Izrađeno u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana [1]

Okolnosti pritužbe

1. Ovaj prigovor odnosi se na sporni natječajni postupak. Podnositelj pritužbe, društvo koje posluje u području IT-a, nije se složio s ocjenom svoje ponude i tvrdio je da je odbor za evaluaciju pogrešno prihvatio ponudu s varijantama, dok varijante nisu bile dopuštene u okviru poziva na podnošenje ponuda.

2. Dana 19. kolovoza 2006. tadašnja Glavna uprava Europske komisije (GU) „Pravosuđe, sloboda i sigurnost” („GU za pravosuđe”) objavila je poziv na podnošenje ponuda za izradu „internetske stranice o integraciji”[2]. Podnositelj pritužbe podnio je svoju ponudu 27. rujna 2006.

3. Komisija je 23. studenoga 2006. ugovor dodijelila drugom društvu. Istog je dana svim ponuditeljima poslala dopise u kojima ih je obavijestila o ishodu evaluacije. Odbor za evaluaciju zaključio je da ponuda podnositelja pritužbe nije ispunila kvalitativne kriterije za dodjelu. Dobio je 53,5 bodova, dok je prag bio 60 bodova, a najbolja ponuda dobila je 83,5 bodova.

4. Podnositelj pritužbe podnio je 29. studenoga 2006. žalbu protiv odluke o dodjeli te je zatražio presliku izvješća o ocjeni, kao i informacije o imenu uspješnog ponuditelja, njegovih partnera i podizvođača, ocjenama dodijeljenima njegovoj ponudi i odabranoj ponudi te financijskoj ponudi uspješnog ponuditelja.

5. Dopisima od 5. i 13. prosinca 2006. Komisija je dostavila tražene informacije. Međutim, kad je riječ o izvješću o evaluaciji, objavilo je samo one dijelove koji su se odnosili na evaluaciju ponude podnositelja pritužbe.

6. Podnositelj pritužbe poslao je 8. prosinca 2006. Komisiji detaljnu analizu svake primjedbe odbora za evaluaciju koja se odnosi na njegovu ponudu, osobito u pogledu kvalitativnih kriterija. U biti je tvrdio da je ocjena njegove ponude bila netočna. Podnositelj pritužbe stoga je od institucije zatražio da ne nastavi s dodjelom ugovora i da umjesto toga preispita svoju ponudu.

7. Komisija je 14. prosinca 2006. potpisala predmetni ugovor o uslugama s ponuditeljem kojeg je odabrala. Smatrao je da je evaluacija kriterija za dodjelu provedena za sve ponuditelje na nediskriminirajući način i da je u potpunosti u skladu s dokumentacijom za nadmetanje. Utvrdila je i da je već navela dostatne razloge za odbijanje ponude podnositelja pritužbe.

8. Nekoliko mjeseci kasnije, 4. lipnja 2007., podnositelj pritužbe poslao je Komisiji dodatni dopis u kojem je naveo da, unatoč brojnim dopisima razmijenjenima u vezi s navedenim natječajnim postupkom, Komisija još nije navela dostatne razloge za odbijanje svoje ponude. Podnositelj pritužbe dodao je da Komisija nije na odgovarajući način odgovorila na argumente iznesene u njezinu dopisu od 8. prosinca 2006. Podnositelj pritužbe naposljetku je zatražio da mu se dostavi primjerak cjelovitog izvješća o evaluaciji.

9. U svojem odgovoru od 18. lipnja 2007. Komisija je dostavila presliku cjelovitog izvješća iz kojeg su uklonjeni određeni podaci, kao što su imena članova odbora za evaluaciju i informacije koje bi mogle utjecati na komercijalne interese drugih ponuditelja. Komisija je ponovila svoje stajalište da je podnositelju pritužbe dostavila sve potrebne informacije o predmetnom natječajnom postupku i da se, ako podnositelj pritužbe nije zadovoljan, može obratiti Sudu ili Europskom ombudsmanu.

10. Nakon što je ispitao primjerak izvješća o evaluaciji koje je primila od Komisije, podnositelj pritužbe napomenuo je da je uspješni ponuditelj zapravo dostavio dvije financijske ponude za prvu fazu projekta. Podnositelj pritužbe smatrao je da druga ponuda čini varijantu i da su varijante jasno zabranjene. Istaknula je da je natječajnim specifikacijama predviđeno sljedeće: „Ponuditelji ne smiju podnositi ponude samo za dio potrebnih usluga. Varijante nisu dopuštene”[3].

11. Komisija je 11. srpnja 2007. objasnila da je odabrana ponuda sadržavala ponudu koja je bila u skladu s natječajnim specifikacijama. Stoga se ponuda nije mogla odbiti.

12. Podnositelj pritužbe podnio je 9. listopada 2007. ovu pritužbu Ombudsmanu.

Predmet istrage

13. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim tvrdnjama i sljedećim tvrdnjama:

Tvrdnja:

Podnositelj pritužbe tvrdio je da je odbor Komisije za evaluaciju u okviru poziva na podnošenje ponuda JLS/B4/2006/002 prekršio zakonodavstvo o javnoj nabavi i članak 4. Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja [4] („ECGAB”). Točnije, podnositelj pritužbe tvrdio je da je odbor prihvatio ponudu s varijantama, dok varijante nisu bile dopuštene u natječajnoj specifikaciji.

Zahtjevi:

(1) Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi trebalo priznati da je u ovom slučaju Komisija prekršila ECGAB.

(2) Komisija bi nadalje trebala priznati nepravilnosti do kojih je došlo u okviru predmetnog natječaja i podnositelju pritužbe ponuditi odgovarajuću naknadu za gubitke koje je pretrpio ili bi mogao pretrpjeti u budućnosti.

14. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je i da je Komisija prekršila članak 17. ECGAB-a [5] jer nije omogućila pravodoban pristup svim relevantnim informacijama o predmetnoj ponudi. Podnositelj pritužbe smatra da ga je to spriječilo u propisnom ostvarivanju njegovih prava.

15. Ombudsmanica je napomenula da joj je, nakon početnog zahtjeva podnositelja pritužbe da primi primjerak izvješća o evaluaciji, Komisija dostavila određene izvatke iz izvješća. Međutim, ništa u dokazima priloženima pritužbi ne upućuje na to da je podnositelj pritužbe Komisiji jasno dao do znanja da ne smatra da je tako odobren pristup zadovoljavajući prije nego što je ponovio svoj zahtjev za pristup u lipnju 2007. Ombudsmanica je nadalje napomenula da je Komisija brzo riješila taj dodatni zahtjev i odobrila pristup izvješću o evaluaciji u cijelosti, uz iznimku određenih podataka koje je smatrala povjerljivima. U tim je okolnostima Ombudsman zaključio da nema dovoljno razloga da istraži navodno uskraćivanje pravodobnog pristupa relevantnim informacijama.

16. Ombudsman nadalje napominje da je u ovoj pritužbi podnositelj pritužbe tvrdio, kao i u drugim predmetima podnesenima Ombudsmanu, da ga je Komisija namjerno napala i da ga je institucija stavila na crnu listu, zloupotrijebila ili uznemiravala. Podnositelj pritužbe zatražio je od Ombudsmana da pokrene istragu na vlastitu inicijativu o tim pitanjima. Ombudsman je već obavijestio podnositelja pritužbe da smatra da mu dosad nisu dostavljeni relevantni i uvjerljivi dokazi koji bi opravdali istragu o navedenim pitanjima. Ombudsman će stoga nastaviti analizirati i rješavati relevantne pritužbe na pojedinačnoj osnovi [6].

Istraga

17. Dopisom od 4. prosinca 2007. Ombudsman je pokrenuo istragu o navodima i tvrdnjama navedenima u točki 13. ovog mišljenja te je od Komisije zatražio da dostavi mišljenje. Institucija je dostavila svoje mišljenje 29. travnja 2008. Mišljenje je proslijeđeno podnositelju pritužbe s pozivom na očitovanje, koji je dostavio 27. lipnja 2008.

18. Ombudsmanica je 2. prosinca 2008. zatražila od Komisije da navede odgovarajuće značenje pojmova „varijanta” i „opcija” te kako ih se može razlikovati. Također je zatražio od institucije da pojasni zašto smatra da jedan od prijedloga odabranog ponuditelja nije u skladu s natječajnim specifikacijama. Ombudsmanica je naposljetku zatražila od Komisije da razmotri podneske koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu Komisiji od 8. prosinca 2006. u vezi s ocjenom svoje ponude.

19. Komisija je svoj odgovor dostavila 30. ožujka 2009. Taj je odgovor proslijeđen podnositelju pritužbe koji je 26. lipnja 2009. dostavio primjedbe.

20. Ombudsman je 31. ožujka 2010. zatražio od Komisije da objasni zašto smatra da ima pravo dodijeliti ugovor ponuditelju, iako je potonji podnio dvije ponude, koje su se nazivale opcijama. Ombudsman je također ponovio svoj zahtjev instituciji, podnesen u okviru njegovih početnih daljnjih istraga, da razmotri argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006.

21. Odgovor institucije zaprimljen je 13. srpnja 2010., a primjedbe podnositelja pritužbe 25. kolovoza 2010.

22. Predstavnici Ombudsmana pregledali su 12. siječnja 2011. spis Komisije. Ombudsman je 17. veljače 2011. strankama poslao primjerak izvješća o inspekciji i pozvao podnositelja pritužbe da iznese primjedbe, što je učinio 30. ožujka 2011.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

23. Ovaj prigovor obuhvaća dva glavna argumenta: i. pitanje navodno pogrešnog prihvaćanja ponude koja sadržava varijantu, dok varijante nisu bile dopuštene; i ii. navodno pogrešna procjena ponude podnositelja pritužbe. Europski ombudsman riješit će ta dva pitanja u nastavku.

A. U pogledu tvrdnje podnositelja pritužbe i njegove povezane prve tvrdnje

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

o prihvaćanju ponude koja sadržava varijantu (točka i.)

24. Podnositelj pritužbe dostavio je primjerak izvješća odbora za evaluaciju u kojem je navedeno da je uspješni ponuditelj predložio „opciju” koja se odnosi na provedbu I. faze projekta. Prema izvješću odbor za evaluaciju zaključio je da samo predložena „opcija” može jamčiti usklađenost sa zahtjevima u pogledu IT-a utvrđenima u natječajnim specifikacijama. Nadalje je napomenula da je provedeno savjetovanje s Glavnom upravom Komisije za proračun o tome može li se ta opcija zadržati kao jedina prihvatljiva ponuda tog ponuditelja.

25. U izvješću odbora za evaluaciju uzeta je u obzir rasprava među njegovim članovima o tome je li predložena „opcija” varijanta. Odgovarajući odjeljak izvješća glasi kako slijedi:

„... ako varijante nisu dopuštene, a ponuditelj podnese samo ponudu za varijantu, to se mora odbiti jer nije u skladu s natječajnim specifikacijama. S druge strane, ako ponuditelj podnese dvije ponude, od kojih je jedna sukladna, a druga nije, tada treba odbiti samo jednu od ponuda koje nisu sukladne. Ponudu ne bi trebalo automatski odbiti samo zato što je ponuditelj predstavio osnovnu ponudu (u skladu s natječajnim specifikacijama) zajedno sa zasebnom alternativnom ponudom („varijantno rješenje”) za tu osnovnu ponudu. Moguće je zanemariti jednu od ponuda („varijantno rješenje”) i nastaviti s procjenom druge ponude („osnovna ponuda”), pod uvjetom da je osnovna ponuda potpuno neovisna o varijanti rješenja i da se može savršeno identificirati. Naprotiv, ako nije jasno i nedvosmisleno koje od ta dva rješenja odbor za evaluaciju ocjenjuje kao osnovnu ponudu, nastavljajući s ocjenjivanjem jedne od ponuda dužnosnik za ovjeravanje donio bi odluku koja nije u njegovoj nadležnosti.”

26. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je da je uspješni ponuditelj, predlažući dvije financijske alternative, zapravo dostavio varijantu. S obzirom na to da su varijante bile jasno zabranjene u natječajnim specifikacijama, tvrdila je da je pristup odbora za evaluaciju bio pogrešan i da nije bio u skladu s primjenjivim zakonodavstvom o javnoj nabavi.

27. Komisija je u svojem mišljenju navela da je njezina „odluka o mogućnostima koje je ponudio jedan od ponuditelja [bila] jasno opravdana u izvješću odbora za evaluaciju. Predmetna ponuda sadržavala je ponudu u skladu s natječajnim specifikacijama i stoga se nije mogla odbiti na toj osnovi.

28. U prilog svojem stajalištu institucija je objasnila da je odabrana ponuda sadržavala dvije „mogućnosti”, koje su se odnosile samo na vrlo specifičan dio natječaja, odnosno predloženi softver. Opcija 1 bila je otopina otvorenog koda, a opcija 2 temeljila se na lijeku Oracle/Coldfusion. Odbor za evaluaciju razmotrio je treba li opciju 1. kvalificirati kao „inačicu” u smislu natječajnih specifikacija, u kojem slučaju ona nije mogla biti prihvaćena. Zaključila je da se prva opcija ne može uzeti u obzir jer nije u potpunosti u skladu s IT zahtjevima utvrđenima u natječajnoj specifikaciji. Međutim, opcija 2. bila je u skladu s natječajnim specifikacijama i morala se dodatno razmotriti. Komisija smatra da su pravila koja se primjenjuju na dodjelu ugovora o javnoj nabavi u potpunosti poštovana. Odbijanje ovog natječaja predstavljalo bi kršenje načela kojima se uređuje sklapanje ugovora o javnoj nabavi.

29. Podnositelj pritužbe u svojim se očitovanjima nije složio s navedenim stajalištem. Navela je da se u postupcima javne nabave u kojima varijante nisu dopuštene ponuditelji koji zanemaruju to pravilo automatski odbijaju. Taj se pristup primjenjuje u cijelom svijetu i nisu dopuštene iznimke. Ponuditelji obično nude varijantu ili opciju upravo kako bi mogli podnijeti dva različita financijska prijedloga. Ako određeni članovi odbora za evaluaciju daju prednost ponuditelju koji je dostavio alternativne mogućnosti, mogli bi iskoristiti jednu od dviju mogućnosti kako bi osigurali da se ugovor odnosi na tog ponuditelja. Varijanta ili dostupnost dviju opcija istovjetna je drugoj ponudi. To je u žargonu javne nabave poznato kao „sigurnosna mreža”.

30. Podnositelj pritužbe primijetio je da bi svi ponuditelji željeli da im se dopusti da dostave dvije ili tri ponude s različitim financijskim iznosima jer bi time povećali svoje izglede za pobjedu, posebno ako bi se poduzeće moglo osloniti na potporu odbora za evaluaciju. U ovom je slučaju odabrani ponuditelj podnio dvije financijske ponude s razlikom u cijeni od 20 %.

31. Podnositelj pritužbe napomenuo je da je uspješni ponuditelj jedan od tradicionalnih pružatelja usluga Glavne uprave za pravosuđe. Također je smatrao čudnim to što je utvrđeno da su svi drugi ponuditelji nedostatni za obavljanje predmetnih poslova.

32. Podnositelj pritužbe također je bio zbunjen o tome zašto je utvrđeno da jedna od dviju mogućnosti nije u skladu s natječajnim specifikacijama. U tom je pogledu napomenula da je jedina informacija koju je Komisija dostavila bila da se ta ponuda temeljila na softveru otvorenog koda. Međutim, ta činjenica ne znači nužno da bi takva ponuda bila u suprotnosti s relevantnim tehničkim specifikacijama. Podnositelj pritužbe tvrdio je da su u stvarnosti obje opcije koje je ponudio uspješni ponuditelj valjane i da je odbor za evaluaciju namjerno diskvalificirao jeftiniju opciju kako bi se osiguralo da njegov željeni ponuditelj dobije najveći ponuđeni iznos.

33. Podnositelj pritužbe naposljetku je tvrdio da je, čak i ako jedna od dviju „inačica” nije bila valjana, Komisija trebala odbiti cijelu ponudu na temelju toga što neki njezini dijelovi nisu bili u skladu s natječajnim specifikacijama.

Početni skup dodatnih istraga Europskog ombudsmana

34. Nakon analize mišljenja Komisije i primjedbi podnositelja pritužbe ombudsmanica je zaključila da su potrebne daljnje istrage u vezi s tim aspektom pritužbe. Stoga je zatražio od Komisije da razmotri sljedeća dodatna pitanja:

• „Može li Komisija navesti odgovarajuće značenje pojmova „varijanta” i „opcija” te kako se jedan može razlikovati od drugoga? Može li Komisija navesti i zašto su se u ovom slučaju dva alternativna prijedloga (otopina otvorenog koda i otopina Oracle/Coldfusion) smatrala opcijama, a ne varijantama? U tom kontekstu Komisija će možda htjeti uzeti u obzir "Obrazloženje o varijantama", koje je 27. veljače 2007. izdala Glavna uprava za proračun (središnja financijska služba, javne nabave, ugovori i bespovratna sredstva), a koje je dostupno na internetu.
• Može li Komisija dostaviti i informacije o tome zašto je smatrala da može zanemariti jednu od opcija i objasniti zašto smatra da ta opcija nije u skladu s natječajnim specifikacijama?”

35. Komisija je u svojem odgovoru istaknula da je varijanta „tehničko rješenje koje je predložio ponuditelj, a koje se razlikuje od posebnog opisa robe koju treba isporučiti ili usluge koju treba pružiti uključene u ugovornu dokumentaciju kako je opisano u njezinim tehničkim specifikacijama”.

36. Kako je objašnjeno u zapisniku odbora za evaluaciju, ako varijante nisu dopuštene i ako ponuditelj ipak podnese varijantu, varijantu treba odbiti jer nije u skladu s uvjetima ponude. Međutim, ako ponuditelj podnese dvije ponude, od kojih je jedna u skladu s tehničkim specifikacijama, a druga nije, tada bi trebalo odbiti samo onu koja nije u skladu s tehničkim specifikacijama. Komisija je ponovila svoje stajalište da ponudu ne bi trebalo automatski odbiti samo zato što je dostavila osnovnu ponudu (u skladu s natječajnim specifikacijama) i zasebnu alternativnu ponudu osnovnoj ponudi. Zanemarivanje jedne od ponuda i nastavak ocjenjivanja druge bilo je moguće, pod uvjetom da je osnovna ponuda bila "potpuno neovisna o alternativnoj ponudi i savršeno prepoznatljiva".

37. U ovom je slučaju odabrana ponuda sadržavala dvije ponude koje je ponuditelj pogrešno označio kao „mogućnosti”. Institucija je priznala da bi se „ponuda pod nazivom 1. opcija mogla smatrati varijantom”. Nije se mogla uzeti u obzir jer nije u potpunosti ispunila zahtjeve utvrđene u Prilogu 7. („Usluge smještaja informacija na poslužitelju informacijskog sustava podatkovnog centra”) iz točke 4.5.2.[7] natječajnih specifikacija. Ponuda pod nazivom „2. opcija” nije bila varijanta jer je u potpunosti bila u skladu s natječajnim specifikacijama te se stoga mogla uzeti u obzir za dodjelu.

38. S obzirom na prethodno navedeno, Komisija je ponovila svoje stajalište da bi odbijanje te ponude predstavljalo kršenje pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavi.

39. Kad je riječ o napomeni s objašnjenjem o varijantama, Komisija je objasnila da se ta bilješka ne može uzeti u obzir u ovom slučaju jer je evaluacija provedena 2006., dok je bilješka izdana 2007. Međutim, zaključci odbora za evaluaciju bili su u potpunosti u skladu s navedenom bilješkom. Tumačenje je nadalje bilo u skladu s pojašnjenjima koja je Sud pružio u predmetu C-421/01 [8] u vezi s varijantama u javnoj nabavi.

40. Podnositelj pritužbe u svojim je daljnjim očitovanjima smatrao da je tumačenje pojma „apsolutno proizvoljno” koje je iznijela Komisija jer se ne temelji ni na jednoj zakonodavnoj odredbi ili presudi. Podnositelj pritužbe primijetio je da su, bez obzira na to kako treba tumačiti izraze „varijanta” ili „opcija”, i varijante i opcije zabranjene u skladu s člankom II.1.9.[9.] i člankom II.2.2.[10] poziva na nadmetanje. Podnositelj pritužbe nadalje je napomenuo da Sud u svojoj odluci u predmetu C-421/01 Traunfellner GmbH zapravo nije naveo definiciju varijante pojma.

41. S obzirom na to da je nesporno da je odabrani ponuditelj u svojoj ponudi dostavio dvije opcije i da su opcije zabranjene u skladu s člankom II.2.2. obavijesti o nadmetanju, podnositelj pritužbe zaključio je da je stajalište Komisije očito pogrešno.

42. Podnositelj pritužbe dodao je da, ako ponuditelj ponudi dvije mogućnosti koje utječu na cijenu, to omogućuje odboru za evaluaciju da razmotri dvije različite cijene, upućujući na dva različita tehnička rješenja. Ta bi situacija ocjenjivačima mogla omogućiti da manipuliraju postupkom i da na temelju različitih argumenata odaberu opciju koja dovodi do toga da se relevantni ponuditelj prvo rangira. Stoga je, prema mišljenju podnositelja pritužbe, predstavljanje dviju mogućnosti podrazumijevalo da je automatski postojala varijanta.

43. Podnositelj pritužbe napomenuo je da je Komisija predložila da varijanta postoji samo ako predložena ponuda predstavlja odstupanje od onoga što je zatraženo u natječajnim specifikacijama. Podnositelj pritužbe istaknuo je da, čak i ako se može pretpostaviti da je takvo tumačenje točno, Komisija ga nije objavila ni u dokumentaciji za nadmetanje ni u bilo kojem drugom dokumentu kako bi osigurala da je pravodobno dostupan svim ponuditeljima. Osim toga, Komisija je u ovom slučaju tvrdila da jedna od dviju mogućnosti nije u skladu s natječajnim specifikacijama. Stoga je ta mogućnost svakako predstavljala varijantu.

Druga skupina daljnjih istraga Europskog ombudsmana

44. Na temelju prethodno navedenih novih argumenata koje je iznio podnositelj pritužbe ombudsmanica je smatrala da je potrebno zatražiti od Komisije da odgovori na sljedeće dodatno pitanje:

„U svojim daljnjim očitovanjima podnositelj pritužbe uputio je na poziv na nadmetanje, kojim se predviđa da nisu dopuštene ni varijante ni opcije (točka II.1.9. i točka II.2.2.). Na prvi se pogled čini da to znači da su ponuditelji trebali dostaviti samo jednu ponudu. Može li Komisija stoga objasniti zašto je imala pravo dodijeliti ugovor ponuditelju iako je on podnio dvije ponude i iako su se te ponude nazivale „mogućnostima”?”

45. Komisija je u svojem odgovoru objasnila da isključivanje opcija ili varijanti ne znači da ponuditelj ne može dostaviti više od jedne ponude. U natječajnim specifikacijama i obavijesti o nadmetanju nije isključena mogućnost višestrukih ponuda. Financijska uredba [11] i Direktiva 2004/18/EZ [12] sadržavaju zatvoreni popis isključenja iz ponude, a situacija koja je nastala u ovom slučaju, u kojoj je ponuditelj podnio više od jedne ponude, nije bila među njima. Komisija je smatrala da je gospodarskim subjektima dopušteno podnijeti niz ponuda ili sudjelovati u nizu skupina koje podnose zajedničke ponude, a javni naručitelji nisu imali razloga ni sredstava za ograničavanje te prakse.

46. Komisija je dostavila sljedeća dodatna objašnjenja:

„U obavijesti o nadmetanju isključene su varijante ili opcije usluge koju treba pružiti. Stoga su se samo ponude za određenu uslugu (u ovom slučaju stvaranje web stranice o integraciji) smatrale prihvatljivima.

Naime, varijanta, s obzirom na to da se pojam koristi u javnoj nabavi, odnosi se na razliku, s tehničkog ili gospodarskog stajališta, između rješenja predloženog u ponudi i rješenja predviđenog u tehničkim specifikacijama, a ne između ili unutar ponuda koje je podnio jedan ponuditelj (npr. ako je predmet ponude definiran samo rezultatima). Bez zahtjeva u pogledu metode provedbe, različita predložena rješenja nisu varijante jer se nemaju od čega razlikovati. Dakle, varijanta se odnosi na sadržaj ponude, a ne na njezin oblik ili broj".

47. Komisija je istaknula da je to shvaćanje potvrđeno i odlukom Suda u predmetu C-421/01. Komisija se pozvala na izreku presude u kojoj je navedeno sljedeće:

„Članak 19. Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima treba tumačiti na način da obveza utvrđivanja minimalnih specifikacija koje javni naručitelj zahtijeva kako bi uzeo u obzir varijante nije ispunjena ako se u dokumentaciji o nabavi samo upućuje na odredbu nacionalnog zakonodavstva kojom se zahtijeva alternativna ponuda kako bi se osiguralo izvođenje radova koja je kvalitativno istovjetna onoj za koju su ponude pozvane”.

48. Komisija je ostala pri svojem stajalištu da kada ponuditelj podnese dvije ponude, od kojih je jedna u skladu s tehničkim specifikacijama, a druga nije, tada samo ponuda koja je u skladu s tehničkim specifikacijama može i mora biti prihvaćena. U svakom slučaju, potrebno je ocijeniti obje ponude. Ponuditelj se ne može automatski odbiti samo zato što je zajedno s drugom ponudom dostavio ponudu koja je u skladu s natječajnim specifikacijama. Nadalje, odbijanjem valjane ponude jer je postojala druga ponuda istog ponuditelja, bila ona valjana ili nevažeća, povrijedila bi se jednakost postupanja prema ponuditeljima jer se svaka valjana ponuda mora ocijeniti.

49. Komisija je naposljetku napomenula da je prihvaćanje takve ponude u potpunosti u skladu sa sudskom praksom o javnoj nabavi i načelom da javni naručitelji moraju osigurati najšire moguće sudjelovanje i tržišno natjecanje u postupcima nabave.

50. Kad je riječ o pojmu „opcija”, Komisija je objasnila da su „opcije kvalitativni (ili kvantitativni) dodatni troškovi uz uslugu koja je predmet nabave (nešto dodatno uz glavni predmet ugovora čija se cijena ipak određuje i javni naručitelj može, tijekom provedbe ugovora, odlučiti kupiti je)”. Institucija je istaknula da je odabrani ponuditelj pogrešno upotrijebio terminsku opciju jer se ona nije primjenjivala na ovaj predmet.

51. U tom postupku javne nabave odabrani ponuditelj dao je dvije različite ponude, od kojih je jedna bila valjana i odgovarala relevantnim specifikacijama, dok je druga bila nevažeća jer nije bila u skladu s navedenim specifikacijama. Komisija smatra da bi odbijanje valjane ponude, a time i ponuditelja koji ju je dostavio, predstavljalo povredu pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavi. Institucija je stoga tvrdila da je djelovala u potpunosti u skladu s tim pravilima.

52. U svojim daljnjim očitovanjima podnositelj pritužbe odbacio je argumente Komisije i čvrsto zadržao svoje stajalište.

53. Podnositelj pritužbe smatrao je da je izjava Komisije da „isključivanje opcija i varijanti ne znači da ponuditelj ne može dostaviti više od jedne ponude” u suprotnosti s osnovnim zdravim razumom i, što je najvažnije, s kamenom temeljcem javne nabave koji je poznat u EU-u i na međunarodnoj razini. Ponovio je svoje stajalište da su mogućnosti i varijante ponuđene podnošenjem alternativnih (više od jedne) ponuda od strane ponuditelja, a alternativne ponude neizbježno su predstavljale ili opcije ili varijante.

54. Kao opće pravilo, opcije i varijante poništile su slobodno i pošteno tržišno natjecanje jer su određenim ponuditeljima omogućile da dostave više ponuda i dobiju različite ocjene kvalitete/cijene, čime su im se povećale šanse za pobjedu. To je osobito bio slučaj kada je, kao u ovom slučaju, samo jedan ponuditelj mogao podnijeti više od jedne ponude.

55. Podnositelj pritužbe smatra da javni naručitelji imaju interes dopustiti opcije samo u sljedećim slučajevima: (a) složeni pozivi na podnošenje ponuda, ako je potrebno donijeti određene odluke tijekom provedbe ugovora; (b) ako raspoloživi proračun javnog naručitelja nije poznat u trenutku poziva na podnošenje ponuda; (c) ako pružanje usluga ovisi o okolišnim čimbenicima koji su izvan kontrole javnog naručitelja. Međutim, ovaj poziv na podnošenje ponuda nije pripadao nijednoj od prethodno navedenih kategorija.

56. Prema saznanjima podnositelja pritužbe, Komisija „nikada” nije dopustila opcije, varijante ili alternativne ponude, ne samo u slučajevima kao što je ovaj, koji se odnose na razvoj internetske stranice, već i u svim svojim pozivima na podnošenje ponuda. Ako Komisija odstupa od tog pravila, to je jasno navedeno u natječajnim specifikacijama. To očito nije učinjeno u spornom postupku.

57. Podnositelj pritužbe prikazao je implikacije izjave Komisije da ponuditelji mogu podnijeti više od jedne ponude koristeći se sljedećim hipotetskim primjerom. U kontekstu ispita nastavnik je od učenika zatražio da mu da vrijednost pi (p ). Pod pretpostavkom da je dopušteno više ponuda, učenik je mogao zapisati onoliko koliko, na primjer, 300 brojki, nadajući se da će jedna od njih biti blizu 3,14 i stoga očekivati da će položiti ispit. Podnositelj pritužbe doveo je u pitanje način na koji se takav student može ocijeniti takvim pristupom, osobito s obzirom na činjenicu da je svim ostalim studentima dopušteno dati samo jedan odgovor.

58. Podnositelj pritužbe nadalje je osporio Komisijino obrazloženje da je, ako je ponuditelj podnio dvije ili više ponuda i ako je jedna od njih bila u skladu s natječajnim specifikacijama, institucija morala zanemariti onu koja nije u skladu s ugovorom i ocijeniti onu koja je bila valjana. Koristeći isti primjer, podnositelj pritužbe predlaže da, ako student da 300 odgovora na gore navedeno pitanje, on ili ona još uvijek može položiti ispit, pod uvjetom da je jedan od njegovih odgovora 3,14 ili vrijednost blizu njega, dok drugi koji su dali samo jedan odgovor mogu uspjeti.

59. Podnositelj pritužbe shvatio je da Komisijino tumačenje pojmova „opcija” i „varijanta” znači da ponuditelji ne bi smjeli nuditi, u kontekstu posebnog poziva na podnošenje ponuda, druge usluge osim onih koje su navedene u natječajnoj specifikaciji, kao što je pružanje ugostiteljskih usluga Komisijinoj kafeteriji umjesto izrade internetske stranice. Međutim, Komisija nije objasnila kako bi to moglo biti obuhvaćeno upućivanjem na opcije i varijante kada je jasno da se, u slučaju da ponuditelj pokuša ponuditi nešto što nije u skladu s natječajnim specifikacijama, njegova ponuda automatski odbija zbog takve neusklađenosti.

60. Podnositelj pritužbe istaknuo je činjenicu da Komisija ponuditeljima nije objasnila da im je dopušteno podnijeti više ponuda. Kad je riječ o argumentu Komisije da više ponuda nije uvršteno na popis „situacija za isključenje” te se stoga mora smatrati dopuštenim, podnositelj pritužbe istaknuo je da nikada nije tvrdio da su višestruke ponude nezakonite. Takve bi se ponude doista mogle prihvatiti, osim ako u natječajnim specifikacijama ne postoji posebno upućivanje u kojem se navodi da opcije i varijante nisu dopuštene. Primjedba Komisije da želi osigurati najšire moguće sudjelovanje bila je potpuno neiskrena jer je u ovom slučaju Komisija odbila sve ostale ponuditelje i u fazi dodjele razmatrala samo jednog ponuditelja.

61. Podnositelj pritužbe naveo je da je institucija sama odlučila izmijeniti sadržaj ponude i donijeti proizvoljnu odluku da opcije koje je ponudio predmetni ponuditelj nisu opcije, nego „različite ponude”, koje su, prema mišljenju Komisije, prihvatljive, iako je to povlastica koja se nudi samo odabranom ponuditelju.

62. Podnositelj pritužbe ponovio je svoje shvaćanje da je odabrani ponuditelj dostavio samo jednu ponudu i da je ta ponuda sadržavala dva različita tehnička rješenja, koja su činila dvije mogućnosti jedne ponude. Budući da su natječajne specifikacije jasno zabranile opcije, to je trebalo navesti Komisiju da odmah diskvalificira tog ponuditelja.

63. Čak i ako bi se pretpostavilo da je odabrani ponuditelj dao dvije različite ponude, to nije bilo dopušteno u natječajnim specifikacijama. Prema podnositelju pritužbe, Komisija nije shvatila da je stvorila vrlo opasan presedan, nakon čega bi svi ponuditelji od sada mogli podnositi različite "ponude" i onoliko koliko žele, kako bi povećali svoje šanse za pobjedu. To bi imalo domino-efekt na javnu nabavu EU-a, s ogromnim implikacijama.

Pregled spisa Komisije

64. Nakon analize stajališta stranaka ombudsmanica je smatrala da je potrebno pregledati spis Komisije. Nakon pretrage i nakon pitanja postavljenog tijekom te pretrage, Komisija je Ombudsmanu dostavila preslike dviju internih poruka elektroničke pošte od 26. listopada 2006. u kojima se raspravljalo o prihvatljivosti prijedloga odabranog ponuditelja za upotrebu softvera otvorenog koda. Tim je e-porukama potvrđeno da je sustav, ako bi trebao biti smješten u podatkovnom centru Komisije, morao poštovati smjernice za smještaj podatkovnog centra, neovisno o tome temelji li se proizvod na softveru otvorenog koda. Međutim, u tadašnjim smjernicama za smještaj podatkovnog centra nisu uzeta u obzir određena rješenja otvorenog koda, uključujući ona obuhvaćena prvim prijedlogom odabranog ponuditelja. Rezultati inspekcije i sadržaj navedenih poruka elektroničke pošte navedeni su u izvješću koje su sastavile službe Europskog ombudsmana.

65. U svojim primjedbama na izvješće o inspekciji podnositelj pritužbe naveo je da podatkovni centar Komisije instalira i podržava sav softver koji je potreban njegovim glavnim upravama. Ako određena glavna uprava odabere određeno informatičko rješenje koje se sastoji od softvera otvorenog koda koji je u skladu s natječajnim specifikacijama, podatkovni centar mora ga instalirati. Podnositelj pritužbe smatra da bi bilo vrlo neiskreno da Komisija tvrdi da podatkovni centar to može odbiti. Takav bi pristup podrazumijevao diskriminaciju određenih proizvoda i sam bi predstavljao ozbiljnu povredu prava Unije. Podnositelj pritužbe zaključio je da Komisija nije mogla upotrijebiti poruku e-pošte podatkovnog centra (u kojoj je navedeno da u određenom trenutku nije uspostavila određeni proizvod) kao argument da jedna od dviju ponuđenih opcija nije valjana.

66. Podnositelj pritužbe istaknuo je da bi se ponuda trebala smatrati nevažećom samo ako se njome krši odredba zakona ili odredba natječajnih specifikacija. To nije bio slučaj s navedenom opcijom koju je predložio odabrani ponuditelj. Podnositelj pritužbe nadalje je ponovio svoje shvaćanje da, čak i ako je jedna od opcija nevažeća, to ne bi moglo omogućiti odboru za evaluaciju da smatra da postoji „samo jedna valjana ponuda” i da to iskoristi kako bi umanjio očitu povredu natječajnih specifikacija i Financijske uredbe.

O ocjeni ponude podnositelja pritužbe (točka ii.)

67. U svojem dopisu Komisiji od 8. prosinca 2006. podnositelj pritužbe osporio je većinu primjedbi odbora za evaluaciju koje se odnose na kvalitativnu procjenu njegove ponude te je tvrdio da su te primjedbe predstavljene u telegrafskom obliku i da su „nejasne i nisu potkrijepljene te su stoga proizvoljne, pogrešne i nepoštene”.

68. Podnositelj pritužbe smatrao je da je niska ocjena njegove ponude posljedica određenih očitih pogrešaka u ocjeni koje je počinio odbor za evaluaciju. Uputila je, na primjer, na izjavu iz izvješća da postoji „... zbunjujuća mješavina različitih pojmova: dionici, korisnici, ciljne skupine, klijent, kupac..." u svom natječajnom prijedlogu. Podnositelj pritužbe nije se složio s tim zaključkom i istaknuo da je u različitim odjeljcima izvješća utvrdio ključne aktere i ciljne skupine, nacionalne kontaktne točke, koordinatora i podugovaratelja te čak dostavio popis organizacija koje se bave migracijama i integracijom u cijeloj Europi od 255 stranica. Podnositelj pritužbe stoga nije mogao razumjeti kako bi moglo doći do zabune u pogledu toga tko je dionik, korisnik ili ciljna skupina. Podnositelj pritužbe u tom je kontekstu objasnio da se izrazi „klijent” i „klijent” obično upotrebljavaju pri upućivanju na javnog naručitelja.

69. Podnositelj pritužbe nadalje se nije složio s tvrdnjom odbora za evaluaciju da "sam izvorni kod [nije bio] opisan kao izlazni artefakt cijelog procesa". Smatrao je da je primjedba očito pogrešna jer je detaljno objasnio sve svoje standarde i postupke za pisanje kodeksa.

70. Prema podnositelju pritužbe, primjedba odbora za evaluaciju da „dio o upravljanju projektom u poglavlju pod nazivom projektna organizacija [nije] bio relevantan tamo” također je predstavljala očitu pogrešku u ocjeni jer je bilo teško razumjeti kako Odbor može tvrditi da upravljanje projektom nije relevantno za projektnu organizaciju.

71. Komisija je u svojem mišljenju istaknula da je, nakon ocjene ponude podnositelja pritužbe na temelju kriterija za dodjelu, odbor za evaluaciju došao do zaključka da nije prešao prag od 60 bodova za kriterije za dodjelu kvalitete kako se zahtijeva u natječajnoj specifikaciji. Nije dobila minimalne bodove u pogledu kvalitete i jasnoće pristupa, metodologije i metoda rada predloženih za dodjelu, uključujući tehnike prikupljanja, analize i obrade informacija. Konkretno, kad je riječ o dijelu ponude koji se odnosi na informacijske sustave, odbor za evaluaciju zaključio je da on nije dovoljno jasan, sažet, strukturiran i dosljedan.

72. S obzirom na posebne argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u tom kontekstu, kako u pritužbi tako i u svojim očitovanjima, Ombudsman je smatrao primjerenim i potrebnim zatražiti od Komisije da odgovori na sljedeće pitanje:

„U svojoj pritužbi podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisijina ocjena njegove ponude nepoštena, proizvoljna i obilježena očitim pogreškama u ocjeni. Može li Komisija odgovoriti na argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u tom pogledu u pritužbi i u svojem dopisu Komisiji od 8. prosinca 2006.?”

73. Komisija je u svojem odgovoru ponovila da je samo odabrani ponuditelj postigao minimalnu „kvalitativnu” ocjenu koja se zahtijeva u specifikacijama te da je podnositelju pritužbe već dostavljeno dovoljno razloga zašto njegova ponuda nije prihvaćena. Relevantne informacije dostavljene su u skladu s pravilima koja se primjenjuju na svaki korak natječajnog postupka. Poziv na podnošenje ponuda bio je u skladu s Financijskom uredbom i njezinim provedbenim pravilima. Komisija je napomenula da je Ombudsman već odbio tvrdnju podnositelja pritužbe o nedostatku pristupa relevantnim informacijama na strani Komisije.

74. U svojim daljnjim očitovanjima podnositelj pritužbe ostao je pri svojem stajalištu da Komisija nije uzela u obzir materijalne argumente iznesene u njezinu dopisu od 8. prosinca 2006. i da stoga nije pružila odgovarajuća objašnjenja za svoju odluku. Istaknula je da jednostavna tvrdnja da je natječajni postupak u skladu s relevantnim pravilima ne može predstavljati valjano opravdanje ili odgovarajuće objašnjenje. Podnositelj pritužbe uputio je na članak 100. stavak 2. Financijske uredbe i druge odredbe, ponavljajući da ga je trebalo obavijestiti o razlozima za donošenje odluke i relativnim prednostima uspješne ponude. Smatrala je da Komisija nije dostavila detaljna objašnjenja i obrazloženja te da se time krši primjenjivo zakonodavstvo o javnoj nabavi.

75. S obzirom na navedeno ombudsmanica je zaključila da je Komisiji potrebno uputiti drugi zahtjev za dodatne informacije. Ombudsman je u svojem dopisu podsjetio da je podnositelj pritužbe tvrdio da je ocjena njegove ponude nepoštena, proizvoljna i da sadržava očite pogreške u ocjeni. Ombudsman je stoga ponovio svoj zahtjev da Komisija razmotri argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u tom pogledu, kako u pritužbi tako i u svojem dopisu Komisiji od 8. prosinca 2006.

76. Komisija je u svojem odgovoru istaknula da je u nekoliko navrata objasnila zašto je ponuda podnositelja pritužbe odbijena. Dana 23. studenoga 2006. obavijestio je podnositelja pritužbe da njegova ponuda nije odabrana jer nije dobio minimalne bodove za kvalitativne kriterije za dodjelu (prag od 60 bodova kako se zahtijeva u natječajnoj specifikaciji). Komisija je podnositelju pritužbe odmah dostavila i izvadak iz izvješća o evaluaciji koji sadržava razloge zbog kojih njegova ponuda nije prihvaćena. Komisija je 17. lipnja 2007. podnositelju pritužbe poslala potpuno izvješće o evaluaciji.

77. Komisija je podsjetila da je za dva od tri kriterija ponuda podnositelja pritužbe dosegnula minimalne potrebne bodove. Njegova ponuda nije dobila minimalne bodove samo u odnosu na jedan od kriterija. To je bio kriterij u pogledu kvalitete i jasnoće pristupa, metodologije i metoda rada predloženih za dodjelu, uključujući tehnike prikupljanja, analize i obrade informacija. Odbor za evaluaciju posebno je zaključio da dio ponude podnositelja pritužbe koji se odnosi na informacijske sustave nije dovoljno jasan, sažet, strukturiran i dosljedan.

78. Komisija je napomenula da su u spornoj ocjeni prepoznate snažne točke prijedloga podnositelja pritužbe. Za usporedbu, drugi ponuditelji ocijenjeni u okviru istog postupka javne nabave nisu dosegli ni minimalne bodove potrebne za bilo koji od triju kriterija.

79. Komisija je istaknula da je prilikom analize svake ponude odbor za evaluaciju proveo detaljnu procjenu koja je uzeta u obzir u izvješću. Na primjer, Komisija je uputila na procjenu u pogledu kriterija (a), u kojem je navedeno da „način na koji će se ponuditelj baviti jezičnim, prevoditeljskim i međunarodnim pitanjima nije bio dobro opisan (i bio je jedan od rizika projekta i ključnih čimbenika uspjeha)”. Kad je riječ o kriteriju (b), napomenuto je, na primjer, da podnositelj pritužbe nije pokazao dokaze o jasnoj, učinkovitoj i izvedivoj integraciji tih dviju metodologija (RUP i metodologija izrade web-mjesta podnositelja pritužbe). Iako je podnositelj pritužbe opisao metodologiju za zaštitu od stražnjeg podlijetanja, integracija tih dviju metoda nije bila dovoljno jasna i opisana kako bi se opravdala viša ocjena.

80. Komisija smatra da je u izvješću odbora za evaluaciju detaljno objašnjeno zašto je ponuda podnositelja pritužbe odbijena. Usporedbom navedenih točaka i primjedbi koje se odnose na različite ponuditelje lako se može razumjeti razlika. Budući da su isti kriteriji za dodjelu primijenjeni na sve valjane ponude nakon jednoglasne suglasnosti četiriju stručnjaka u tom području, ocjena se očito nije mogla smatrati nepoštenom ili proizvoljnom.

81. Komisija je naposljetku napomenula da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom [13], javni naručitelj nije bio obvezan odgovoriti na svako pitanje neuspješnog ponuditelja o osnovnim pojmovima evaluacije.

82. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima ostao pri svojem stajalištu da informacije koje je dostavila Komisija nisu bile dostatne za razumijevanje niske ocjene njegove ponude. U svakom slučaju, dostavljeni podaci nisu opravdali njegovo isključenje i nisu pokazali u kojem je pogledu odabrani ponuditelj ponudio nešto više ili bolje od sebe. Podnositelj pritužbe ostao je pri svojem stajalištu da ocjenjivači nisu pravilno analizirali njegov prijedlog te su tijekom evaluacije počinili ozbiljne i očite pogreške u ocjeni.

83. Podnositelj pritužbe istaknuo je, primjerice, da je, u skladu s natječajnim specifikacijama, odabrani ponuditelj morao ponuditi kombinaciju stručnog znanja i vještina, uključujući što veći broj europskih jezika. Podnositelj pritužbe smatrao je da ocjenjivači Komisije nisu uzeli u obzir taj jasan zahtjev.

84. Kad je riječ o kriteriju (a), podnositelj pritužbe tvrdio je da ocjenjivači Komisije u svojoj ponudi nisu uzeli u obzir informacije koje je dostavio podnositelj pritužbe o međunarodnim pitanjima („Poveznice s drugim aktivnostima EU-a i izbjegavanje mogućih preklapanja”). Podnositelj pritužbe nadalje je istaknuo da su funkcionalni i tehnički zahtjevi njegove ponude predstavljeni u odjeljku natječaja pod nazivom „Predloženi pristup, metodologija i metode rada”. Taj dio ponude sadržavao je detaljan opis načina na koji je podnositelj pritužbe predložio rješavanje pitanja jezika, prevođenja i međunarodnih pitanja.

85. Kad je riječ o kriteriju (b), podnositelj pritužbe tvrdio je da ne postoje dvije različite metodologije koje je potrebno integrirati i da postoji jedna globalna metodologija koja obuhvaća cijeli projekt i vertikalna metodologija koja se odnosi na zadaće razvoja softvera. Podnositelj pritužbe istaknuo je da je u poglavlju 2.1. svojeg prijedloga opisao kako se načela zaštite od stražnjeg podlijetanja primjenjuju na razvoj web-mjesta, a u poglavlju 2.2. opisao je cjelokupnu metodologiju koja se upotrebljava za razvoj softverskih projekata na internetu.

86. Naposljetku, sudska praksa Općeg suda na koju se Komisija pozvala odnosila se na situacije u kojima je javni naručitelj ispunio svoju obvezu obrazlaganja svoje odluke i pružio potpunu transparentnost odbijenim ponuditeljima, prikazujući usporedbom načine na koje je ponuda odabranog ponuditelja bila viša od ponuda drugih ponuditelja. U tim slučajevima javni naručitelj nije trebao nastaviti trajni dijalog. Međutim, prema mišljenju podnositelja pritužbe, ovaj je predmet bio drukčiji.

Procjena Europskog ombudsmana

Što se tiče navodno pogrešnog prihvaćanja ponude s varijantom

87. Kako bi se ocijenilo je li Komisija pravilno prihvatila i analizirala ponudu u kojoj su predložena dva alternativna rješenja, iako u natječajnim specifikacijama nisu bile dopuštene nikakve varijante i opcije, Ombudsman smatra da je važno najprije utvrditi što je uspješni ponuditelj stvarno podnio u ovom slučaju. U tom kontekstu Ombudsman će se baviti i pitanjem usklađenosti alternativnog prijedloga s natječajnim specifikacijama.

88. Ombudsmanica napominje da su relevantni uključeni akteri upotrebljavali i primjenjivali niz različitih pojmova, a ne uvijek dosljedno. U izvješću odbora za evaluaciju upotrijebljene su riječi kao što su "opcija", "osnovni prijedlog", "varijanta rješenja/ponuda" ili "alternativna ponuda ". U svojem prijedlogu ponude odabrani ponuditelj predložio je opcije „1.” i „2.”. Komisija je u svojim mišljenjima raspravljala o pojmovima „mogućnosti”,„inačice” i odvojene „ponude” ili „ponude” te je zaključila da je dotični ponuditelj zapravo podnio dvije različite ponude. Podnositelj pritužbe u biti je smatrao da su, bez obzira na to sadržava li odabrana ponuda opciju ili varijantu, obje ponude jasno zabranjene u natječajnoj dokumentaciji.

89. S obzirom na tu raznolikost terminoloških referenci, Ombudsmanica shvaća da su odabranom ponuditelju dostavljena dva alternativna tehnička rješenja (rješenje otvorenog koda i vlasničko softversko rješenje) za razvoj predmetnog internetskog portala.

90. Ombudsmanica napominje da je Komisija definirala opcije kao „kvalitativne (ili kvantitativne) dodatne usluge uz uslugu koja je predmet nabave”[14]. Ombudsmanica smatra da podnositelj pritužbe nije iznio uvjerljive argumente kojima bi dokazao da bi se ta definicija trebala smatrati netočnom. S obzirom na to da su dva predložena tehnička rješenja bila alternativna i nisu bila usmjerena na međusobno dopunjavanje dodavanjem kvalitativnih ili kvantitativnih dodataka, Ombudsman smatra da se nijedan od tih prijedloga nije mogao smatrati opcijom. Čini se da je to i stajalište Komisije, koja je navela da je uspješni ponuditelj pogrešno nazvao dva alternativna rješenja „mogućnostima”.

91. Komisija je nadalje objasnila da je varijanta „tehničko rješenje koje je predložio ponuditelj, a koje se razlikuje od posebnog opisa [...] usluge koju treba pružiti”. Priručnik Komisije o javnoj nabavi predviđa sljedeće: „Varijanta znači rješenje koje je tehnički ili ekonomski ekvivalentno modelu rješenja poznatom javnom naručitelju. Varijante se mogu odnositi na cijeli ugovor ili na određene njegove dijelove ili aspekte. Varijante se moraju dostaviti zasebno i označiti kao varijante.„Tijekom istrage Europskog ombudsmana Komisija je potvrdila da bi se jedna od predloženih alternativa (rješenje otvorenog koda) „ mogla smatrati varijantom”[15] jer nije u potpunosti u skladu sa zahtjevima utvrđenima u Prilogu 7. natječajnoj specifikaciji.

92. Podnositelj pritužbe sumnjao je da je predložena alternativa doista u skladu sa zahtjevima natječaja. U prilog svojem stajalištu Komisija je uputila na točku 4.5.2. tehničkih specifikacija, u kojoj se zahtijeva da „arhitektura IT sustava mora biti u skladu s onim što podupiru usluge smještaja na poslužitelju informacijskog sustava podatkovnog centra”. Stoga je prijedlog, kako bi bio prihvatljiv, morao biti u skladu sa smjernicama za smještaj podatkovnog centra, bez obzira na to temelji li se proizvod na softveru otvorenog koda.

93. Nakon uvida u spis Komisije utvrđeno je da rješenje otvorenog koda koje je predložio odabrani ponuditelj u to vrijeme nije bilo razmatrano u smjernicama za smještaj podatkovnog centra. Stoga se Komisijino stajalište da nije u skladu s točkom 4.5.2. tehničkih specifikacija čini razumnim.

94. Podnositelj pritužbe u svojim je podnescima tvrdio da podatkovni centar prema potrebi mora instalirati i podržati sve vrste softvera. Ombudsmanica napominje da ništa u pregledanim dokumentima i elementima dostavljenima u okviru ove pritužbe ne potkrepljuje takvo stajalište. Naime, da je to doista tako, točka 4.5.2. tehničkih specifikacija teško bi imala smisla i ne bi je trebalo uključiti u natječajnu dokumentaciju.

95. S obzirom na navedeno Ombudsman nije pronašao elemente kojima bi se doveo u pitanje zaključak odbora za evaluaciju da rješenje otvorenog koda koje je predložio uspješni ponuditelj nije bilo u skladu sa smjernicama podatkovnog centra za smještaj i stoga s natječajnim specifikacijama.

96. Uzimajući u obzir sve prethodno navedene elemente, ombudsmanica zaključuje da je rješenje otvorenog koda bilo „tehničko rješenje .... koje se razlikuje od konkretnog opisa usluge ... koju treba pružiti”. Slijedom toga, navedeno rješenje otvorenog koda bilo je varijanta koju je odbor za evaluaciju trebao utvrditi kao takvu.

97. Ombudsman u tom kontekstu podsjeća da je u točki 18. natječajnih specifikacija navedeno sljedeće: „Ponuditelji ne smiju podnositi ponude samo za dio potrebnih usluga. Varijante nisu dopuštene.” S obzirom na to da je u natječajnoj dokumentaciji (i tehničkim specifikacijama i obavijesti o nadmetanju) jasno navedeno da varijante nisu dopuštene, Komisija je morala zanemariti sve varijante uključene u ponudu. Budući da se rješenje otvorenog koda moralo smatrati varijantom ili varijantom, Komisija ga je očito morala zanemariti. Ombudsmanica napominje da je to Komisija učinila u ovom predmetu.

98. Međutim, pitanje koje tek treba razmotriti jest je li Komisija u tim okolnostima imala pravo zadržati preostalu ponudu, odnosno vlasničko softversko rješenje koje je dostavio odabrani ponuditelj i je li pravilno zaključila da je samo dio ponude, odnosno rješenje otvorenog koda, nedopušten, a ne cijela ponuda.

99. Ombudsmanica nije upoznata ni s jednim pravilom koje izričito obvezuje upravu, u situacijama kao što je ova, da zanemari cijelu ponudu zbog činjenice da je predložena varijanta, dok varijante nisu bile dopuštene u natječajnoj dokumentaciji.

100. Ombudsmanica smatra da je pristup Komisije stoga bio moguć. U natječajnoj dokumentaciji nije navedeno da se, ako se varijanta treba dostaviti zajedno s valjanom ponudom, cijela ponuda mora nužno odbiti. U točki 14.2. dokumentacije za nadmetanje utvrđena su dva uvjeta za isključenje ponuditelja tijekom postupka javne nabave. Međutim, nijednom od njih nije obuhvaćena trenutačna situacija [16]. Ombudsmanica napominje da je podnositelj pritužbe, kako bi osporio pristup Komisije, iznio primjer studenta koji mora dati vrijednost pi (p ). Čini se očitim da se ovaj primjer odnosi na potpuno različit predmet. Stoga je teško utvrditi kako bi to moglo biti relevantno u ovom kontekstu.

101. Ombudsman također ne smatra da je upućivanje na predmet C-421/01 Traunfellner GmbH relevantno za ovaj spor jer se u ovoj presudi razmatra slučaj u kojem su varijante dopuštene u okviru ponude, ali u kojem nisu utvrđeni minimalni tehnički zahtjevi koje varijanta mora ispuniti kako bi bila prihvaćena. Slučaj podnositelja pritužbe odnosi se na situaciju u kojoj varijante nisu bile dopuštene pa nije bilo načina da se varijanta prihvati.

102. S obzirom na prethodno navedeno, Ombudsman ne može zaključiti da je odbor za evaluaciju, time što je prihvatio ponudu, nakon što je zanemario njezinu varijantu, povrijedio zakonodavstvo o javnoj nabavi i načelo zakonitosti iz članka 4. ECGAB-a. Ombudsman stoga ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u pogledu tog aspekta predmeta.

U pogledu procjene ponude podnositelja pritužbe

103. Ombudsman je kontinuirano smatrao da je na upravi koja organizira poziv na podnošenje ponuda da ocijeni ispunjavaju li podnositelji zahtjeva uvjete utvrđene u ovom pozivu. Europski ombudsman ne smije svojom ocjenom zamijeniti procjenu institucije i trebao bi samo provjeriti jesu li se poštovali relevantni postupci i je li provedena procjena zahvaćena očitom pogreškom. Ombudsmanica napominje da je u ovom slučaju, osim navodnih očitih pogrešaka u ocjeni, podnositelj pritužbe tvrdio da je procjena njegova prijedloga bila i „nepoštena” i „proizvoljna”. Ombudsman će stoga razmotriti te aspekte u nastavku.

104. Ombudsmanica najprije podsjeća da je ustaljena sudska praksa da institucije i tijela Unije imaju široku marginu prosudbe u pogledu čimbenika koje treba uzeti u obzir pri donošenju odluke o dodjeli ugovora nakon poziva na dostavu ponuda.

105. Neovisno o širokoj diskrecijskoj ovlasti koja je dana relevantnoj upravi, neuspješni ponuditelj ima pravo dobiti informacije o tome zašto je njegova ponuda odbijena. To je pravo izraz obveze uprave da obrazloži svoje odluke u svakom upravnom postupku koji bi mogao negativno utjecati na pojedinca [17].

106. Člankom 100. stavkom 2. Financijske uredbe predviđeno je da „javni naručitelj obavješćuje sve natjecatelje ili ponuditelje čiji su zahtjevi ili ponude odbijeni o razlozima na temelju kojih je donesena odluka te sve ponuditelje čije su ponude prihvatljive i koji podnesu pisani zahtjev o značajkama i relativnim prednostima odabrane ponude te imenu ponuditelja kojem je dodijeljen ugovor.”

107. U ovom slučaju, nakon zahtjeva podnositelja pritužbe, Komisija je odmah obavijestila podnositelja pritužbe o onim dijelovima izvješća o evaluaciji koji su se odnosili na njegovu ponudu. Ombudsmanica smatra da su relevantni dijelovi izvješća sadržavali posebne i relevantne primjedbe o provedenoj procjeni. Na temelju tih informacija podnositelj pritužbe mogao je utvrditi koje su dijelove svojeg prijedloga ocjenjivači cijenili i koji su se smatrali manje zadovoljavajućima. Osim toga, institucija je podnositelja pritužbe obavijestila o značajkama i relativnim prednostima odabrane ponude te o imenu ponuditelja kojem je dodijeljen ugovor.

108. U tom kontekstu Ombudsman smatra da je Komisija ispunila svoju obvezu obrazlaganja i formalne zahtjeve u pogledu prava neuspješnog ponuditelja na primanje informacija utvrđene u članku 100. stavku 2. Financijske uredbe i članku 149. njezinih provedbenih pravila.

109. Međutim, Ombudsman napominje da je podnositelj pritužbe osporio obrazloženje koje je iznijela Komisija. U svojem dopisu od 8. prosinca 2006. podnositelj pritužbe iznio je niz primjedbi u prilog svojem stajalištu i u biti tvrdio da je Komisijina materijalna ocjena njegove ponude bila „nepoštena”,„proizvoljna” i okarakterizirana „očitim pogreškama u ocjeni”.

110. Prilikom pokretanja ove istrage ombudsmanica je od Komisije zatražila mišljenje o pritužbi. Pritom je očekivao da će Komisija razmotriti primjedbe iz dopisa podnositelja pritužbe od 8. prosinca 2006. Te primjedbe zapravo sadržavaju posebne argumente kojima se potkrepljuje stajalište podnositelja pritužbe da je Komisijina ocjena njegove ponude bila netočna. Međutim, Komisija se u svojem mišljenju suzdržala od razmatranja tih primjedbi. Tijekom ove istrage Ombudsman je stoga izričito zatražio od Komisije da razmotri primjedbe iz dopisa podnositelja pritužbe od 8. prosinca 2006. To je učinio dva puta u svojim daljnjim istragama 2. prosinca 2008. i 31. ožujka 2010. Unatoč tim zahtjevima Komisija nije odgovorila na prethodno navedene argumente podnositelja pritužbe, ali je u biti tvrdila da prema zakonu nije bila obvezna podnositelju pritužbe pružiti objašnjenja koja nadilaze ona koja mu je već dala. U tom kontekstu Komisija se pozvala na sudsku praksu Općeg suda, a posebno na predmet T-211/07 AWWW protiv Eurofounda, u kojem je Sud presudio da javni naručitelj nije obvezan, na temelju svoje obveze obrazlaganja odluke o odbijanju ponude, započeti raspravu s podnositeljem pritužbe o osnovanosti njegove ponude u odnosu na odabranu ponudu.

111. Ombudsman smatra da je važno naglasiti da nije zatražio od Komisije da razmotri primjedbe koje je podnositelj pritužbe iznio u svojem dopisu od 8. prosinca 2006. na temelju pravnih obveza koje proizlaze iz pravila o javnoj nabavi. Umjesto toga, zahtjevi Ombudsmana od 8. prosinca 2006. i 31. ožujka 2010. podneseni su na temelju pojma dobre uprave. Ombudsmanica je dosljedno zauzela stajalište da je uprava prilagođena građanima ona koja je spremna objasniti svoje stajalište. Navedeni zahtjevi Ombudsmana također su podneseni kako bi mu se omogućilo da nastavi s ocjenom pritužbe koju mu je podnio podnositelj pritužbe, u mjeri u kojoj se ta pritužba odnosila na procjenu ponude podnositelja pritužbe od strane Komisije. U odluci Komisije da ne odgovori na zahtjeve Ombudsmana ta se razmatranja nisu uzela u obzir. Stoga Komisijin pristup nije samo iznimno vrijedan žaljenja, već je i spriječio Ombudsmana da dovrši navedenu procjenu. Takav pristup predstavlja Komisijino nepoštovanje njezine obveze lojalne suradnje s Ombudsmanom. To je slučaj nepravilnosti u postupanju te Ombudsman stoga u nastavku iznosi nacrt preporuke.

B. Što se tiče zahtjeva za naknadu štete

112. Komisija nije dostavila nikakve posebne primjedbe o zahtjevu podnositelja pritužbe za naknadu štete. Međutim, zanijekao je da je počinio nepravilnosti u okviru predmetnog postupka javne nabave. Ombudsman je stoga u svojim daljnjim istragama zatražio od Komisije da se očituje i o zahtjevu za naknadu štete.

113. Komisija je u odgovoru ponovila da je u potpunosti poštovala pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavi i pristupu svim relevantnim informacijama. Stoga je institucija smatrala da u ovom slučaju ne postoji razlog za naknadu jer nije došlo do povrede mjerodavnog prava.

114. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima zadržao svoj zahtjev i smatrao da bi mu Komisija trebala isplatiti naknadu štete jer bi, da je Komisija pravilno riješila to pitanje, bila uspješni ponuditelj u tom postupku javne nabave.

115. Podnositelj pritužbe dodao je da se suočava sa sustavnim planom da ga se isključi iz svih ugovora Komisije i da je bio prisiljen osloniti se na Ombudsmana i Opći sud kako bi obranio svoja prava. Međutim, taj je postupak bio dug, bolan, dugotrajan i zahtjevan te vrlo skup za podnositelja pritužbe. Komisija je zasad bila osuđena samo na plaćanje pravnih troškova podnositelja pritužbe. U tim je okolnostima jedino rješenje za podnositelja pritužbe bilo da mu se isplati naknada za štetu koju je pretrpio u prošlosti i koju će pretrpjeti u budućnosti. Podnositelj pritužbe očekivao je da bi Komisija stoga trebala priznati da je pogriješila i odmah započeti raspravu o mjerama za njezinu odgovarajuću naknadu.

Procjena Europskog ombudsmana

116. Ombudsmanica nije utvrdila nepravilnosti u postupanju Komisije jer je prihvatila valjani prijedlog odabranog ponuditelja [18]. U mjeri u kojoj se zahtjev podnositelja pritužbe za naknadu štete temelji na tom aspektu pritužbe, on mora propasti.

117. Kako je prethodno navedeno, zbog toga što Komisija nije odgovorila na argumente podnositelja pritužbe koji se odnose na procjenu njegove ponude, Ombudsman dosad nije mogao utvrditi je li Komisija počinila nepravilnosti u postupanju u pogledu te procjene. Stoga Europski ombudsman trenutačno ne može odlučiti ima li podnositelj pritužbe pravo tražiti bilo kakvu naknadu u tom kontekstu.

C. Nacrt preporuke

Na temelju svojih istraga u vezi s tom pritužbom Ombudsman Komisiji podnosi sljedeći nacrt preporuke:

Komisija bi trebala odgovoriti na opetovane zahtjeve Ombudsmana da se odgovori na argumente podnositelja pritužbe, kako je navedeno u njegovu dopisu od 8. prosinca 2006., da je sporna procjena iskrivljena nepoštenošću, proizvoljnošću i očitim pogreškama u ocjeni. Odgovor Komisije trebao bi biti takav da omogući Ombudsmanu da dovrši svoju procjenu relevantnih navoda i tvrdnji koje je iznio podnositelj pritužbe.

Komisija i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o tom nacrtu preporuke. U skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana, Komisija šalje detaljno mišljenje do 30. travnja 2012. Detaljno mišljenje moglo bi se sastojati od prihvaćanja nacrta preporuke i opisa njezine provedbe.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 25. siječnja 2012.

---

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] Referentni broj: JLB/B4/2006/02.

[3] Točka 18. natječajnih specifikacija.

[4] Članak 4. (Zakonitost) ECGAB-a glasi: „Dužnosnik djeluje u skladu sa zakonom i primjenjuje pravila i postupke utvrđene zakonodavstvom Zajednice. Dužnosnik posebno vodi računa o tome da odluke koje utječu na prava ili interese pojedinaca imaju pravnu osnovu i da je njihov sadržaj u skladu sa zakonom.

[5] Članak 17. (Razumni rok za donošenje odluka) ECGAB-a glasi: „Dužnosnik osigurava da se odluka o svakom zahtjevu ili pritužbi upućenoj instituciji donese u razumnom roku, bez odgode, a u svakom slučaju najkasnije dva mjeseca od datuma primitka. (...)„

[6] Dopisi Ombudsmana podnositelju pritužbe od 30. lipnja 2011. i 27. listopada 2011.

[7] Točka 4.5.2. natječajnih specifikacija naslovljena je „Usklađenost s IT politikom Europske komisije”.

[8] Predmet C-421/01 Traunfellner GmbH [2003.] ECR I-11941.

[9] Članak II.1.9. obavijesti o nadmetanju glasi kako slijedi: Varijante će biti prihvaćene: Ne.

[10] Članak II.2.2. poziva na nadmetanje glasi kako slijedi: „Mogućnosti: Ne".

[11] Uredba Vijeća br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica, SL 2002., L 248, str. 1.

[12] Direktiva 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, SL 2004., L 134, str. 114.

[13] Komisija se pozvala na predmet T-50/05 Evropaïki Dynamiki protiv Komisije , [2010.] ECR II-1071 i predmet T-211/07 AWW protiv Eurofounda , [2008.] ECR II-106.

[14] Vidjeti točku 50. ove presude.

[15] Vidjeti točku 37. ove presude.

[16] Odredba natječajne specifikacije (točka 14.2.) koja se odnosi na isključenja tijekom postupka nabave glasila je kako slijedi:
„Ugovori se neće dodijeliti ponuditeljima koji tijekom postupka nabave: (a) su u sukobu interesa; (b) krivi su za lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju informacija koje zahtijeva javni naručitelj kao uvjet za sudjelovanje u postupku nabave ili nisu dostavili te informacije”.

[17] Članak 41. Povelje EU-a o temeljnim pravima i članak 18. ECGAB-a.

[18] Vidjeti točku 102. ove presude.