Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, francuski trgovački zastupnik, obratio se francuskim sudovima nakon raskida dvaju svojih ugovora o zastupanju kako bi dobio naknadu navodno pretrpljene štete na temelju Direktive 86/653/EEZ [1].

2. Budući da nije uspio u postupku, u travnju 2017. podnio je Europskoj komisiji pritužbu protiv Francuske [2]. Taj se prigovor odnosio na nepostojanje naknade pretrpljene štete jer su dva najviša francuska suda, odnosno Cour de cassation i Conseil d’État, pogrešno primijenili pravo Unije. Također je prigovorio da Conseil d’État (Državno vijeće) nije Sudu Europske unije uputio prethodno pitanje na temelju članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (u daljnjem tekstu: Ugovor). Iako je točno da je Conseil d’État (Državno vijeće) svoju žalbu proglasio nedopuštenom jer je nije zastupao odvjetnik, to je bila mogućnost, a ne pravna obveza. Time je Conseil d’État povrijedio načelo djelotvorne sudske zaštite.

3. Komisija je 5. rujna 2017. obavijestila podnositelja pritužbe da ne namjerava postupiti u skladu s njegovom pritužbom. Obavijestila je podnositelja pritužbe da se njegova pritužba ne odnosi na povredu Direktive 86/653/EEZ, nego na povredu pravila sudskog postupka od strane visokog nacionalnog suda, uključujući izvršavanje njegovih diskrecijskih ovlasti (dopuštenost žalbi).

4. Nakon što je primila primjedbe podnositelja pritužbe na navedeni dopis, Komisija ga je 27. rujna 2017. obavijestila o svojoj odluci da konačno zaključi svoju pritužbu u nedostatku novih elemenata koji bi mogli opravdati novo ispitivanje.

5. Budući da nije zadovoljan navedenom odlukom, podnositelj pritužbe obratio se Europskom ombudsmanu u studenome 2017. kako bi Komisija pokrenula postupak zbog povrede protiv Francuske.

Anketa

6. Europski ombudsman pokrenuo je istragu o Komisijinu postupanju s pritužbom podnositelja pritužbe.

7. Tijekom istrage Ombudsman je primio primjerak opsežne korespondencije između podnositelja pritužbe i Komisije. Istražni tim također je propisno razmotrio sve relevantne informacije dostavljene u kontekstu pritužbe, uključujući primjedbe i korespondenciju koje je podnositelj pritužbe razmijenio s Komisijom nakon podnošenja svoje pritužbe.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

8. Podnositelj pritužbe tvrdi da je Komisija trebala pokrenuti postupak zbog povrede (članak 258. Ugovora) protiv Francuske jer, suprotno relevantnoj sudskoj praksi [3], nije mogla dobiti naknadu od francuskih tijela za štetu pretrpljenu zbog odluka koje su u suprotnosti s pravom EU-a koje su donijeli francuski sudovi u posljednjem stupnju. Osim toga, Conseil d’État (Državno vijeće) svojom je diskrecijskom ovlašću [4] proglasio svoju žalbu nedopuštenom zbog „nedjelovanja odvjetnika” povrijedio (i.) načelo djelotvorne sudske zaštite i (ii.) svoju obvezu da Sudu uputi prethodno pitanje o tumačenju prava Unije [5]. U svojim dopisima upućenima Ombudsmanu nakon podnošenja pritužbe podnositelj pritužbe uputio je i na presudu Suda od 4. listopada 2018. [6], u kojoj je Sud zaključio da Francuska nije ispunila svoju obvezu Conseila d’État (Državno vijeće) da Sudu uputi prethodno pitanje o tumačenju prava Unije.

9. Stajalište Komisije kako proizlazi iz cjelokupne korespondencije s podnositeljem pritužbe može se sažeti na sljedeći način. Kao prvo, Komisija tvrdi da podnositelj pritužbe nikada nije objasnio koje su odredbe Direktive 86/653/EEZ navodno povrijeđene presudama Kasacijskog suda. U ovom slučaju ne postoji povreda te direktive. Jedine navodne povrede odnose se na postupovna pravila i stoga ne mogu predstavljati povredu prava Unije i stoga dovesti do izvanugovorne odgovornosti dotične države članice. Kao drugo, činjenica da francuski sud nije pravilno primijenio zakonodavstvo kojim se prenosi Direktiva 86/653/EEZ u sporu koji uključuje podnositelja pritužbe ne predstavlja dokaz sustavne prakse nacionalnog suda da pogrešno primjenjuje Direktivu.

10. Kao treće, kad je riječ o navodnoj povredi koju je počinio Conseil d’État time što je Sudu uputio prethodno pitanje, s obzirom na to da je potonji odbio žalbu podnositelja pritužbe zbog toga što ga nije zastupao odvjetnik, u ovom slučaju nije postojao meritorni spor koji bi mogao naknadno opravdati eventualno upućivanje prethodnog pitanja Sudu. Osim toga, obveza zastupanja odvjetnika pred višim sudovima opravdana je, nužna i proporcionalna ulozi koja je tim sudovima povjerena u sudovanju. Stoga, činjenica da je Conseil d’État proglasio žalbu podnositelja pritužbe nedopuštenom proizlazi iz njegova osobnog izbora da ga ne zastupa odvjetnik, a ne iz povrede prava Unije koju je počinio taj sud.

11. Zbog toga nisu relevantna sva upućivanja podnositelja pritužbe na različite presude Suda koje se odnose na izvanugovornu odgovornost države članice za povrede prava Unije koje su počinili sudovi koji odlučuju u zadnjem stupnju, kao ni njihova obveza da Sudu upute prethodno pitanje. Cour de cassation (Kasacijski sud) nije utvrdio povredu Direktive 86/653/EEZ, dok protiv Conseila d’État (Državno vijeće) nije pokrenut nikakav meritorni spor.

Procjena Europskog ombudsmana

12. U skladu s Ugovorom, na Komisiji je da prati kako države članice primjenjuju pravo Unije [7]. To znači osigurati da države članice pravilno prenesu i primjenjuju pravo EU-a. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, Komisija ima široko diskrecijsko pravo odlučiti hoće li pokrenuti postupak zbog povrede protiv države članice.[8] Ombudsman se ne može miješati u Komisijino izvršavanje diskrecijskog prava sve dok Komisija djeluje u granicama svojih ovlasti. Međutim, u kontekstu usklađenosti s načelom dobre uprave Ombudsman može provjeriti je li Komisija pravilno objasnila kako i zašto je iskoristila svoje diskrecijsko pravo u tom području.

13. Kad je riječ o prigovorima podnositelja pritužbe koji se odnose na izvanugovornu odgovornost Francuske, točno je da je, kao što je to podnositelj pritužbe istaknuo u svojoj pritužbi i svojoj komunikaciji s Komisijom, država članica obvezna nadoknaditi štetu koja je pojedincima prouzročena povredama prava Unije koje joj se mogu pripisati neovisno o tijelu te države, uključujući odluke nacionalnog suda koji odlučuje u zadnjem stupnju.[9] U svojoj odluci od 27. rujna 2017. Komisija je podnositelju pritužbe jasno objasnila da činjenica da takav sud ne bi pravilno primijenio pravo Unije, u nedostatku dokaza o sustavnoj praksi francuskih visokih sudova da pogrešno primjenjuju Direktivu 86/653/EEZ, ne može opravdati pokretanje postupka zbog povrede protiv Francuske. Budući da podnositelj pritužbe nije dokazao postojanje takve prakse, Komisijina odluka o tom pitanju nije zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni. Osim toga, kao što to tvrdi Komisija, podnositelj pritužbe u svojoj pritužbi Komisiji ili naknadnoj korespondenciji nije dokazao ni koje bi odredbe Direktive 86/653/EEZ doista bile povrijeđene predmetnim presudama francuskih sudova.

14. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da je Komisija zbog dodatnog razloga trebala pokrenuti postupak zbog povrede protiv Francuske, odnosno da Conseil d’État nije Sudu uputio prethodno pitanje, čime je povrijedio članak 267. Ugovora i njegovo temeljno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.

15. Prema sudskoj praksi, iako je na unutarnjem pravnom poretku svake države članice da odredi nadležne sudove i utvrdi postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena zaštiti prava koja građani imaju na temelju prava Unije, pravo Unije ipak zahtijeva da nacionalno zakonodavstvo ne ugrožava djelotvornu sudsku zaštitu. U tom pogledu, postupovni aranžmani za postupke namijenjene zaštiti prava koja Unija dodjeljuje građanima ne smiju biti manje povoljni od onih za slične domaće postupke (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju učiniti ostvarivanje njihovih prava praktički nemogućim ili pretjerano teškim (načelo djelotvornosti).[10]

16. U ovom slučaju, kao što je to Komisija istaknula u svojoj odluci od 27. rujna 2017., Conseil d’État odbio je žalbu podnositelja pritužbe zbog postupovnih razloga, odnosno zbog toga što ga nije zastupao odvjetnik. Slijedom toga, ako Conseil d’État nije uputio Sudu prethodno pitanje u sporu između podnositelja pritužbe i francuske uprave, to je upravo zato što je njegova žalba proglašena nedopuštenom i nije ispitan nijedan spor o meritumu. Tužitelj nije objasnio ni zašto mu je to postupovno pravilo francuskog prava, koje se odnosi na uvjete dopuštenosti žalbi, koje je uostalom nediskriminirajuće, oduzelo djelotvornu sudsku zaštitu.

17. Točno je da je Sud u svojoj nedavnoj presudi C-416/17 utvrdio da je Francuska povrijedila obveze koje ima na temelju prava Unije jer Conseil d’État nije Sudu uputio prethodno pitanje o tumačenju određenih odredbi prava Unije. Međutim, u tom je predmetu pred Conseilom d’État (Državno vijeće) pokrenut meritorni spor i on je odlučio nastaviti s vlastitim tumačenjem prava Unije. Slijedom toga, ovaj se predmet jasno razlikuje od te presude.

18. Zbog toga odluka Komisije da ne pokrene postupak zbog povrede obveze protiv Francuske ne predstavlja nepravilnost u postupanju.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Komisija nije počinila nikakve nepravilnosti u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Lambros Papadias

Načelnik Odjela 3 – Istrage

Sastavljeno u Strasbourgu 28. siječnja 2019.

[1] Direktiva Vijeća o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na samozaposlene trgovačke zastupnike, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:31986L0653&from=EN.

[2] CHAP (2017) 01225.

[3] Podnositelj pritužbe prvenstveno se pozvao na presude Suda u predmetima Köbler, C‑224/01, ECR I-10239 i Traghetti, C-173/03, http://curia.europa.eu/juris/document/document _print.jsf?docid=55182&text=&dir=&doclang=FR&part=1&occ=first&mode=lst&pageIndex=0&cid=8568644, kao i na presudu Europskog suda za ljudska prava u predmetu Schipani, http://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-156258.

[4] Članak R 822-5 Zakonika o upravnom pravosuđu

[5] Članak 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[6] C-416/17, Komisija protiv Francuske, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206426&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8568960

[7] Članak 17. stavak 1. Ugovora o Europskoj uniji i članak 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[8] Vidjeti presudu Suda od 14. veljače 1989., Star Fruit protiv Komisije, 247/87, točka 11., http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=95620&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8569165.

[9] Köbler i Traghetti, prethodno navedeni.

[10] Vidjeti presudu Suda od 13. ožujka 2007., Unibet, C-432/05, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62136&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8571069.