g. Jean-Claude Juncker Predsjednik Europske komisije 1049 BRUXELLES BELGIQUE

Strasbourg, 27. siječnja 2015.

Istraga na vlastitu inicijativu Europskog ombudsmana OI/6/2014/NF o sastavu stručnih skupina Komisije

Poštovani gospodine predsjedniče,

Dana 12. svibnja 2014. obavijestio sam Komisiju o svojoj odluci da pokrenem istragu na vlastitu inicijativu o sastavu stručnih skupina Komisije. Cilj je moje istrage na vlastitu inicijativu promicati transparentnost i na konstruktivan način podupirati napore za postizanje uravnoteženijeg sastava stručnih skupina Komisije. Svrha je ovog dopisa dostaviti Komisiji (i) povratne informacije dobivene u okviru javnog savjetovanja provedenog u kontekstu ove istrage, (ii) moja preliminarna stajališta o predmetnim pitanjima i (iii) niz prijedloga (navedenih u Prilogu), na koje pozivam Komisiju da do 30. travnja 2015. odgovori mišljenjem.

Analiza koju sam dosad proveo potvrđuje mi da je cilj postizanja uravnoteženog sastava stručnih skupina Komisije složen i zahtjevan zadatak. Međutim, ključna uloga tih skupina u doprinosu razvoju zakonodavstva i politika EU-a jasno pokazuje da je potrebno uložiti sve napore kako bi javnost mogla nadzirati njihov rad i imati povjerenja u njega.

Moje je mišljenje da je Komisija već prihvatila niz pozitivnih inicijativa kojima bi se, ako se primijene u cijelom spektru stručnih skupina, osigurala mnogo veća transparentnost i ravnoteža. Prijedlozima navedenima u nastavku stoga se nastoji nadovezati na ono što je Komisija već pokrenula u različitim područjima, od okvira za civilni dijalog GU-a AGRI do njegovih napora u pogledu registra transparentnosti. Iako su prijedlozi detaljni i ambiciozni, vjerujem da će vam biti korisni i izvedivi kad budete nastojali izgraditi model administracije EU-a. U nastavku se nalazi moja detaljna analiza:

Javno savjetovanje

Kao prvi korak u istrazi na vlastitu inicijativu proveo sam javno savjetovanje. Primio sam 60 doprinosa koje sam uzeo u obzir za potrebe utvrđivanja daljnjih koraka u svojoj istrazi. U privitku se nalaze primjerci doprinosa. Objavit ću ih i na svojoj internetskoj stranici čim moje službe dovrše postupak redigiranja dokumenata.

Ukupni sadržaj primljenih doprinosa negativan je u odnosu na trenutačno stanje. Dionici tvrde da i dalje postoje veliki nedostaci u pogledu sastava i transparentnosti stručnih skupina Komisije. Glavni problemi koje su dionici utvrdili su i. nedosljedna kategorizacija organizacija koje su članovi stručnih skupina, ii. percipirana kontinuirana dominacija korporativnih interesa u velikom broju stručnih skupina, iii. nedostatak podataka o registru stručnih skupina i iv. imenovanje pojedinaca koji su usko povezani s određenom skupinom dionika kao stručnjaci u osobnom svojstvu, što je povezano s nepostojanjem učinkovite politike sukoba interesa.

Opseg istrage na vlastitu inicijativu i sažetak mojih preliminarnih stajališta

Područje primjene moje istrage na vlastitu inicijativu ne obuhvaća stručne skupine Komisije koje se sastoje samo od tijela država članica.[1] Drugim riječima, ova se istraga odnosi isključivo na stručne skupine Komisije čiji su članovi predstavnici interesnih skupina (organizacije ili pojedinačni stručnjaci koji zastupaju interes) i/ili neovisni stručnjaci imenovani u svoje ime. U skladu s pristupom Ombudsmana u predmetu 1682/2010/(ANA)BEH, pojam „stručne skupine Komisije” trebalo bi, u kontekstu ove istrage, tumačiti tako da se odnosi ne samo na stručne skupine u užem smislu nego i na „druge slične subjekte”.

Nažalost, smatram da trenutačno nije moguće na odgovarajući i dosljedan način preispitati sastav određenih stručnih skupina zbog nedostataka u okviru kojim se uređuju takve skupine, kao i u registru stručnih skupina. Napominjem da ne postoji dosljedno označivanje/kategorizacija organizacija imenovanih u stručne skupine i da se čini da se nejasna kategorija „udruženje” često koristi kao zamjenska kategorija. Osim toga, Komisija dosad nije razvila nikakve opće kriterije za razgraničenje različitih skupina dionika. Konkretno, ne postoje kriteriji za širu kategorizaciju skupina dionika za koje se smatra da zastupaju gospodarske odnosno negospodarske interese.

Nadalje, napominjem da je Europski parlament 22. listopada 2014. donio rezoluciju o općem proračunu Europske unije za financijsku godinu 2015. u kojoj je predviđeno držanje „određenih odobrenih sredstava u pričuvi dok Komisija ne izmijeni pravila o stručnim skupinama i osigura njihovu potpunu provedbu u svim glavnim upravama”. U nacrtu amandmana koji je podnijela skupina zastupnika u Europskom parlamentu, na kojem se temelji rezolucija, istaknuto je ono što se smatra trajnim neuspjehom u osiguravanju uravnoteženog sastava i transparentnosti stručnih skupina.

S obzirom na primljene doprinose, zabrinutost koju je Europski parlament izrazio u kontekstu proračunskog postupka, kao i moja preliminarna stajališta, kako je prethodno navedeno, odlučio sam svoju istragu na vlastitu inicijativu usmjeriti isključivo na sustavna pitanja koja negativno utječu na uravnotežen sastav stručnih skupina i transparentnost rada skupina.

Naravno, uzeo sam u obzir i pozitivna kretanja koja smatram relevantnima za ovu istragu na vlastitu inicijativu.

Pozitivna kretanja na kojima se temelje moji prijedlozi za poboljšanja

Od prosinca 2013. skupine za građanski dijalog GU-a AGRI, posebna vrsta stručne skupine Komisije, uređene su novim okvirom. Smatram da taj pravni okvir, čija provedba podliježe preispitivanju u kontekstu istrage na vlastitu inicijativu OI/7/2014/NF, ima jasne prednosti u odnosu na horizontalna pravila kojima se uređuju stručne skupine Komisije [2]. Želio bih istaknuti sljedeće točke. Okvir za skupine za građanski dijalog GU-a AGRI pravno je obvezujući. Njome se predviđa da te skupine moraju imati uravnoteženu zastupljenost interesa, posebno ravnotežu između gospodarskih i negospodarskih interesa. Okvirom za skupine za građanski dijalog GU-a AGRI također se zahtijeva da organizacija mora biti upisana u registar transparentnosti kako bi mogla biti imenovana članom takve skupine. Nadalje, okvirom se zahtijeva obvezni poziv na podnošenje prijava za svaku skupinu. S obzirom na te prednosti, smatram da bi se pravni okvir za skupine za građanski dijalog GU-a AGRI trebao upotrebljavati kao referentna vrijednost za sve buduće izmjene horizontalnih pravila Komisije kojima se uređuju stručne skupine [3].

S velikim zadovoljstvom primjećujem da je nova Komisija poduzela niz inicijativa za povećanje transparentnosti svojeg rada. U skladu s metodama rada nove Komisije članovi Komisije u pravilu se ne smiju sastajati s profesionalnim organizacijama ili samozaposlenim osobama koje nisu upisane u registar transparentnosti. Osim toga, od 1. prosinca 2014. objavljuju se dnevni redovi sastanaka povjerenika, članova njihovih kabineta te glavnih direktora s organizacijama ili samozaposlenim osobama o pitanjima povezanima s oblikovanjem i provedbom politika u Uniji.

Osim toga, revidirani međuinstitucijski sporazum između Komisije i Europskog parlamenta o registru transparentnosti primjenjuje se od 1. siječnja 2015. Novim sporazumom poboljšava se utvrđena kategorizacija dionika pružanjem detaljnijih opisa različitih odjeljaka registra transparentnosti kako bi se registriranim subjektima omogućilo da bolje odaberu odgovarajuću kategoriju za registraciju. Utvrđuju se i izričite poveznice sa stručnim skupinama Komisije i. zahtijevanjem od registriranih subjekata da unesu svoje članstvo u stručne skupine u registru te ii. predviđanjem da Komisija može ponuditi poticaje registriranim subjektima u pogledu stručnih skupina kako bi potaknula registraciju.

U kontekstu registra transparentnosti napominjem da ste se obvezali da će nova Komisija tijekom svojeg mandata podnijeti prijedlog međuinstitucijskog sporazuma između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o obveznom registru transparentnosti. Najavili ste da će Komisija služiti kao primjer u tom procesu.

S obzirom na navedeno, smatram da je prikladan trenutak da predložim Komisiji da razmotri uspostavu novog okvira za stručne skupine Komisije kako bi sastav stručnih skupina u budućnosti bio uravnoteženiji i transparentniji te kako bi se predvidjela mogućnost preispitivanja njihova sastava. U tom novom okviru trebalo bi uzeti u obzir sljedeće konkretne prijedloge.

Radi jasnoće i lakšeg snalaženja svoje sam prijedloge uredio pod sljedećim tematskim naslovima: (i) (pravna) priroda horizontalnih pravila i postizanje uravnoteženog sastava, (ii) pozivi na podnošenje prijava, (iii) poveznica na registar transparentnosti, (iv) politika sukoba interesa za pojedinačne stručnjake imenovane u osobnom svojstvu i (v) poboljšanje dostupnosti podataka u registru.

Prijedlozi za poboljšanje

A. (pravna) priroda horizontalnih pravila i postizanje uravnoteženog sastava:

Prema mojem mišljenju, važno je da okvir za stručne skupine Komisije postane pravno obvezujući. Utvrđivanjem horizontalnih pravila u pravno obvezujućem tekstu prije svega bi se osigurala dosljednost između postupanja sa skupinama za građanski dijalog GU-a AGRI i stručnih skupina Komisije općenito. Nema očitog razloga da okvir za određenu vrstu stručne skupine Komisije bude pravno obvezujući, dok okvir za druge skupine nije. Štoviše, donošenjem pravno obvezujućeg teksta o okviru za stručne skupine potvrdila bi se predanost Komisije uravnoteženim stručnim skupinama te bi joj se omogućilo uklanjanje nesigurnosti koja je svojstvena tekstu trenutačno primjenjive Komunikacije Komisije [4].

U praktičnom smislu, pravno obvezujući okvir za stručne skupine mogao bi se postići donošenjem odluke Komisije o horizontalnim pravilima kojima se uređuju stručne skupine.

Osim toga, u odluci Komisije o horizontalnim pravilima kojima se uređuju stručne skupine trebalo bi uzeti u obzir sljedeće točke.

1. Neovisno o činjenici da značenje „ravnoteže” može biti složeno i da će se razlikovati od stručne skupine do stručne skupine, uravnotežena zastupljenost svih relevantnih interesa trebala bi biti obvezan zahtjev. U trenutačno primjenjivoj odredbi navodi se da sastav stručnih skupina Komisije mora biti uravnotežen samo „u mjeri u kojoj je to moguće”. Ta odredba nije prikladna za jamčenje uravnoteženosti svih stručnih skupina. Ne pokazuje ni predanost Komisije uravnoteženom sastavu stručnih skupina u svakom pojedinom slučaju.

2. Odlukom Komisije o horizontalnim pravilima za stručne skupine od Komisije bi se trebalo zahtijevati da utvrdi pojedinačnu definiciju „ravnoteže” za svaku pojedinačnu stručnu skupinu. Pri utvrđivanju takve pojedinačne definicije Komisija bi trebala uzeti u obzir posebne ciljeve/zadaće skupine; potrebno stručno znanje; na koje bi dionike to pitanje najvjerojatnije utjecalo; kako su organizirane te skupine dionika; i koji bi trebao biti omjer zastupanih gospodarskih i negospodarskih interesa.

S obzirom na to da imenovanje članova u uravnoteženu stručnu skupinu nužno zahtijeva da Komisija ima jasnu predodžbu o tome što „ravnoteža” znači u kontekstu mandata skupine, zahtjev za utvrđivanje pojedinačne definicije ravnoteže na početku ne bi trebao uključivati dodatni rad za Komisiju. Umjesto toga, taj bi zahtjev predstavljao obvezu objavljivanja definicija koje Komisija u svakom slučaju upotrebljava.

Komisija bi trebala objaviti svoju pojedinačnu definiciju „ravnoteže” u svojoj odluci o osnivanju stručne skupine ili, ako takva službena odluka ne postoji, u pozivu na podnošenje prijava. Objavljivanjem definicije „ravnoteže” za formalne stručne skupine i u pozivima na podnošenje prijava osiguralo bi se da pozivi na podnošenje prijava za formalne i neformalne stručne skupine budu strukturirani na ujednačen način.

3. U pogledu pojedinačne definicije „ravnoteže” Komisija bi, kako bi se omogućilo preispitivanje omjera gospodarskih i negospodarskih interesa zastupljenih u stručnoj skupini, trebala razviti opće kriterije za razgraničenje gospodarskih i negospodarskih interesa. Te opće kriterije trebalo bi utvrditi u odluci Komisije o utvrđivanju općeg okvira za stručne skupine. Utvrđivanje takvih kriterija prije svega bi podrazumijevalo da Komisija navede koje skupine dionika smatra da zastupaju gospodarske interese i koje skupine dionika smatra da zastupaju negospodarske interese. Pri provedbi tog postupka Komisija bi se trebala osloniti na odjeljke i pododjeljke registra transparentnosti (vidjeti naslov C. u nastavku).

Kad je riječ o pitanju uravnoteženog sastava stručnih skupina, primijetio sam da Komisija nedosljedno postupa prema dvjema organizacijama koje djeluju u poljoprivrednom sektoru: Europski poljoprivrednici („COPA”) i europske poljoprivredne zadruge („COGECA”). U svojim stručnim skupinama Komisija je ponekad imenovala COPA-u i COGECA-u kao jedinstvenu organizaciju, pri čemu je relevantnog člana navela kao „COPA-COGECA”. U drugim stručnim skupinama Komisija je imenovala odbore „COPA” i „COGECA” kao zasebne članove.

4. Ombudsmanica poziva Komisiju da objasni to nedosljedno postupanje i da iznese svoja stajališta o tome trebaju li se COPA i COGECA, za potrebe sudjelovanja u stručnim skupinama i drugim sličnim subjektima, smatrati jednom organizacijom ili dvjema različitim organizacijama. U tom kontekstu trebalo bi uzeti u obzir činjenicu da i COPA i COGECA na svojim profilima u registru transparentnosti utvrđuju svoj pravni status kao „association de fait”.

5. Ombudsmanica nadalje poziva Komisiju da je obavijesti je li na isti način nedosljedno postupala s drugim organizacijama imenovanima u stručne skupine. Ako je odgovor potvrdan, Ombudsman poziva Komisiju da navede svoje razloge.

B. Pozivi na podnošenje prijava:

Komisija i organizacije civilnog društva obično se slažu da razina zastupljenosti civilnog društva u stručnim skupinama nije uvijek zadovoljavajuća. Ombudsmanica uviđa da skupine civilnog društva neće uvijek imati kapacitete za sudjelovanje u relevantnim skupinama. Međutim, poboljšanja predložena u nastavku u vezi sa standardima Komisije za pozive na podnošenje prijava trebala bi pridonijeti povećanju broja organizacija civilnog društva koje ispunjavaju uvjete za imenovanje u stručne skupine.

1. Slijedeći primjer pravnog okvira Komisije za skupine za građanski dijalog GU-a AGRI, Komisija bi trebala objaviti poziv na podnošenje prijava za svaku stručnu skupinu.

S obzirom na to da se mogući odgovor na javni poziv na podnošenje prijava ne može razumno predvidjeti, teško je vidjeti kako i u kojim bi posebnim okolnostima Komisija od samog početka mogla zaključiti da javni poziv na podnošenje prijava ne bi imao korisnu svrhu.[5]

2. Osim toga, zainteresirani dionici moraju moći lako pristupiti pozivima na podnošenje prijava. Komisija bi trebala uspostaviti jedinstveni portal na kojem se objavljuju pozivi na podnošenje prijava. Jedinstveni portal trebao bi se izraditi po uzoru na internetske stranice Komisije za savjetovanja [6] i trebao bi biti povezan s registrom stručnih skupina.

U praksi bi razvoj tog jedinstvenog portala značio, prema mišljenju Ombudsmana, dodavanje sljedećih funkcija u odjeljak „vijesti” registra stručnih skupina:

- Okvirno planiranje poziva na podnošenje prijava

- Pozivi na podnošenje prijava prema području politike

- Sustav upozorenja e-poštom za nove pozive na podnošenje prijava

3. Komisija bi trebala uvesti standardni rok za sve pozive na podnošenje prijava. Time bi se organizacijama s ograničenim financijskim sredstvima i/ili ljudskim resursima trebalo omogućiti odgovarajuće planiranje i pravodobno podnošenje potrebnih dokumenata. Čini se da je rok od šest tjedana razuman minimum.

C. Poveznica na registar transparentnosti:

Nedosljedno označivanje/kategorizacija organizacija imenovanih u stručne skupine jedna je od glavnih prepreka preispitivanju uravnoteženosti sastava. Teško je razumjeti činjenicu da se ista organizacija može različito označiti u različitim stručnim skupinama. Nadalje, označivanje organizacija u registru stručnih skupina razlikuje se od kategorizacije registriranih subjekata u registru transparentnosti. Potonja razlika posebno je problematična za članstvo u stručnim skupinama za koje je potreban upis u registar transparentnosti.

Svjestan sam da označavanje određene organizacije može biti složen zadatak. Međutim, registar transparentnosti sadržava jasno definirane kategorije i potkategorije dionika. Razgraničenje tih kategorija i potkategorija dodatno je ojačano od 1. siječnja 2015., kako je prethodno navedeno. Osim toga, ključna je prednost registra transparentnosti to što se registrirani subjekti sami označavaju odabirom odgovarajućeg dijela registra na koji će se prijaviti.

1. S obzirom na to da je upis u registar transparentnosti već preduvjet za članstvo u određenim stručnim skupinama Komisije te s obzirom na to da se očekuje uvođenje obveznog registra transparentnosti u bliskoj budućnosti, predlažem da Komisija kategorizaciju registra transparentnosti upotrijebi za kategorizaciju članova u stručne skupine Komisije [7].

2. Nadalje, s obzirom na metode rada nove Komisije i očekivani obvezni registar transparentnosti, horizontalnim pravilima Komisije za stručne skupine trebao bi se zahtijevati upis u registar transparentnosti radi imenovanja u stručne skupine.

Naravno, taj bi se zahtjev odnosio samo na članove stručnih skupina koji ispunjavaju uvjete za upis u registar transparentnosti. Članovi Komisije već se danas ne smiju sastajati s profesionalnim organizacijama ili samozaposlenim osobama koje nisu upisane u registar transparentnosti. Ako Komisija smatra neprimjerenim da se njezini članovi sastaju s organizacijama i samozaposlenim osobama koje nisu upisane u registar transparentnosti, također bi trebala smatrati neprimjerenim da te organizacije i samozaposlene osobe svojim sudjelovanjem u stručnim skupinama utječu na politiku i donošenje odluka Komisije.

Konkretno, Komisija bi trebala zahtijevati registraciju u slučaju svih organizacija i svih samozaposlenih osoba koje se imenuju u stručne skupine kao predstavnici zajedničkog interesa dionika ili kao pojedinačni stručnjaci u svoje ime.

Kad je riječ o pojedinačnim stručnjacima koji nisu samozaposleni i koji su imenovani da zastupaju zajednički interes dionika, moglo bi se pretpostaviti da će najvjerojatnije biti zaposlenici organizacija koje su dio skupine dionika čiji zajednički interes zastupaju ili na drugi način usko povezani s njima.

Iako ti pojedinci po definiciji nisu namijenjeni predstavljanju tih organizacija, oni će nužno imati na umu interese tih organizacija kada djeluju kao članovi relevantnih stručnih skupina. Stoga smatram da se čini razumnim, u situaciji bliske povezanosti, zahtijevati da se same relevantne organizacije upišu u registar transparentnosti.

3. Predloženim povezivanjem stručnih skupina Komisije s registrom transparentnosti znatno bi se povećala pouzdanost podataka. Međutim, kako bi to pravilno funkcioniralo, čini se potrebnim da Zajedničko tajništvo registra transparentnosti sustavno provjerava, prima facie, upisuju li se registrirani subjekti u odgovarajući odjeljak registra transparentnosti. To bi najvjerojatnije zahtijevalo povećanje sredstava za Tajništvo. Za sve druge informacije koje dostave registrirani subjekti čini se da je postojeći sustav provjera kvalitete, zajedno s izmijenjenim sustavom upozorenja i pritužbi za otkrivanje netočnih informacija u registru transparentnosti, korak naprijed.

4. Komisija bi u praktičnom smislu trebala povezati svakog člana stručne skupine s njegovim profilom u registru transparentnosti kako bi javnost mogla lako pristupiti tim podacima.

5. Pojedinci koji nisu samozaposleni i koji su imenovani u stručne skupine kao pojedinačni stručnjaci u svoje ime nisu obuhvaćeni područjem primjene registra transparentnosti. S obzirom na to da ti pojedinačni stručnjaci „djeluju neovisno i [izriču] vlastita osobna stajališta”, Komisija bi u okviru revidirane politike o sukobu interesa trebala objaviti dovoljno detaljan životopis i izjavu o interesima za svakog pojedinog dotičnog stručnjaka u registru stručnih skupina (vidjeti rubriku D. u nastavku).

D. Politika o sukobu interesa za pojedinačne stručnjake imenovane u osobnom svojstvu:

U mnogim odgovorima na moje javno savjetovanje dionici su izrazili zabrinutost zbog imenovanja pojedinaca koji su povezani s određenom skupinom dionika („lobisti”) kao stručnjaka u svoje osobno ime.

Prema mišljenju Komisije, ti pojedinačni stručnjaci „djeluju neovisno i [izriču] svoja osobna stajališta”.

Međutim, Komisija je u kontekstu prikupljanja i korištenja stručnog znanja priznala da je „primirje da nitko nije potpuno „neovisan”: pojedinci nikada ne mogu u potpunosti zanemariti sva razmišljanja o svojem osobnom podrijetlu – obitelji, kulturi, poslodavcu, sponzoru itd. Međutim, od stručnjaka bi se, koliko je to moguće, trebalo očekivati da djeluju neovisno. Stručnjaci, naravno, još uvijek mogu donijeti na stol znanje koje posjeduju na temelju svoje pripadnosti ili nacionalnosti: doista, stručnjaci ponekad mogu biti odabrani iz tog razloga. Međutim, cilj je smanjiti rizik od toga da određeni interesi iskrive savjete uspostavom praksi kojima se promiče integritet, eksplicitnim izražavanjem ovisnosti i prepoznavanjem da bi neke ovisnosti, koje se razlikuju od problema do problema, mogle više utjecati na proces politike nego druge”[8].

S obzirom na prethodno navedenu izjavu, potrebno je zajamčiti da se pojedinačni stručnjaci imenovani u vlastito ime ne nađu u situaciji sukoba interesa.

Prema mojem mišljenju, horizontalnim pravilima Komisije za stručne skupine ne predviđaju se dostatne zaštitne mjere u tu svrhu. Kako bi se izbjegle situacije u kojima se pojedinci imenuju članovima stručnih skupina u osobnom svojstvu kada su zapravo povezani s dionicima koji ih čine neprikladnima za tu ulogu, čini se potrebnim da Komisija revidira svoju politiku o sukobu interesa u tom području. Komisija bi trebala poduzeti mjere s preventivnim i korektivnim učinkom.

1. Kako bi se spriječili sukobi interesa, Komisija bi trebala pažljivo procijeniti podrijetlo pojedinaca tijekom analize zahtjeva za imenovanje u stručne skupine u osobnom svojstvu. Analiza bi se trebala provoditi s ciljem otkrivanja svih stvarnih, potencijalnih ili očitih sukoba interesa.

U skladu sa Smjernicama OECD-a „Upravljanje sukobom interesa u javnoj službi” Europski ombudsman dosljedno je smatrao da se načelima dobre uprave, a posebno načelom jednakog postupanja, zahtijeva da institucije EU-a osiguraju da nijedan stvarni, potencijalni ili očiti sukob interesa ne utječe na njihov rad. Što se tiče očitih sukoba interesa, Ombudsman je, osim toga, smatrao da bi Komisija, kao institucija, trebala učiniti sve što je u njezinoj moći kako bi izbjegla ne samo stvarne sukobe interesa, nego i očite sukobe interesa, kako bi zadržala povjerenje javnosti u svoje aktivnosti.

2. Ombudsman stoga smatra da bi Komisija u svojoj odluci o utvrđivanju općeg okvira za stručne skupine (koju je predložio Ombudsman) trebala predvidjeti da se u stručnu skupinu u osobnom svojstvu neće imenovati pojedinac koji je u stvarnom, potencijalnom ili očitom sukobu interesa.

3. Ako Komisijina procjena zahtjeva pojedinca za članstvo u njegovu osobnom svojstvu otkrije situaciju stvarnog, potencijalnog ili očitog sukoba interesa, Komisija bi mogla razmotriti mogućnost imenovanja tog pojedinca kao predstavnika zajedničkog interesa dionika ili, alternativno, imenovanja njegove/njezine organizacije pripadnosti kao člana stručne skupine.

Kad je riječ o korektivnim mjerama u slučaju sukoba interesa, sankcije predviđene pravilom 9. stavkom 1. horizontalnih pravila (mogućnost isključenja pojedinačnog stručnjaka iz stručne skupine ili njezina posebnog sastanka) mogu biti učinkovite samo ako se prije svega otkrije sukob interesa.

Kako bi se omogućila takva mogućnost otkrivanja sukoba interesa, Komisija bi u svojim horizontalnim pravilima trebala, podložno sljedećem upozorenju, donijeti sljedeće mjere.

4. U registru stručnih skupina trebalo bi objaviti dovoljno detaljan životopis svakog stručnjaka imenovanog u osobnom svojstvu. Među ostalim, životopis bi trebao sadržavati informacije o prošlom i sadašnjem stručnom iskustvu stručnjaka, uključujući informacije o prošlim i sadašnjim poslodavcima, kao i informacije o izvorima primljenih sredstava.

5. Svaki stručnjak imenovan u svoje ime trebao bi u pisanom obliku prijaviti sve okolnosti koje bi mogle dovesti do sukoba interesa u pogledu njegove aktivnosti u stručnoj skupini. Tu izjavu o interesima trebalo bi objaviti i u registru stručnih skupina. Osim toga, kako bi se pravilno uzele u obzir promjene interesa, izjavu o interesima trebalo bi ažurirati svake godine .

Važno je napomenuti da bi Komisija trebala osigurati provedbu gore navedenih mjera u potpunosti u skladu s Uredbom 45/2001 o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u institucijama i tijelima Zajednice i o slobodnom kretanju takvih podataka.

E. Poboljšanje dostupnosti podataka u registru:

Trebalo bi dodatno poboljšati kvalitetu podataka u registru stručnih skupina, osim prethodno navedenih u vezi s označivanjem/kategorizacijom članova.

1. Bilo bi korisno da Komisija preoblikuje karticu "statistika" u registru stručnih skupina. Brojevi se trenutačno navode po vrsti člana (pojedinačni stručnjak imenovan u osobnom svojstvu, pojedinačni stručnjak imenovan predstavnikom interesa, organizacija, nacionalna uprava). Kako bi se javnosti omogućilo preispitivanje uravnoteženog sastava stručne skupine na temelju zastupanih interesa, na kartici za statistiku trebao bi biti prikazan i broj članova po kategoriji/skupini dionika. Kako je prethodno predloženo, relevantne kategorije trebale bi biti istovjetne (pod)odjeljcima registra transparentnosti. Na drugoj bi razini omjer gospodarskih i negospodarskih interesa koje predstavljaju članovi stručne skupine također trebao biti prikazan na kartici za statistiku.

Ta tehnička poboljšanja omogućila bi brzu prvu procjenu uravnoteženog sastava stručne skupine.

2. Komisija bi se trebala pobrinuti da se dokumenti o radu stručnih skupina i njihovih podskupina (dnevni redovi, zapisnici sa sastanaka i slično) objavljuju sustavno i pravodobno. Iako se vrsta dostavljenih dokumenata o radu samih stručnih skupina čini uglavnom prihvatljivom, čini se da dokumenti o radu podskupina nisu ni približno dostupni. Kao opće pravilo, dokumenti bi se trebali objavljivati što je prije moguće, odnosno unaprijed kad god je to moguće. Osim toga, dokumenti bi se trebali objaviti učitavanjem u registar stručnih skupina, a ne njihovim smještajem na drugom web-mjestu, na primjer relevantne glavne uprave. Javnost će ih moći pretraživati putem funkcije pretraživanja registra samo ako su dokumenti dostupni u samom registru.

3. Komisija bi trebala osigurati da pruži dovoljno informacija o interesu koji pojedinačni stručnjak zastupa kao predstavnik zajedničkog interesa koji dijele dionici. To znači da bi Komisija trebala dosljedno objavljivati zanimanje ili profesionalni naziv takvog pojedinačnog stručnjaka, njegovu organizaciju pripadnosti (ako postoji), skupine dionika čiji interes zastupa i posebni zajednički interes koji zastupa.

4. U nastojanju da se postigne još veća transparentnost, pozivam Komisiju da nastoji osigurati da zapisnici koji se sastavljaju radi bilježenja sastanaka stručnih skupina i njihovih podskupina, uključujući rasprave, budu što detaljniji. Trenutačno se člankom 14. standardnog poslovnika za stručne skupine Komisije predviđa da su rasprave skupine povjerljive, osim ako skupina običnom većinom svojih članova i u dogovoru sa službama Komisije odluči otvoriti rasprave za javnost. Člankom 9. standardnog poslovnika predviđa se da se u „zapisniku ne spominje pojedinačno stajalište članova tijekom vijećanja skupine”. Što se tiče sastanaka općenito, u istom članku 9. utvrđeno je da „sažetke zapisnika o raspravi o svakoj točki dnevnog reda i mišljenja skupine sastavlja tajništvo pod odgovornošću predsjednika”.

Upotreba izraza "sažeti zapisnik" u kombinaciji s činjenicom da se zapisnici moraju sastavljati samo o "raspravi" i o mišljenjima koja donosi "skupina", a ne njezini članovi, stvara rizik da se izvješćivanje o aktivnostima skupine obavlja na nejasan i ograničen način. To je nešto što treba izbjegavati.[9] U tom pogledu mnogi doprinosi javnom savjetovanju izazivaju zabrinutost da stručne skupine na svojim sastancima primjenjuju takozvano „pravilo Chathamskog doma”[10].

S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem Komisiji da razmotri, s jedne strane, donošenje odluke 2015. o utvrđivanju općeg okvira za stručne skupine i, s druge strane, preispitivanje sastava stručnih skupina koje su aktivne ili suspendirane nakon donošenja te odluke.

Pozivam vas da do 30. travnja 2015. dostavite mišljenje o mojoj prethodnoj analizi i prijedloge za poboljšanje. Ovaj dopis i mišljenje Komisije objavit ću na svojim internetskim stranicama.

U prilogu se radi lakšeg snalaženja nalazi prilog sa sažetkom prijedloga Europskog ombudsmana za poboljšanje.

S obzirom na moje prijedloge u pogledu povezivanja stručnih skupina Komisije s registrom transparentnosti, potičem Komisiju da nastavi djelovati u cilju uspostave obveznog registra transparentnosti.

Tvoje iskreno,

Emily O'Reilly

Ograđeni prostori: (poslano e-poštom)

● Prilog – Sažeti prikaz prijedloga Europskog ombudsmana za poboljšanje

● Doprinosi ureda Europskog ombudsmana javnom savjetovanju o sastavu stručnih skupina Komisije

 

Prilog - Sažeti prikaz prijedloga Europskog ombudsmana za poboljšanje [11]

A. (pravna) priroda horizontalnih pravila i postizanje uravnoteženog sastava:

Komisija bi trebala donijeti odluku kojom se utvrđuje okvir za stručne skupine. Ovom odlukom Komisije trebalo bi zahtijevati sljedeće.

1. Uravnotežena zastupljenost svih relevantnih interesa u svakoj stručnoj skupini.

2. Za svaku pojedinačnu stručnu skupinu treba utvrditi pojedinačnu definiciju „ravnoteže”.

3. Odredba koja sadržava opće kriterije za razgraničenje gospodarskih i negospodarskih interesa.

Ombudsmanica je napomenula da je Komisija nedosljedno imenovala organizacije Europski poljoprivrednici („COPA”) i Europske poljoprivredne zadruge („COGECA”) jednim članom u nekim stručnim skupinama („COPA-COGECA”) i dvama različitim članovima u drugim stručnim skupinama („COPA” i „COGECA”). Ombudsmanica stoga poziva Komisiju da:

4. Objasniti nedosljedno postupanje s COPA-om i COGECA-om u pogledu članstva u stručnim skupinama.

5. Obavijestiti Europskog ombudsmana je li na isti način nedosljedno postupao s drugim organizacijama imenovanima u stručne skupine.

B. Pozivi na podnošenje prijava:

1. Objavite poziv na podnošenje prijava za svaku stručnu skupinu.

2. Izradite jedinstveni portal za pozive na podnošenje prijava za stručne skupine.

3. Uvođenje standardnog minimalnog roka od šest tjedana za sve pozive na podnošenje prijava.

C. Poveznica na registar transparentnosti:

1. Upotrijebite kategorizaciju registra transparentnosti za kategorizaciju članova u stručne skupine Komisije.

2. Zahtijeva se upis u registar transparentnosti za imenovanje u stručne skupine.

3. Sustavno provjeravajte upisuju li se registrirani subjekti u odgovarajući odjeljak registra transparentnosti.

4. Povežite svakog člana stručne skupine s njegovim profilom u registru transparentnosti.

5. Vidjeti naslov D. u nastavku za pojedince koji nisu samozaposleni i koji su imenovani u stručne skupine kao pojedinačni stručnjaci u svoje ime.

D. Politika o sukobu interesa za pojedinačne stručnjake imenovane u osobnom svojstvu:

Komisija bi trebala revidirati svoju politiku o sukobu interesa i poduzeti sljedeće mjere.

1. Pažljivo procijeniti podrijetlo pojedinaca s ciljem otkrivanja bilo kakvih stvarnih, potencijalnih ili očitih sukoba interesa.

2. Osigurati da nitko tko je u stvarnom, potencijalnom ili očitom sukobu interesa ne bude imenovan u stručnu skupinu u vlastito ime.

3. razmotriti, u situaciji sukoba interesa, mogućnost imenovanja pojedinca kao predstavnika zajedničkog interesa koji dijele dionici ili imenovanja njegove/njezine organizacije pripadnosti stručnoj skupini.

4. Objavite dovoljno detaljan životopis svakog stručnjaka imenovanog u osobnom svojstvu u registru stručnih skupina.

5. Objaviti izjavu o interesima svakog stručnjaka imenovanog u osobnom svojstvu u registru stručnih skupina.

E. Poboljšanje dostupnosti podataka u registru:

1. Ponovno osmisliti karticu „statistika” u registru stručnih skupina.

2. sustavno i pravodobno objavljivati dokumente o radu stručnih skupina i njihovih podskupina na registru stručnih skupina.

3. u registru stručnih skupina objaviti dovoljno informacija o interesu koji pojedinačni stručnjak zastupa kao predstavnik zajedničkog interesa dionika.

4. nastoji osigurati da zapisnici koji se sastavljaju radi bilježenja sastanaka stručnih skupina i njihovih podskupina, uključujući rasprave, budu što detaljniji;

Na temelju prethodno navedenog Komisija bi trebala razmotriti i. donošenje odluke 2015. kojom se utvrđuje opći okvir za stručne skupine i ii. preispitivanje sastava stručnih skupina koje su aktivne ili su na čekanju nakon donošenja te odluke.

 

[1] Međutim, Komisija može odlučiti primijeniti mjere koje donese kao odgovor na ovu istragu na vlastitu inicijativu i na takve skupine.

[2] Horizontalna pravila kojima se uređuju stručne skupine Komisije utvrđena su u sljedećoj Komunikaciji Komisije: Okvir za stručne skupine Komisije: Horizontalna pravila i javni registar, 10.11.2010. (C(2010) 7649 final, SEC(2010) 1360).

[3] Želio bih pojasniti da prethodno navedeno ni na koji način ne umanjuje važnost moje istrage na vlastitu inicijativu OI/7/2014/NF o pitanju uravnoteženog sastava skupina za građanski dijalog čiji je domaćin GU AGRI. OI/7/2014 pokrenut je s posebnim ciljem pažljivog preispitivanja imenovanja članova skupina za građanski dijalog. Nije usmjerena na procjenu pravnog okvira na kojem se temelje skupine za građanski dijalog.

[4] Vidjeti bilješku 2.

[5] S obzirom na to da se odlukom Komisije o uspostavi okvira za skupine za građanski dijalog GU-a AGRI, koja je donesena u prosincu 2013., predviđa obvezan poziv na podnošenje prijava za svaku skupinu te s obzirom na njezinu dubinsku analizu tog pitanja tijekom ove istrage na vlastitu inicijativu (uključujući relevantne argumente iznesene u odgovorima na njezino javno savjetovanje), stajalište ombudsmanice o potrebi javnog poziva na podnošenje prijava za svaku stručnu skupinu promijenilo se otkad je donijela odluku o zatvaranju istrage o pritužbi 1682/2010/(ANA)BEH.

[6] Vidjeti http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm.

[7] Kad je riječ o nedosljednom označivanju/kategorizaciji organizacija imenovanih u stručne skupine, ombudsmanica je razvila svoje razmišljanje o potrebi postojanja općih i dobro definiranih kategorija dionika otkad je donijela odluku o zatvaranju istrage o pritužbi 1682/2010/(ANA)BEH. Glavni čimbenici koji su utjecali na taj razvoj bili su njezina dubinska analiza tog pitanja tijekom ove istrage na vlastitu inicijativu (uključujući relevantne argumente iznesene u odgovorima na njezino javno savjetovanje), stupanje na snagu revidiranog međuinstitucijskog sporazuma o registru transparentnosti te predanost predsjednice Komisije da iznese prijedlog obveznog registra transparentnosti.

[8] Komunikacija Komisije o prikupljanju i uporabi stručnog znanja Komisije: načela i smjernice, COM(2002) 713 final, str. 9.

[9] Pravilom 11. stavkom 5. horizontalnih pravila za stručne skupine Komisije predviđeno je da se primjenjuju obveza čuvanja poslovne tajne utvrđena u Ugovorima i pravila za njihovu provedbu. Osim toga, odredbe pravila Komisije o sigurnosti u vezi sa zaštitom klasificiranih podataka EU-a, utvrđene u Prilogu Odluci Komisije 2001/884/EZ, EZUČ, Euratom, primjenjuju se na stručne skupine. S obzirom na te posebne zaštitne mjere, nije očito da postoji potreba za daljnjim ograničavanjem transparentnosti.

[10] Pravilo Chatham House predviđa da "kada se sastanak ili njegov dio održava u skladu s Pravilom Chatham House, sudionici mogu slobodno koristiti primljene informacije, ali se ne mogu otkriti ni identitet ni pripadnost govornika, ni bilo kojeg drugog sudionika." Vidi http://www.chathamhouse.org/about/chatham-house-rule.

[11] Za točan tekst predmetnog prijedloga vidjeti cjeloviti tekst u odgovarajućem odlomku dopisa Europskog ombudsmana.