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Projet de recommandation à la Commission européenne dans la plainte 713/98/IJH
Recommandation
Affaire 713/98/(IJH)GG - Ouvert le Jeudi | 30 juillet 1998 - Décision le Mardi | 11 décembre 2001
(Conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du médiateur. 1)
La plainte initiale concernait le refus de la Commission d'accorder au plaignant l'accès à certains documents. Au cours de l'enquête, il est apparu clairement que la véritable préoccupation du plaignant était de savoir qui avait présenté des observations à la Commission et quels représentants d'une association professionnelle avaient assisté à une réunion organisée par la Commission, dans le cadre de son enquête sur l'allégation de violation du droit communautaire par le plaignant.
Le Médiateur a proposé, à titre d'éventuelle solution à l'amiable, que la Commission fournisse ces informations au plaignant.
La Commission estime que la directive sur la protection des données (2) l'empêche de fournir les noms sans le consentement des personnes concernées. La Commission a invité ces personnes à donner leur consentement, mais seul un nombre limité d'entre elles ont répondu positivement. La directive sur la protection des données est la seule base juridique à laquelle la Commission a fait référence pour justifier de ne pas fournir tous les noms au plaignant.
Le Médiateur est d'avis que le droit au respect de la vie privée à l'égard du traitement des données à caractère personnel au titre de la directive n'impose pas à la Commission de traiter comme des opinions ou des informations secrètes qui lui ont été soumises concernant l'exercice de ses fonctions, ni les noms des personnes qui ont présenté les opinions ou les informations. Le Médiateur estime donc que la Commission a mal compris les obligations qui lui incombent en vertu de la directive et a violé le principe de transparence.
Le Médiateur formule donc un projet de recommandation invitant la Commission à informer le plaignant des noms des personnes qui ont présenté des observations et des représentants des associations professionnelles qui ont assisté à la réunion en question.
Le 8 juillet 1998, M. R. a saisi le Médiateur européen, au nom de Bavarian Lager Company Limited, d'une plainte contre le rejet par la Commission européenne de sa demande d'accès à certains documents détenus par la Commission.
Le contexte de la plainte est que M. R. s'est plaint à la Commission en avril 1993 d'une loi du Royaume-Uni, connue sous le nom de Guest Beer Provision, qu'il considérait comme une violation de l'article 30 (devenu article 28) CE. La plainte a été enregistrée sous le numéro P/93/4490/UK et la Commission a ouvert une enquête au titre de l’article 169 (devenu article 226) CE.
En août 1996, le plaignant a appris d'un communiqué de presse publié par le ministère britannique du commerce et de l'industrie qu'une réunion tripartite devait avoir lieu en octobre 1996 entre la Commission, les autorités britanniques et une association professionnelle, la Confédération des brasseurs du marché commun, pour discuter de la disposition relative à la bière d'invité. Il demande à la Commission de l'autoriser à assister à la réunion, mais cette demande est refusée. Au début du mois de mars 1997, les autorités britanniques ont proposé une modification de la disposition relative à la bière d'invité. La Commission a estimé que la modification proposée était satisfaisante et a clos la procédure prévue à l'article 169.
En mai 1998, le plaignant a adressé à la Commission une demande d'accès à toutes les observations soumises sous la référence P/93/4490/UK par 11 sociétés et organisations désignées et par trois catégories définies de personnes ou d'entreprises. La demande a été introduite en vertu de la décision 94/90 (3) par laquelle la Commission a adopté le code de conduite commun du Conseil et de la Commission sur l'accès du public aux documents (4).
La Commission a rejeté la demande initiale au motif que le code de conduite ne s'applique qu'aux documents dont la Commission est l'auteur. La demande confirmative de la plaignante a été rejetée au motif que le cinquième paragraphe du code de conduite dispose que:
i) la jurisprudence de la Cour établit que tout document détenu par la Commission, quel qu’en soit l’auteur, est un document de la Commission.
ii) la Commission a agi injustement parce qu’elle lui avait précédemment fourni des documents lorsqu’elle avait besoin de son aide au cours de l’enquête au titre de l’article 169.
L'avis de la Commission
En ce qui concerne la première allégation du plaignant, l'avis de la Commission indiquait que le code de conduite «ne s'applique qu'aux documents émanant de la Commission». L'avis soulignait également que les affaires citées par le plaignant à l'appui de sa première allégation concernaient des situations dans lesquelles la Commission invoquait des exceptions au code de conduite pour des raisons de protection de l'intérêt public ou de l'intérêt de la Commission à maintenir le secret de ses délibérations.
En ce qui concerne le deuxième grief, l'avis indiquait que les services de la Commission ne disposaient d'aucun élément prouvant que le plaignant avait reçu des documents lorsque les services de la Commission avaient besoin de son aide. L'avis précisait en outre que même si les services de la Commission lui avaient effectivement remis certains documents, cela ne signifierait pas que ces services seraient dispensés d'appliquer correctement les dispositions pertinentes du code de conduite de 1994 à la suite de nouvelles demandes de sa part.
Observations du plaignant
À l'appui de sa première allégation, le plaignant a fait référence à la définition de « document » dans le Code de conduite. À l'appui de sa deuxième demande, le plaignant a transmis des copies des observations de tiers que la Commission lui aurait mises à sa disposition.
Analyse des questions en litige
par le Médiateur Après un examen attentif de l'avis et des observations, le Médiateur n'était pas convaincu que la Commission avait répondu de manière adéquate aux allégations du plaignant.
Le plaignant
a fait valoir que le code de conduite s'applique également aux documents détenus par la Commission, mais dont elle n'est pas l'auteur ("documents de tiers").
Le Code définit le terme "document" comme "tout texte écrit, quel que soit son support, qui contient des données existantes et qui est détenu par le Conseil ou la Commission". Cette définition semble inclure les documents de tiers. Le cinquième alinéa du code pourrait donc être considéré comme une exception au principe général, énoncé au début du code, selon lequel «le public aura le plus large accès possible aux documents détenus par la Commission et le Conseil». Selon la jurisprudence constante des juridictions communautaires, lorsqu’un principe général est établi et que des exceptions à ce principe sont ensuite prévues, les exceptions doivent être interprétées et appliquées strictement, d’une manière qui ne porte pas atteinte à l’application de la règle générale.
Le Médiateur a également noté dans ce contexte que le cinquième paragraphe se trouve dans la partie du Code qui traite des demandes initiales. On peut donc soutenir que, dans le cas d’une demande confirmative d’un document émanant d’un tiers, les dispositions normales du code devraient s’appliquer, y compris l’obligation pour la Commission de motiver son refus d’accès. Si la requérante n'a fait aucun effort pour obtenir le document de son auteur, alors, sur cette interprétation, il pourrait être approprié que la Commission se contente de se référer au cinquième alinéa du Code. Toutefois, si le demandeur démontre qu'il n'est pas en mesure d'obtenir le document de son auteur (par exemple parce que l'auteur ne possède plus le document), la Commission devrait, selon cette interprétation, accorder l'accès, à moins qu'une ou plusieurs des exceptions prévues dans le Code ne s'appliquent.
La conclusion provisoire du Médiateur était donc que le premier grief du plaignant soulevait une question d'interprétation juridique du code de conduite à laquelle l'avis de la Commission n'avait pas apporté de réponse adéquate et qu'un cas de mauvaise administration pouvait donc exister.
Deuxième allégation du plaignant
La deuxième allégation du plaignant était que la Commission avait agi injustement en refusant de lui accorder l'accès aux documents en question. L’allégation d’injustice matérielle n’a pas pu être appréciée en l’absence d’une motivation adéquate des motifs du refus d’accès de la Commission. L'examen du deuxième grief par le Médiateur portait donc sur la question du caractère adéquat du raisonnement de la Commission.
Dans la mesure où le code de conduite peut s’appliquer à des documents de tiers, il doit être motivé pour justifier l’application d’une exception.
À titre subsidiaire, à supposer que le code ne s’applique pas aux documents de tiers, la Commission semble disposer d’un pouvoir discrétionnaire pour décider d’accorder ou non l’accès, à moins qu’il n’existe une autre disposition juridique qui impose à la Commission l’obligation de maintenir le secret des documents en question.
Lorsqu’une décision défavorable au citoyen est prise, le principe normal est que les motifs de la décision doivent être énoncés de manière claire et non équivoque, afin de permettre aux intéressés de reconnaître les motifs de la décision et de faciliter le contrôle par un organe de contrôle compétent.
La conclusion provisoire du Médiateur était donc que le fait de ne pas fournir au plaignant des motifs suffisants de rejet de sa demande d'accès aux documents pouvait être un cas de mauvaise administration et qu'une simple référence au cinquième paragraphe du Code ne constitue pas une raison suffisante si le plaignant démontre qu'il n'est pas en mesure d'obtenir un document de son auteur.
La possibilité d'une solution à l'amiable
Le 2 février 1999, le plaignant a adressé une nouvelle lettre au Médiateur dans laquelle il indiquait clairement qu'il avait demandé l'accès aux documents concernés afin d'obtenir des informations qu'ils pouvaient contenir. Il a identifié l'information comme étant:
1 Les noms des délégués de la Confédération des brasseurs du marché commun (CBMC) qui ont assisté à la réunion de la Commission le 11 octobre 1996. Le plaignant a déclaré qu’il avait tenté d’obtenir ces informations directement auprès de la CBMC, qui l’avait informé qu’il devait demander la réponse de la Commission étant donné que le personnel concerné avait quitté l’organisation et que les dossiers avaient été détruits;
2 Les noms des personnes qui relèvent de l'une des 14 catégories identifiées dans sa demande initiale et qui ont présenté des observations sous la référence P/93/4490/UK.
Compte tenu des conclusions provisoires du Médiateur mentionnées ci-dessus, ainsi que des informations supplémentaires fournies par le plaignant concernant sa tentative infructueuse d'obtenir certains des documents en question, le Médiateur a estimé qu'il convenait de proposer une solution à l'amiable à la plainte. Il a donc écrit à la Commission le 3 mars 1999, conformément à l'article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur (4), pour lui proposer de fournir les informations demandées dans la lettre du plaignant du 2 février 1999.
Réponse de la Commission Dans
sa réponse du 7 juin 1999, la Commission a tout d'abord déclaré qu'elle ne pouvait partager l'avis du plaignant selon lequel le refus de donner accès aux documents de tiers constitue une exception au principe général de l'accès du public. Par conséquent, elle a considéré qu'il n'y avait pas lieu d'appliquer la règle rappelée par le juge communautaire selon laquelle, lorsqu'un principe général est établi et que des exceptions à ce principe sont alors prévues, les exceptions doivent être interprétées et appliquées strictement.
En ce qui concerne la solution à l'amiable proposée, la Commission s'est référée à la directive 95/46/CE, qui prévoit que les données à caractère personnel ne peuvent être utilisées à d'autres fins que celles pour lesquelles elles ont été collectées, sans le consentement préalable de la personne concernée. Toutefois, la Commission a indiqué qu'elle était disposée à rechercher une solution ad hoc à la plainte en demandant aux personnes concernées de lui permettre de fournir leurs noms au plaignant. La Commission a également indiqué qu'elle informerait le Médiateur de leurs réponses et communiquerait leurs noms lorsqu'elle y serait autorisée.
Réponse du Médiateur Le
30 juillet 1999, le Médiateur a écrit à la Commission pour attirer son attention sur l'arrêt rendu par le Tribunal de première instance le 19 juillet 1999 dans l'affaire T-188/97, Rothmans International/Commission (5).
Le Médiateur a également déclaré qu'il n'acceptait pas que la directive 95/46/CE puisse empêcher la Commission de fournir les informations en question sans demander le consentement des personnes concernées. Toutefois, compte tenu de la solution ad hoc proposée par la Commission, il semblait encore possible de parvenir à une solution à l'amiable. Le Médiateur a donc demandé à la Commission de l'informer, avant le 30 septembre 1999, du nombre de personnes auprès desquelles la Commission avait demandé l'autorisation de communiquer leur nom, ainsi que du nombre de réponses positives et négatives reçues.
En octobre et novembre 1999, la Commission a informé le Médiateur qu'elle avait écrit aux personnes concernées pour demander l'autorisation de divulguer leur identité au plaignant, que 45 lettres avaient été envoyées au total et que 20 réponses avaient été reçues, dont 14 positives et 6 négatives. La Commission a également fourni les noms et adresses des personnes qui avaient répondu positivement.
La réponse de la Commission a été transmise au plaignant, dont les observations montraient clairement que les informations incomplètes fournies par la Commission ne le satisfaisaient pas. Le Médiateur a donc informé la Commission en décembre 1999 qu'une solution à l'amiable n'était pas possible. Il a également demandé à la Commission de fournir une explication de sa position juridique selon laquelle la directive sur la protection des données l’empêche de divulguer l’identité des personnes concernées sans leur autorisation expresse, y compris une référence précise aux dispositions de la directive que la Commission considère comme imposant une obligation légale de secret en l’espèce.
En janvier 2000, la Commission a répondu comme suit:
1 La demande d'accès aux documents
1.1 Le plaignant a demandé à la Commission de lui accorder l'accès à certains documents en vertu de sa décision 94/90 (6).
1.2 Au cours de l'enquête, l'objet du litige est devenu l'affirmation du plaignant selon laquelle la Commission devrait lui fournir des informations. Il n’est donc pas nécessaire que le Médiateur poursuive l’enquête sur la demande initiale d’accès aux documents.
2 La fourniture d'informations
Le plaignant a demandé à la Commission de l'informer des noms des personnes qui ont présenté des observations au sujet de sa plainte contre la disposition britannique relative à la bière d'invité et des représentants d'une association professionnelle (la Confédération des brasseurs du marché commun) qui ont assisté à une réunion organisée par la Commission dans le cadre de son enquête sur l'allégation du plaignant d'une éventuelle violation du droit communautaire par un État membre.
2.2 Les principes de bonne conduite administrative exigent que le fonctionnaire responsable de la question concernée fournisse au public les informations qu'il demande (7). Le plaignant devrait donc recevoir les noms qu'il a demandés, à moins que la Commission n'ait l'obligation légale de garder ces informations confidentielles.
2.3 La seule base juridique d'une telle obligation à laquelle la Commission a fait référence est la directive sur la protection des données (8). La Commission estime que la directive l'empêche de communiquer au plaignant les noms des personnes concernées sans avoir préalablement obtenu leur consentement. Cette allégation est évaluée dans la section suivante.
3 La directive sur la protection des données
3.1 L'article 286 CE dispose que les actes communautaires relatifs à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données s'appliquent aux institutions et organes créés par le traité ou sur la base de celui-ci. En conséquence, la directive sur la protection des données (9) s'applique aux institutions et organes communautaires, y compris à la Commission (10).
3.2 La directive établit certains principes qui doivent être mis en œuvre par une législation détaillée dans les États membres. Lors de l'examen de l'application de la directive à la Commission, il convient de rappeler qu'il n'existe pas encore de législation d'exécution détaillée liant les institutions et organes communautaires.
3.3 Sur le plan des principes, le Médiateur note que l'article 1er de la directive définit son objet comme étant d'assurer la protection "des libertés et droits fondamentaux des personnes physiques, et en particulier de leur droit au respect de la vie privée à l'égard du traitement des données à caractère personnel".
3.4 Les informations fournies à une autorité administrative par une personne qui participe à une procédure administrative ne semblent pas être des «données à caractère personnel» la concernant du seul fait qu'elle les a fournies. Le point de vue contraire impliquerait qu’il existe un droit fondamental de fournir des informations à une autorité administrative en secret, ce qui n’est pas le cas.
3.5 En outre, dans l'interprétation et l'application de la directive, il importe également de tenir compte du principe selon lequel les décisions doivent être prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture. Ce principe est affirmé par la déclaration sur le droit d'accès à l'information annexée à l'acte final du traité de Maastricht (11), par la jurisprudence des juridictions communautaires (12) et par l'article 1er, paragraphe 13, du traité sur l'Union européenne.
3.6 L'article 7, paragraphe 14, de la directive prévoit six catégories de traitement (y compris la transmission) des données à caractère personnel. Trois de ces catégories semblent s'appliquer à la divulgation par la Commission des informations qui lui sont soumises concernant l'exercice de l'une de ses fonctions. Une telle divulgation pourrait être considérée comme nécessaire pour:
- le respect d'une obligation légale, puisque le traité sur l'Union européenne établit que la transparence est une obligation des institutions européennes;
l'exécution d'une mission effectuée dans l'intérêt public ou dans l'exercice de l'autorité publique, étant donné que la publication d'informations fait normalement partie de l'exécution d'une mission effectuée dans l'exercice de l'autorité publique;
aux fins des intérêts légitimes poursuivis par le responsable du traitement ou par le ou les tiers auxquels les données sont divulguées, étant donné que l’octroi et la réception de l’accès à des informations officielles sont des intérêts légitimes poursuivis respectivement par le responsable du traitement et par des tiers.
3.7 Pour les raisons exposées ci-dessus, le Médiateur est d'avis que le droit au respect de la vie privée à l'égard du traitement des données à caractère personnel en vertu de la directive sur la protection des données n'impose pas à la Commission de traiter comme des opinions ou des informations secrètes qui lui ont été soumises concernant l'exercice de ses fonctions, ni les noms des personnes qui ont soumis les opinions ou les informations.
3.8 Le Médiateur estime donc que la Commission a mal compris les obligations qui lui incombent en vertu de la directive sur la protection des données et a ainsi violé le principe d'ouverture. Il s'agit d'un cas de mauvaise administration. Étant donné qu'une solution à l'amiable n'est pas possible, le Médiateur adresse à la Commission le projet de recommandation suivant, conformément à l'article 3, paragraphe 6, de son statut:
Le projet de recommandation
La Commission et le plaignant seront informés de ce projet de recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur, la Commission transmet un avis circonstancié avant le 30 septembre 2000. L'avis circonstancié pourrait consister en l'acceptation du projet de recommandation du Médiateur et en une description de la manière dont il a été mis en œuvre.
Strasbourg, le 17 mai 2000
Jacob SÖDERMAN
RÉSUMÉ
La plainte initiale concernait le refus de la Commission d'accorder au plaignant l'accès à certains documents. Au cours de l'enquête, il est apparu clairement que la véritable préoccupation du plaignant était de savoir qui avait présenté des observations à la Commission et quels représentants d'une association professionnelle avaient assisté à une réunion organisée par la Commission, dans le cadre de son enquête sur l'allégation de violation du droit communautaire par le plaignant.
Le Médiateur a proposé, à titre d'éventuelle solution à l'amiable, que la Commission fournisse ces informations au plaignant.
La Commission estime que la directive sur la protection des données (2) l'empêche de fournir les noms sans le consentement des personnes concernées. La Commission a invité ces personnes à donner leur consentement, mais seul un nombre limité d'entre elles ont répondu positivement. La directive sur la protection des données est la seule base juridique à laquelle la Commission a fait référence pour justifier de ne pas fournir tous les noms au plaignant.
Le Médiateur est d'avis que le droit au respect de la vie privée à l'égard du traitement des données à caractère personnel au titre de la directive n'impose pas à la Commission de traiter comme des opinions ou des informations secrètes qui lui ont été soumises concernant l'exercice de ses fonctions, ni les noms des personnes qui ont présenté les opinions ou les informations. Le Médiateur estime donc que la Commission a mal compris les obligations qui lui incombent en vertu de la directive et a violé le principe de transparence.
Le Médiateur formule donc un projet de recommandation invitant la Commission à informer le plaignant des noms des personnes qui ont présenté des observations et des représentants des associations professionnelles qui ont assisté à la réunion en question.
LA PLAINTE
Le 8 juillet 1998, M. R. a saisi le Médiateur européen, au nom de Bavarian Lager Company Limited, d'une plainte contre le rejet par la Commission européenne de sa demande d'accès à certains documents détenus par la Commission.
Le contexte de la plainte est que M. R. s'est plaint à la Commission en avril 1993 d'une loi du Royaume-Uni, connue sous le nom de Guest Beer Provision, qu'il considérait comme une violation de l'article 30 (devenu article 28) CE. La plainte a été enregistrée sous le numéro P/93/4490/UK et la Commission a ouvert une enquête au titre de l’article 169 (devenu article 226) CE.
En août 1996, le plaignant a appris d'un communiqué de presse publié par le ministère britannique du commerce et de l'industrie qu'une réunion tripartite devait avoir lieu en octobre 1996 entre la Commission, les autorités britanniques et une association professionnelle, la Confédération des brasseurs du marché commun, pour discuter de la disposition relative à la bière d'invité. Il demande à la Commission de l'autoriser à assister à la réunion, mais cette demande est refusée. Au début du mois de mars 1997, les autorités britanniques ont proposé une modification de la disposition relative à la bière d'invité. La Commission a estimé que la modification proposée était satisfaisante et a clos la procédure prévue à l'article 169.
En mai 1998, le plaignant a adressé à la Commission une demande d'accès à toutes les observations soumises sous la référence P/93/4490/UK par 11 sociétés et organisations désignées et par trois catégories définies de personnes ou d'entreprises. La demande a été introduite en vertu de la décision 94/90 (3) par laquelle la Commission a adopté le code de conduite commun du Conseil et de la Commission sur l'accès du public aux documents (4).
La Commission a rejeté la demande initiale au motif que le code de conduite ne s'applique qu'aux documents dont la Commission est l'auteur. La demande confirmative de la plaignante a été rejetée au motif que le cinquième paragraphe du code de conduite dispose que:
- "Lorsque l'acte détenu par une institution a été rédigé par une personne physique ou morale, un État membre, une autre institution ou un autre organe communautaire ou tout autre organisme national ou international, la demande doit être adressée directement à l'auteur."
i) la jurisprudence de la Cour établit que tout document détenu par la Commission, quel qu’en soit l’auteur, est un document de la Commission.
ii) la Commission a agi injustement parce qu’elle lui avait précédemment fourni des documents lorsqu’elle avait besoin de son aide au cours de l’enquête au titre de l’article 169.
L'ENQUÊTE
L'avis de la Commission
En ce qui concerne la première allégation du plaignant, l'avis de la Commission indiquait que le code de conduite «ne s'applique qu'aux documents émanant de la Commission». L'avis soulignait également que les affaires citées par le plaignant à l'appui de sa première allégation concernaient des situations dans lesquelles la Commission invoquait des exceptions au code de conduite pour des raisons de protection de l'intérêt public ou de l'intérêt de la Commission à maintenir le secret de ses délibérations.
En ce qui concerne le deuxième grief, l'avis indiquait que les services de la Commission ne disposaient d'aucun élément prouvant que le plaignant avait reçu des documents lorsque les services de la Commission avaient besoin de son aide. L'avis précisait en outre que même si les services de la Commission lui avaient effectivement remis certains documents, cela ne signifierait pas que ces services seraient dispensés d'appliquer correctement les dispositions pertinentes du code de conduite de 1994 à la suite de nouvelles demandes de sa part.
Observations du plaignant
À l'appui de sa première allégation, le plaignant a fait référence à la définition de « document » dans le Code de conduite. À l'appui de sa deuxième demande, le plaignant a transmis des copies des observations de tiers que la Commission lui aurait mises à sa disposition.
LES EFFORTS DE L'OMBUDSMAN POUR RÉALISER UNE SOLUTION ARIENDE
Analyse des questions en litige
par le Médiateur Après un examen attentif de l'avis et des observations, le Médiateur n'était pas convaincu que la Commission avait répondu de manière adéquate aux allégations du plaignant.
Le plaignant
a fait valoir que le code de conduite s'applique également aux documents détenus par la Commission, mais dont elle n'est pas l'auteur ("documents de tiers").
Le Code définit le terme "document" comme "tout texte écrit, quel que soit son support, qui contient des données existantes et qui est détenu par le Conseil ou la Commission". Cette définition semble inclure les documents de tiers. Le cinquième alinéa du code pourrait donc être considéré comme une exception au principe général, énoncé au début du code, selon lequel «le public aura le plus large accès possible aux documents détenus par la Commission et le Conseil». Selon la jurisprudence constante des juridictions communautaires, lorsqu’un principe général est établi et que des exceptions à ce principe sont ensuite prévues, les exceptions doivent être interprétées et appliquées strictement, d’une manière qui ne porte pas atteinte à l’application de la règle générale.
Le Médiateur a également noté dans ce contexte que le cinquième paragraphe se trouve dans la partie du Code qui traite des demandes initiales. On peut donc soutenir que, dans le cas d’une demande confirmative d’un document émanant d’un tiers, les dispositions normales du code devraient s’appliquer, y compris l’obligation pour la Commission de motiver son refus d’accès. Si la requérante n'a fait aucun effort pour obtenir le document de son auteur, alors, sur cette interprétation, il pourrait être approprié que la Commission se contente de se référer au cinquième alinéa du Code. Toutefois, si le demandeur démontre qu'il n'est pas en mesure d'obtenir le document de son auteur (par exemple parce que l'auteur ne possède plus le document), la Commission devrait, selon cette interprétation, accorder l'accès, à moins qu'une ou plusieurs des exceptions prévues dans le Code ne s'appliquent.
La conclusion provisoire du Médiateur était donc que le premier grief du plaignant soulevait une question d'interprétation juridique du code de conduite à laquelle l'avis de la Commission n'avait pas apporté de réponse adéquate et qu'un cas de mauvaise administration pouvait donc exister.
Deuxième allégation du plaignant
La deuxième allégation du plaignant était que la Commission avait agi injustement en refusant de lui accorder l'accès aux documents en question. L’allégation d’injustice matérielle n’a pas pu être appréciée en l’absence d’une motivation adéquate des motifs du refus d’accès de la Commission. L'examen du deuxième grief par le Médiateur portait donc sur la question du caractère adéquat du raisonnement de la Commission.
Dans la mesure où le code de conduite peut s’appliquer à des documents de tiers, il doit être motivé pour justifier l’application d’une exception.
À titre subsidiaire, à supposer que le code ne s’applique pas aux documents de tiers, la Commission semble disposer d’un pouvoir discrétionnaire pour décider d’accorder ou non l’accès, à moins qu’il n’existe une autre disposition juridique qui impose à la Commission l’obligation de maintenir le secret des documents en question.
Lorsqu’une décision défavorable au citoyen est prise, le principe normal est que les motifs de la décision doivent être énoncés de manière claire et non équivoque, afin de permettre aux intéressés de reconnaître les motifs de la décision et de faciliter le contrôle par un organe de contrôle compétent.
La conclusion provisoire du Médiateur était donc que le fait de ne pas fournir au plaignant des motifs suffisants de rejet de sa demande d'accès aux documents pouvait être un cas de mauvaise administration et qu'une simple référence au cinquième paragraphe du Code ne constitue pas une raison suffisante si le plaignant démontre qu'il n'est pas en mesure d'obtenir un document de son auteur.
La possibilité d'une solution à l'amiable
Le 2 février 1999, le plaignant a adressé une nouvelle lettre au Médiateur dans laquelle il indiquait clairement qu'il avait demandé l'accès aux documents concernés afin d'obtenir des informations qu'ils pouvaient contenir. Il a identifié l'information comme étant:
1 Les noms des délégués de la Confédération des brasseurs du marché commun (CBMC) qui ont assisté à la réunion de la Commission le 11 octobre 1996. Le plaignant a déclaré qu’il avait tenté d’obtenir ces informations directement auprès de la CBMC, qui l’avait informé qu’il devait demander la réponse de la Commission étant donné que le personnel concerné avait quitté l’organisation et que les dossiers avaient été détruits;
2 Les noms des personnes qui relèvent de l'une des 14 catégories identifiées dans sa demande initiale et qui ont présenté des observations sous la référence P/93/4490/UK.
Compte tenu des conclusions provisoires du Médiateur mentionnées ci-dessus, ainsi que des informations supplémentaires fournies par le plaignant concernant sa tentative infructueuse d'obtenir certains des documents en question, le Médiateur a estimé qu'il convenait de proposer une solution à l'amiable à la plainte. Il a donc écrit à la Commission le 3 mars 1999, conformément à l'article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur (4), pour lui proposer de fournir les informations demandées dans la lettre du plaignant du 2 février 1999.
Réponse de la Commission Dans
sa réponse du 7 juin 1999, la Commission a tout d'abord déclaré qu'elle ne pouvait partager l'avis du plaignant selon lequel le refus de donner accès aux documents de tiers constitue une exception au principe général de l'accès du public. Par conséquent, elle a considéré qu'il n'y avait pas lieu d'appliquer la règle rappelée par le juge communautaire selon laquelle, lorsqu'un principe général est établi et que des exceptions à ce principe sont alors prévues, les exceptions doivent être interprétées et appliquées strictement.
En ce qui concerne la solution à l'amiable proposée, la Commission s'est référée à la directive 95/46/CE, qui prévoit que les données à caractère personnel ne peuvent être utilisées à d'autres fins que celles pour lesquelles elles ont été collectées, sans le consentement préalable de la personne concernée. Toutefois, la Commission a indiqué qu'elle était disposée à rechercher une solution ad hoc à la plainte en demandant aux personnes concernées de lui permettre de fournir leurs noms au plaignant. La Commission a également indiqué qu'elle informerait le Médiateur de leurs réponses et communiquerait leurs noms lorsqu'elle y serait autorisée.
Réponse du Médiateur Le
30 juillet 1999, le Médiateur a écrit à la Commission pour attirer son attention sur l'arrêt rendu par le Tribunal de première instance le 19 juillet 1999 dans l'affaire T-188/97, Rothmans International/Commission (5).
Le Médiateur a également déclaré qu'il n'acceptait pas que la directive 95/46/CE puisse empêcher la Commission de fournir les informations en question sans demander le consentement des personnes concernées. Toutefois, compte tenu de la solution ad hoc proposée par la Commission, il semblait encore possible de parvenir à une solution à l'amiable. Le Médiateur a donc demandé à la Commission de l'informer, avant le 30 septembre 1999, du nombre de personnes auprès desquelles la Commission avait demandé l'autorisation de communiquer leur nom, ainsi que du nombre de réponses positives et négatives reçues.
En octobre et novembre 1999, la Commission a informé le Médiateur qu'elle avait écrit aux personnes concernées pour demander l'autorisation de divulguer leur identité au plaignant, que 45 lettres avaient été envoyées au total et que 20 réponses avaient été reçues, dont 14 positives et 6 négatives. La Commission a également fourni les noms et adresses des personnes qui avaient répondu positivement.
La réponse de la Commission a été transmise au plaignant, dont les observations montraient clairement que les informations incomplètes fournies par la Commission ne le satisfaisaient pas. Le Médiateur a donc informé la Commission en décembre 1999 qu'une solution à l'amiable n'était pas possible. Il a également demandé à la Commission de fournir une explication de sa position juridique selon laquelle la directive sur la protection des données l’empêche de divulguer l’identité des personnes concernées sans leur autorisation expresse, y compris une référence précise aux dispositions de la directive que la Commission considère comme imposant une obligation légale de secret en l’espèce.
En janvier 2000, la Commission a répondu comme suit:
- "En vertu de l'article 286 du traité CE, la directive 95/46/CE s'applique également à la Commission.
- En ce qui concerne l'interprétation de la présente directive, il convient de rappeler qu'en vertu de son article 2, les données demandées par M. R. sont des données à caractère personnel au sens de la directive. La communication de ces données à M. R. constitue un traitement de données à caractère personnel au sens de la directive.
- En vertu de l’article 7 de la directive, le traitement de données à caractère personnel n’est autorisé que s’il est couvert par l’une des six options énumérées dans cette disposition. Par conséquent, la divulgation à M. R. des noms concernés n’est autorisée que si l’une des options prévues à l’article 7 s’applique. De l’avis de la Commission, le traitement de données à caractère personnel en l’espèce n’est autorisé qu’en vertu de l’article 7, point a). Les autres options de cette disposition ne s'appliquent pas dans le cas de M. R.. Par conséquent, il est nécessaire que la personne concernée "donne sans ambiguïté son consentement". S'il refuse de donner son consentement, les données à caractère personnel ne peuvent pas être traitées. » (référence de la note de bas de page omise)
LA DÉCISION
1 La demande d'accès aux documents
1.1 Le plaignant a demandé à la Commission de lui accorder l'accès à certains documents en vertu de sa décision 94/90 (6).
1.2 Au cours de l'enquête, l'objet du litige est devenu l'affirmation du plaignant selon laquelle la Commission devrait lui fournir des informations. Il n’est donc pas nécessaire que le Médiateur poursuive l’enquête sur la demande initiale d’accès aux documents.
2 La fourniture d'informations
Le plaignant a demandé à la Commission de l'informer des noms des personnes qui ont présenté des observations au sujet de sa plainte contre la disposition britannique relative à la bière d'invité et des représentants d'une association professionnelle (la Confédération des brasseurs du marché commun) qui ont assisté à une réunion organisée par la Commission dans le cadre de son enquête sur l'allégation du plaignant d'une éventuelle violation du droit communautaire par un État membre.
2.2 Les principes de bonne conduite administrative exigent que le fonctionnaire responsable de la question concernée fournisse au public les informations qu'il demande (7). Le plaignant devrait donc recevoir les noms qu'il a demandés, à moins que la Commission n'ait l'obligation légale de garder ces informations confidentielles.
2.3 La seule base juridique d'une telle obligation à laquelle la Commission a fait référence est la directive sur la protection des données (8). La Commission estime que la directive l'empêche de communiquer au plaignant les noms des personnes concernées sans avoir préalablement obtenu leur consentement. Cette allégation est évaluée dans la section suivante.
3 La directive sur la protection des données
3.1 L'article 286 CE dispose que les actes communautaires relatifs à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données s'appliquent aux institutions et organes créés par le traité ou sur la base de celui-ci. En conséquence, la directive sur la protection des données (9) s'applique aux institutions et organes communautaires, y compris à la Commission (10).
3.2 La directive établit certains principes qui doivent être mis en œuvre par une législation détaillée dans les États membres. Lors de l'examen de l'application de la directive à la Commission, il convient de rappeler qu'il n'existe pas encore de législation d'exécution détaillée liant les institutions et organes communautaires.
3.3 Sur le plan des principes, le Médiateur note que l'article 1er de la directive définit son objet comme étant d'assurer la protection "des libertés et droits fondamentaux des personnes physiques, et en particulier de leur droit au respect de la vie privée à l'égard du traitement des données à caractère personnel".
3.4 Les informations fournies à une autorité administrative par une personne qui participe à une procédure administrative ne semblent pas être des «données à caractère personnel» la concernant du seul fait qu'elle les a fournies. Le point de vue contraire impliquerait qu’il existe un droit fondamental de fournir des informations à une autorité administrative en secret, ce qui n’est pas le cas.
3.5 En outre, dans l'interprétation et l'application de la directive, il importe également de tenir compte du principe selon lequel les décisions doivent être prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture. Ce principe est affirmé par la déclaration sur le droit d'accès à l'information annexée à l'acte final du traité de Maastricht (11), par la jurisprudence des juridictions communautaires (12) et par l'article 1er, paragraphe 13, du traité sur l'Union européenne.
3.6 L'article 7, paragraphe 14, de la directive prévoit six catégories de traitement (y compris la transmission) des données à caractère personnel. Trois de ces catégories semblent s'appliquer à la divulgation par la Commission des informations qui lui sont soumises concernant l'exercice de l'une de ses fonctions. Une telle divulgation pourrait être considérée comme nécessaire pour:
- le respect d'une obligation légale, puisque le traité sur l'Union européenne établit que la transparence est une obligation des institutions européennes;
l'exécution d'une mission effectuée dans l'intérêt public ou dans l'exercice de l'autorité publique, étant donné que la publication d'informations fait normalement partie de l'exécution d'une mission effectuée dans l'exercice de l'autorité publique;
aux fins des intérêts légitimes poursuivis par le responsable du traitement ou par le ou les tiers auxquels les données sont divulguées, étant donné que l’octroi et la réception de l’accès à des informations officielles sont des intérêts légitimes poursuivis respectivement par le responsable du traitement et par des tiers.
3.7 Pour les raisons exposées ci-dessus, le Médiateur est d'avis que le droit au respect de la vie privée à l'égard du traitement des données à caractère personnel en vertu de la directive sur la protection des données n'impose pas à la Commission de traiter comme des opinions ou des informations secrètes qui lui ont été soumises concernant l'exercice de ses fonctions, ni les noms des personnes qui ont soumis les opinions ou les informations.
3.8 Le Médiateur estime donc que la Commission a mal compris les obligations qui lui incombent en vertu de la directive sur la protection des données et a ainsi violé le principe d'ouverture. Il s'agit d'un cas de mauvaise administration. Étant donné qu'une solution à l'amiable n'est pas possible, le Médiateur adresse à la Commission le projet de recommandation suivant, conformément à l'article 3, paragraphe 6, de son statut:
Le projet de recommandation
- La Commission devrait informer le plaignant des noms des délégués de la Confédération des brasseurs du marché commun qui ont participé à une réunion organisée par la Commission le 11 octobre 1996 et des sociétés et personnes appartenant aux 14 catégories identifiées dans la demande initiale d'accès aux documents du plaignant qui ont soumis des observations à la Commission sous la référence P/93/4490/YK.
La Commission et le plaignant seront informés de ce projet de recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur, la Commission transmet un avis circonstancié avant le 30 septembre 2000. L'avis circonstancié pourrait consister en l'acceptation du projet de recommandation du Médiateur et en une description de la manière dont il a été mis en œuvre.
Strasbourg, le 17 mai 2000
Jacob SÖDERMAN
(1) Décision 94/262 du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur, JO L 113 du 21.3.1994, p. 15.
(2) Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281/31.
(3) Décision de la Commission du 8 février 1994 relative à l'accès du public aux documents de la Commission, JO L 46/58.
(4) «Dans la mesure du possible, le Médiateur recherche une solution avec l'institution ou l'organe concerné pour éliminer le cas de mauvaise administration et donner suite à la plainte.»
(5) Le Médiateur a notamment attiré l'attention de la Commission sur le point 55 de l'arrêt dans lequel il est indiqué que "la règle de la paternité, quelle qu'en soit la description, prévoit une exception au principe général de transparence dans la décision 94/90. Il s'ensuit que cette règle doit être interprétée et appliquée strictement, afin de ne pas faire échec à l'application du principe général de transparence."
(6) Décision de la Commission du 8 février 1994 relative à l'accès du public aux documents de la Commission, JO 1994, L 46/58
(7) Voir l'article 22 du code de bonne conduite administrative du Médiateur européen du 19 juillet 1999.
(8) Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281/31.
(9) Note 8 ci-dessus
(10) La directive s'applique également au Médiateur européen. Voir la décision du Médiateur du 30 novembre 1999 concernant la désignation d'un délégué à la protection des données, disponible sur le site web du Médiateur: http://www.ombudsman.europa.eu/lbasis/en/dataprot.htm
(11) Déclaration 17: "La Conférence considère que la transparence du processus décisionnel renforce le caractère démocratique des institutions et la confiance du public dans l'administration. En conséquence, la Conférence recommande à la Commission de présenter au Conseil, au plus tard en 1993, un rapport sur les mesures visant à améliorer l'accès du public aux informations dont disposent les institutions."
(12) Voir, par exemple, l'affaire C-58/94, Pays-Bas/Conseil, Rec. 1996, p. I-2169.
(13) Le deuxième alinéa est libellé comme suit: "Ce traité marque une nouvelle étape dans le processus de création d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples d'Europe, dans laquelle les décisions sont prises aussi ouvertement que possible et aussi près que possible des citoyens" (soulignement ajouté).
(14) "Les États membres prévoient que les données à caractère personnel ne peuvent être traitées que si:
a) la personne concernée a donné son consentement sans ambiguïté; ou
b) le traitement est nécessaire à l'exécution d'un contrat auquel la personne concernée est partie ou pour prendre des mesures à la demande de la personne concernée avant de conclure un contrat; ou
c) le traitement est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis; ou
d) le traitement est nécessaire à la protection des intérêts vitaux de la personne concernée; ou
e) le traitement est nécessaire à l'exécution d'une mission d'intérêt public ou relevant de l'exercice de l'autorité publique dont est investi le responsable du traitement ou un tiers auquel les données sont communiquées; ou
f) le traitement est nécessaire aux fins des intérêts légitimes poursuivis par le responsable du traitement ou par le ou les tiers auxquels les données sont communiquées, sauf si ces intérêts sont supplantés par les intérêts en matière de libertés et de droits fondamentaux de la personne concernée qui nécessitent une protection en vertu de l'article 1er, paragraphe 1."