Le contexte

1. Le plaignant est un employé d’une agence de l’UE, qui est en train de divorcer d’un employé de la Banque européenne d’investissement (BEI). Le couple a un enfant. La juridiction nationale compétente a ordonné que l’enfant réside avec la mère (la plaignante) pendant que la procédure de divorce était en cours. L'ordonnance ne prévoyait pas de dispositions provisoires pour le soutien financier de l'enfant.

2. Le mari de la plaignante reçoit de la BEI une allocation familiale et une allocation pour enfant à charge. À la suite de l'arrêt de la juridiction nationale, la plaignante a demandé à la BEI de lui verser ces indemnités directement, plutôt qu'à son mari.

3. La BEI a indiqué que ses règles internes prévoient que l'allocation familiale ne peut être versée qu'aux membres du personnel de la BEI; toutefois, l'allocation pour enfant à charge est versée à la personne qui a la garde de l'enfant. Elle a indiqué que le jugement du tribunal ne faisait référence qu'au lieu de résidence de l'enfant et que la garde était partagée entre les parents, dans l'attente de la décision finale dans la procédure de divorce. La BEI a conclu que l’allocation pour enfant à charge serait versée conformément aux règles applicables, c’est-à-dire au fonctionnaire de l’UE dont le traitement de base est le plus élevé, à savoir, en l’espèce, le père. Pour ces raisons, la BEI a rejeté la demande du plaignant.

4. Le Médiateur a ouvert une enquête sur la préoccupation du plaignant selon laquelle la BEI avait eu tort de fonder sa décision sur l'allocation pour enfant à charge plutôt que sur la résidence légale de l'enfant. L’enquête visait à déterminer si cette décision était conforme aux propres modalités d’exécution de la BEI, ainsi qu’aux dispositions d’exécution de la Commission européenne en matière d’allocations familiales. L'enquête a également évalué la demande de la plaignante visant à ce que la BEI lui verse directement au moins 50 % des indemnités, étant donné qu'elle avait reconnu qu'elle avait la garde conjointe de l'enfant [1].

La décision de la BEI de fonder son allocation de l’allocation pour enfant à charge sur la garde plutôt que sur la résidence d’un enfant

Proposition de solution du Médiateur

5. La Médiatrice a estimé que la décision de la BEI ʹ de verser l’allocation familiale au mari de la plaignante, dans l’attente de la conclusion de la procédure de divorce en cours, était conforme aux règles applicables.

6. Le Médiateur a également noté que, conformément aux règles de la BEI [2], une allocation pour enfant à charge est accordée lorsqu'un parent assure effectivement l'entretien de l'enfant, ce qui, dans la pratique, signifie que l'enfant vit avec le parent ou que le parent prend en charge le coût de la vie quotidienne de l'enfant. La BEI a indiqué que, en l’espèce, ces deux critères ne coïncident pas. La BEI a défini son interprétation de la notion de garde comme l ' "accomplissement de l ' obligation de garde d ' enfants par des moyens économiques". La BEI a estimé que l'octroi d'un soutien financier à l'enfant (garde) prévalait sur la question de la résidence pour déterminer à qui allouer l'allocation pour enfant à charge.

7. Le Médiateur a estimé que cette interprétation impliquerait que, si la garde est partagée, l'obligation légale de soutien financier de l'enfant devrait également être partagée. Elle a souligné que, la BEI ayant admis que le père de l'enfant partageait volontairement les frais d'entretien de l'enfant, il serait juste que les parents partagent également l'allocation pour enfant, jusqu'à ce que la question de la garde soit définitivement tranchée par la juridiction nationale compétente.

8. Par conséquent, le 29 juin 2015, la Médiatrice a présenté la proposition de solution suivante:

"Dans l ' attente de la décision définitive de la juridiction nationale sur la question de la garde dans le cadre de la procédure de divorce en cours, la BEI devrait verser au plaignant la moitié de l ' allocation pour enfant à charge".

9. En outre, le Médiateur a encouragé la BEI à modifier ses règles en matière d'allocations familiales afin de mieux refléter la réalité et les pratiques actuelles dans les procédures de divorce. Elle a suggéré que la BEI puisse s'inspirer des règles de la Commission européenne en la matière, qui prévoient explicitement la répartition des allocations dans les cas où i) la garde de l'enfant est partagée entre deux personnes et ii) il n'y a pas eu d'ordonnance judiciaire ou autre décision d'une autorité administrative compétente [3].

10. Dans sa réponse du 7 septembre 2015, la BEI a accepté de revoir ses règles en matière d'allocations familiales et a informé le Médiateur qu'elle achèverait ce processus dans les meilleurs délais. Toutefois, elle a soutenu qu’elle ne pouvait verser à la plaignante la moitié de l’allocation pour enfant à charge sans modifier ses règles générales du personnel, car cela constituerait une violation du principe d’égalité de traitement et pourrait faire l’objet d’un recours en justice.

11. La plaignante s’est félicitée des modifications proposées aux règles de la BEI, mais a exprimé son mécontentement face au refus de la BEI de lui accorder la moitié de l’allocation pour enfant à charge.

Recommandation du Médiateur 

12. La Médiatrice s'est félicitée de l'engagement pris par la BEIʹ de modifier ses règles en matière d'allocations familiales et l'a exhortée à le faire dans les meilleurs délais. Elle regrette toutefois que la BEI ait rejeté sa proposition de solution.

13. Contrairement à l’avis de la BEI, le Médiateur n’a pas considéré que la BEI exercerait une discrimination à l’encontre d’autres employés de la BEI et de leurs conjoints si elle versait au plaignant la moitié de l’allocation pour enfant à charge, étant donné que rien n’empêcherait la BEI de les traiter également de la même manière que le plaignant. La BEI n’a pas contesté le point de vue du Médiateur selon lequel, bien que les règles de la BEI ʹ ne prévoient pas explicitement le partage de l’allocation pour enfant à charge, elles n’excluent pas non plus cette possibilité. En outre, la Médiatrice n'était pas d'accord sur le fait que la possibilité d'un recours judiciaire devrait dissuader la BEI de prendre ce qui serait une décision correcte et équitable.

14. Le Médiateur a en outre souligné que, compte tenu des circonstances de l’espèce, à savoir lorsqu’une décision formelle a été rendue sur la résidence de l’enfant et que les juridictions nationales compétentes ont reconnu que les deux parents devaient contribuer à l’entretien de l’enfant, il semblait proportionné et raisonnable que la moitié de l’allocation pour enfant à charge soit versée à chacune des personnes partageant la garde de l’enfant.

15. La Médiatrice a estimé que les arguments avancés par la BEI pour rejeter sa proposition de solution n’étaient pas convaincants. Elle estime que l’approche adoptée par la BEI est incorrecte et injuste à l’égard du plaignant et qu’elle n’est pas conforme à ses propres règles. Elle a estimé que cela constituait une mauvaise administration.

16. Par conséquent, le 18 juillet 2016, le Médiateur a formulé une recommandation, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, selon laquelle:

«Dans l’attente de la décision définitive de la juridiction nationale sur la question de la garde dans le cadre de la procédure de divorce en cours, la Banque européenne d’investissement devrait, à compter de la date de réception de la présente recommandation, verser au plaignant la moitié de l’allocation pour enfant à charge».

17. En outre, elle formule la suggestion d'amélioration suivante:

«La Banque européenne d’investissement devrait modifier dès que possible ses règles internes en matière d’allocations familiales afin de prévoir explicitement les situations de garde partagée d’enfants et les situations connexes».

18. En ce qui concerne la suggestion d’amélioration, la BEI a répondu à la Médiatrice le 29 décembre 2016 en indiquant qu’elle participait à un «dialogue interinstitutionnel» en cours avec des représentants des principales institutions de l’UE. Ce dialogue vise notamment à réformer les règles relatives à la détermination du bénéficiaire des allocations familiales en cas de séparation/divorce [4]. Ce processus est toujours en cours.

19. La BEI s'est déclarée prête à revoir ses règles applicables au personnel en vue de les aligner sur les nouvelles règles résultant du dialogue interinstitutionnel, dès que celles-ci seront finalisées [5].

20. En ce qui concerne la recommandation de la Médiatrice de verser la moitié de l’allocation pour enfant à la plaignante, la BEI a réitéré son point de vue selon lequel cela n’était pas possible en vertu de ses règles actuelles. La BEI a estimé qu’elle ne pouvait transférer l’allocation à une personne autre que ses employés que si une loi ou une décision d’un tribunal ou d’une autorité administrative compétente confiait la garde de l’enfant à cette personne. Elle a ajouté que, puisque la décision de justice en l’espèce n’accordait pas la garde de l’enfant au plaignant, mais confirmait simplement la garde conjointe des deux parents, sa décision sur l’allocation était conforme au statut des fonctionnaires en vigueur. Par conséquent, la mise en œuvre de la recommandation de la Médiatrice constituerait, de l’avis de la BEI, une violation des règles actuellement applicables.

21. Dans ses observations, la plaignante n’était pas d’accord avec l’avis de la BEI et s’est référée aux arguments qu’elle avait présentés précédemment.

Développements ultérieurs à la suite de la recommandation du Médiateur 

22. Le 21 novembre 2016, la juridiction nationale a accordé le divorce à la plaignante et à son ex-mari et a décidé que les deux parents devaient être responsables de la garde de l’enfant [6]. La décision de la juridiction a déterminé que le lieu de résidence de l’enfant se trouvait à l’adresse de la mère. En outre, le tribunal a établi que les frais d'entretien de l'enfant devaient être supportés par les deux parents.

23. Le jugement de la juridiction n’est pas définitif, l’ex-mari de la plaignante ayant fait appel de celui-ci. Selon le requérant, l'appel portait uniquement sur la cessation du mariage et non sur les arrangements relatifs à l'enfant.

24. Le plaignant a informé la BEI et le Médiateur de cet arrêt le 23 février 2017. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a ensuite demandé à la BEI d’envisager de revoir sa position à la lumière de l’arrêt.

25. Dans sa réponse du 31 mai 2017, la BEI a indiqué que l’arrêt conférait une « autorité parentale » égale et illimitée à chaque parent et que, en principe, dans de tels cas, les deux parents sont entièrement responsables de l’éducation de l’enfant [7]. En outre, l’arrêt indique que les deux parents supportent les frais d’entretien de l’enfant et de son éducation. De l’avis de la BEI, rien dans l’arrêt de la Cour ne prescrit comment (et en particulier à qui) les allocations financières doivent être versées.

26. En ce qui concerne la résidence, la BEI a fait valoir qu’il s’agissait d’une question juridique distincte de l’autorité parentale. Dans cette affaire, le tribunal a accordé aux deux parents la pleine autorité parentale, mais a décidé que l'enfant devait résider avec la mère (la plaignante). En tant que telle, la décision relative au séjour n’implique pas que le plaignant dispose de la «pleine autorité parentale» ou de l’obligation exclusive de s’occuper de l’enfant.

27. En ce qui concerne le soutien financier, la BEI a fait observer que l’arrêt du tribunal ne rendait aucune décision spécifique concernant l’une ou l’autre des sociétés mères. Elle a ajouté que le tribunal n’avait pris aucune position sur la manière de scinder les indemnités ou le soutien financier (maintenance). Par conséquent, la décision de la BEI relative à l’allocation pour enfant à charge devait être fondée sur ses propres règles applicables, à savoir le statut du personnel de la BEI. Elle a fait valoir que ces règles – à moins qu’elles ne soient modifiées et jusqu’à ce qu’elles le soient – l’empêchaient de transférer des allocations familiales à un tiers, à moins que l’enfant à charge ne soit confié à une autre personne en vertu de la loi ou d’une décision des tribunaux ou de l’autorité administrative compétente.

28. Enfin, la BEI a maintenu son engagement de revoir ses règles en matière d’allocations pour enfants afin de les améliorer et de les mettre à jour, conformément aux règles et aux meilleures pratiques des autres institutions et organes de l’UE, comme l’a recommandé le Médiateur. Elle a expliqué qu’avant de modifier ses propres règles, elle souhaitait attendre le résultat du dialogue interinstitutionnel, afin que ses règles soient conformes aux règles et aux bonnes pratiques des autres institutions et organes de l’Union.

29. Dans ses observations sur la réponse complémentaire de la BEI, la plaignante a souligné que la BEI reconnaissait que la garde de l’enfant était partagée et que les deux parents supportaient les frais d’entretien de l’enfant, mais refusait toujours de lui accorder la moitié de l’allocation pour enfant à charge. Selon elle, la BEI n’était pas disposée à exécuter la décision de justice et n’était pas non plus disposée à tenir compte des accords conclus par les parties [8]. En outre, selon elle, la BEI n’a pas progressé dans la modification de ses règles concernant le moment où il convient de scinder l’allocation pour enfant à charge, comme l’a recommandé le Médiateur, bien qu’elle ait donné des assurances fermes, dans sa réponse du 7 septembre 2015 au Médiateur, qu’elle le ferait.

Évaluation du Médiateur après la recommandation et après les développements ultérieurs

30. La Médiatrice regrette que la BEI ait rejeté sa recommandation de verser à la plaignante la moitié de l'allocation pour enfant à charge. Au cours de l’enquête de la Médiatrice, elle a eu trois occasions [9] d’accepter, ce qui aurait été, une solution équitable à cette plainte. Elle estime que les raisons invoquées par la BEI pour ne pas mettre en œuvre sa recommandation ne sont pas suffisamment convaincantes pour modifier ou retirer sa constatation initiale de mauvaise administration.

31. Comme indiqué précédemment [10], le Médiateur estime que la BEI pourrait verser la moitié de l'allocation pour enfant à charge au plaignant sans avoir à modifier ses règles internes. Même si le statut du personnel de la BEI ne prévoit pas explicitement le partage de l’allocation pour enfant à charge, il n’exclut pas non plus cette possibilité. Ces règles, telles qu’elles sont aujourd’hui, mettent simplement en œuvre le principe selon lequel, lorsqu’un enfant à charge est confié à une personne autre que le membre du personnel de la BEI, c’est cette personne qui reçoit l’allocation, qui vise à contribuer aux coûts liés à l’entretien de l’enfant. De l’avis du Médiateur, il devrait en être de même dans les cas où la garde parentale de l’enfant est assurée par les deux parents – comme en l’espèce – et où les parents ont donc des obligations alimentaires communes à l’égard de leur enfant.

32. Le fait que la BEI, bien qu’admettant que la décision de justice a effectivement rendu les deux parents responsables de l’entretien de l’enfant et a déterminé la garde conjointe, n’accepte toujours pas de verser la moitié de l’allocation pour enfant à la plaignante va à l’encontre de la propre interprétation de la BEI de la notion de garde comme «l’accomplissement de l’obligation de garde d’enfants par des moyens économiques [11]», une obligation qui, en l’espèce, est remplie par les deux parents.

33. La BEI elle-même a estimé [12] que la question centrale en jeu est davantage une question de traitement équitable que de légalité. Dans ce contexte, le Médiateur est déçu que son approche de cette affaire ne soit toujours pas équitable. Une solution équitable pour les cas comme celui-ci, où les deux parents partagent de facto la garde sur une base égale ou presque égale, serait qu'ils reçoivent chacun la moitié de l'allocation pour enfant à charge.

34. La Médiatrice est de longue date d’avis qu’une bonne administration implique une administration équitable. Cela signifie que les administrations doivent parfois aller au-delà des arguments strictement juridiques et adopter une perspective plus large, fondée sur les principes de bonne administration et d’équité. Lorsqu'une personne est traitée injustement par une administration, le Médiateur considère qu'il est de son devoir d'interpréter la loi pertinente d'une manière qui aboutisse à un résultat juste et équitable. Lorsqu'il n'est pas possible d'interpréter la loi d'une manière qui aboutisse à un résultat équitable, l'Ombudsman plaidera en faveur d'une modification de la loi. En l’espèce, la Médiatrice est convaincue qu’il est possible d’interpréter les règles actuelles de la BEI d’une manière qui aboutisse à un résultat juste et équitable.

35. La suggestion d’amélioration de la Médiatrice – formulée le 29 juin 2015 et, encore une fois, le 18 juillet 2016 – est que la BEI modifie ses règles internes afin de traiter explicitement le type de situation qui se présente dans la présente plainte. Malheureusement, plus de deux ans plus tard, ce processus est toujours en cours et dépend d’un «dialogue interinstitutionnel», dont la date de fin n’est pas définie et dont l’issue est inconnue. La Médiatrice ne peut donc accepter que la BEI continue de refuser de se conformer à sa recommandation tant que ses règles internes n'auront pas été révisées.

36. La Médiatrice maintient son point de vue selon lequel l’approche de la BEI était injuste à l’égard de la plaignante. Elle clôt donc cette enquête en concluant que la BEI n’a pas donné d’explication convaincante quant aux raisons pour lesquelles elle a refusé d’accepter sa recommandation de verser à la plaignante la moitié de l’allocation pour enfant à charge. Par conséquent, elle maintient son constat initial de mauvaise administration de la part de la BEI.  

37. La Médiatrice attend néanmoins de la BEI qu'elle accélère le processus en cours de modification de ses règles internes et réitère donc sa suggestion d'amélioration.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

La Banque européenne d’investissement n’a pas accepté la recommandation du Médiateur de verser à la plaignante la moitié de l’allocation pour enfant à charge et n’a pas fourni de raisons convaincantes pour ce faire. En conséquence, la Médiatrice maintient son constat de mauvaise administration de la part de la Banque européenne d’investissement.

Le plaignant et la Banque européenne d'investissement seront informés de cette décision.

Suggestion d'amélioration

La Banque européenne d'investissement devrait poursuivre et intensifier ses efforts pour modifier dès que possible ses règles internes en matière d'allocations familiales, afin de prévoir explicitement les situations de garde partagée d'enfants et les situations connexes.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 17/11/2017

^[1] Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l'enquête du Médiateur, veuillez consulter le texte intégral de la proposition de solution du Médiateur disponible à l'adresse suivante: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/fr/69046/html.bookmark et le texte intégral de la recommandation du Médiateur sont disponibles à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/fr/69347/html.bookmark.

^[2] L’article 2.2.5 du statut du personnel de la BEI dispose que : «Lorsqu’un enfant à charge est confié à la garde d’une autre personne par la loi ou par une décision des tribunaux ou de l’autorité administrative compétente, les allocations pour enfant à charge et les allocations scolaires sont versées directement à cette personne pour le compte et au nom du travailleur».

[3] Article 3 de la décision de la Commission portant dispositions générales d’exécution des articles 67 et 68 du statut et des articles 1er, 2 et 3 de son annexe VII, C (2004) 1364.

[4] Les règles visées ici sont énoncées dans la conclusion 220/2004 du collège des chefs d’administration. Le collège des chefs d’administration est un organe interinstitutionnel composé des hauts fonctionnaires des administrations des institutions et organes de l’UE (le Parlement européen, la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne, la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour des comptes européenne, le Service européen pour l’action extérieure, le Comité économique et social européen, le Comité des régions, le Contrôleur européen de la protection des données et le Médiateur européen). Le collège des chefs d’administration vise à assurer une interprétation et une mise en œuvre cohérentes du statut et d’autres questions administratives. Ses décisions constituent le plus haut niveau de prise de décision administrative.

[5] Parmi les modifications envisagées de ses règles, la BEI a mentionné: i) l’introduction d’une procédure spéciale pour le fractionnement des indemnités en cas de séparation de fait lorsque les deux membres de la famille sont tous deux fonctionnaires de l’Union (séparation automatique en cas de demande conjointe, demandes unilatérales à examiner sur une base ad hoc); et ii) une disposition précisant la manière dont la BEI devrait réagir en cas de décision d’une juridiction nationale ou d’une autorité administrative nationale. En ce qui concerne cette dernière disposition, la BEI: a) mettre en œuvre la décision nationale lorsqu'elle détermine que les quotas doivent être fractionnés; ou b) continuer à verser le montant total des allocations à son employé, lorsque la décision ne détermine pas que les allocations ou la garde des enfants doivent être fractionnées, mais confirme simplement la responsabilité partagée des parents.

[6] Conformément à un plan d’éducation/de parentalité daté du 28 octobre 2016 et signé par les deux parents. Le tribunal a également déterminé les contacts des parents avec l'enfant, conformément au plan d'éducation/parentalité susmentionné et à un accord signé par les parents le 7 septembre 2016.

[7] La BEI a également souligné que l’arrêt de la Cour faisait référence aux notions d’« autorité parentale » et de « contacts entre parents et enfants », plutôt qu’à la « garde » et à l’« entretien », qui sont les termes utilisés par le règlement du personnel de la BEI.

[8] Voir note de bas de page 6 ci-dessus.

[9] Outre la proposition de solution et sa recommandation ultérieure qui réitéraient le constat de mauvaise administration, la Médiatrice a donné à la BEI la possibilité de reconsidérer sa position sur la base de la décision de justice.

[10] Voir point 19 de la proposition de solution du Médiateur et points 15 et 18 de la recommandation du Médiateur.

[11] Voir point 6 ci-dessus.

[12] Lettre du 30 septembre 2014 au Médiateur, point 5.2.1. La BEI a estimé que le plaignant contestait l'équité de la décision de la BEI plutôt que sa légalité, étant donné que le cadre réglementaire applicable lui avait été fourni et que la décision de la BEI avait été prise conformément à ces règles.