Okolnosti pritužbe

1. Pritužba se odnosi na način na koji je Europska komisija postupala s pritužbom zbog povrede u vezi s navodnim nepravilnostima u pet postupaka javne nabave za dovršetak određenih cestovnih dionica autoceste Egnatia u Grčkoj.

2. Podnositelj pritužbe, grčko građevinsko društvo, Komisiji je 2. lipnja 2009. podnio pritužbu zbog povrede u kojoj je tvrdio da su natječajnim postupcima za dovršetak autoceste povrijeđeni pravo EU-a o javnoj nabavi te načela jednakosti i nediskriminacije. Prigovor se temeljio na dvama glavnim tužbenim razlozima: (a) usklađenost s pravom Unije kriterija za razred registracije koji se odnosi na prihvatljivost ugovaratelja i (b) usklađenost s pravom Unije roka od šest mjeseci za izvršenje predmetnih ugovora.

3. Konkretno, kad je riječ o točki (a), podnositelj pritužbe osporio je činjenicu da se predmetnim pozivom na podnošenje ponuda zahtijevalo da grčki graditelji budu upisani u najviši razred (sedmi razred) nacionalnog registra graditelja [1]. Podnositelj pritužbe bio je graditelj 6. razreda. Međutim, tvrdila je da je mogla izvoditi radove. Tvrdio je da se isključenje konstruktora s dokazanom sposobnošću izvođenja predmetnih radova, na temelju formalnog kriterija registracijskog razreda, ne može opravdati prirodom radova. Tvrdio je da je Grčka time povrijedila članak 48. stavak 2. Direktive 2004/18 i opća načela prava Unije o javnoj nabavi.

4. Kad je riječ o točki (b), podnositelj pritužbe tvrdio je da samo graditelji koji su već imali poslovni nastan na gradilištima mogu dovršiti radove u tako kratkom razdoblju. Stoga je tvrdio da kratki rok predstavlja ograničenje tržišnog natjecanja i diskriminatorno postupanje jer daje znatnu prednost onim graditeljima koji su već imali poslovni nastan na lokaciji.

5. Komisija je 2. srpnja 2009. obavijestila podnositelja pritužbe da je njegova pritužba registrirana pod referentnim brojem 2009/4396.

6. Komisija je 30. srpnja 2009. uputila administrativni dopis grčkim tijelima, koja su odgovorila 28. rujna 2009. Budući da nije smatrala da je odgovor grčkih tijela zadovoljavajući, Komisija je odlučila pokrenuti postupak zbog povrede protiv Grčke. U tu je svrhu 7. svibnja 2010. uputila službenu opomenu grčkim tijelima. O pitanjima istaknutima u pritužbi dodatno se raspravljalo na sastanku održanom u Ateni 8. i 9. srpnja 2010. Grčka nadležna tijela poslala su svoj odgovor 30. srpnja 2010.

7. Komisija je 7. rujna 2010. podnositelju pritužbe uputila dopis prije zaključenja postupka. Obavijestila ga je o navedenim mjerama i svojoj namjeri da zatvori spis. Komisija je priložila odgovor grčkih tijela i dostavila sažetak glavnih pitanja. Konkretno, kad je riječ o točki (a), grčka tijela objasnila su upravljanje registrom građevinara i razloge zbog kojih je javni naručitelj odlučio, s obzirom na složenost radova, dodijeliti ponude graditeljima sedmog razreda koji posjeduju potrebne financijske i tehničke kvalifikacije za izvođenje radova, u skladu s pravom Unije o javnoj nabavi. Kad je riječ o točki (b), grčka tijela objasnila su da je izvršenje ugovora u zadanom roku izvedivo s obzirom na činjenicu da su ti radovi nastavak ranijih radova i da nema potrebe za licencijom ili studijom. Kako bi potkrijepila svoja objašnjenja u pogledu izvedivosti dovršetka radova u roku od šest mjeseci, grčka tijela priložila su svojem odgovoru „Tehničku studiju” i naglasila činjenicu da su svi predmetni radovi stvarno dovršeni u propisanom roku.

8. Komisija je zatim napomenula da su u trenutku kada je uputila prvi neslužbeni dopis radovi već bili dovršeni. Komisija je zaključila da, s obzirom na informacije koje su dostavila grčka tijela i imajući na umu da su ugovori već izvršeni, nije raspolagala dostatnim dokazima za utvrđivanje povrede prava Unije. Obavijestila je podnositelja pritužbe o svojoj namjeri da zaključi predmet i pozvala ga da dostavi nove primjedbe ili informacije što je prije moguće, a najkasnije četiri tjedna nakon primitka njegova dopisa.

9. Podnositelj pritužbe odgovorio je Komisiji 7. listopada 2010. Podnositelj pritužbe u svojoj je replici prigovorio Komisijinu argumentu da su predmetni ugovori dugo bili dovršeni kao valjani razlog za zaključenje postupka zbog povrede. Kad je riječ o sadržaju procjene Komisije, podnositelj pritužbe naveo je da se navodna „složenost” na koju se javni naručitelj pozvao ne može prihvatiti. Tvrdio je da je riječ o dodatnim radovima povezanima s povezivanjem postojećih dijelova autoceste. Također je istaknuo da su njegove tvrdnje dokazane činjenicom da je svih pet natječaja dodijeljeno konstruktorima koji su izvršavali glavne ugovore i koji su već bili na lokaciji. Podnositelj pritužbe zatim je naveo da je prethodno navedena situacija bila simptom sustavnih praksi grčkih javnih naručitelja. S obzirom na prethodno navedeno, zatražio je od Komisije da se vrati na svoje ranije stajalište iz pisma opomene, prema kojem je Grčka povrijedila pravo EU-a o javnoj nabavi.

10. Komisija je 13. listopada 2010. obavijestila podnositelja pritužbe da u odgovoru podnositelja pritužbe nije pronašla nove argumente kojima bi mogla preokrenuti svoj preliminarni zaključak te da će uskoro zaključiti predmet. Predmet je zaključen 28. listopada 2010.

11. Podnositelj pritužbe obratio se 18. veljače 2011. Ombudsmanu.

Predmet istrage

12. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim navodima i tvrdnjama podnositelja pritužbe:

Tvrdnja:

Komisija nije dostavila uvjerljive razloge za zatvaranje pritužbe podnositelja pritužbe zbog povrede.

Zahtjev:

Komisija bi trebala nastaviti istraživati predmetnu pritužbu zbog povrede.

Istraga

13. Ombudsman je 15. travnja 2011. Komisiji uputio zahtjev za mišljenje. Komisija je 27. rujna 2011. dala svoje mišljenje. Ombudsmanica je 31. listopada 2011. zaprimila primjedbe podnositelja pritužbe o tome.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Navodni propust da se pruže uvjerljivi razlozi za zaključenje pritužbe zbog povrede i povezanog zahtjeva

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

14. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je njegovom pritužbom zbog povrede otkriveno sustavno zaobilaženje zakonodavstva EU-a o javnoj nabavi u Grčkoj. Konkretno, navela je da javni naručitelji u Grčkoj sustavno: (a)isključe gospodarske subjekte upisane u određene razrede grčkog registra građevinara, unatoč činjenici da imaju iskustvo potrebno za sudjelovanje u postupcima i izvršenje ugovora; (b) produljiti vremenski okvir za izvođenje glavnih radova, čime se ponuditeljima omogućuje da ponude neopravdano niske cijene; (c) dodjeljuje dodatne ugovore ugovarateljima kojima su dodijeljeni glavni ugovori o radovima na netransparentan način.

15. Podnositelj pritužbe smatrao je da su objašnjenja koja su dostavila grčka tijela nezadovoljavajuća i da je nevoljkost Komisije da dalje istraži to pitanje uglavnom posljedica činjenice da su njezini navodi zahtijevali temeljito ispitivanje tehničkih činjenica, što nadležne službe Komisije nisu namjeravale provesti.

16. Komisija je u svojem mišljenju navela da je temeljito i savjesno istražila pritužbu te je podnositelju pritužbe dostavila odgovarajuće i dostatne razloge za svoju odluku o zatvaranju postupka zbog povrede. Konkretno, Komisija je uputila dva dopisa grčkim tijelima i održala sastanak s njima u vezi s navodima podnositelja pritužbe. Na temelju svih informacija dostavljenih tijekom ovog ispitnog postupka Komisija je donijela preliminarni zaključak da nije primjereno nastaviti postupak. Njezin zaključak temeljio se na dvama argumentima: Prije svega, postalo je očito da su predmetni ugovori u potpunosti izvršeni, što, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, obvezuje Komisiju da okonča povezani postupak zbog povrede. Drugo, Komisija je smatrala da su grčka tijela dostavila detaljnu i vjerodostojnu analizu u kojoj je objašnjeno zašto javni naručitelj zahtijeva visoku razinu stručnih kvalifikacija za kandidate za izvršenje ponude i zašto je važno i izvedivo izvršiti relevantne radove u roku od šest mjeseci.

17. Komisija je smatrala da je u svojem dopisu prije zaključenja jasno i sveobuhvatno obavijestila podnositelja pritužbe o razlozima zbog kojih je odlučila zaključiti predmet. Kako bi podnositelju pritužbe dostavio dodatne informacije, svojem dopisu prije zaključenja priložio je i objašnjenja i studije koje su dostavila grčka tijela.

18. Komisija je dodala da podnositelj pritužbe nije dostavio nove informacije u svojem dopisu od 7. listopada 2011., zbog čega bi Komisija mogla revidirati svoj zaključak. Kad je riječ o bilo kakvom upućivanju na horizontalno kršenje pravila o javnoj nabavi, osim općih navoda o sličnim praksama u drugim postupcima, podnositelj pritužbe nije dostavio potkrijepljene informacije koje bi Komisiji mogle omogućiti da dodatno istraži te navode. U svakom slučaju, podnositelj pritužbe obaviješten je da, ako odluči poduzeti daljnje mjere, može podnijeti novu pritužbu u kojoj se navode posebni natječajni postupci u kojima su grčke vlasti navodno prekršile pravo EU-a o javnoj nabavi.

19. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima tvrdio da je Komisija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja svoje odluke u skladu s člankom 18. Zakonika o dobrom ponašanju zaposlenih u upravi. Povreda je proizašla iz činjenice da Komisija nije odgovorila na argument podnositelja pritužbe da su predmetni natječaji „slučajno” dodijeljeni istim građevinskim društvima koja su izvršila glavnu izgradnju autoceste. Nadalje je istaknuo da je u svojem dopisu od 7. listopada 2010. uputio na posebne postupke javne nabave u kojima su grčka tijela slijedila prakse slične onima iznesenima u njegovoj pritužbi. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, Komisija je, djelujući u svojoj ulozi nadzornog tijela EU-a, nadležna za ispitivanje svih informacija koje bi mogle dovesti do postupka zbog povrede, čak i ako podnositelj pritužbe nije podnio zasebnu pritužbu u kojoj se navode horizontalne povrede.

Procjena Europskog ombudsmana

20. Istraga Europskog ombudsmana o predmetima zbog povrede ne podrazumijeva preispitivanje pitanja mogu li nacionalno zakonodavstvo, odluke ili prakse biti u suprotnosti s pravom EU-a i nije namijenjena pružanju konačnog tumačenja predmetnih materijalnih pravnih pitanja [2]. Ombudsman stoga pojašnjava da neće nastojati utvrditi jesu li grčki javni naručitelji djelovali ili sustavno djelovali protivno pravu EU-a o javnoj nabavi. Opseg mandata Europskog ombudsmana u takvim pritužbama ograničen je na ispitivanje je li Komisija postupala s dužnom pažnjom pri razmatranju pritužbe zbog povrede koja joj je podnesena. Stoga će samo ispitati je li razina pažnje koju je Komisija primijenila u odgovoru na pritužbu zbog povrede bila primjerena. Konkretno, usredotočit će se na to je li Komisija pri utvrđivanju svojeg stajališta o predmetnoj pritužbi podnositelju pritužbe pružila odgovarajuća, jasna i razumljiva objašnjenja.

21. U tom pogledu Ombudsman naglašava da je važnost pružanja razloga za upravne odluke prepoznata u cjelokupnom upravnom pravu EU-a. U kontekstu odluka Komisije o pritužbama zbog povrede obveze obrazlaganja mora se priznati kao obveza ispunjenja dvaju važnih ciljeva. Prvo, navođenjem razloga promiče se stupanj transparentnosti koji građani sve više očekuju od institucija Unije. Drugo, iz perspektive Komisije, obveza obrazlaganja pridonosi tome da se promisli o razlozima za djelovanje te da se ono može objasniti i braniti [3]. Ombudsmanica je nadalje priznala da podnositelji pritužbi imaju pravo biti obaviješteni o razlozima zbog kojih je Komisija zaključila postupak zbog povrede [4]. Ti razlozi moraju biti ne samo točni, nego i jasno objašnjeni i nedvosmisleni.

22. U ovom slučaju iz Komisijina dopisa prije zaključenja, kao i iz njezina odgovora na istragu Europskog ombudsmana, proizlazi da se njegova odluka da neće nastaviti postupak zbog povrede koji je pokrenula kao odgovor na pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede temeljila na trima razlozima: (a) činjenicu da bi svaka daljnja radnja bila bespredmetna s obzirom na to da su predmetni radovi već izvršeni; (b) objašnjenja koja su grčke vlasti dostavile tijekom sastanka održanog u Ateni i dodatno razradile u svojem dopisu od 30. srpnja 2010.; i (c) općenitu i nepotkrijepljenu prirodu navoda o sustavnom kršenju zakonodavstva EU-a o javnoj nabavi od strane grčkih javnih naručitelja.

23. Što se tiče prvog razloga, Sud Europske unije stalno je smatrao da je „tužba zbog povrede obveze nedopuštena ako je, u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, predmetni ugovor već bio u potpunosti izvršen”[5]. Iz spisa proizlazi da su predmetni građevinski radovi dovršeni između travnja i svibnja 2009. i da su relevantni dijelovi autoceste isporučeni za javnu uporabu između 7. travnja i 7. srpnja 2009., gotovo u isto vrijeme kada je podnesena pritužba zbog povrede i, u svakom slučaju, mnogo prije nego što je Komisija u tom pogledu poslala službeni dopis grčkim tijelima. Osim toga, podnositelj pritužbe nije podnio nijedan dokaz na temelju kojeg bi se moglo smatrati da predmetni ugovori nisu bili u punom tijeku. Stoga je navodna povreda proizvela sve svoje pravne učinke do trenutka kada je Komisija poslala svoju službenu opomenu. Ombudsman stoga smatra da je, s obzirom na relevantnu sudsku praksu, ispravno stajalište Komisije da bi svaki daljnji korak u vezi s predmetnim postupkom zbog povrede bio bespredmetan.

24. Međutim, Ombudsman napominje da Komisija u svojem dopisu podnositelju pritužbe prije zatvaranja nije jasno i nedvosmisleno objasnila navedenu sudsku praksu i njezine posljedice na ishod postupka zbog povrede. Samo je naveo da su u trenutku kada je uputio prvi neslužbeni dopis radovi već bili dovršeni. Takva izjava nije bila dovoljna kako bi podnositelj pritužbe mogao razumjeti razloge na kojima se temelji odluka Komisije. Međutim, unatoč početnom neuspjehu, Komisija je pojasnila svoje stajalište tijekom istrage Europskog ombudsmana. Zapravo je Ombudsmanu u svojem mišljenju pružio dodatna objašnjenja, koja su detaljno obrazložena. Ombudsmanica je stoga zadovoljna kvalitetom objašnjenja koja je Komisija u tom pogledu dostavila podnositelju pritužbe.

25. Kad je riječ o drugom razlogu, Ombudsmanica napominje da je, iako bi samo pozivanje na prvi razlog pružilo dostatno opravdanje za njezinu odluku, Komisija podnositelju pritužbe dostavila dodatne informacije o meritumu njegovih navoda. Stoga je pokazao svoju spremnost da na najbolji mogući način prenese svoje stajalište i razloge podnositelju pritužbe. Komisija je objasnila razloge zbog kojih smatra da je odgovor grčkih tijela zadovoljavajući te je podnositelju pritužbe dostavila objašnjenja koja su grčka tijela dostavila tijekom sastanka od 9. srpnja 2010. i u svojem dopisu od 30. srpnja 2010. Također je pozvala podnositelja pritužbe da dostavi svoje primjedbe prije zaključenja predmeta, u skladu s točkom 10. podtočkom 1. Komunikacije iz 2002.[6].

26. Kad je riječ o navodima podnositelja pritužbe o horizontalnim kršenjima prava EU-a o javnoj nabavi, Komisija je odlučila da neće nastaviti s tim pitanjem jer podnositelj pritužbe nije dostavio potkrijepljene informacije koje bi mu mogle omogućiti da dodatno istraži te navode. Ombudsmanica se slaže sa stajalištem Komisije da su navodi podnositelja pritužbe bili općeniti i da nisu bili potkrijepljeni dokazima. Iako je podnositelj pritužbe izrazio svoje pritužbe u pogledu sustavnih povreda prava EU-a o javnoj nabavi, naveo je samo nekoliko postupaka javne nabave kao primjer, bez pružanja dodatnih informacija i bez navođenja navodnih nepravilnosti povezanih s tim postupcima. Ombudsmanica smatra da je odluka Komisije da ne nastavi s tim pitanjem razumna.

27. S obzirom na navedeno ombudsmanica smatra da je Komisija dala ispravno i primjereno objašnjenje za svoju odluku da neće nastaviti s predmetnim postupkom zbog povrede. Stoga zaključuje da nema razloga da provede daljnje istrage u vezi s tom pritužbom.

B. Zaključak

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Daljnje istrage nisu opravdane.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 17. srpnja 2012.

[1] Konstruktori sa sjedištem u državama članicama EU-a, EGP-a ili Sporazuma WTO-a o javnoj nabavi trebali bi biti registrirani u jednakom razredu u onim državama članicama koje vode registar ili, ako on ne postoji, mogu dokazati da posjeduju jednakovrijedno iskustvo u radovima koji su kvalitativno i kvantitativno slični.

[2] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 2410/2009/(CH)KM protiv Europske komisije; Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 2711/2009/PB protiv Europske komisije; Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1827/2009/(ANA)CK protiv Europske komisije.

[3] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1827/2009/(ANA)CK protiv Europske komisije, točke 19.–22.

[4] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1528/2006/(GG)(WP)VL, stavak 120.

[5] Predmet C 362/90 Komisija protiv Italije [1992.] ECR I-2353, stavci 11. i 13., predmet C 394/02 Komisija protiv Grčke [2005.] ECR I-4713, stavak 18., predmet C-237/05 Komisija protiv Grčke [2007.] ECR I-8203, stavak 29. i predmet C-199/07 Komisija protiv Grčke [2009.] ECR I-10669, stavak 26.

[6] Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Europskom ombudsmanu o odnosima s podnositeljem pritužbe u vezi s povredama prava Zajednice, SL 2002 C 244, str. 5.