Contexte

1. Détenue par les États membres de l’UE, la BEI est «l’institution de prêt à long terme de l’UE»^[1]. La capacité de prêt de la BEI pour 2021 est d’environ 70 milliards d’EUR.

2. Chaque année, la BEI accorde des prêts directs pour un large éventail de projets. Ils sont donc responsables de l'un des nombreux domaines d'activités par lesquels l'UE apporte un soutien financier au maintien et au développement des activités économiques et sociales. La BEI n'est pas le promoteur du projet. Elle ne gère pas les projets et ne délivre pas les autorisations publiques correspondantes. Il ne fournit qu'une partie du financement.

3. La BEI accorde des prêts «indirectement» par l’intermédiaire d’intermédiaires, qui font l’objet de la présente enquête. Dans ces cas, la BEI accorde des prêts à des institutions financières (qui sont, pour la plupart, d'autres banques) qui, par la suite, « prêtent » à des promoteurs ou bénéficiaires de projets finaux.

4. La BEI accorde ses prêts selon une procédure de prise de décision qui comprend des étapes et des phases communes à la plupart des procédures visant à décaisser des fonds publics. Plusieurs éléments de cette procédure sont illustrés dans ce qu’il est convenu d’appeler le «cycle de projet»^[2].

5. À l'instar d'autres organismes publics, la BEI a dû élaborer des étapes et des concepts procéduraux spécifiques propres à son domaine d'activité. Étant donné que la BEI fournit un soutien financier sous la forme de prêts - plutôt que, par exemple, sous la forme de subventions ou de subventions -, certaines de ses méthodes de travail ressemblent à celles du secteur bancaire, notamment la fourniture de «lignes de crédit» lorsque son financement est assuré par des intermédiaires financiers ^[3].  

6. Le caractère public de la BEI implique qu'elle se concentre particulièrement sur les objectifs d'intérêt public. Un exemple d’actualité et visible en est sa stratégie pour le climat de 2019 ^[4].

7. La BEI a fait part de son ferme attachement aux valeurs de transparence ^[5], de responsabilité des entreprises ^[6], et d'engagement des parties prenantes ^[7]. Elle souligne que la mise en œuvre pratique de ces valeurs n’est pas simplement une couche procédurale supplémentaire, mais contribue à la qualité substantielle de ses activités de financement («Nous sommes fermement convaincus que la transparence contribue à la qualité et à la durabilité des projets que nous finançons et contribue à renforcer la confiance dans la banque de l’UE»;«Nous sommes fermement convaincus que l’engagement des parties prenantes tout au long du cycle des projets renforce notre impact positif sur le terrain»). 

8. La mise en œuvre de ces valeurs et méthodes par la BEI est régulièrement contrôlée par d’autres organismes publics (par exemple le Parlement européen ^[8]), par la société civile ou par des citoyens qui se tournent vers le mécanisme de traitement des plaintes que la BEI a créé en 2009 ^[9].

9. Les normes qui s'appliquent à la mise en œuvre de ces valeurs et méthodes se trouvent dans les politiques formulées par la BEI elle-même, ainsi que dans les traités de l'UE et dans la législation qui donne effet aux principes généralement applicables de bonne administration et de bonne gouvernance.

10. L’un de ces actes législatifs de l’UE ^[10] est fondé sur la convention d’Aarhus des Nations unies ^[11], qui oblige, entre autres, les autorités publiques à publier activement et systématiquement des «informations environnementales», qui comprennent non seulement des informations sur l’état de l’environnement, mais aussi des informations sur les activités ayant une incidence significative sur l’environnement.

11. Les plaignants invoquent cette législation de l’UE pour étayer leur point de vue selon lequel les activités de prêt de la BEI devraient être plus transparentes en ce qui concerne la prise de décision initiale et le suivi/rapport.

Étapes de l'enquête à ce jour

12. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a tenu une réunion avec tous les services compétents de la BEI en octobre 2020 ^[12] et a obtenu un certain nombre de documents et d’informations avant et après la réunion. 

13. Le Médiateur a ensuite invité les plaignants à commenter le contenu du rapport. Ils l’ont fait en janvier 2021.

14. Bien que le contexte de l’enquête comprenne des faits qui ont été examinés dans un rapport du mécanisme de traitement des plaintes de la BEI ^[13], la Médiatrice se concentre sur les points de principe soulevés par les plaignants.

Préoccupations et allégations des plaignants

15. Les plaignants s’inquiètent de ce qu’ils considèrent comme un manque de respect de certaines règles spécifiques et critiquent plus généralement une approche qu’ils qualifient de «hands-off» et de «boîte noire». Ils voient cela comme se manifestant de plusieurs façons.

16. La BEI semble considérer que l'on peut faire confiance aux intermédiaires pour respecter les clauses contractuelles liées à l'environnement, et que la banque a peu d'obligations de vérifier cela, systématiquement et activement.

17. La BEI, affirment-ils en outre, semble suggérer que, lorsque les projets relèvent du droit de l’Union ou de la législation nationale connexe, c’est à d’autres organismes de contrôle qu’il appartient de veiller à leur exécution. Les plaignants estiment que, outre le fait qu’il s’agit d’un exemple d’approche «hands-off», il n’est pas valable en ce qui concerne les projets dans les pays où la législation de l’UE ne s’applique pas directement. Dans ces cas, il est d'autant plus important que la BEI joue un rôle clé pour garantir le respect des normes et objectifs applicables de l'UE.

18. Les plaignants insistent sur le fait que l’approche de la BEI va au-delà d’une simple réticence à rendre publiques des informations environnementales sur des projets ayant une incidence significative sur l’environnement. Ils affirment que, dans de nombreux cas, la BEI ne détient même pas de telles informations. Elles affirment que cela soulève des questions quant à l’engagement de la BEI et à sa capacité pratique à garantir que les projets respectent les objectifs applicables du traité sur l’Union européenne, y compris les normes environnementales en particulier.

19. Les plaignants affirment qu’un rapport interne de la BEI de 2018 a mis en évidence de graves lacunes dans la collecte d’informations par la BEI sur la nature des projets et leur conformité avec les objectifs pertinents. Cela a conduit le Parlement européen à demander des améliorations et la BEI s'est par la suite engagée à fournir une mise à jour annuelle améliorée des informations aux États membres. Toutefois, la portée et la qualité de ces informations ne sont pas encore claires et les améliorations correspondantes n’ont pas été introduites dans le but de fournir régulièrement des informations au public. 

20. Les plaignants notent que la BEI est davantage impliquée dans un nombre limité de projets dépassant un certain seuil (25 millions d’EUR). Dans ces cas, elle demande et détient une part importante des «informations environnementales» liées au projet (le cas échéant). Toutefois, la BEI ne semble pas publier activement les informations environnementales qu'elle recueille pour de tels projets.

21. Les plaignants affirment que les pratiques de la BEI sont incompatibles avec son engagement général de tenir compte des rapports externes sur d’éventuelles irrégularités dans les projets. Elles demandent comment elles-mêmes ou d’autres organisations environnementales spécialisées peuvent signaler de telles irrégularités éventuelles si la BEI ne fournit pas d’informations adéquates pour leur permettre de remplir ce rôle.

22. Les plaignants estiment également qu’il n’est pas clair pourquoi la BEI n’oblige pas simplement les intermédiaires à affecter des projets ayant un impact significatif sur l’environnement et à collecter et publier les informations environnementales correspondantes. Les plaignants estiment qu'il ne devrait pas y avoir d'obstacle - juridique ou autre - à ce que la BEI introduise de telles exigences dans ses contrats avec les intermédiaires.

23. Les plaignants attirent également l'attention sur les systèmes de collecte d'informations existants qui, à leur avis, pourraient simplement être adaptés pour rendre compte des projets financés par la BEI qui ont un impact significatif sur l'environnement. Ils soulignent que la BEI utilise déjà certains codes de l'UE ^{établis [14]} pour classer les projets dans différentes catégories. La BEI collecte donc déjà des informations de base sur chaque projet, qu'elle pourrait étendre pour indiquer si un projet a un impact significatif sur l'environnement.

24. En conséquence, les OSC et les autres membres du public sont empêchés de détecter et de signaler les irrégularités dans les projets que la BEI finance par l’intermédiaire d’intermédiaires, qu’il s’agisse d’erreurs techniques/environnementales ou même de non-respect des objectifs du traité sur l’Union européenne.

25. Les plaignants formulent les allégations suivantes:

a. La BEI devrait modifier les clauses contractuelles relatives aux questions environnementales avec les intermédiaires afin qu’il existe des exigences claires quant aux informations environnementales qui doivent être collectées par l’intermédiaire financier et transmises à la BEI pour publication.

b. La BEI devrait collecter des informations environnementales concernant tous les projets qu’elle finance par l’intermédiaire d’intermédiaires (et qui ont une incidence significative sur l’environnement) et publier ces informations dès qu’elle les reçoit, y compris des documents spécifiques contenant ces informations ^[15].

26. Selon les plaignants, « jusqu’à ce que la BEI publie ces informations, elle devrait au moins indiquer chaque fois qu’elle a reçu de telles informations concernant des projets financés par des intermédiaires et identifier les documents spécifiques qu’elle détient ».

27. Les plaignants demandent également à la BEI de publier la liste actualisée des promoteurs de projets finaux ou des bénéficiaires d’opérations de financement intermédiaire.

Observations préliminaires

L'enjeu de l'enquête est la divulgation active d'informations environnementales.

28. La Médiatrice note l’argument des plaignants selon lequel les circonstances actuelles peuvent effectivement empêcher le public de savoir si les projets financés par des intermédiaires sont ou peuvent être contraires aux objectifs du traité sur l’Union européenne. L’importance de la transparence à cet égard est évidente et fait partie du contexte de l’évaluation du Médiateur.

29. Cette enquête est axée sur l’enregistrement et la publication d’«informations environnementales». La question de savoir si les opérations de financement de la BEI sont matériellement conformes aux objectifs du traité sur l’Union européenne ne fait actuellement pas partie de cette évaluation.

30. La Médiatrice note que les efforts technologiques et administratifs connexes de plus en plus attendus dans le domaine de la gestion de l'information environnementale sont vastes et complexes [^16].

31. La Médiatrice fait observer que la meilleure façon d’obtenir un impact systémique et positif durable est de procéder à une évaluation qui débouche sur des solutions pratiques et durables. Le Médiateur peut le faire en identifiant des principes de base, plutôt que des règles et des pratiques spécifiques qui peuvent changer fréquemment.

Évaluation

Approche standard pour les projets de plus grande envergure

32. Dans les financements intermédiaires, la BEI intervient souvent dans l'approbation et le suivi de projets d'une certaine ampleur. Lorsque c'est le cas, la BEI détient des informations environnementales importantes relatives aux projets en question. 

33. La Médiatrice ne sait pas que, en ce qui concerne les documents relatifs à son financement intermédiaire, la BEI vise un degré de transparence inférieur à celui de son financement direct.

34. Par conséquent, compte tenu de la convention d’Aarhus et des conclusions dans l’affaire 1065/2020/PB sur le financement direct, le Médiateur formule certaines suggestions ci-dessous pour les projets de plus grande envergure (supérieurs à 25 millions d’EUR)^[17].

Approche équilibrée pour les petits projets

35. Les plaignants formulent une demande de grande envergure: la BEI devrait obliger les intermédiaires à collecter et à transmettre à la BEI toutes les «informations environnementales» pertinentes, que la BEI devrait ensuite traiter de manière centralisée et publier systématiquement en ligne.

36. Elle a une portée considérable, non seulement en raison de la charge administrative qui pèse sur la BEI, mais aussi parce qu'elle suggère qu'une approche hautement centralisée est la solution appropriée.

37. La BEI, quant à elle, adopte une approche qui semble quelque peu technocratique : la BEI n'a pas de contrat avec les promoteurs ou les bénéficiaires du projet final, de sorte que l'intermédiaire est responsable. L'intermédiaire a normalement signé un contrat en vertu duquel il respectera certaines obligations contractuelles relativement générales liées à l'environnement. La BEI semble considérer que l'existence de telles obligations contractuelles garantit à elle seule le respect des normes pertinentes.

38. Cette approche semble technocratique parce qu'elle s'appuie sur une vision formelle des enjeux, au point de suggérer que le financement intermédiaire implique nécessairement et légitimement un degré élevé d'externalisation non seulement du travail, mais aussi des responsabilités.

39. Le Médiateur n'est pas convaincu que l'approche proposée par les plaignants ou l'approche actuelle de la BEI soit nécessairement correcte.

40. Le Médiateur comprend la frustration des plaignants face à ce qu’ils considèrent comme une «boîte noire» d’informations dans un domaine dans lequel ils tentent de faire un travail d’intérêt public. Toutefois, mettre l'accent sur les intermédiaires, plutôt que sur la BEI directement, semble être plus avantageux pour leurs objectifs.

41. L'intégration des principes et du droit de l'UE dans le travail quotidien des acteurs tant publics que privés est une tâche permanente. Dans le contexte de cette affaire, cela implique d'intégrer la sensibilisation à l'environnement, l'expertise et la gestion à ces niveaux, y compris la gestion de l'information. En outre, l’UE applique un principe de base du «pollueur-payeur» et il semble donc parfaitement cohérent et raisonnable d’imposer certaines obligations supplémentaires pertinentes aux intermédiaires financiers. À cette fin, un certain nombre d'options technologiques raisonnablement simples sont disponibles pour trouver un équilibre approprié.

42. La BEI a, par le passé, formulé des observations fondées sur certaines hypothèses : l’existence seule de certaines dispositions contractuelles garantit le respect des normes en question, ou, en particulier pour les projets au sein de l’Union, «la BEI suppose que les lois environnementales et sociales de l’Union ont été correctement transposées en droit national et que le droit national est appliqué par les autorités compétentes»^[18]. Elle a également observé qu’elle, la BEI, pouvait vérifier si les intermédiaires financiers respectaient en pratique leurs obligations contractuelles.

43. Le Médiateur note que ces hypothèses ont conduit à une pratique selon laquelle la BEI ne se rend pas systématiquement suffisamment compte des projets qu'elle finance et qui ont un impact significatif sur l'environnement.

44. Il est peu probable que ce manque d'information concerne la complexité ou la quantité de travail en cause. Dans les deux plus grands États membres de l'UE, la France et l'Allemagne, le nombre d'intermédiaires financiers est respectivement de dix et seize; en Suède, il est de deux. En Inde, le nombre est de trois ^[19]. Dans la mesure où les intermédiaires ont l'obligation de publier des informations environnementales, celles-ci seraient vraisemblablement facilement accessibles sur leurs sites web.

45. En ce qui concerne plus particulièrement la présomption de la BEI selon laquelle, au sein de l’Union, il n’est pas nécessaire d’imposer des obligations contractuelles particulièrement précises ou d’effectuer des contrôles connexes, le Médiateur met en garde contre une perception simplifiée de l’état de droit au sein de l’Union. Par exemple, l’indice annuel de perception de la corruption de Transparency International place plusieurs États membres de l’UE à un niveau assez bas, certains d’entre eux étant même à la traîne par rapport aux pays dits en développement ^[20].

46. Plus important encore, cependant, est le fait que l'administration publique de l'UE ne fonctionne généralement pas avec les hypothèses susmentionnées. Les parties concernées de l’administration de l’UE, qu’elles aient des tâches de contrôle en tant que telles ou qu’elles aient simplement des intérêts publics à protéger (financiers ou autres), jouent toutes un rôle actif pour garantir le respect des lois applicables en question. En outre, ces efforts sont ouvertement poursuivis en collaboration avec le public, et il n'y a pas de problème de réputation à admettre une certaine dépendance à l'égard des rapports émanant de citoyens individuels, d'entités commerciales, de la société civile, etc. Cette dernière possibilité exige toutefois que le public ait accès aux informations nécessaires pour remplir un tel rôle.

47. Par conséquent, la Médiatrice formule les suggestions ci-dessous en vue d’une approche équilibrée de la transparence pour les petits projets (inférieurs à 25 millions d’EUR)^[21].

Liste d'attribution des promoteurs de projets finaux et des bénéficiaires

48. Les plaignants demandent également à la BEI de publier la liste actualisée des promoteurs de projets finaux et des bénéficiaires d’opérations de financement intermédiaire.

49. La Médiatrice comprend, d’après la réunion avec la BEI, qu’il n’existe pas de répertoires de données ou d’informations contenant tous les projets financés par des intermédiaires, étant donné qu’il existe souvent des «lots» de crédits (lignes de crédit) utilisés par les intermédiaires pour des besoins et des projets très mineurs. En outre, si la liste d’attribution mentionnée par le plaignant est une liste qui n’a pas été examinée et filtrée à la recherche d’informations confidentielles, il n’apparaît pas clairement comment la publication immédiate en ligne d’une telle liste peut être rendue possible.

50. La Médiatrice demande néanmoins à la BEI de répondre à cette demande et de préciser dans quelle mesure la publication d’une telle liste serait, par exemple, conforme aux pratiques existantes de la BEI consistant à fournir des informations précoces sur les projets qui doivent être financés par ses opérations de financement direct ^[22].

Suggestions

1. Approche standard pour les projets de plus grande envergure

a. Chaque fois que la BEI détient des «informations environnementales» factuelles relatives à des projets qu’elle finance au moyen d’un financement intermédiaire, elle pourrait publier ces informations sur la page du projet correspondante de son site web.

b. Les informations devraient, dans la mesure du possible, être présentées dans leur contexte et, par conséquent, publiées au moyen de documents sources contenant des faits, des constatations factuelles et toutes hypothèses et calculs techniques/économiques connexes.

c. La BEI adopte une approche fondée sur la transparence des documents dès la conception pour faciliter cette publication, y compris l’introduction d’obligations d’information et de documents connexes pour les intermédiaires financiers (y compris, le cas échéant, des modèles d’information, des formulaires ou des documents similaires, pour le transfert en temps utile et non confidentiel à la BEI et la publication ultérieure par celle-ci).

2. Approche équilibrée pour les petits projets

a. La BEI pourrait obliger contractuellement ses intermédiaires à publier des «informations environnementales» – telles qu’elles sont comprises dans les règles d’Aarhus et expliquées dans le guide sur la convention d’Aarhus – chaque fois qu’ils utilisent des fonds de la BEI pour financer des projets ayant une incidence significative sur l’environnement.

b. La BEI pourrait obliger contractuellement ses intermédiaires à fournir à la BEI le nom, le lieu et la nature de tout projet ayant un impact significatif sur l’environnement dès que la décision de financement aura été prise. La BEI pourrait alors publier immédiatement ces informations sur sa page de projet en ligne existante.

3. Suggestions pratiques connexes

a. La BEI pourrait s’assurer, contractuellement et au moyen de sessions de formation et d’audits ou de contrôles de suivi, que les intermédiaires répondent de manière adéquate aux demandes d’accès du public aux informations environnementales et que le public est informé de la possibilité de déposer une plainte auprès de la BEI si ce n’est pas le cas ^[23].

b. En termes de définitions, d’interprétations et de classifications, la BEI pourrait rester dans le cadre du corpus d’examens et de lignes directrices qui a évolué par rapport aux règles d’Aarhus et ne pas introduire ou appliquer de nouvelles classifications ou d’autres classifications pour déterminer si les projets doivent être considérés comme ayant un impact significatif sur l’environnement.

c. Si, pour quelque raison que ce soit, l’imposition de normes en vertu des règles d’Aarhus était manifestement inappropriée et risquait d’être contre-productive, et que la BEI décide donc d’imposer d’autres normes, la BEI devrait rendre publiques les raisons de ce choix.

d. La BEI pourrait inclure une section consacrée à la transparence du financement intermédié dans son rapport annuel sur la transparence.

La BEI est invitée à répondre aux suggestions ci-dessus d’ici la fin du mois de septembre 2021.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 8 juin 2021

 

[1] https://www.eib.org/fr/investor_relations/overview/index.htm

[2] Cette illustration figure par exemple dans le présent rapport de la BEI:

http://reports.eib.org/eib-group-sustainability-report-2017/responsible-guidance

Des informations spécifiques sur les évaluations sont fournies ici:

https://www.eib.org/en/projects/cycle/appraisal/index.htm

Des informations spécifiques sur le suivi sont fournies ici:

https://www.eib.org/en/projects/cycle/monitoring/index.htm

[3] Pour en savoir plus: https://www.eib.org/attachments/country/acp_fs_lines_of_credit_to_financial_intermediaries_en.pdf

[4] https://www.eib.org/fr/press/all/2019-313-eu-bank-launches-ambitious-new-climate-strategy-and-energy-lending-policy

[5] https://www.eib.org/fr/about/partners/cso/access-information-transparency/index.htm

[6] https://www.eib.org/fr/about/cr/index.htm

[7] https://www.eib.org/fr/about/partners/cso/index.htm

[8] Voir par exemple «Rôle du Parlement européen» à la fin de la présente fiche:

https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/17/the-european-investment-bank, et informations connexes de la BEI elle-même: https://www.eib.org/fr/press/news/european-parliament-reports-on-eib-annual-activities

[9] https://www.eib.org/fr/about/accountability/complaints/index.htm

Voir également, à cet égard, le protocole d’accord de la Médiatrice avec la BEI disponible à l’adresse suivante: https://www.eib.org/fr/publications/memorandum-of-understanding-between-the-eo-and-the-eib

[10] Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, http://data.europa.eu/eli/reg/2006/1367/oj

[11] https://unece.org/environment-policy/public-participation/aarhus-convention/text

[12] Une réunion d’inspection complète sur place avait été prévue, mais a dû être annulée en raison de la situation liée à la COVID-19.

[13] https://www.eib.org/fr/about/accountability/complaints/cases/eib-intermediated-lending

[14] Codes «NACE» - «nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne», une nomenclature statistique des activités économiques dans l’UE

[15] Les OSC ont mentionné, par exemple, les évaluations d'impact sur l'environnement, les évaluations d'impact environnemental et social, divers formulaires de déclaration pour les sites de conservation naturelle, divers autres rapports connexes, les évaluations, les examens, y compris les rapports/évaluations commandés par la BEI à des tiers.

[16] Voir, par exemple, «Projet de recommandations actualisées sur une utilisation plus efficace des outils d’information électroniques», septième réunion (Genève 2020), réunion des parties à la convention sur l’accès
à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (https://unece.org/env/pp/tfai/consultation-recommendations-eit),

[17] Voir aussi

[18] Rapport du mécanisme de traitement des plaintes de la BEI: https://www.eib.org/fr/about/accountability/plaintes/cas/eib-intermediated-lending

[19] https://www.eib.org/intermediarieslist/

[20] https://images.transparencycdn.org/images/CPI2020_Report_EN_0802-WEB-1_2021-02-08-103053.pdf (pp 2 et 3).

[21] Ces suggestions sont formulées à la lumière de la bonne gouvernance, des principes de bonne administration et des aspirations exprimées par la BEI à cet égard, et non sur la base d’une constatation de violation des règles juridiques existantes. Les plus hautes autorités spécialisées dans l’interprétation des règles d’Aarhus comprennent tout d’abord le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus et, pour les règles de mise en œuvre de l’UE, la Cour de justice de l’Union européenne.

[22] La BEI est invitée, par exemple, à expliquer comment elle considère la suggestion des OSC à la lumière des travaux récents et en cours sur une taxinomie de l’UE.

(par exemple https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190618-sustainable-finance-teg-report-taxonomy_en.pdf)

[23] Voir les recommandations similaires formulées par le mécanisme de traitement des plaintes de la BEI dans son rapport susmentionné.