Fait conformément à l'article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur européen [1]

La Commission a refusé d’enregistrer une demande d’accès du public aux documents introduite par un stagiaire auprès d’Access Info Europe, une organisation non gouvernementale. L'organisation s'est adressée au Médiateur pour se plaindre du fait que la Commission exige trop d'informations de la part des personnes souhaitant obtenir l'accès du public à ses documents.

Le Médiateur convient que la Commission est en droit d'exiger des demandeurs qu'ils fournissent leur nom complet. Le Médiateur n’est toutefois pas convaincu que l’exigence selon laquelle tous les demandeurs doivent fournir leur adresse postale et leur domaine d’activité soit conforme aux principes de bonne administration. La nécessité de garantir la sécurité juridique, de protéger les données à caractère personnel, d'éviter l'abus du droit d'accès du public et d'utiliser les ressources limitées de l'institution aussi efficacement que possible peut, de l'avis du Médiateur, normalement être atteinte par d'autres moyens mieux conformes aux principes de bonne administration.

Le Médiateur propose donc que la Commission enregistre et traite la demande en question ici et qu'elle s'abstienne d'exiger de tous les demandeurs qu'ils fournissent leur adresse complète et leur domaine d'activité. La Commission peut toutefois encourager les demandeurs à fournir ces informations, en expliquant l'utilité de les recevoir.

Contexte de la plainte

1. La plainte a été déposée par Access Info Europe, une organisation non gouvernementale qui gère le site AsktheEU.org, qui vise à améliorer la transparence en ce qui concerne l'accès aux documents des institutions de l'UE.

2.  Le 14 novembre 2013, une personne travaillant en tant que stagiaire chez Access Info Europe a soumis à la Commission, via le site web AsktheEU.org, une demande d’accès du public à certains documents de la Commission. La demande a été introduite conformément à la législation de l'UE relative à l'accès du public aux documents des institutions de l'UE, à savoir le règlement (CE) no 1049/2001 ^[2]. La personne qui a présenté la demande a signé la demande avec son prénom.

3. Le lendemain, la Commission a répondu que pour enregistrer la demande dans sa base de données d'accès aux documents, elle avait besoin du nom, du nom, du pays de résidence et du secteur d'activité du demandeur. La requérante a répondu que le règlement (CE) no 1049/2001 n’exigeait pas des demandeurs qu’ils fournissent ces informations ^[3]. Elle explique néanmoins qu’elle a travaillé en tant que stagiaire pour Access Info Europe et qu’elle a de nouveau signé son courriel avec son prénom.

4. La Commission a répondu que sa demande concernant le nom, le prénom, le pays de résidence et le secteur d’activité du demandeur n’était fondée sur aucune obligation légale découlant du règlement (CE) no 1049/2001. La Commission a demandé ces informations parce que, "pour être en mesure de garantir le droit légal du demandeur de recevoir une réponse, [elle] a besoin de connaître les détails de base de cette personne. Le système d ' enregistrement [de la Commission] exige ces informations pour pouvoir traiter une demande"^[4]. Le Conseil a déclaré qu'une fois ces renseignements reçus, il enregistrerait la demande.

5. La requérante a répondu qu’elle était une citoyenne polonaise, vivant en Suède et travaillant en tant que stagiaire chez Access Info Europe, qui est une personne morale enregistrée en Espagne. Elle estime que les traités de l’Union européenne (ci-après le «TUE») et sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») n’exigent pas des demandeurs sollicitant l’accès du public à des documents qu’ils fournissent des informations relatives à leurs secteurs d’activité. Ces informations sont dénuées de pertinence lorsqu’un membre du public exerce le droit fondamental de demander l’accès à des documents. Demander de telles informations était donc, à son avis, inapproprié.

6. En outre, si la requérante n’a pas hésité à fournir son nom de famille à la Commission, elle a considéré que le règlement no 1049/2001 ne l’obligeait pas à s’identifier pleinement. En outre, la Commission connaissait déjà son prénom et son adresse électronique. De l ' avis du requérant, "l ' accès aux documents est un droit fondamental de l ' homme ... qui peut être exercé par toute personne (morale ou physique, citoyenne ou résidente)" dans l ' UE. Les institutions de l’Union n’ont pas besoin de savoir qui est le demandeur pour se conformer à l’obligation qui leur incombe, en vertu des traités, de mener leurs travaux dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture. Elle a fait valoir que le Conseil de l’Europe, par exemple, n’exigeait pas des demandeurs qu’ils s’identifient ^[5]. En tout état de cause, la demande de la Commission visant à ce qu’elle s’identifie n’aurait de sens que si la Commission pouvait établir son identité avec un degré de certitude suffisant, à savoir au moyen de copies de son passeport et/ou de ses documents de séjour. La Commission n’a toutefois pas demandé de tels documents et la demande d’identification de la requérante était donc, en définitive, inutile. Toutefois, si la Commission demandait des documents d'identité, elle créerait, selon la requérante, une charge trop bureaucratique qui serait incompatible avec le droit d'accès à l'information. En outre, les exigences de la Commission étaient incompatibles avec sa pratique à ce jour en ce qui concerne les demandes qui lui sont parvenues à la fois via le site web AsktheEU.org et soumises directement par des demandeurs individuels. La requérante a, une nouvelle fois, signé son courriel avec son prénom.

7. Dans sa réponse, la Commission a fait référence à cette entrée sur le site web AsktheEU.org:

Pourquoi mon nom et ma demande apparaîtront-ils publiquement sur le site?

Nous publions votre demande sur Internet afin que tout le monde puisse la lire et utiliser les informations que vous avez trouvées. Normalement, nous ne supprimons pas les demandes (plus de détails).

Votre nom fait partie de votre demande, il doit donc également être publié. C'est juste, car nous allons publier le nom du fonctionnaire qui rédige la réponse à votre demande.

L'utilisation de votre vrai nom aide également les gens à entrer en contact avec vous pour vous aider dans vos recherches ou pour faire campagne avec vous.

Puis-je faire une demande d'accès à l'information en utilisant un pseudonyme?

Il vous est conseillé d'utiliser votre vrai nom lorsque vous faites une demande d'accès aux documents. Vous exercez un droit qui est la base d'une société ouverte et démocratique et cela devrait être sous votre vrai nom.

Si vous estimez que votre nom est très connu – par exemple, vous êtes une personne célèbre ou un journaliste bien connu ou connu de l’organe de l’UE – vous voudrez peut-être demander à un ami ou à un collègue de déposer la demande. Si vous êtes vraiment coincé, contactez-nous et nous essaierons de vous aider à déposer la demande; veuillez noter que nous ne disposons pas des ressources nécessaires pour le faire pour tout le monde.

Veuillez noter que si vous utilisez un pseudonyme, vous ne pourrez pas exercer votre droit légal de recours auprès du Médiateur européen ou de la Cour de justice.

Nous demandons un prénom et un nom de famille. Si vous avez plus d'un prénom ou nom de famille, vous pouvez les utiliser, mais le minimum est un prénom et un nom de famille.

Si nous voyons des noms stupides ou des pseudonymes vraiment évidents, nous supprimerons la demande et contacterons le demandeur à ce sujet. S'il vous plaît ne pas usurper l'identité de quelqu'un d'autre!

La Commission a de nouveau expliqué qu'elle enregistrerait la demande de la requérante dès qu'elle fournirait ses nom, prénom, pays et secteur d'activité.

8. Le 10 avril 2014, le plaignant s'est adressé au Médiateur européen.

L'enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte et a identifié les allégations et allégations suivantes:

C’est à tort que la Commission a refusé d’enregistrer la demande du 14 novembre 2013.

La Commission devrait enregistrer la demande ou expliquer clairement pourquoi elle ne peut pas le faire, en tenant particulièrement compte des arguments détaillés avancés par le demandeur.

10. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu l'avis de la Commission sur la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à l'avis de la Commission. La solution proposée par le Médiateur tient compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Allégation de refus injustifié d’enregistrer la demande

Arguments présentés au Médiateur

11. À l'appui de son allégation, la plaignante a fait valoir que la Commission i) imposait des conditions illégales et déraisonnables pour l'enregistrement des demandes d'accès aux documents et ii) ne tenait pas dûment compte des arguments de la requérante.

12. Dans son avis, la Commission a reconnu ne pas avoir répondu aux arguments détaillés de la requérante et s’est excusée de ce fait. Elle a également confirmé sa décision de refuser l’enregistrement de la demande, en indiquant que la requérante pouvait présenter à nouveau sa demande, à condition qu’elle ait également informé la Commission de son nom et de son adresse complète [6]. La Commission a également répondu comme suit aux arguments du plaignant.

13. La Commission ne considère pas qu’elle impose des conditions illégales et déraisonnables aux requérantes. Elle a indiqué que les règles applicables prévoient un droit d’accès, en premier lieu, aux citoyens de l’Union et aux entités juridiques enregistrées dans un pays de l’Union ^[7]. Afin de pouvoir vérifier si un demandeur relève de cette catégorie, les institutions de l’UE doivent connaître son nom, son prénom et son adresse complète. Jusqu'en avril 2014, la Commission a demandé aux demandeurs de fournir leurs prénom et nom, ainsi que leur adresse électronique et leur pays de résidence ou d'enregistrement. À partir d'avril 2014, il a également exigé une adresse postale complète et valide, y compris la rue, le code postal et la ville. Dans son formulaire électronique de demande de documents, la Commission explique clairement qu’elle se réserve le droit de refuser l’enregistrement d’une demande lorsque les données fournies sont incorrectes ou incomplètes.

14. La Commission a déclaré qu'elle appliquait les mesures susmentionnées pour garantir:

a) Sécurité juridique: Aux termes de l’article 297 TFUE, «[l]es décisions qui précisent à qui elles sont adressées sont notifiées à leurs destinataires et prennent effet à la suite de cette notification». En outre, le code de bonne conduite administrative de la Commission prévoit que les décisions de la Commission doivent être communiquées aux «personnes et parties concernées», c’est-à-dire à un destinataire particulier et non à une partie anonyme. Lorsque les demandeurs demandent l’accès du public à un document en vertu du règlement (CE) no 1049/2001, ils demandent aux institutions de l’UE de prendre des décisions. Les réponses susceptibles de faire l’objet d’un contrôle administratif ou juridictionnel doivent donc être envoyées aux destinataires par courrier recommandé avec accusé de réception. "En l ' absence d ' accusé de réception, il n ' est pas possible de vérifier si les délais légaux de recours ont été respectés". Si le demandeur ne révèle pas son identité et ne respecte pas le délai applicable pour introduire une plainte auprès du Médiateur européen ou un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE»), il est privé de voies de recours. En demandant aux demandeurs de fournir leurs noms, prénoms et adresses postales valides, la Commission s’assure non seulement qu’elle est en mesure d’informer les demandeurs de ses décisions, mais également que les demandeurs sont en mesure de contester ces décisions, s’ils le souhaitent. D’autres institutions, à savoir la CJUE, demandent également aux demandeurs de fournir leurs noms et adresses complets dans leurs formulaires électroniques respectifs pour les demandes d’accès aux documents;

b) Protection de la vie privée et de l’intégrité de la personne, lorsqu’une demande d’accès à des documents concerne des documents, y compris des données à caractère personnel: Déterminer si le demandeur est un résident de l’Union est une condition préalable nécessaire pour appliquer correctement l’exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de la personne ^[8], conformément à l’arrêt Bavarian Lager de la CJUE ^[9]. La législation de l'Union relative à la protection des données à caractère personnel («règlement (CE) no 45/2001») exige qu'un niveau de protection adéquat soit assuré dans le pays tiers ou l'organisation internationale du destinataire ^[10]. La Commission doit donc connaître le nom, le prénom et l'adresse postale du demandeur;

c) Utilisation efficace de ses ressources limitées pour traiter les demandes présentées par des demandeurs "réels": Les demandes anonymes ne peuvent être considérées comme ayant été présentées par des demandeurs "réels". Sans qu'ils soient tenus de fournir un nom, un prénom et une adresse, les demandeurs peuvent faire des demandes sous une identité inventée, peu claire ou d'une tierce personne. En demandant aux demandeurs de fournir leurs noms, prénoms et adresses postales, la Commission se protège ainsi que les autres citoyens et personnes morales contre les abus; et

d) La possibilité de s'entretenir avec le demandeur de manière informelle, en vue de trouver une solution équitable aux cas où un document très long ou un très grand nombre de documents est demandé:^[11] Cette possibilité ne devrait pas être compromise par le demandeur qui formule de nombreuses demandes sous des identités différentes ou peu claires ^[12]. En 2012 et 2013, la Commission a reçu 57 demandes confirmatives émanant, comme elle le soupçonne, d’un seul demandeur opérant sous 13 identités différentes.

15. La Commission a convenu qu’il serait disproportionné de demander régulièrement aux demandeurs des preuves de leur identité et elle a assuré au plaignant qu’elle ne le faisait pas et qu’elle n’avait pas l’intention de le faire. Toutefois, dans des cas exceptionnels, à savoir lorsqu'elle a de sérieux doutes légitimes quant à la question de savoir si le demandeur a présenté sa demande sous sa véritable identité, la Commission se réserve le droit de demander une preuve d'identité ^[13].

16. La Commission a précisé, en outre, qu’elle avait demandé à la requérante de fournir des informations sur son secteur d’activité uniquement à des fins statistiques et de transparence. La Commission inclut ces informations dans son rapport annuel sur l’accès aux documents (ci-après le «rapport annuel»). Les demandeurs ne sont pas tenus de fournir ces informations et la fourniture de ces informations n’est pas une condition nécessaire à l’enregistrement de leur demande. La requérante a fourni ces informations, mais même si elle ne l’avait pas fait, sa demande d’accès aux documents aurait été enregistrée, pour autant qu’elle ait également fourni son nom de famille.

17. Dans son formulaire électronique actuel de demande d ' accès à ses documents, la Commission demande aux demandeurs d ' expliquer leur "domaine d ' activité" au moyen d ' un menu déroulant prévoyant différentes options. Si les candidats ne veulent pas spécifier leur domaine, ils peuvent simplement choisir "Citoyens"dans le menu déroulant. La Commission estime que ces informations sont pertinentes et qu’il n’est pas inapproprié de les demander. En tout état de cause, la Commission enregistre les demandes d’accès aux documents qui lui parviennent par courrier électronique et par lettre et qui ne fournissent pas ces informations. Ces demandes sont mentionnées dans le rapport annuel comme des cas dans lesquels le profil du demandeur n ' était" pas précisé".

18. Dans ses observations, la plaignante a fait valoir qu'en plus d'indiquer son prénom, sa nationalité et son pays de résidence, la requérante avait également fourni à la Commission le nom complet de l'organisation plaignante, sa mission, son pays de siège social et son domaine d'activité. En effet, le plaignant a fait valoir que la requérante en l’espèce était elle-même, Access Info Europe, et non le représentant individuel d’Access Info Europe qui a présenté la demande en son nom. Étant donné que la demande a été présentée par la plaignante, une personne morale, il n'était pas nécessaire que son représentant fournisse son nom de famille; par conséquent, la Commission aurait pu enregistrer la demande.

19. Le plaignant n'était pas d'accord avec la position de la Commission selon laquelle le droit d'accès aux documents des institutions "appartient en premier lieu aux citoyens de l'UE et aux personnes morales résidant ou enregistrées dans un pays de l'UE". Il a noté que, selon les propres règles de la Commission, les demandeurs qui ne résident pas (ou n'ont pas de siège statutaire) dans un État membre ont le même droit d'accès que les citoyens de l'UE ou les demandeurs qui résident ou ont un siège statutaire dans un État membre. En outre, selon le plaignant, la Commission doit traiter tous les demandeurs, y compris ceux de pays tiers, sur un pied d’égalité. Le plaignant s’est demandé si la Commission cherche réellement à établir si un demandeur est un citoyen de l’Union lorsque l’adresse postale se trouve dans un pays tiers et si, dans un tel cas, elle traite ce demandeur différemment d’un demandeur de l’Union résidant dans un État membre de l’Union. De même, le plaignant s’est demandé si la Commission impose à un demandeur d’un pays tiers résidant dans un État membre des exigences qu’elle n’impose pas à un citoyen de l’Union. Dans ce cas, le plaignant s'est demandé si de telles exigences pouvaient être considérées comme compatibles avec le droit fondamental d'accès aux documents. Le plaignant est d'avis que peu importe qui présente une demande d'accès.

20. Le plaignant a également affirmé que la Commission refusait systématiquement d’enregistrer les demandes d’accès du public aux documents qui lui parviennent sans adresse, que les documents demandés contiennent ou non des données à caractère personnel. De l'avis du plaignant, la Commission ne répond pas correctement aux préoccupations relatives à la protection des données en exigeant de tous les demandeurs qu'ils fournissent leur adresse postale. Il est donc disproportionné de le faire. Il serait préférable que la Commission explique, lors de la divulgation de documents contenant des données à caractère personnel, comment ces données peuvent ou non être utilisées.

21. Le plaignant a également estimé que le TFUE n’exigeait pas de la Commission qu’elle transmette ses décisions par la poste. Le TFUE exige que les décisions parviennent aux personnes concernées par ces décisions. L’envoi de décisions par courrier électronique réduit la charge administrative et les coûts tant pour le demandeur que pour l’institution. Il existe des possibilités techniques qui permettraient à la Commission de recevoir un accusé de réception par courrier électronique, par exemple grâce à la fonctionnalité "confirmation de réception" d ' Outlook. Selon le plaignant, l’Agence européenne des médicaments (ci-après l’«EMA») utilise un logiciel qui garantit que les demandeurs reçoivent les documents de l’EMA en toute sécurité. L’envoi de réponses aux demandes d’accès à des documents susceptibles de faire l’objet de recours administratifs ou judiciaires par courrier recommandé est coûteux et inefficace par rapport aux solutions de livraison électronique disponibles.

22. Le plaignant a en outre estimé qu ' un demandeur qui préfère garder l ' anonymat reste un demandeur "réel" exerçant un droit fondamental. Un demandeur peut avoir de bonnes raisons de présenter sa demande de manière anonyme ou sous un pseudonyme, à savoir être un activiste, un journaliste connu ou un lanceur d’alerte. En tout état de cause, il n’apparaît pas clairement comment le fait de demander une adresse postale permettra d’identifier le demandeur. Le demandeur peut simplement composer à la fois son nom complet et son adresse postale, ou demander à un parent ou à un ami de faire la demande. Le plaignant a également noté que la Commission n’acceptait pas que les demandeurs puissent utiliser son adresse postale lorsqu’ils soumettent leurs demandes via le site web AsktheEU.org. La nouvelle politique de la Commission crée des difficultés pour le plaignant, étant donné que le site web AsktheEU.org est conçu de telle sorte que, si les demandeurs sont tenus de fournir leurs adresses, celles-ci seront nécessairement rendues publiques sur le site web.

23. Le plaignant a ajouté que le fait de s'entretenir avec les demandeurs par courriel et par téléphone permettrait de trouver une solution dans les cas où l'accès à un document très long ou à un très grand nombre de documents est demandé. En tout état de cause, le comportement d’un demandeur qui présente plusieurs demandes et demandes confirmatives ne devrait pas conduire à des politiques qui ont une incidence négative sur tous les demandeurs potentiels d’accès du public aux documents de la Commission.

24. Le plaignant est d'avis qu'il est invasif et inapproprié de demander aux demandeurs d'indiquer leurs secteurs d'activité. Elle est invasive parce que la Commission n’explique pas aux demandeurs comment elle utilisera ces informations ou si ces informations auront une incidence sur le traitement de leurs demandes. Elle n’est pas appropriée, car demander l’accès du public aux documents est un droit qui ne devrait pas dépendre du fait que les demandeurs déclarent leur domaine d’activité ou même qu’ils déclarent être citoyens.  L ' option "citoyen" semble exclure les résidents de l ' UE qui ne sont pas citoyens de l ' UE. D ' autres options, telles que "homme d ' affaires" ou "lobbyiste", sont absentes de la liste. En tout état de cause, la Commission a subordonné l’enregistrement de la demande d’accès à la condition que la requérante fournisse des informations sur son secteur d’activité et a refusé d’enregistrer sa demande même lorsqu’elle a fourni ces informations. En outre, la Commission n'a pas clairement indiqué, dans son avis au Médiateur, que la communication de ces informations était effectivement volontaire.

25. Enfin, le plaignant a informé le Médiateur que, selon son analyse des informations reçues de la Commission entre-temps, avant avril 2014, la Commission n'avait demandé la preuve de l'identité du requérant et de son adresse postale que dans un nombre limité de cas, à savoir lorsque les tentatives de prise de contact avec le requérant avaient échoué ou lorsqu'elle avait des doutes sérieux quant à l'identité du requérant. Depuis avril 2014, date d’entrée en vigueur de la nouvelle politique, et jusqu’à la fin de l’année, quelque 25 demandes d’accès du public aux documents de la Commission ont été refusées à l’enregistrement en raison de l’absence d’adresse postale des demandeurs. Le plaignant a également transmis au Médiateur des liens vers des questions sur l'accès aux documents de la Commission soulevées par certains députés et les réponses de la Commission à ces questions [14].

26. Au cours de l’enquête, le plaignant a précisé qu’en plus de traiter le refus de la Commission d’enregistrer sa demande individuelle, il souhaite également que le Médiateur enquête sur les exigences supplémentaires de la Commission (à la suite de la demande en cause en l’espèce) pour l’enregistrement des demandes d’accès du public. , Le plaignant a demandé que les arguments qu'il avait avancés concernant la demande spécifique soient également pris en compte dans l'examen par le Médiateur des exigences supplémentaires introduites par la Commission à la suite de l'introduction de la demande spécifique.

Évaluation préliminaire du Médiateur ayant abouti à la proposition de solution

27. La législation de l'UE relative à l'accès du public aux documents des institutions de l'UE a été adoptée afin de garantir l'accès le plus large et le plus facile possible à ces documents, conformément aux bonnes pratiques administratives ^[15].

28. Les citoyens de l'UE et les personnes physiques et morales résidant ou ayant leur siège statutaire dans un État membre ont le droit d'accéder aux documents des institutions de l'UE ^[16]. Les institutions de l'UE peuvent également accorder l'accès à leurs documents aux personnes physiques et morales qui ne résident pas ou n'ont pas leur siège statutaire dans un État membre ^[17]. Les règles de la Commission mettant en œuvre la législation de l’UE relative à l’accès du public aux documents (ci-après la «décision d’exécution»)^[18] ne font pas de distinction entre les personnes physiques et morales de l’UE et de pays tiers en ce qui concerne le droit d’accès à ses documents ^[19]. Bien que la Commission ait fait valoir que le droit d'accès à ses documents "appartient en premier lieu aux citoyens de l'UE et aux personnes morales résidant ou enregistrées dans un pays de l'UE", le Médiateur n'est pas convaincu de la pertinence de cet argument. Il n’en demeure pas moins que le règlement (CE) no 1049/2001 permet d’accorder l’accès aux personnes non résidentes et que la Commission l’a prévu dans ses propres dispositions d’exécution ^[20].

29. Il reste à déterminer si la Commission donne au public accès à ses documents de la manière la plus simple possible et d’une manière conforme aux bonnes pratiques administratives, lorsqu’elle demande aux demandeurs de fournir leurs prénom, nom, adresse complète et secteur d’activité.

30. Le Médiateur estime qu'il est raisonnable que la Commission demande aux demandeurs de fournir leur prénom et leur nom de famille ou, dans le cas d'une personne morale, leur titre enregistré. La Médiatrice est d’avis qu’une administration européenne ouverte et transparente devrait, en principe, avoir le droit d’attendre de la part des citoyens ou des personnes morales qu’elle sert qu’elle fasse preuve de transparence. La confiance entre les institutions de l’UE et les citoyens ou les personnes morales de l’UE repose en fin de compte sur les contacts entre ces parties. Les fonctionnaires de l'UE sont tenus de s'identifier nominativement dans leurs contacts avec les citoyens ou les personnes morales [21]. On peut donc s’attendre à la même chose de la part des citoyens ou des personnes morales, qui ne devraient pas, en principe, avoir droit à l’anonymat lorsqu’ils présentent des demandes d’accès du public à des documents.

31. Exiger des demandeurs qu'ils s'identifient par leur vrai nom sert également de point de départ pour détecter d'éventuels abus du droit d'accès du public. Ces questions seront développées plus en détail ci-dessous.

 Sur le refus d’enregistrement de la demande d’accès  

32. En l'espèce, la Commission a demandé à la personne qui a présenté la demande de fournir son prénom, son nom, son pays de résidence et son secteur d'activité. Cette personne a fourni les renseignements demandés, à l'exception de son nom de famille. La Commission n’a pas enregistré la demande. Il n’apparaît pas clairement au Médiateur que la demande, telle qu’elle a été présentée, était destinée à être présentée au nom de l’organisation plaignante , plutôt qu’au nom de la personne qui se trouvait être stagiaire auprès de cette organisation. Compte tenu de la façon dont la demande et la correspondance additionnelle ont été formulées, il était raisonnable que le Conseil comprenne la demande comme étant présentée par la personne. Étant donné que la Médiatrice admet qu’il était raisonnable pour la Commission de demander à la requérante (au sens où elle l’entendait) de fournir son nom complet, la Commission était en droit de refuser d’enregistrer sa demande lorsqu’elle n’a pas fourni ces informations.

33. Toutefois, dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a précisé que la demande avait été introduite en son nom, c'est-à-dire au nom d'une personne morale ayant son siège statutaire dans un État membre de l'UE qui, en outre, est une organisation non gouvernementale notoirement connue de la Commission [22]. Étant donné que ce fait est devenu évident pour la Commission au cours de la présente enquête, le Médiateur estime que la Commission n'a plus aucune raison de ne pas traiter la demande d'accès du plaignant. Le Médiateur proposera donc une solution correspondante ci-dessous.

Sur la politique générale du Conseil concernant les renseignements exigés des demandeurs pour l'accès du public à ses documents

34. Le plaignant a fait part de ses préoccupations concernant le fait que la Commission exige de tous les demandeurs qu'ils fournissent leur adresse postale complète et leur secteur d'activité.

35. En ce qui concerne la nécessité pour les demandeurs de fournir leur adresse postale, la Commission a fait valoir que ces informations étaient nécessaires pour garantir la sécurité juridique. Bien que la Médiatrice reconnaisse qu'une lettre recommandée avec accusé de réception constitue un moyen approprié de notification [23], elle n'est pas convaincue que la sécurité juridique ne puisse être assurée que par l'envoi de lettres à l'adresse postale de la requérante [24]. Le temps s'est écoulé depuis la jurisprudence pertinente et les technologies de la communication ont fait un bond en avant. La communication moderne se fait principalement par courrier électronique, qui est un moyen de communication avec les citoyens qui est normalement pleinement conforme aux bonnes pratiques administratives, voire préférable en termes de bonnes pratiques administratives, étant donné qu'il est plus rapide, plus simple à gérer que le courrier recommandé et pratiquement gratuit. Il existe des fonctionnalités simples incluses même dans les systèmes de courrier électronique d'utilisation générale qui permettent aux expéditeurs de savoir quand leurs messages ont été reçus par les destinataires et s'il y a eu des échecs dans la livraison. En outre, il existe des institutions qui utilisent des systèmes de courrier électronique dédiés pour communiquer les décisions qui affectent les droits ou les intérêts des individus. Par exemple, l’Office européen de sélection du personnel (EPSO) informe les candidats participant à ses concours généraux de leurs résultats par l’intermédiaire de la boîte aux lettres du profil EPSO. Un autre exemple est que la Commission elle-même, ainsi que les agences de l’Union, communiquent des rapports d’évaluation aux membres de leur personnel par voie électronique et acceptent que le délai de trois mois pour déposer une plainte concernant ces rapports commence à courir à partir de la communication d’informations par ces moyens [25]. De même, la législation de l’Union prévoit explicitement la possibilité d’une notification par voie électronique, avec des exigences claires en ce qui concerne l’accusé de réception [26]. La Médiatrice ne voit pas, et la Commission n’a pas valablement expliqué, pourquoi l’utilisation de systèmes de courrier électronique dotés de certaines des fonctionnalités de sécurité susmentionnées et/ou d’exigences spécifiques concernant l’accusé de réception ne serait pas suffisante pour garantir qu’un demandeur soit informé de la décision de la Commission d’une manière qui garantirait la sécurité juridique en ce qui concerne le droit du demandeur de contester la décision s’il le souhaite. L’exigence selon laquelle le demandeur doit fournir une adresse postale complète pour que la Commission enregistre la demande d’accès n’est donc pas incontestablement conforme aux bonnes pratiques administratives.

36. La Commission a également déclaré qu’une adresse postale est nécessaire pour garantir la vie privée et l’intégrité de la personne, lorsqu’une demande concerne des documents contenant des données à caractère personnel. S’il est vrai que la Commission doit être attentive à l’adéquation du niveau de protection des données à caractère personnel assuré par un pays tiers si le demandeur réside en dehors de l’UE [27] – et si la Commission accorde effectivement l’accès à ces données à caractère personnel après avoir effectué l’exercice de pondération exposé dans l’arrêt Bavaria lager – chaque demandeur individuel est tenu de fournir son adresse postale, qu’il demande ou non des documents contenant des données à caractère personnel. En outre, pour se conformer à cet aspect des règles de l'UE en matière de protection des données, il suffirait que la Commission connaisse le pays de résidence du demandeur. L’exigence selon laquelle le demandeur doit fournir une adresse postale complète pour que la Commission enregistre la demande d’accès n’est donc pas incontestablement conforme aux bonnes pratiques administratives.

37. Enfin, la Commission fait valoir que l ' obligation de fournir une adresse postale lui permet de protéger ses ressources limitées contre les abus, par exemple de la part de demandeurs qui ne sont pas "réels" et de demandeurs qui présentent de nombreuses demandes fractionnées sous des noms différents, afin d ' éviter d ' avoir à convenir d ' une solution équitable à une demande d ' accès à de très nombreux documents. Comme indiqué ci-dessus, le Médiateur est d'accord avec le principe selon lequel les demandeurs n'ont pas droit à l'anonymat et qu'ils doivent donc fournir leurs prénom et nom lorsqu'ils demandent l'accès du public aux documents des institutions de l'UE. Elle souscrit donc également à l ' affirmation de la Commission selon laquelle les demandeurs ne devraient pas présenter de " demandes sous une identité inventée, une identité peu claire ou sous l ' identité d ' un tiers ".

38. La Médiatrice reconnaît que l’administration de l’Union est habilitée à prendre des mesures appropriées et proportionnées afin de prévenir les abus des droits découlant du règlement (CE) no 1049/2001. Lorsque la Commission a des doutes légitimes quant à l’identité d’un demandeur particulier, en utilisant apparemment une (ou des) fausse(s) identité(s) ou l’identité d’une autre personne, afin d’abuser des règles d’accès du public, il semblerait proportionné de chercher à vérifier l’identité de ce demandeur. Cela pourrait se faire, par exemple, en demandant l'adresse postale du demandeur et en lui envoyant une lettre recommandée exigeant un accusé de réception. Le cas échéant, la démarche la plus intrusive consistant à demander des documents d'identité pourrait être prise ^[28]. La question de savoir s'il existe des doutes légitimes quant à l'identité, ainsi que des raisons légitimes de considérer que le droit d'accès est abusé, incombe à la Commission d'évaluer au cas par cas, en exposant clairement les raisons de ses préoccupations à cet égard.

39. Toutefois, le Médiateur ne voit pas, et la Commission n’a pas valablement expliqué, en quoi la nécessité de prévenir les abus justifie la nécessité pour tous les demandeurs de fournir leur adresse postale. Bien qu'elle soit d'accord avec le point de vue du Conseil selon lequel ses ressources devraient être consacrées au service des demandeurs réels, elle n'est pas convaincue par le point de vue du Conseil selon lequel les renseignements qui devraient être demandés à titre exceptionnel devraient être demandés en règle générale. Étant donné que la Commission souligne la nécessité d’une utilisation efficace de ses ressources, l’envoi de réponses par courrier électronique serait clairement logique, du moins dans les cas où l’accès est accordé et où les documents divulgués ne contiennent pas de données à caractère personnel. Dans de tels cas, il ne serait pas nécessaire de demander une adresse postale. Le Médiateur comprend que le Parlement européen, par exemple, utilise le courrier électronique dans de tels cas. Sur la base de ce qui précède, le Médiateur ne considère pas que la politique de la Commission consistant à exiger de tous les demandeurs qu'ils fournissent leur adresse postale soit incontestablement conforme à son obligation de garantir un accès aussi facile que possible à ses documents d'une manière conforme aux bonnes pratiques administratives. Elle proposera donc une solution correspondante ci-dessous.

40. Enfin, le Médiateur note que le formulaire en ligne de la Commission pour demander l ' accès du public à ses documents ^[29] identifie la section "Domaine commercial" comme "Informations requises". Le formulaire indique en outre que la Commission « [s]er[ait] en droit de refuser de traiter [une] demande en cas de données incomplètes ou incorrectes dans le formulaire électronique ci-dessus». Le Médiateur ne voit aucune raison valable pour que la Commission refuse de traiter une demande d ' accès à des documents parce qu ' aucun "domaine d ' activité" n ' a été indiqué. Le Médiateur note à cet égard que la Commission a expliqué qu ' elle enregistre les demandes qui lui sont adressées par courrier électronique ou par lettre et qui ne contiennent aucune information sur le "domaine d ' activité" de la requérante ^[30]. Il est incohérent que les candidats utilisant le formulaire de demande en ligne doivent nécessairement choisir l ' une des options du menu déroulant (à savoir l ' option "Citoyens" s ' ils ne souhaitent pas indiquer leur domaine d ' activité), tandis que ceux qui postulent par courrier électronique ou par lettre n ' ont pas besoin de fournir d ' informations concernant leurs secteurs d ' activité.

41. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur ne considère pas que la politique de la Commission, qui consiste à exiger des demandeurs sollicitant l ' accès du public à ses documents au moyen de son formulaire en ligne qu ' ils fournissent leur "domaine d ' activité", soit conforme aux bonnes pratiques administratives. Elle proposera à nouveau une solution correspondante ci-dessous.

42. Cela ne signifie toutefois pas que la Commission ne peut pas encourager les demandeurs à fournir des informations telles que leur adresse postale ou leur domaine d’activité, en particulier si le demandeur ne réside pas dans l’UE. La Commission devrait expliquer, dans son formulaire en ligne de demande d’accès du public aux documents, l’utilité de recevoir ces informations. Le Médiateur estime que les citoyens seront plus susceptibles de fournir ces données s'ils comprennent le raisonnement qui sous-tend le souhait de la Commission de recevoir de telles données.   

La proposition de solution

Compte tenu de cette évaluation préliminaire, le Médiateur propose que la Commission:

i) enregistrer la demande d’accès aux documents de la Commission, introduite le 14 novembre 2013, et la traiter rapidement;

ii) s’abstenir d’exiger de tous les demandeurs qu’ils fournissent leur adresse postale lorsqu’ils demandent l’accès du public à ses documents; et

iii) De s ' abstenir d ' exiger des déposants qu ' ils déclarent leur "domaine d ' activité".

Toutefois, la Commission peut encourager les demandeurs à indiquer leur adresse postale ou leur pays de résidence, ainsi que leur "domaine d ' activité". La Commission devrait expliquer, dans son formulaire de demande en ligne, l’utilité de recevoir ces informations.

Strasbourg, le 15/09/2015

Emily O'Reilly

Médiateur européen

 

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

[3] L’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001 dispose ce qui suit: «Les demandes d’accès aux documents sont présentées sous toute forme écrite, y compris sous forme électronique, dans l’une des langues visées par [...] le traité CE et d’une manière suffisamment précise pour permettre à l’institution d’identifier le document. La requérante n’est pas tenue de motiver sa demande.»

[4] La Commission a inclus le lien vers le formulaire en ligne disponible dans son registre des documents: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=fmb

[5] La requérante s’est référée à l’article 4 de la convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents officiels qui, selon elle, prévoit que «les parties peuvent accorder aux demandeurs le droit de rester anonymes, sauf lorsque la divulgation de l’identité est essentielle au traitement de la demande». Le rapport explicatif de la convention indique que «la présente convention n’exige pas des parties à la convention qu’elles accordent aux demandeurs le droit de présenter leurs demandes de manière anonyme, mais encourage cela en incluant une obligation facultative à cet égard. Dans les pays où un tel droit existe, il a été jugé inutile d’exiger l’identité du demandeur alors qu’il n’existe en même temps aucune obligation pour le demandeur de motiver sa demande.»

[6] La Commission avait renoncé à exiger de la requérante qu’elle fournisse des informations sur son secteur d’activité. La Médiatrice croit comprendre qu’il en était ainsi parce que la plaignante avait déjà expliqué à la Commission qu’elle travaillait comme stagiaire pour Access Info Europe.

[7] Article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1049/2001: "Tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d'accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis dans le présent règlement."

[8] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) n° 1049/2001: «[l]es institutions refusent l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection [...] de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, en particulier conformément à la législation [de l’Union] relative à la protection des données à caractère personnel.»

[9] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 29 juin 2010 dans l’affaire C-28/08 P, Commission européenne/The Bavarian Lager Co. Ltd., Rec. 2010, p. I-6055, points 56 à 63.

[10] Article 9 du règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1).

[11] Conformément à l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001: «[l]orsqu’une demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, l’institution concernée peut s’entretenir avec le demandeur de manière informelle, en vue de trouver une solution équitable.»

[12] La Commission a déclaré, à cet égard, que « [e]n effet, dans son arrêt Ryanair, le Tribunal a confirmé que l’article 6, paragraphe 3, ne saurait être éludé en scindant le recours en plusieurs recours [arrêt du Tribunal dans l’affaire T-494/08, Ryanair Ltd/Commission, point 34] ».

[13] La Commission a renvoyé la Médiatrice aux observations qu'elle a présentées dans le cadre de l'enquête 2310/2013/VL.

[14] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=WQ&reference=E-2015-005902&language=FR;

http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2015-005902&language=FR;

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2015-001076+0+DOC+XML+V0//EN&language=fr; et

http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2015-001076&language=EN

[15] Article 1er du règlement (CE) no 1049/2001: «[l]e présent règlement a pour objet: a) définir les principes, conditions et limites de l’intérêt public ou privé régissant le droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission [...] de manière à assurer l’accès le plus large possible aux documents, b) établir des règles garantissant l’exercice le plus aisé possible de ce droit, et c) promouvoir les bonnes pratiques administratives en matière d’accès aux documents. »

[16] Article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001: « [t]out citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis dans le présent règlement.»

[17] Article 2, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001: « [l]es institutions peuvent, dans les mêmes principes, conditions et limites, accorder l’accès aux documents à toute personne physique ou morale ne résidant pas ou n’ayant pas son siège statutaire dans un État membre.»

[18] Annexe à la décision de la Commission du 5 décembre 2001 modifiant son règlement intérieur fixant les modalités d'application du règlement n° 1049/2001 (JO L 344, p. 94).

[19] Article 1er de la décision d'exécution: «[l]es citoyens de l’Union et les personnes physiques et morales résidant ou ayant leur siège statutaire dans un État membre exercent leur droit d’accès aux documents de la Commission en vertu de l’article 255, paragraphe 1, du traité [...] Les ressortissants de pays tiers ne résidant pas dans un État membre et les personnes morales n’ayant pas leur siège statutaire dans l’un des États membres bénéficient du droit d’accès aux documents de la Commission dans les mêmes conditions que les bénéficiaires visés à l’article 255, paragraphe 1, du traité [...]» (soulignement ajouté)

[20] En outre, le Médiateur note que, conformément à l’article 1er de la décision d’exécution, les citoyens de pays tiers ne résidant pas dans un État membre et les personnes morales n’ayant pas leur siège statutaire dans l’un des États membres «en vertu de l’article 195, paragraphe 1, du traité [...] n’ont pas la possibilité de déposer une plainte auprès du Médiateur européen. Mais si la Commission leur refuse totalement ou partiellement l’accès à un document à la suite d’une demande confirmative, ils peuvent introduire un recours devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes [...]» Le Médiateur souligne que la disposition qui précède omet de mentionner que le Médiateur a le droit d’ouvrir une enquête de sa propre initiative sur un refus de la Commission d’accorder l’accès à un document à un demandeur ressortissant d’un pays tiers qui ne réside pas dans l’Union ou à une personne morale ayant son siège statutaire dans l’un des États membres.

[21] Article 14, paragraphe 2, du code européen de bonne conduite administrative.

[22] Étant donné que la mission de l'organisation plaignante est de défendre et de promouvoir le droit d'accès à l'information en Europe, le Médiateur ne trouve aucune raison de croire que la manière dont cette affaire est poursuivie n'a pas été convenue avec la personne qui a présenté la demande d'accès.

[23] Voir, par exemple, l'affaire T-12/90, Bayer/Commission, Rec. 1991, p. II-219, point 18: «[l]a lettre recommandée avec accusé de réception est un moyen approprié de notification dans la mesure où elle permet de déterminer la date à partir de laquelle le délai commence à courir. En outre, une décision est dûment notifiée dès lors qu’elle a été communiquée à son destinataire et que celui-ci est en mesure d’en prendre connaissance [...]»

[24] L’article 20 du code européen de bonnes pratiques administratives exige uniquement que les décisions affectant les droits ou les intérêts des particuliers soient notifiées par écrit, ce qui n’implique pas nécessairement une lettre recommandée.

[25] Voir, par exemple, article 7 «Procédure de recours» de la décision de la Commission du 4 mars 2015 donnant aux agences un accord ex ante sur les dispositions générales d’exécution de l’article 87, paragraphe 1, du RAA et de l’article 44, premier alinéa, du statut [COM(2015) 1456 final]: «[l]e rapport devient définitif par décision de l’évaluateur d’appel. Le titulaire de poste est informé, par courrier électronique ou par tout autre moyen, que la décision rendant le rapport définitif a été adoptée [...] Une telle notification constitue une communication [...] Le délai de trois mois pour introduire une réclamation, prévu à l'article 90, paragraphe 2, du statut, commence à courir à compter de la communication d'informations" et 8 "Délai": «1. Les délais [...] ne sont calculés qu’à partir du moment où la décision concernée a été notifiée à la personne concernée ou, au plus tard, lorsque cette dernière, agissant en qualité de fonctionnaire diligent, d’agent, est susceptible d’avoir connaissance du contenu et des motifs de cette décision. 2. Ces délais sont toutefois suspendus si et aussi longtemps que le titulaire de poste n ' est pas en mesure d ' utiliser le système électronique.> > (c ' est nous qui soulignons).

[26] Voir, par exemple, article 13 « Signification ou notification avec preuve de réception par le défendeur » du règlement (CE) no 1896/2006 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 instituant une procédure européenne d’injonction de payer « [l]’injonction de payer européenne peut être signifiée ou notifiée au défendeur conformément au droit national de l’État dans lequel la signification ou la notification doit être effectuée, selon l’une des modalités suivantes : a) la signification ou la notification à personne, attestée par un accusé de réception, y compris la date de réception, signé par le défendeur; b) la signification ou la notification à personne, attestée par un acte signé par la personne compétente qui a effectué la signification ou la notification, indiquant que le défendeur a reçu l’acte ou a refusé de le recevoir sans aucune justification légale, et la date de la signification ou de la notification; c) le service postal attesté par un accusé de réception, y compris la date de réception, qui est signé et renvoyé par le défendeur; d) la signification ou la notification par voie électronique, par télécopie ou par courrier électronique, attestée par un accusé de réception, y compris la date de réception, qui est signé et renvoyé par le défendeur»(soulignement ajouté).

[27] l'article 9 du règlement (CE) n° 45/2001 et les lignes directrices pertinentes fournies par le Contrôleur européen de la protection des données; https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/shared/Documents/EDPS/Publications/Papiers/BackgroundP/11-03-24_Bavarian_Lager_EN.pdf

[28] Voir la lettre du 27 mars 2014 du Médiateur européen au président Barroso dans l'affaire 2310/2013/VL.

[29] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=fmb

[30] Article 10, paragraphe 1, du code européen de bonne conduite administrative: «[l]e fonctionnaire est cohérent dans son propre comportement administratif ainsi que dans l’action administrative de l’institution. Le fonctionnaire suit les pratiques habituelles de l'institution, sauf s'il existe des motifs légitimes de s'en écarter dans un cas particulier. Lorsque de tels motifs existent, ils sont consignés par écrit.»