa i metodologije u odnosu na dio o IT-u”.

158. Nadalje, valja dodati da mu je, nakon zahtjeva podnositelja pritužbe da primi primjerak izvješća o evaluaciji, Komisija odmah dostavila to izvješće [29] koje je sadržavalo zaključke procjene provedene u pogledu ponuda podnositelja pritužbe i uspješnog ponuditelja. S obzirom na to da je Komisija podnositelju pritužbe dostavila sve prethodno navedene elemente, Ombudsman zaključuje da je Komisija podnositelju pritužbe doista dala dovoljno informacija o ponudi uspješnog ponuditelja [30] i relevantnom rangiranju.

159. S obzirom na navedeno Ombudsman smatra da je Komisija prihvatila njegov nacrt preporuke i poduzela zadovoljavajuće korake za njezinu provedbu.

160. Budući da Ombudsman ne smatra da je procjena ponude podnositelja pritužbe bila nepoštena, proizvoljna ili zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni, zahtjev podnositelja pritužbe za naknadu štete u tom pogledu mora stoga propasti [31].

161. S obzirom na prethodno navedene zaključke (vidjeti odlomke 103., 159. i 160.), Ombudsman ne smatra da je došlo do nepravilnosti u postupanju Komisije.

E. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Komisija je prihvatila nacrt preporuke Europskog ombudsmana i poduzela je zadovoljavajuće korake za njezinu provedbu. Ombudsmanica u ovom predmetu ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 13. prosinca 2012.

---

[1] Referentni broj: JLB/B4/2006/02.

[2] Točka 18. natječajnih specifikacija.

[3] Članak 4. (Zakonitost) ECGAB-a glasi: „Dužnosnik djeluje u skladu sa zakonom i primjenjuje pravila i postupke utvrđene zakonodavstvom Zajednice. Dužnosnik posebno vodi računa o tome da odluke koje utječu na prava ili interese pojedinaca imaju pravnu osnovu i da je njihov sadržaj u skladu sa zakonom.

[4] Članak 17. ECGAB-a (Razumni rok za donošenje odluka) glasi kako slijedi: „Dužnosnik osigurava da se odluka o svakom zahtjevu ili pritužbi upućenoj instituciji donese u razumnom roku, bez odgode, a u svakom slučaju najkasnije dva mjeseca od datuma primitka. (...)„

[5] Dopisi Ombudsmana podnositelju pritužbe od 30. lipnja 2011. i 27. listopada 2011.

[6] Točka 4.5.2. natječajnih specifikacija naslovljena je „Usklađenost s IT politikom Europske komisije”.

[7] Predmet C-421/01 Traunfellner GmbH [2003.] ECR I-11941.

[8] Članak II.1.9. obavijesti o nadmetanju glasi kako slijedi: Varijante će biti prihvaćene: Ne.

[9] Članak II.2.2. obavijesti o nadmetanju glasi kako slijedi: „Mogućnosti: Ne".

[10] Uredba Vijeća br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica, SL 2002., L 248, str. 1.

[11] Direktiva 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, SL 2004., L 134, str. 114.

[12] Rational Unified Process (RUP) (Racionalni jedinstveni proces).

[13] Komisija se pozvala na predmet T-50/05 Evropaïki Dynamiki protiv Komisije , [2010.] ECR II-1071 i predmet T-211/07 AWW protiv Eurofounda , [2008.] ECR II-106.

[14] Vidjeti točku 51. ove presude.

[15] Vidjeti točku 38. ove presude.

[16] Odredba natječajne specifikacije (točka 14.2.) koja se odnosi na isključenja tijekom postupka nabave glasi kako slijedi:

„Ugovori se neće dodijeliti ponuditeljima koji tijekom postupka nabave: (a) su u sukobu interesa; (b) krivi su za lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju informacija koje zahtijeva javni naručitelj kao uvjet za sudjelovanje u postupku nabave ili nisu dostavili te informacije”.

[17] Članak 41. Povelje EU-a o temeljnim pravima i članak 18. ECGAB-a.

[18] Vidjeti točku 103. ove presude.

[19] Kriterij (a): „Razumijevanje konteksta, ciljeva, izazova te problema i potreba, kao i zadaća koje treba pripremiti i rezultata koje treba ostvariti – 20 bodova (najmanje 12 bodova)”.

[20] Kriterij (b): „Kvaliteta i jasnoća pristupa, metodologije i metoda rada predloženih za taj zadatak, uključujući tehnike prikupljanja, analize i obrade informacija. Kreativnost će se također uzeti u obzir - 50 bodova (najmanje 30 bodova)".

[21] Komisija je uputila na stranicu 6. ponude podnositelja pritužbe.

[22] Vidjeti točku 127. ove presude.

[23] Vidjeti točku 134. ove presude.

[24] Kriterij (c): „Kvaliteta i usklađenost programa rada i vremenskog rasporeda, uključujući usklađenost sa zadaćama, ključnim etapama i rezultatima te organizaciju, upravljanje i metode rada projektnog tima i raspodjelu odgovornosti pojedinačnim članovima – 30 bodova (najmanje 18 bodova)”.

[25] Vidjeti točku 112. ove presude.

[26] Vidjeti točke 120. do 140. ove presude.

[27] Vidjeti točku 105. ove presude.

[28] Vidjeti točku 139. ove presude.

[29] Vidjeti točke 8. i 9. ove presude.

[30] Vidjeti također točke 108. do 109. ove presude.

[31] Vidjeti također točke 153. - 154.