Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen [1]

L'affaire concerne le refus de la Banque européenne d'investissement (BEI) de verser une allocation pour enfant à charge à la plaignante, dont le mari est un employé de la BEI. La plaignante et son mari sont séparés et une procédure de divorce est en cours. Dans l'attente de la finalisation du divorce et d'une décision sur la garde des enfants, une juridiction nationale a décidé que leur enfant devait résider avec la mère, la plaignante dans cette affaire. Dans l'intervalle, les parents ont la garde conjointe de l'enfant et partagent les frais d'entretien. La plaignante a demandé à la BEI de lui verser au moins la moitié de l'allocation pour enfant à charge actuellement versée en totalité à son mari. La BEI a refusé de le faire au motif que le père continuait d’avoir la garde (conjointe) de l’enfant. Dans l’hypothèse où la mère se verrait attribuer la garde intégrale de l’enfant, la BEI lui verserait l’allocation pour enfant à charge.

Le Médiateur européen a enquêté sur la question et a conclu que le fait que la BEI se soit appuyée sur le fait que le père continuait d'avoir la garde des enfants n'était pas convaincant. Elle a proposé à la BEI de verser à la plaignante la moitié de l'allocation pour enfant à charge, dans l'attente de la décision finale de la juridiction nationale sur la question de la garde.

Malheureusement, la BEI n'a pas accepté la proposition du Médiateur et n'a pas motivé sa décision de manière convaincante. La Médiatrice a maintenant adressé une recommandation à la BEI réitérant sa proposition de solution. Elle a également suggéré à la BEI de réviser le plus rapidement possible ses règles internes en matière d'allocations familiales afin de veiller à ce qu'elles traitent équitablement les types de situations qui se présentent en cas de rupture du mariage.

Le contexte

1. Le plaignant est un fonctionnaire de l'UE travaillant pour une agence de l'UE, qui est en train de divorcer d'un employé de la Banque européenne d'investissement (BEI). Ils ont un enfant. Alors que la procédure de divorce est en cours, la juridiction nationale compétente a ordonné que l’enfant réside avec la mère (la plaignante). L'ordonnance ne prévoyait pas de dispositions provisoires pour le soutien financier de l'enfant.

2. Le mari de la plaignante reçoit de la BEI une allocation familiale et une allocation pour enfant à charge. À la suite de la décision de la juridiction nationale sur la résidence de l'enfant, la plaignante a demandé au PMO [2] de lui verser directement au moins 50 % de ces allocations. Le PMO l'a informée que cela ne serait pas possible tant que son mari recevrait les indemnités de la BEI. Elle a conseillé au plaignant de s'adresser directement à la BEI.

3. Le 8 octobre 2013, la plaignante a demandé à la BEI de cesser de verser les indemnités à son mari et de les lui verser directement.

4. La BEI a expliqué qu'en ce qui concerne l'allocation familiale, les règles internes de la BEI prévoient que cette allocation ne peut être versée qu'à un membre du personnel de la BEI. En ce qui concerne l’allocation pour enfant à charge, la BEI a considéré qu’elle était due à la personne qui a la garde de l’enfant. Elle a souligné que la décision de la juridiction nationale ne portait que sur le lieu de résidence de l'enfant et que la garde était partagée entre les parents, dans l'attente de la décision finale dans la procédure de divorce. La BEI a conclu que l’allocation pour enfant à charge serait versée conformément aux règles applicables, c’est-à-dire au fonctionnaire de l’UE dont le traitement de base est le plus élevé, à savoir, en l’espèce, le père. Pour ces raisons, la BEI a rejeté la demande du plaignant.

5. Insatisfait de ce résultat, le plaignant s'est adressé au Médiateur le 25 février 2014.

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur l'allégation du plaignant selon laquelle la BEI a considéré à tort que la notion de garde d'un enfant l'emportait sur la notion de résidence d'un enfant et n'a donc pas respecté ses propres règles d'exécution et les dispositions d'exécution de la Commission européenne relatives aux allocations familiales. L'enquête incluait également l'affirmation de la plaignante selon laquelle la BEI devrait contacter le PMO et verser directement au moins 50 % de ces indemnités à la plaignante, étant donné qu'elle avait reconnu qu'elle partageait la garde de l'enfant [3].

Allégation selon laquelle la BEI a considéré à tort que la notion de garde d’un enfant prévalait sur la notion de résidence d’un enfant

Proposition de solution du Médiateur

7. La Médiatrice a examiné les règles applicables au personnel de la BEI et de l'agence de l'UE concernée. En ce qui concerne les allocations familiales, elle a estimé que la décision de la BEI de les verser au mari de la plaignante, dans l'attente de la conclusion de la procédure de divorce en cours, était conforme aux règles applicables.

8. En ce qui concerne l'allocation pour enfant à charge, le Médiateur a noté que, selon les règles de la BEI, une allocation pour enfant à charge est accordée lorsqu'un parent assure effectivement l'entretien de l'enfant, ce qui, dans la pratique, signifie que l'enfant vit avec le parent ou que le parent prend en charge les frais de la vie quotidienne de l'enfant. La BEI a déclaré que lorsque ces deux critères ne coïncident pas, comme en l’espèce, le fait d’apporter un soutien financier à l’enfant prévaut sur la question de la résidence. La BEI a également clarifié son interprétation de la notion de garde comme l ' "accomplissement de l ' obligation de garde d ' enfants par des moyens économiques".

9. De l'avis de l'Ombudsman, cette interprétation impliquerait que si la garde est partagée, l'obligation légale de subvenir aux besoins de l'enfant devrait également être partagée. Toutefois, étant donné que la BEI a souligné que le père de l'enfant partageait volontairement les frais d'entretien de l'enfant, le Médiateur a donc estimé qu'il serait juste que les parents partagent également l'allocation pour enfant, jusqu'à ce que la question de la garde soit définitivement tranchée par la juridiction nationale compétente.

10. Par conséquent, le 29 juin 2015, après avoir tenu compte des arguments et des avis présentés par les parties, le Médiateur a formulé la proposition de solution suivante:

"Dans l ' attente de la décision définitive de la juridiction nationale sur la question de la garde dans le cadre de la procédure de divorce en cours, la BEI devrait verser au plaignant la moitié de l ' allocation pour enfant à charge".

11. En outre, le Médiateur a encouragé la BEI à modifier ses règles en matière d'allocations familiales afin de mieux refléter la réalité et les pratiques actuelles dans les procédures de divorce. La Médiatrice a suggéré que la BEI soit guidée par les règles de la Commission européenne en la matière. Ces règles prévoient explicitement la répartition des allocations dans les cas où la garde de l’enfant est partagée entre deux personnes et où il n’y a pas eu d’ordonnance judiciaire ou d’autre ordonnance d’une autorité administrative compétente [4].

12. Dans sa réponse du 7 septembre 2015, la BEI a accepté de revoir ses règles relatives aux allocations familiales. Il a informé le Médiateur que, bien que ce processus puisse prendre un certain temps, il l'achèverait dès que possible. En ce qui concerne la proposition de solution du Médiateur, la BEI a déclaré qu'en l'absence de modification des règles générales applicables à l'ensemble du personnel de la BEI, le versement à la plaignante de la moitié de l'allocation pour enfant, telle que proposée par le Médiateur, viserait exclusivement la plaignante et constituerait donc une violation du principe d'égalité de traitement. Cela pourrait être contesté juridiquement par le mari de la plaignante, ainsi que par d'autres agents et leurs conjoints qui se trouveraient dans une situation similaire. En conséquence, la BEI a maintenu sa position selon laquelle elle ne pouvait pas verser à la plaignante la moitié de l'allocation pour enfant à charge à ce stade.

13. Dans ses observations sur la réponse de la BEI, la plaignante s'est félicitée des modifications proposées des règles de la BEI, mais a exprimé son mécontentement quant à la position de la BEI concernant son cas spécifique. Elle souligne que la BEI n’a pas déclaré qu’elle ne pouvait pas verser la moitié de l’allocation pour enfant à charge en raison de l’absence de base juridique, mais qu’elle ne le ferait pas en raison d’une éventuelle action en justice future à son encontre, que ce soit par le mari de la plaignante ou par d’autres membres du personnel de la BEI se trouvant dans une situation similaire. Elle n'était pas non plus d'accord avec le point de vue de la BEI concernant le principe de l'égalité de traitement et a fait valoir qu'elle faisait l'objet d'une discrimination de la part de la BEI, tant à l'égard de son mari qu'à l'égard des autres membres du personnel de la BEI.

14. En outre, elle a réitéré l'argument selon lequel, bien que les règles de la BEI ne prévoient pas explicitement le partage de l'allocation pour enfant à charge, rien n'empêche la BEI de verser la moitié de l'allocation pour enfant à chaque parent, à titre d'exception à la règle générale.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution

15. La BEI n’a pas contesté l’analyse de l’affaire par la Médiatrice ni sa conclusion selon laquelle la position adoptée par la BEI n’était pas convaincante. Le Médiateur est d’avis que, même dans le cadre de ses règles actuelles, il est possible de répartir le paiement de l’allocation pour enfant à charge entre les parents. Le Médiateur estime qu'en refusant de répartir l'allocation pour enfant à charge entre les parents, la BEI ne respecte pas ses propres dispositions d'exécution.

16. La Médiatrice se félicite de la décision de la BEI de répondre positivement à sa suggestion de modifier ses règles en matière d'allocations familiales afin de mieux refléter la réalité et les pratiques actuelles dans les procédures de divorce. Toutefois, elle note qu'un an après sa proposition, ces règles n'ont pas encore été modifiées. Par conséquent, la Médiatrice invite instamment la BEI à mener à bien ce processus de modification dès que possible et à l’informer en conséquence.

17. La Médiatrice regrette que la BEI ait rejeté sa proposition de verser désormais à la plaignante la moitié de l'allocation pour enfant à charge. Bien que la BEI accepte la nécessité de modifier ses règles et qu'elle ait accepté de le faire dans le sens suggéré par le Médiateur, elle continue de refuser de le faire dans le cas du plaignant. Les arguments avancés par la BEI à l’appui de son point de vue, selon lequel elle ne peut verser la moitié de l’allocation pour enfant à charge au plaignant à ce stade, sont, pour les raisons exposées ci-après, loin d’être convaincants.

18. Premièrement, la BEI fait valoir que le versement à la plaignante de la moitié de l’allocation pour enfant à charge constituerait une violation du principe d’égalité de traitement à l’égard des autres agents de la BEI et de leurs conjoints qui se trouveraient dans une situation similaire. La Médiatrice note que la BEI n'évoque pas une telle situation. Même si d’autres employés de la BEI se trouvaient effectivement dans une situation similaire, rien n’empêcherait la BEI de les traiter également de la même manière que le plaignant, garantissant ainsi l’égalité de traitement pour tous. Comme le Médiateur l'a déjà souligné [5], bien que les règles de la BEI ne prévoient pas explicitement le partage de l'allocation pour enfant à charge, elles n'excluent pas non plus cette possibilité et, par conséquent, rien n'empêche la BEI, dans des cas tels que celui-ci, de verser à chaque parent la moitié de l'allocation en question. Compte tenu de l'engagement pris par la BEI de modifier ses règles en matière d'allocations familiales, dans le sens proposé par le Médiateur, il est clair qu'elle devrait le faire maintenant dans le cas du plaignant.

19. Deuxièmement, la BEI fait valoir que le mari de la plaignante contesterait la décision de la BEI si elle décidait de lui verser la moitié de l'allocation pour enfant à charge. Il importe de préciser que la proposition de solution du Médiateur ne concernait que les versements futurs des allocations familiales et non les versements déjà effectués au mari de la plaignante. Ensuite, le Médiateur relève que l’allocation pour enfant à charge, bien qu’elle fasse partie de la rémunération d’un agent, n’est pas destinée à l’entretien de cet agent, mais est destinée, exclusivement, à l’entretien de son/ses enfant(s)[6]. En outre, l’allocation pour enfant à charge a un objectif social et est versée en reconnaissance des coûts liés à l’entretien d’un enfant [7]. Le versement d'indemnités au personnel des institutions de l'Union européenne n'est pas régi par des dispositions de droit privé, mais par le statut du personnel de la BEI. Il appartiendra donc à la Cour de justice de l'Union européenne, comme le prévoit l'article 41 du statut, et non à d'autres juridictions, de statuer sur les litiges entre le mari de la plaignante et la BEI, en ce qui concerne l'interprétation correcte des dispositions relatives aux allocations familiales.

20. Le Médiateur ne voit pas pourquoi la possibilité d'une contestation judiciaire par le mari de la plaignante devrait dissuader la BEI de prendre ce qui serait une décision correcte et équitable.

21. En tant qu'institution engagée en faveur d'une bonne administration, la BEI est tenue d'agir de manière juste et raisonnable, de prendre en compte et d'équilibrer tous les intérêts en jeu et d'être sensible aux circonstances individuelles. Dans ce cas, la procédure de divorce est en cours et la garde de l'enfant n'a pas été légalement décidée. Cependant, il y a eu une décision formelle sur la résidence de l'enfant, et les tribunaux compétents ont reconnu que les deux parents contribuent à l'entretien de l'enfant. Il convient de tenir dûment compte de l’intérêt de l’enfant, en liaison avec le principe de proportionnalité. Il semble proportionné et raisonnable, comme le Médiateur l’a déjà souligné [8], que la moitié de l’allocation pour enfant à charge soit versée à chacune des personnes partageant la garde de l’enfant. En l'espèce, cependant, la BEI semble malheureusement avoir tenu compte, exclusivement et de manière disproportionnée, de son propre intérêt à éviter les poursuites judiciaires.

22. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice estime qu'il n'est pas nécessaire qu'elle examine les autres arguments présentés par la plaignante dans ses observations sur la réponse de la BEI. Le Médiateur conclut que l’approche adoptée par la BEI est incorrecte et inéquitable et qu’elle n’est pas conforme à ses propres règles de mise en œuvre. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

23. La Médiatrice s’attend à ce que la BEI saisisse l’occasion offerte par son enquête pour apporter une solution équitable et proportionnée à la plaignante. Elle formule donc une recommandation correspondante ci-dessous, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, qui réitère sa proposition de solution visant à ce que la BEI verse la moitié de l’allocation pour enfant à charge à la plaignante.

La recommandation

Sur la base de l'enquête sur cette plainte, le Médiateur adresse la recommandation suivante à la Banque européenne d'investissement:

Dans l’attente de la décision définitive de la juridiction nationale sur la question de la garde dans le cadre de la procédure de divorce en cours, la Banque européenne d’investissement devrait, à compter de la date de réception de la présente recommandation, verser au plaignant la moitié de l’allocation pour enfant à charge.

Suggestion d'amélioration

Le Médiateur suggère également à la Banque européenne d'investissement d'apporter les améliorations suivantes:

La Banque européenne d'investissement devrait modifier dès que possible ses règles internes en matière d'allocations pour enfants afin de prévoir explicitement les situations de garde partagée d'enfants et les situations connexes.

La BEI et le plaignant seront informés de cette recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la BEI transmet un avis circonstancié au plus tard le 31 octobre 2016.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 18 juillet 2016

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] PMO signifie "Paymaster Office". Elle gère, calcule et verse les droits financiers du personnel de la Commission européenne et de certaines autres institutions, organes et agences de l’UE. Voir: http://ec.europa.eu/pmo/accueil_en.htm

^[3] Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l'enquête du Médiateur, veuillez consulter le texte intégral de la proposition de solution du Médiateur disponible à l'adresse suivante: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark

[4] Article 3 de la décision de la Commission portant dispositions générales d’exécution des articles 67 et 68 du statut et des articles 1er, 2 et 3 de son annexe VII, C (2004) 1364.

^[5] Voir le point 19 de la proposition de solution du Médiateur.

[6] Voir, en ce sens, la jurisprudence des juridictions de l’Union relative aux allocations familiales énumérées à l’article 67, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (arrêt du Tribunal de première instance du 3 mars 1993, Peroulakis/Commission, T-69/91, point 34; arrêt du Tribunal de la fonction publique du 11 février 2014, Armani/Commission, F-65/12, point 33). Bien que la BEI dispose de son propre statut, les mêmes considérations sont applicables dans un cas comme celui en cause.

[7] Voir ordonnance du Tribunal de la fonction publique du 27 avril 2015 dans l’affaire F-90/14, Meyer/Commission, point 26; voir également l'arrêt du 7 mai 1992 dans l'affaire Conseil/Brems, C-70/91 P, point 9.

[8] Voir le point 18 de la proposition de solution du Médiateur.